我國貪腐官員外逃的現(xiàn)狀及其監(jiān)管漏洞,刑法論文

我們國家貪腐官員外逃的現(xiàn)在狀況及其監(jiān)管漏洞,刑法論文我們國家的貪腐官員外逃問題始于20世紀(jì)80年代末，進(jìn)入21世紀(jì)以來，貪腐官員外逃的現(xiàn)象越發(fā)嚴(yán)重，但詳細(xì)的人數(shù)以及貪腐官員外逃所帶來的資本流失到底有多少，并沒有一個非常權(quán)威非常詳細(xì)的數(shù)字。根據(jù)公安部2006年5月頒布的數(shù)據(jù)顯示，我們國家已經(jīng)陸續(xù)緝捕到外逃的經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人320人左右，直接涉案金額近700億元人民幣。而公安部和有關(guān)部門把握的外逃經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人有800人左右，潛在的損失和實(shí)際非法轉(zhuǎn)移的資金數(shù)額到底有多少，只要在他們被緝捕歸案審查后才能夠確定。同時，根據(jù)中國人民銀行反洗錢監(jiān)測分析中心于2008年完成，并于2018年頒布的一份名為(我們國家腐敗分子向境外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的途徑及監(jiān)測方式方法研究〕的課題報告中所引用的中國社科院一份調(diào)研資料披露，自20世紀(jì)90年代中期以來，外逃政、公安、司法和國家事業(yè)單位、國有企業(yè)高層管理人員，以及駐外中資機(jī)構(gòu)外逃、失蹤人員數(shù)目高達(dá)16000到18000人，攜帶款項(xiàng)達(dá)8000億元人民幣。這個數(shù)字相當(dāng)于2018年我們國家國內(nèi)生產(chǎn)總值的2%!這些外逃貪腐官員從性質(zhì)上大體能夠分為兩類:一是部門工作人員，即所謂的高官;二是國有公司、企業(yè)和事業(yè)單位的主要負(fù)責(zé)人。前者如原全國人大副委員長成克杰，十五屆委員、云南省委書記、電力部組書記、副部長兼國家電力公司組書記高嚴(yán)等。后者如中國銀行廣東開平支行三位原行長許超凡、余振東、許國俊，河南豫港公司原董事長程三昌等。根據(jù)中國人民銀行反洗錢監(jiān)測分析中心課題組在研究報告中所提供的資料總結(jié)，貪腐官員的外逃目的地主要集中于北美、澳大利亞等西方發(fā)達(dá)國家以及東南亞地區(qū)。詳細(xì)來講，涉案金額相對小、身份級別相對低的，大多就近逃到我們國家周邊國家，如泰國、緬甸、馬來西亞、蒙古、俄羅斯等國。而案值大、身份高的貪腐官員大多逃往西方發(fā)達(dá)國家，如美國、加拿大、澳大利亞等;華而不實(shí)一些無法得到直接去西方發(fā)達(dá)國家證件的就采取曲線救國的策略，先龜縮在非洲、拉美、東歐的小國，伺機(jī)過渡;還有相當(dāng)一部分的外逃者通過香港中轉(zhuǎn)，利用香港世界航空中心的區(qū)位以及港人前往原英聯(lián)邦所屬國家能夠?qū)嵭新涞睾炞C的便利，再逃到其他國家;或者選擇一些離岸金融中心，比方英屬維京群島、薩摩亞、百慕大等，然后利用上述國家地區(qū)寬松的金融環(huán)境和自由的出入境制度，以及各西方發(fā)達(dá)國家對這些國家地區(qū)的特殊政策輾轉(zhuǎn)進(jìn)入西方國家。二、貪腐官員外逃監(jiān)管漏洞(一)國家工作人員出入境監(jiān)管制度不嚴(yán)當(dāng)前，我們國家關(guān)于公民出入境制度的法律法規(guī)主要有(中國外國人入境出境管理法〕、(中國公民出境入境管理法〕、(中國護(hù)照法〕、(中國國籍法〕、(中國公民因私事往來香港地區(qū)或澳門地區(qū)管理暫行辦法〕、(中國公民往來臺灣地區(qū)管理辦法〕、(中國出境入境邊防檢查條例〕等。但這些規(guī)定很少有牽涉公職人員十分是官員的出入境管理?xiàng)l例。直到2003年，中組部、金融工委、企業(yè)工委、公安部、人事部才聯(lián)合下發(fā)了(關(guān)于加強(qiáng)國家工作人員因私事出國(境)管理的暫行規(guī)定〕。該規(guī)定明確要求，作為各級委機(jī)關(guān)、人大、政協(xié)、人民法院、人民檢察院、人民團(tuán)體、事業(yè)單位在職的縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)，離(退)休的廳(局)級以上;金融機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)法人代表;縣級以上金融機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員及其相應(yīng)職級的領(lǐng)導(dǎo);國有及國有控股的大中型企業(yè)中層以上管理人員;國有參股企業(yè)中的國有股權(quán)代表;各級各部門、各行業(yè)職工牽涉國家安全及國有資產(chǎn)安全、行業(yè)機(jī)密的人員，均為需要限制出境的人員，對其出入境管理實(shí)行備案審批制度及護(hù)照交存制度。根據(jù)該(暫行規(guī)定〕，國家工作人員備案制的目的是為了加強(qiáng)國家工作人員因私事出國(境)的管理，落實(shí)關(guān)于加強(qiáng)政領(lǐng)導(dǎo)出國(境)管理的規(guī)定，維護(hù)紀(jì)政紀(jì)，維護(hù)國家安全和利益。但是其執(zhí)行存在著很嚴(yán)重的問題，直接導(dǎo)致了我們國家對國家工作人員出入境監(jiān)管不力，并成為貪官外逃西方國家的一個重要內(nèi)因。首先，很多單位領(lǐng)導(dǎo)無視報備規(guī)定，對報備陽奉陰違。如(暫行規(guī)定〕所述，哪些人員需要報備規(guī)定中有明確要求，但是在實(shí)際操作中，往往一些官員、單位領(lǐng)導(dǎo)將此規(guī)定視為虛設(shè)，以為報備與否無關(guān)緊要，或者干脆以為報備規(guī)定本身對他們個人出行造成了極大的不便，能不報就不報，而單位里的工作人員則畏懼領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，也不敢向領(lǐng)導(dǎo)提出把護(hù)照交存單位有關(guān)部門。有的甚至直接通過下級單位辦理出入境護(hù)照，進(jìn)而逃避報備制度的規(guī)定。這都給我們對公職人員的出境管理造成了極大的困擾。其次，公安機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)不對等。根據(jù)(暫行規(guī)定〕第六條，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本地區(qū)國家工作人員登記備案工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和數(shù)據(jù)管理。但是對于公安機(jī)關(guān)的責(zé)任并沒有相應(yīng)的權(quán)利與之對應(yīng)怎樣管理、怎樣指導(dǎo)、被管理單位不服從管理怎樣處理懲罰等都沒有規(guī)定，這無疑造成了公安機(jī)關(guān)責(zé)任的虛置，進(jìn)而給官員和單位領(lǐng)導(dǎo)人員的隨意出境創(chuàng)造了極大的便利。再次，我們國家的出境手續(xù)辦理制度還存在嚴(yán)重漏洞。據(jù)各種信息顯示，我們國家外逃貪官中有很大一部分是使用假身份證辦理的真護(hù)照或者用真身份證辦理的假護(hù)照，這樣的行為直接造成了我們國家的出入境管理機(jī)關(guān)在管理上的混亂，給追查工作帶來了極大的困難。最后，我們國家并沒有對國家公職人員及國有企業(yè)、事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員的配偶、子女的出入境制度有任何限制要求和監(jiān)督規(guī)則。這往往造成貪官們很容易地就用合法手段將他們的配偶、子女先送到國外，而自個留在國內(nèi)。這不僅為貪官們之后的外逃之路掃除了后顧之憂，同時，其配偶、子女的自由出入境也為貪官們合法獲得外國國籍、居留權(quán)以及將貪腐資金轉(zhuǎn)移出國提供了極大的便利。(二)公職人員財產(chǎn)申報制度不健全我們國家自1995年出臺(關(guān)于政機(jī)關(guān)縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)收入申報的規(guī)定〕以來，固然在加強(qiáng)風(fēng)廉政建設(shè)方面起到了一定的作用，但是從實(shí)際運(yùn)作情況來看，效果并不理想。由于既沒有相對獨(dú)立的負(fù)責(zé)財產(chǎn)申報制度的執(zhí)行機(jī)關(guān)，各個行政機(jī)構(gòu)自行其事，缺乏統(tǒng)一性;也沒有嚴(yán)格的執(zhí)行制度和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行起來隨意性大，敷衍了事，往往是填完表格就完事，缺少事后的公開和監(jiān)督。很多單位對申報材料沒有必要的統(tǒng)計(jì)和審計(jì)經(jīng)過，申報結(jié)果與實(shí)際情況相比往往出入較大，難以反映真實(shí)情況。相比之下，西方和亞洲很多國家在公職人員財產(chǎn)申報方面值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。他們把財產(chǎn)申報制度以法律的形式加以規(guī)定，有的甚至在憲法中加以規(guī)定，有的國家則將申報制度直接納入反腐敗法中。而我們國家的財產(chǎn)申報制度至今停留在政策層面，不僅影響了公眾對該制度的知曉程度，也缺乏相應(yīng)的權(quán)威性，使其難以成為刑法的前置制度和義務(wù)來源，給貪官向境外轉(zhuǎn)移財產(chǎn)提供了方便。(三)金融機(jī)構(gòu)對資金外流的監(jiān)管漏洞一般情況下，貪官外逃必須以資金外流為前提。但當(dāng)前由于我們國家在監(jiān)控資金外流方面沒有構(gòu)成有效的防控體系，使得數(shù)額宏大的國有資產(chǎn)輕易流出境外，為貪官外逃提供了物質(zhì)條件，而這正是貪官外逃監(jiān)管漏洞中最為重要的一點(diǎn)。1．在大額現(xiàn)金流動及邊境檢查上存在漏洞部分貪腐官員會通過地下錢莊雇傭的水客［4］，攜帶現(xiàn)金走私到境外。固然通過水客攜帶現(xiàn)金出境對于貪官來講風(fēng)險很低，基本查不到他們，甚至連雇傭水客的地下錢莊都不一定能查到，更不要講地下錢莊往往定期銷毀交易記錄等證據(jù)，避免了他們客戶信息泄露的可能。但是這種方式方法不僅耗時耗力，而且一般也只能將現(xiàn)金轉(zhuǎn)移到港澳等地區(qū)，然后還要進(jìn)一步進(jìn)行轉(zhuǎn)移加拿大或其他國家，因而，選擇該方式的貪官并不是很多。但這種方式的存在還是那樣顯示出我們國家在大額現(xiàn)金流動和邊境檢查上存在著相當(dāng)大的監(jiān)管漏洞。十分是對于寓居在邊境地區(qū)或通過重要口岸居民、非居民，在某段時間內(nèi)頻繁攜帶現(xiàn)金出入境的行為，以及這些居民或者非居民的個人賬戶與國家公職人員、國有企業(yè)事業(yè)單位工作人員的賬戶有交易發(fā)生的情況，我們國家金融機(jī)構(gòu)都沒有建立相應(yīng)的監(jiān)管體系。2．對替代性匯款體系監(jiān)管不力導(dǎo)致地下錢莊泛濫所謂替代性匯款體系是指非經(jīng)過國家法律規(guī)定的具有外匯經(jīng)營業(yè)務(wù)的銀行，而是通過非法盈利的金融機(jī)構(gòu)從事的外匯兌換和外匯匯款的體系，在我們國家主要具體表現(xiàn)出為地下錢莊的經(jīng)營形式。例如:一個貪官要將自個的貪腐資金轉(zhuǎn)移到境外，他不需要通過直接的匯兌手續(xù)完成操作，所貪腐的人民幣資金不必流出境，兌換的外匯也不要流入國內(nèi)，只要將他貪腐的人民幣存入國內(nèi)地下錢莊的賬戶，地下錢莊就會通過在境外的代理人將對應(yīng)的外匯資金存在該貪官所指定的境外銀行賬戶上。通過這種操作手法，境內(nèi)、境外循環(huán)進(jìn)行，人民幣不必流出境外，外匯也無需流入境內(nèi)。我們國家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)很少關(guān)注一些賬戶的大額交易、快進(jìn)快出的交易、主體多變的交易以及進(jìn)賬金額與出賬金額基本相等、累計(jì)交易金額宏大、無真實(shí)貿(mào)易背景的交易，這些交易本身都帶有很大的疑問，都可能是地下錢莊進(jìn)行替代性匯款的表現(xiàn)手段。我們國家金融體系本身監(jiān)管的缺乏給地下錢莊的猖獗活動帶來了可乘之機(jī)。假如我們不能進(jìn)一步加強(qiáng)建立金融監(jiān)管體系、加強(qiáng)對大額交易賬戶的監(jiān)察系統(tǒng)、建立交易檔案制度、交易主體登記制度，這樣的情況只會愈演愈烈。如今在我們國家經(jīng)濟(jì)比擬發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)，像廣東、福建、浙江等地的地下錢莊不僅僅導(dǎo)致了大量的國有資產(chǎn)的流失、貪腐資金的流失、外匯儲備的損失，地下錢莊的興起更會給走私、販毒、恐懼犯罪的洗錢行為帶來便利，甚至?xí)砭惩鉄徨X未經(jīng)監(jiān)管而流入我們國家境內(nèi)，這一切現(xiàn)象對于我們國家的市場經(jīng)濟(jì)以及整個國家金融體系、社會秩序、國家戰(zhàn)略安全都將造成宏大的沖擊和惡劣的影響。3．缺乏對國有企業(yè)、國有銀行境外項(xiàng)目的資金流向監(jiān)管作為國有企業(yè)或者國有銀行的主要領(lǐng)導(dǎo)或者項(xiàng)目的主要負(fù)責(zé)人員，他們能夠利用手中的權(quán)利在交易中采取多種方式貪污公款，收受賄賂，損害國家利益。比方部分貪官會利用我們國家進(jìn)出口交易中常用的進(jìn)口付匯核銷和出口收匯核銷制度，即進(jìn)口時預(yù)付貨款、出口時延期收匯的方式將現(xiàn)金滯留于境外銀行，而后他們能夠直接潛逃境外利用把握的賬戶貪污公款繼而迅速逃離。更常用的是采取偽造傭金或者其他服務(wù)性支出的合同方式，以傭金的名義將資金匯到國外，而后私吞傭金。對于部分擁有一定職務(wù)、權(quán)利的國企高管、監(jiān)管部門人員，他們則能夠利用手中的權(quán)利，通過企業(yè)之間的關(guān)聯(lián)交易，高價購買原料、高額分配紅利，甚至直接虛構(gòu)與關(guān)聯(lián)企業(yè)之間的貿(mào)易合同等方式將資金轉(zhuǎn)移到境外，而這些資金中的部分或者全部就會立即被貪官們據(jù)為己有;部分國企高管則會通過虛構(gòu)進(jìn)出口合同的方式騙取國家外匯管理部門核準(zhǔn)外匯匯出境外，而后將個人貪污所得的非法財產(chǎn)通過合法的匯出手續(xù)匯到境外個人戶頭或者其他與其有密切聯(lián)絡(luò)的企業(yè)戶頭上。就當(dāng)前而言，我們國家并沒有建立對國有企業(yè)經(jīng)常性項(xiàng)目的監(jiān)管制度，對于進(jìn)出口付款核銷的制度漏洞的彌補(bǔ)則是以事后監(jiān)督為主，這樣的監(jiān)督無法對貪官利用制度漏洞實(shí)現(xiàn)個人利益進(jìn)行及時準(zhǔn)確的預(yù)防，我們國家對國有企業(yè)以及對外業(yè)務(wù)部門的合同審查制度也不夠嚴(yán)密，無法杜絕捏造交易行為的發(fā)生，對國有企業(yè)賬戶和國企高級管理人員的個人賬戶的監(jiān)管幾乎沒有，更不要講對國有企業(yè)在國外設(shè)立的子公司或者其他關(guān)聯(lián)公司之間的交易行為能否存在其他可疑情形也沒有設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)管制度，其資金在互相之間的轉(zhuǎn)移更沒有遭到國家金融系統(tǒng)的監(jiān)控。最終，都能夠歸結(jié)為我們國家的金融機(jī)構(gòu)、國家監(jiān)管部門沒有建立一整套相應(yīng)的預(yù)警和監(jiān)察機(jī)制，對國有企業(yè)以及對外部門的行為缺乏監(jiān)督意識。4．缺乏對信譽(yù)卡工具特殊交易情況的監(jiān)管腐敗分子或其特定關(guān)系人能夠通過在境外使用信譽(yù)卡大額消費(fèi)或提現(xiàn)來實(shí)現(xiàn)資金向境外轉(zhuǎn)移。當(dāng)前，我們國家對此類經(jīng)常項(xiàng)下的個人支付沒有嚴(yán)格的外匯管制或限制。而對于各發(fā)卡機(jī)構(gòu)來講，只要持卡人單次消費(fèi)或提現(xiàn)是在信譽(yù)額度內(nèi)且按時還款即可，并不做累計(jì)消費(fèi)或提現(xiàn)的限制(當(dāng)前絕大多數(shù)發(fā)卡銀行不對境外信譽(yù)卡消費(fèi)收取手續(xù)費(fèi)，對境外提現(xiàn)雖收取一定的手續(xù)費(fèi)，但并不能對洗錢分子構(gòu)成實(shí)際障礙)。這就為腐敗分子利用信譽(yù)卡進(jìn)行資金境外轉(zhuǎn)移提供了可乘之機(jī):一方面在境外大量消費(fèi)或提現(xiàn);另一方面在國內(nèi)貪污受賄并以此還款。由于多數(shù)信譽(yù)卡能夠?qū)崿F(xiàn)幣種即時轉(zhuǎn)換，所以還款人甚至無需兌換外幣而直接以人民幣還款即可。銀行對于信譽(yù)卡申辦和使用的管理，尤其是申請人身份的辨別工作嚴(yán)重滯后于發(fā)卡數(shù)量的膨脹，更為腐敗分子增加了方便。5．缺乏對離岸金融中心的注冊監(jiān)管離岸金融中心也叫離岸中心，是指以外幣為交易(存貸)標(biāo)的，以非居民為交易對象，從事金融業(yè)務(wù)的市場，像英屬維爾金群島、薩摩亞群島、百慕大群島地區(qū)等，這些地方之所以被稱為避稅洗錢的天堂就在于這些國家、地區(qū)都沒有建立相關(guān)的稅收和資本管制制度，空殼公司隨意設(shè)立，洗錢分子在這些地方進(jìn)行犯罪活動很難被發(fā)現(xiàn)。我們國家的腐敗分子也經(jīng)常利用這樣的離岸金融中心通過高進(jìn)低出或者應(yīng)收賬款［6］等方式，將國內(nèi)企業(yè)的資產(chǎn)掏空，進(jìn)而到達(dá)侵吞國有資產(chǎn)的目的。同時，離岸金融中心還有一個特點(diǎn)成為貪腐人員的共鳴，那就是離岸金融中心往往都會建立一個投資人保密制度，這個制度能夠保證在離岸金融中心設(shè)立公司的投資人的詳細(xì)身份不被暴露，這就又為貪官們利用在離岸金融中心設(shè)立的空殼公司低價收購國有企業(yè)在境外的投資公司打下了非常良好的反偵察基礎(chǔ)，只要他們利用手頭的權(quán)利通過高進(jìn)低出，通過應(yīng)收賬款的方式把國有企業(yè)搞垮、搞爛，然后通過低價收購的辦法，悄無聲息的侵占國有資產(chǎn)。但是，當(dāng)前我們國家并沒有針對國有企業(yè)與離岸金融中心注冊企業(yè)之間的經(jīng)貿(mào)往來有任何的限制性規(guī)定，對其交易所進(jìn)行的監(jiān)督也僅僅停留在與普通境外企業(yè)業(yè)務(wù)往來監(jiān)督一樣的監(jiān)督力度上。而這恰恰是給貪官們留下的最大的空子，他們能夠利用監(jiān)管上的漏洞、利用離岸金融中心制度上的寬松給自個帶來極大的便利。6．缺乏對境外人員回國設(shè)立公司的交易監(jiān)管部分貪腐官員能夠利用海外交易的便利索取高額回扣，或者要求布置子女等特