地方政府債務(wù)審計理論,審計論文

地方債務(wù)審計理論,審計論文【題目】【第一章】【第二章】地方債務(wù)審計理論【第三章】【第四章】【第五章】【以下為參考文獻】2地方債務(wù)審計理論根據(jù)實踐和理論的辯證關(guān)系我們可知，科學(xué)是理論對理論對實踐具有積極的作用。要對我們國家地方債務(wù)審計進行研究，必須對我們國家地方債務(wù)理論就審計理論進行綜述梳理。本章的研究思路即先對地方債務(wù)進行定位和解釋分類，在這里基礎(chǔ)上引用在舉債方面的政策和經(jīng)濟學(xué)根據(jù)、債務(wù)審計理論等。2.1地方債務(wù)的定義與分類2.1.1地方債務(wù)的定義。我們國家實行的是單一制國家制度，政體是人民代表大會制度。我們國家最高的權(quán)利機關(guān)是全國人民代表大會，而在各個地方，其最大的權(quán)利機關(guān)也是各個地方的人民代表大會，但是其并不是一個常設(shè)的機構(gòu)，因而各個地方就代替對本市的各項事務(wù)進行處理，地方是一種垂直的管理形式即人民是我們國家最高的國家行政機關(guān)，全國人民代表大會是我們國家最高的權(quán)利機關(guān)。地方各級人民代表大會是各地最高的權(quán)利機關(guān)，但是由于人民代表大會是是非常態(tài)，因而各級人民大會的執(zhí)行機關(guān)即構(gòu)成了各級國家行政機關(guān)，詳細表現(xiàn)為各級地方的人民。各級地方人民負責本區(qū)域的行政事務(wù)，服從的領(lǐng)導(dǎo)，對本級和上一級或垂直的上一級國家行政機關(guān)負責。因而本文所研究的地方債務(wù)問題中地方是指在領(lǐng)導(dǎo)下的各級地方機關(guān)及其附屬具有行政規(guī)劃的機構(gòu)。詳細到我們國家行政劃分的實際，各級地方中的各級包括下面四個級別。第一級：省、自治區(qū)、直轄市；第二級：地區(qū)、盟、自治州、地級市；第三級：縣、自治縣、旗、自治旗、縣級市；第四級：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。以上分類未包括香港、臺灣和澳門地區(qū)。根據(jù)我們國家相關(guān)法律的對債的定義：債是指債務(wù)雙方之間由于發(fā)生了某種具有法律效應(yīng)的經(jīng)濟行為，或者一方因法律問題所導(dǎo)致的，一種無條件的一方給予歸還的特定經(jīng)濟關(guān)系。華而不實有義務(wù)給予另一方歸還財產(chǎn)的義務(wù)指債務(wù)人，而對應(yīng)的另外一方具有對財產(chǎn)的追索權(quán)的稱之為債權(quán)人。債務(wù)是指當缺乏資金進行基礎(chǔ)建設(shè)時，為了推動經(jīng)濟的發(fā)展，本身作為債務(wù)人向社會募集資金的一種方式，這種方式能夠加強對市場的干涉能力，加強在市場經(jīng)濟運行中的宏觀調(diào)控能力。我們國家地方債務(wù)主要包括：地方部門、事業(yè)單位、公共事業(yè)單位、融資平臺公司等為公益性建設(shè)借入或者因提供擔保等原因構(gòu)成的債務(wù)。2.1.2地方債務(wù)的分類?！?〕HanaPolackova財政風(fēng)險矩陣分類方式方法。當前，經(jīng)濟學(xué)家HanaPolackovaBrixi對債務(wù)的矩陣分類最具有公信度。如表2-1所示，他將所有的債務(wù)從法律和發(fā)生的可能性兩個維度歸納為四種。從法律的維度，分為顯性或隱性債務(wù)。二者的區(qū)別在于能否對相關(guān)債務(wù)有明文規(guī)定。能否簽訂相關(guān)經(jīng)濟合同，若是則屬于顯性債務(wù)。而隱形債務(wù)更趨向于由于政治壓力或者出于道義所承當?shù)牧x務(wù)。從發(fā)生的可能性來講分為直接和或有債務(wù)。顧名思義，直接債務(wù)是指其債務(wù)責任關(guān)系的發(fā)生與否不依靠與其他事項的發(fā)生，在將來所必須承當?shù)臍w還義務(wù)。或有債務(wù)是指其債務(wù)的發(fā)生具有不可確定性，它往往取決于某事項的發(fā)生與否，而該事項目發(fā)生與否也存在一定的概率。HanaPolackova的這種歸納法將傳統(tǒng)的單一的財政赤字、國債等顯性直接債務(wù)豐富起來，更為全面地分析了可能引發(fā)財政風(fēng)險的債務(wù)，為分析債務(wù)，評估債務(wù)風(fēng)險提供了跨年。固然HanaPolackova的這種分類方式方法主要是針對，但是我們能夠借鑒其思路用到地方債務(wù)上去?！?〕中國國家財政部的債務(wù)分類和構(gòu)成。我們國家財政部預(yù)算司將HanaPolackova的財政風(fēng)險分類方式方法同我們國家實際情況結(jié)合起來，也對我們國家地方債務(wù)進行了分類?！?〕中國地方債務(wù)審計采用的債務(wù)分類和構(gòu)成。在財政部向地方下發(fā)的(2018年性債務(wù)報告〕的基礎(chǔ)上，國家審計署于2018年4月發(fā)布了(2018年地方性債務(wù)情況專項審計調(diào)查附表填報要求和講明〕，為了與財政部保持口徑一致，審計署在這里文件中對地方債務(wù)分類進行了調(diào)整。概括來講分為三大類：一是負有直接歸還責任的顯性債務(wù)；二是負有擔保責任的顯性或有債務(wù)；三是負有兜底責任的隱性或有債務(wù)。2.2地方債務(wù)的理論基礎(chǔ)2.2.1地方債務(wù)有益理論。1929年經(jīng)濟危機爆發(fā)，世界經(jīng)濟進入大蕭條。經(jīng)濟危機的影響讓人們開場重新審視之前所信奉的不干涉理論，開場試圖通過干涉來使經(jīng)濟周期固有的困擾。能夠講，1929年的經(jīng)濟危機成就了凱恩斯主義。凱恩斯主義主要思想主要為：能夠通過以發(fā)債、赤字的手段對市場干涉，調(diào)控社會需求與供應(yīng)的平衡，克制經(jīng)濟活動固有的周期性缺陷。以凱恩斯主義為代表的債務(wù)有益論主張舉借債務(wù)，以為這是有益于經(jīng)濟發(fā)展的。這個理論是時代的產(chǎn)物：在產(chǎn)能過剩時期，地方以發(fā)債的形式，將社會上閑置資金收集起來，所募集的債務(wù)資金在用于投資項目建設(shè)，拉動內(nèi)需，促進市場經(jīng)濟活動運行，拉動地方經(jīng)濟增長。2.2.2地方債務(wù)有害理論。在1929年經(jīng)濟危機爆發(fā)之前，大多數(shù)經(jīng)濟學(xué)家還是主張自由主義，他們以為，市場經(jīng)濟的本質(zhì)應(yīng)該是自由的，否認在市場經(jīng)濟運行中采取任何的干涉手段，而通過舉債來最終影響市場經(jīng)濟自由運行的手法持有否認態(tài)度。華而不實(國富論〕的作者亞當斯密是支持地方債務(wù)有害理論主要代表人之一，他以為通過舉債而來的債務(wù)資金大都是非生產(chǎn)性的，對整個市場經(jīng)濟本質(zhì)上是由毀壞性的。大衛(wèi)李嘉圖是另一個債務(wù)有害論的出色代表，他以為債務(wù)會帶來債務(wù)風(fēng)險，并且債務(wù)資金大都用來基礎(chǔ)建設(shè)而非生產(chǎn)性的，對國民經(jīng)濟發(fā)展毫無受益之處，反對的舉債行為。2.2.3地方債務(wù)負擔理論。在理論界對債務(wù)是有害還是有益的時候，詹姆斯麥吉爾布坎南和莫迪利亞尼提出了自個的觀點，他以為對地方債務(wù)的的判定不能蓋棺定論，而應(yīng)對地分債務(wù)的舉債行為結(jié)合實際情況去加以分析。債務(wù)的弊端其實是需要長時間的考察才能發(fā)現(xiàn)，由于往往地方債務(wù)引起的問題往往爆發(fā)與后代。其主張主要有：通過舉債將負擔轉(zhuǎn)移給了后代，債務(wù)利弊兼有，在本質(zhì)上債務(wù)與私債，內(nèi)債與外債都是一樣的。2.3地方債務(wù)審計的理論基礎(chǔ)2.3.1國家審計理論?！?〕根據(jù)受托代理理論，審計的目的是對受托代理人對受托經(jīng)濟責任的履約情況的檢查。隨著股份制企業(yè)的產(chǎn)生，特定委托人轉(zhuǎn)變?yōu)榉翘囟ㄎ腥?，受托人所承當?shù)氖芡薪?jīng)濟責任轉(zhuǎn)變成公共經(jīng)濟責任。將審計的基本理念運用到國家審計中去，國家審計的產(chǎn)生本質(zhì)是人民群眾作為委托人，對受托代理人〔〕的履約情況的一種檢查，并且國家審計作為一種制度存在于社會經(jīng)濟活動中去。因而國家審計的本質(zhì)是促進整個社會委托代理關(guān)系有序運行，保證社會經(jīng)濟活動秩序，預(yù)防社會經(jīng)濟活動中的不利因素，防備一切干擾社會經(jīng)濟活動的不穩(wěn)定因素。對地方債務(wù)進行審計是我們國家國家審計的重要工作之一，以地方的財政收支、債務(wù)為主要對象，對地方公共受托經(jīng)濟責任的履行情況進行監(jiān)督?！?〕國家審計離不開民主法治的保障，反過來國家審計活動又能進一步推動民主法治建設(shè)。原審計長李金華〔2003〕以為，國家審計是民主法治的產(chǎn)物，同時又是推動民主法治建設(shè)的工具。地方債務(wù)審計對債務(wù)資金流向的整個經(jīng)過進行審計監(jiān)督，最后以審計公告的形式告知與人民群眾，讓人民了解能否行使了被賦予的權(quán)利，能否履行了應(yīng)有的責任，能否將債務(wù)資金有效地利用于為人民謀福利，讓人民了解社會經(jīng)濟運作能否健康良好，使人民充分介入到經(jīng)濟活動中，這具體表現(xiàn)出了民主地方債務(wù)審計對違法違規(guī)行的責任人，追查其民事或刑事責任，重辦不貸，這具體表現(xiàn)出了法治.〔3〕國家審計在國家治理活動中扮演者免疫系統(tǒng)的角色。審計長劉家義先生于2008年第一次創(chuàng)始性地公開指出：審計是免疫系統(tǒng)這一觀點。隨后其(數(shù)理科學(xué)審計理念，發(fā)揮審計監(jiān)督：免疫系統(tǒng)功能〕文章的發(fā)表，標志著這一理論構(gòu)成。這是近年來，立足于科學(xué)發(fā)展觀對國家審計本質(zhì)的最高概括。他以為國家治理是國家相關(guān)部門通過立法分權(quán)等措施，到達對整個社會活動進行控制和管理的經(jīng)過。而國家審計是作為國家治理這個大系統(tǒng)中的免疫系統(tǒng)，發(fā)揮著不可替代的作用。國家治理的需求創(chuàng)造了國家審計，國家治理規(guī)劃了國家審計的方向，國家審計本質(zhì)上是國家依法行使權(quán)利來制約監(jiān)督權(quán)利的一個經(jīng)過，對地方債務(wù)進行專項審計，其目的在于監(jiān)督對債務(wù)資金的籌集，使用經(jīng)過中的合規(guī)合理性，改善地方對債務(wù)資金的管理，保障債務(wù)資金的合法合規(guī)，高效地被運用于經(jīng)濟活動中。同時推動民主法治建設(shè)，在發(fā)揮國家審計的免疫系統(tǒng)作用中有著不可替代的作用。2.3.2國家監(jiān)督理論。為了確保國家經(jīng)濟活動穩(wěn)定進行，國家對經(jīng)濟活動進行監(jiān)督，對有害社會經(jīng)濟的行為重辦不貸，抑制市場經(jīng)濟本身所帶有的劣根性。國家審計是國家履行監(jiān)督義務(wù)和權(quán)利的重要手段，主要通過下面幾個方面：〔1〕國家審計對財政安全進行監(jiān)督。財政審計主要針對財政項目資金能否遵守預(yù)算分配機制，規(guī)范資金使用，促進資源的有效配置，確保資金用于所需。財政審計推動財政資金管理體制建設(shè)，保證財政運作穩(wěn)定進行，防備財政風(fēng)險。〔2〕國家審計對各項政策能否落實進行監(jiān)督。國家審計關(guān)注財政資金能否安全完好，各項政策能否落實到位，財政資金能否合理分配，資金御用經(jīng)過能否合規(guī)透明，歐諾個過國家審計，發(fā)現(xiàn)問題，并向各級反映問題所在，提出管理改善建議?！?〕國家審計對國有資產(chǎn)使用進行監(jiān)督。通過國家審計，監(jiān)督相關(guān)部門對國有資產(chǎn)的使用能否科學(xué)合理，防止國有資產(chǎn)流失浪費。國家審計重點審計國家資金和國有資源的能否得到有效利用，資產(chǎn)相關(guān)責任主體據(jù)測能否科學(xué)、合規(guī)、民族，避免國家資源被個體和小團體侵占，保障人民群眾的利益?！?〕國家審計對經(jīng)濟發(fā)展進程中，堅持可持續(xù)發(fā)展道路進行監(jiān)督。環(huán)境審計1是現(xiàn)代審計不可避免的一個內(nèi)容，當今隨人們越來越關(guān)注人與自然和諧發(fā)展，關(guān)注生態(tài)環(huán)境，強化環(huán)境審計成為國家審計不可或缺的一個議題。國家站在更宏觀的角度，對生態(tài)環(huán)境建設(shè)，環(huán)境治理等建設(shè)項目審計，保證科學(xué)發(fā)展觀的貫徹施行，促進人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。〔5〕國家審計對工程質(zhì)量績效進行監(jiān)督。資金大都用于關(guān)乎民生的基礎(chǔ)建設(shè)中去，審計機關(guān)通過對項目投資決策、項目管理、資金使用、資金使用效果等方面進行審計，結(jié)合當?shù)卦敿毉h(huán)境，找出可能存在的問題，向當局提出建議和整改措施，提高資金使用效率。〔6〕國家審計對行使權(quán)利進行監(jiān)督。國家審計對相關(guān)責任人進行績效審計，嚴格審計相關(guān)責任人在履行受托責任，行使自個被賦予的權(quán)利是能否做到剛正不阿，不偏不倚，能否存在濫用權(quán)利的現(xiàn)象。能否為了政績而存在短期行為，過度負債進行形象工程等問題。從國家監(jiān)督視角，地方債務(wù)審計是保障國家經(jīng)濟活動安全運行的重要手段，通過對債務(wù)資金使用的全程監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)和預(yù)防各種違規(guī)行為，杜絕浪費，從源頭上躲避債務(wù)風(fēng)險。2.3.3風(fēng)險管理理論?！?〕假如將國家當做一個宏大的公司來看待，一些公司治理手段可以以借鑒到國家管理工作中去。在公司管理中，通常需要對債務(wù)資金進行風(fēng)險管理，同樣國家也需要對債務(wù)風(fēng)險進行管理和把控。進行風(fēng)險管理簡單來講分為三步：一風(fēng)險測量、二風(fēng)險評估、三針對評估結(jié)果結(jié)合詳細情況作出應(yīng)對措施。風(fēng)險管理師一個將企業(yè)所可能承受的風(fēng)險降到最低的經(jīng)過，債務(wù)風(fēng)險是最主要的風(fēng)險，所以對來講，對債務(wù)風(fēng)險的管理應(yīng)該是首要的。根據(jù)劉家義審計長的免疫系統(tǒng)理論，地方債務(wù)審計在風(fēng)險管理的工作中，作為一種風(fēng)險預(yù)警機制，為債務(wù)風(fēng)險管理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和意見，通過較為迅速準確地對債務(wù)風(fēng)險進行預(yù)警，使各級及時地了解已經(jīng)發(fā)生或者將要發(fā)生的問題，并且采取有效措施解決問題。地方債務(wù)審計是國家審計的一個重要分支，在債務(wù)風(fēng)險管理中發(fā)揮著重