跨省流域水資源生態(tài)補償法制的完善,司法制度論文

跨省流域水資源生態(tài)補償法制的完善,司法制度論文的十八大報告明確指出：深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、具體表現(xiàn)出生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。強調(diào)了建立生態(tài)補償制度的原則和重要性。十八屆三中全會決定再次重申，堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度。生態(tài)補償制度的范圍涵蓋了森林、草原、濕地、礦產(chǎn)資源開發(fā)、海洋、流域和生態(tài)功能區(qū)幾個類別，華而不實，流域生態(tài)補償，尤其是跨省流域水資源生態(tài)補償是生態(tài)補償制度的重點和難點內(nèi)容之一。為了保障流域水資源的持續(xù)利用，大多數(shù)河流上游區(qū)域需要投入大量成本進行生態(tài)建設(shè)，而在我們國家大多數(shù)河流的上游地區(qū)又往往是經(jīng)濟相對貧困、生態(tài)相對脆弱的區(qū)域，對于維護生態(tài)環(huán)境建設(shè)有著很大的財政缺口。在這樣的發(fā)展水平下，十分是在與下游地區(qū)發(fā)展存在宏大落差而且還在拉大的情況下，上游地區(qū)干群加快發(fā)展、縮小差距的愿望非常強烈。因而，協(xié)調(diào)上下游之間的受益補償關(guān)系，以及平衡上游區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟與保衛(wèi)流域生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，是跨省流域生態(tài)補償制度的重點內(nèi)容。一、新安江流域生態(tài)補償制度的啟動和施行〔一〕有益的嘗試：新安江流域生態(tài)補償?shù)膯幼鳛槲覀儑医?jīng)濟長三角地區(qū)戰(zhàn)略備用水源地---千島湖最大的入境河流，新安江流域綜合治理工作一直備受關(guān)注。新安江起源于安徽黃山，總長359公里，干流的三分之二位于安徽境內(nèi)，注入千島湖。千島湖的水質(zhì)受上游新安江來水質(zhì)量影響較大，由于千島湖一半以上的入湖水量都來源于安徽境內(nèi)。新安江地跨安徽浙江兩省，是浙江省重要的飲用水源地。上下游之間怎樣分擔和履行保衛(wèi)新安江的責任，一直是兩省商談的問題。2007年7月，新安江被確定為全國首個跨省跨流域生態(tài)補償機制試點。2018年9月底，財政部及環(huán)?？偩謺不照憬瓋墒v時兩年多時間研究制定的(關(guān)于開展新安江流域水環(huán)境補償試點的施行方案〕正式印發(fā)，根據(jù)該函，補償期限暫定三年，補償資金額度為每年5億元，華而不實詳細分配為，財政出資3億元，安徽浙江兩省分別承當1億元。同時，明確了上下游資金補償辦法，在兩省交界處采集水樣，假如監(jiān)測水質(zhì)優(yōu)于基本標準，浙江省的1億元撥付給安徽??；若監(jiān)測水質(zhì)低于基本標準或新安江安徽省界內(nèi)出現(xiàn)重大水污染事故，則安徽省的1億元撥付給浙江省。但無論出現(xiàn)上述何種情況，財政資金全部撥付給安徽省，專項用于新安江流域產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、流域綜合治理、水環(huán)境保衛(wèi)和水污染治理、生態(tài)保衛(wèi)等方面?！捕稠椖渴┬兄谐霈F(xiàn)的問題該項目于2018年4月啟動，至今已經(jīng)施行了兩年多的時間。新安江流域作為全國首個跨省流域生態(tài)補償試點，為全國其他跨省流域的生態(tài)補償提供了難得珍貴經(jīng)歷體驗，有利于皖浙兩省共同推進新安江流域水資源保衛(wèi)工作，推動地方經(jīng)濟的共同發(fā)展。這一項目被以為基礎(chǔ)較好,但項目的施行經(jīng)過中仍碰到了一些問題。1.關(guān)于項目認定標準的爭論安徽浙江兩省之間的財政撥付取決于兩省交界處的水質(zhì)狀況，水質(zhì)變好或是變差，以什么水質(zhì)數(shù)值作為標準？安徽方面將河流水質(zhì)三類水為評判基準；而浙江方面以為應(yīng)以湖泊二類水為基準。經(jīng)過協(xié)商，將新安江近期三年的平均水質(zhì)作為標準，在這里基礎(chǔ)上對監(jiān)測數(shù)據(jù)進行比對。2.關(guān)于項目監(jiān)測結(jié)果認定的爭論在確定了水質(zhì)的評判基礎(chǔ)上，雙方在水質(zhì)的監(jiān)測結(jié)果認定上又出現(xiàn)了分歧：假如按照浙江的監(jiān)測結(jié)果，所采用的是評判湖泊水質(zhì)的指標；假如按照安徽的監(jiān)測結(jié)果，則是評判河流水質(zhì)的指標。最終的協(xié)商結(jié)果是，以街口江段水質(zhì)自動監(jiān)測站數(shù)據(jù)為根據(jù)，并參考兩省聯(lián)合監(jiān)測數(shù)據(jù)。3.機構(gòu)之間職權(quán)劃分問題為了推進新安江流域的水資源保衛(wèi)工作，黃山市專門成立了新安江流域生態(tài)建設(shè)保衛(wèi)局，從屬于市。但是該機構(gòu)與黃山市環(huán)保局的職權(quán)劃分不明晰；而且，與下游市縣的環(huán)保局及錢塘江保衛(wèi)局之間在保衛(wèi)新安江行動中的權(quán)責劃分也不明確。除此之外，雙方在一些其他問題上仍存在分歧。二、我們國家跨省流域水資源生態(tài)補償法律制度的檢討生態(tài)補償是指國家、各級人民以及其他生態(tài)受益者給予生態(tài)保衛(wèi)建設(shè)者因其保衛(wèi)生態(tài)的投入或失去可能的發(fā)展時機而進行的補償.流域水資源生態(tài)補償是及下游受惠地區(qū)對由于環(huán)境保衛(wèi)而減少發(fā)展時機的上游地區(qū)進行物質(zhì)補償?shù)闹贫?，旨在建立公平合理的鼓勵機制，對流域上下游地區(qū)之間的財政收入進行再分配。從行政區(qū)劃上來講，流域水資源生態(tài)補償?shù)念愋湍軌蚍譃槭〖壭姓^(qū)內(nèi)和跨省兩種情況。在前種情況下，一般由該省牽頭，協(xié)調(diào)人力物力統(tǒng)一部署，政策和決定能夠得到迅速的落實和執(zhí)行。復(fù)雜的是后一種情況，當一條河流流經(jīng)兩個以上省份時，應(yīng)當怎樣設(shè)計和落實跨省流域水資源生態(tài)補償制度，使得區(qū)際生態(tài)效益到達最大化。根據(jù)新安江流域生態(tài)補償?shù)膶嵺`，反觀我們國家現(xiàn)行的跨省流域水資源生態(tài)補償法律制度，有下面幾點值得考慮?！惨弧吃瓌t性規(guī)定較多現(xiàn)行(中國憲法〕第九條第二款規(guī)定：國家保障自然資源的合理利用，保衛(wèi)貴重的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者毀壞自然資源。國家保障自然資源的合理利用，保衛(wèi)貴重的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者毀壞自然資源。第二十六條第一款規(guī)定：國家保衛(wèi)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。通過對自然資源和生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)的原則性規(guī)定，為生態(tài)補償制度確實立提供了憲法根據(jù)。(中國水污染防治法〕第七條規(guī)定：國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保衛(wèi)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保衛(wèi)補償機制。為水資源生態(tài)補償制度的建立提供了明確的法律根據(jù)，但并未就跨省流域水資源生態(tài)補償?shù)脑敿氈贫冗M行規(guī)定。法律上可操作規(guī)定的缺失，導(dǎo)致了跨省流域水資源生態(tài)補償制度在實踐中舉步維艱。(中國水污染防治法〕第十五條第二款：前款規(guī)定外的其他跨省、自治區(qū)、直轄市江河、湖泊的流域水污染防治規(guī)劃，根據(jù)國家確定的重要江河、湖泊的流域水污染防治規(guī)劃和本地實際情況，由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民環(huán)境保衛(wèi)主管部門會同同級水行政等部門和有關(guān)市、縣人民編制，經(jīng)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民審核，報批準。該條文對跨省級行政區(qū)劃水污染防治規(guī)劃的編制和施行進行了規(guī)定，但對于跨省流域水資源生態(tài)補償?shù)膯訔l件、主體以及補償標準都未進行規(guī)定?！捕撤梢?guī)范之間存在沖突(中國水法〕第十二條確立了水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，并規(guī)定由水行政主管部門負責全國水資源管理和監(jiān)督工作,由流域管理機構(gòu)在管轄范圍內(nèi)行使職責，初次以法律的形式確認了流域管理機構(gòu)的地位和職權(quán)。而(水污染防治法〕第四條規(guī)定：各級人民的環(huán)境保衛(wèi)部門是對水污染防治施行統(tǒng)一監(jiān)督管理的機關(guān)。各級交通部門的航政機關(guān)是對船舶污染施行監(jiān)督管理的機關(guān)。各級人民的水利管理部門、衛(wèi)生行政部門、地質(zhì)礦產(chǎn)部門、市政管理部門、重要江河的水源保衛(wèi)機構(gòu)，結(jié)合各自的職責，協(xié)同環(huán)境保衛(wèi)部門對水污染防治施行監(jiān)督管理。推行的是統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的管理體制。也就是講，(水污染防治法〕以區(qū)域管理為主，而(水法〕強調(diào)流域管理，由于水資源的自然屬性，能夠講后者的理念更為先進。〔三〕多部門管理造成職能穿插在跨省流域水資源管理中，存在著流域管理上條塊分割、區(qū)域管理上城鄉(xiāng)分割、功能管理上部門分割及在依法管理上政出多門四大問題。在流域管理方面，我們國家一直以來以行政區(qū)劃對流域水資源進行分塊管理，設(shè)立流域管理機構(gòu)，對流域水資源實行分行業(yè)管理，造成條塊互相分割的情況，在防汛抗旱、排澇治污等一些需要統(tǒng)一部署的工作上容易相互扯皮，行動緩慢，在跨省流域水資源管理中，這一特點具體表現(xiàn)出的愈加明顯。在區(qū)域管理方面，我們國家傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分割的二元化經(jīng)濟社會構(gòu)造決定著水資源管理中也不可避免的帶有這一特點，水利部門負責水利工程修建、農(nóng)業(yè)灌溉等農(nóng)村水資源的管理，城建部門負責城市的供水和排水工作，導(dǎo)致城市和農(nóng)村在水資源的開發(fā)、利用和保衛(wèi)等方面存在著競爭性開發(fā)、掠奪式經(jīng)營及不重視水資源生態(tài)保衛(wèi)等問題。在功能管理方面，水資源被根據(jù)功能分類，由水利、市政、環(huán)保、規(guī)劃等多個部門進行管理，這又構(gòu)成了部門利益之間的沖突和博弈，無法實現(xiàn)公共利益的最大化。在依法管理方面，(水法〕規(guī)定的流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的原則性規(guī)定無法應(yīng)對流域管理與行政區(qū)域管理相沖突的情況，跨省流域由于牽涉兩個以上的省份，每個省份都有自個的規(guī)定，使得這一情況愈加復(fù)雜，各部門、各地區(qū)、各層級分別對流域水資源進行管理，管理職能互相穿插，政令互相抵觸，造成管理上的混亂。三、構(gòu)建跨省流域水資源生態(tài)補償法律制度需要注意的幾個問題跨省流域水資源生態(tài)補償屬于生態(tài)補償制度的一部分，又因其跨地域的特點，導(dǎo)致在立法上除了需要遵循一般的原則和制度外，還有特殊的原則和制度需要遵守?！惨弧炒_立利益分享、責任共擔的立法宗旨2005年5月我們國家公布的(施行〈中國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定〕第八條第二款規(guī)定了我們國家生態(tài)補償法律制度的原則，即開發(fā)者付費、受益者補償、毀壞者賠償.衍生出的我們國家生態(tài)補償制度的一般原則是誰開發(fā)、誰保衛(wèi)，誰毀壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費.鑒于流域水資源的特殊性，還應(yīng)確立共建分享、雙贏發(fā)展這一特殊原則。流域生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)的各利益相關(guān)者應(yīng)在履行環(huán)保職責的基礎(chǔ)上，加強生態(tài)保衛(wèi)和環(huán)境治理方面的互相配合，并積極加強經(jīng)濟活動領(lǐng)域的分工協(xié)作，共同致力于改善區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，拓寬發(fā)展空間，推動區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。確立生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄗ谥?，需要回溯生態(tài)補償制度的理論基礎(chǔ)，華而不實較有代表性的是公共產(chǎn)品理論。公共產(chǎn)品〔publicgood〕與私人產(chǎn)品相對，指能夠為絕大多數(shù)人消費或享用的產(chǎn)品或服務(wù)。公共產(chǎn)品有兩個明顯特征，一為非競爭性，即一部分人對該產(chǎn)品的消費不會影響其別人；二是非排他性，即產(chǎn)品所產(chǎn)生的利益不能由某個人或某些人專有。作為公共產(chǎn)品的生態(tài)產(chǎn)品，這兩個特性往往導(dǎo)致出現(xiàn)搭便車,進而產(chǎn)生公地的悲劇.避免這一情況的有效方式方法就是通過讓受益者付費建立生態(tài)補償制度，進而使生態(tài)資源具有某些私人產(chǎn)品的特性，使生態(tài)資源的提供者得到鼓勵。在跨省流域水資源管理中，上游地區(qū)為保衛(wèi)生態(tài)環(huán)境所付出的人力、物力和財力需要下游地區(qū)的尊重和回報，否則上游地區(qū)將失去保衛(wèi)生態(tài)環(huán)境的動力。黃山市是新安江流域的上游城市，為了新安江流域的生態(tài)環(huán)境，拒絕了40多個投資額達40多億元的污染企業(yè)入駐投入，徹底關(guān)閉了造紙、印刷、纖維板、水泥等污染嚴重的企業(yè)；同時，就生態(tài)治理投入資金達50億元，森林覆蓋率從1970年的30%上升到如今的77.4%.皖浙兩省因新安江而共同具有生態(tài)資源的有限性、環(huán)境系統(tǒng)的整體性和環(huán)境利益的公平性，因而應(yīng)當共同推進新安江的環(huán)境治理工作，促進兩地生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟建設(shè)共同協(xié)調(diào)發(fā)展?！捕辰⒔∪鷳B(tài)補償啟動機制與新安江流域生態(tài)補償相類似的案例是，2018年12月，陜西省向渭河上游甘肅省天水市、定西市提供了600萬元渭河上游水質(zhì)保衛(wèi)生態(tài)補償資金，用于渭河流域的環(huán)境保衛(wèi)工作。省際之間生態(tài)補償機制的施行，意味著地方面對環(huán)境問題時協(xié)同作戰(zhàn)的意識提高，將生態(tài)環(huán)境的保衛(wèi)上升到戰(zhàn)略高度。但值得注意的是，在這兩個典型性的跨省流域生態(tài)補償?shù)陌咐?，生態(tài)補償?shù)膯訖C制尚未建立健全。在新安江流域生態(tài)補償?shù)膯訂栴}上，地方人大的奔波呼吁、地方的推動和國家領(lǐng)導(dǎo)人的重視起了重要的作用；渭河流域生態(tài)補償?shù)膯?，則得益于陜西省對上游市縣對渭河流域保衛(wèi)工作的尊重和支持?？缡×饔蛩Y源生態(tài)補償制度建立的一個難點在于跨地域的特點。偶發(fā)式的項目啟動能夠在某種程度上緩解該流域的問題，但要想真正貫徹落實生態(tài)補償機制，首先要解決的問題是建立健全生態(tài)補償?shù)膯訖C制。啟動機制的建立需要具備下面幾個因素：其一，明確生態(tài)補償?shù)膯訔l件。需要從立法上明確到達何種標準或在什么情況下即可啟動跨省流域生態(tài)補償?shù)臋C制。其二，規(guī)范生態(tài)補償?shù)膯臃绞?。當知足啟動條件時，是有關(guān)國家部門依職權(quán)啟動，還是依上游地區(qū)申請啟動？假如是采取依申請啟動的方式，那么上游地區(qū)向哪個部門提出申請？其三，落實生態(tài)補償?shù)膯淤Y金。牽涉跨省流域的生態(tài)補償往往耗資甚巨，落實啟動資金是施行生態(tài)補償制度必要的物質(zhì)保障?！踩辰⒉⒁?guī)范生態(tài)補償專項資金制度生態(tài)補償專項資金是指由設(shè)立，旨在彌補因保衛(wèi)和改善生態(tài)環(huán)境而使當?shù)亟?jīng)濟等各方面遭到影響的地區(qū)，通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式獲得的資金。應(yīng)當建立促進跨行政區(qū)的流域水環(huán)境保衛(wèi)的專項資金，重點用于流域上游地區(qū)的環(huán)境污染治理與生態(tài)保衛(wèi)恢復(fù)補償，并兼顧上游突發(fā)環(huán)境事件對下游造成污染的賠償。同時，對于專項資金的使用必須予以規(guī)范。實踐中經(jīng)常出現(xiàn)這樣的情況，投了一大筆錢到地方，用于環(huán)境的治理和保衛(wèi)，基層拿來補財力缺口,并沒有用于生態(tài)環(huán)境的改善。因而，必須建立專項資金的申請、使用、效益評估與考核制度，促進全流域共同介入流域水環(huán)境保衛(wèi)。對于補償資金的監(jiān)管，應(yīng)當注意下面幾個方面：一是補償資金要堅持專賬核算、?？顚Ｓ?、跟蹤問效的原則，確保資金安全、高效的使用。這一目的的實現(xiàn)需要以明確生態(tài)補償?shù)膶ο鬄榍疤?，當下對于生態(tài)補償?shù)膶ο蠼缍ㄌ貏e模糊，環(huán)境保衛(wèi)、扶貧幫困、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都納入了生態(tài)補償?shù)姆懂牎榱藢崿F(xiàn)生態(tài)補償?shù)哪康?，必須細化專項資金的使用處徑。二是優(yōu)化和完善生態(tài)補償項目支出構(gòu)造，促進資金使用管理的規(guī)范化、合理化和科學化。由于牽涉到不同的利益群體，確定生態(tài)補償原則和標準的經(jīng)過中應(yīng)當加強公眾介入，以提高補償制度的科學性和可執(zhí)行性。三是強化基層財政監(jiān)管機制，積極發(fā)揮基層財政監(jiān)管職能，加大對生態(tài)補償項目的監(jiān)督檢查力度。公開檢查的結(jié)果，對不合理使用資金的情況及時查處，對于挪用、騙取專項資金的，按照有關(guān)法律法規(guī)進行處理。〔四〕建立橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度當前我們國家生態(tài)補償制度轉(zhuǎn)移支付形式主要是財政以項目的方式對特定區(qū)域的特定資源進行支出，區(qū)域或流域之間因生態(tài)關(guān)系而聯(lián)絡(luò)在一起的利益相關(guān)省份并未建立市場機制。東江是珠江流域三大水系之一，起源于江西省南部，流域內(nèi)年平均水資源總量到達331.1億立方米，供給著河源、惠州、東莞、廣州、深圳及香港的用水。而作為東江源頭第一縣的江西省尋烏縣，是年財政收入僅2個多億的國家級貧困縣，花費大量資金進行植樹造林、河流治理、生態(tài)移民，而且還放棄了一些投資項目，停止了采礦權(quán)審批，為保衛(wèi)東江的生態(tài)環(huán)境做出了很大的犧牲，但并未從外免得到任何補償。廣東方面以為，廣東大量的財政都已經(jīng)上交給國家，應(yīng)該由國家來承當這筆支出。在我們國家長期以來實行的縱向支付轉(zhuǎn)移制度下，財政轉(zhuǎn)移支付的主要形式是上下級間的縱向財政轉(zhuǎn)移支付，缺乏同級間的橫向轉(zhuǎn)移支付。而這種縱向支付轉(zhuǎn)移機制在跨省流域水