“問責(zé)制”三辨問責(zé)制

本文格式為Word版，下載可任意編輯——“問責(zé)制”三辨問責(zé)制“有責(zé)任但無責(zé)任人”之辨在各種各樣的政治和行政廢弛情形中，?？梢姷健坝胸?zé)任但無責(zé)任人”的現(xiàn)象?！坝胸?zé)任但無責(zé)任人”在晚清有著典型的表現(xiàn)。百多年前的康有為，在他的《官制議》中痛心疾首地指斥當(dāng)時的情景：“……乃以四萬萬人之大國，無一人有國家之責(zé)任者，所謂國無人焉，烏得不弱危削亡哉？”偌大一個國家，議政者多，“義憤”者多，但就是沒有真正負(fù)責(zé)任的人，人人都可以堂而皇之、理由充沛地視責(zé)任為他人之義務(wù)，而獨獨與己無涉。因此，盡管國家的責(zé)任“訴求”歷歷在目，但就是落實不到概括的官員身上，無人承受明確、概括的職責(zé)，以致在一個即將傾倒的大廈的下面，眾官員們不是袖手旁觀，就是站著說話不腰痛。正是這種相延成習(xí)的“有責(zé)任而無責(zé)任人”的狀態(tài)，為清朝種下了最終覆亡的種子。

蘇聯(lián)的塌臺也是“有責(zé)任但無責(zé)任人”現(xiàn)象的很好例子。實際上，無論是蘇共的政治教條，還是其興隆的國家官僚主義體制，無處不有繁文縟禮的“字面”責(zé)任，但就是難有責(zé)任的落實，難有責(zé)任與概括官員牢不成分的聯(lián)系。“責(zé)任”于官員而言，是“國家”的事、“公家”的事，而不是自己的事，以至于大家都可以心安理得地看著蘇共的統(tǒng)治一點點地崩解，猶如烈日下的冰塊在一點一點地溶解，而不覺得與自己有任何干連?！柏?zé)任”與“責(zé)任人”的分開客觀上促成了一個堂皇了幾十年的強(qiáng)勢國家和政黨一夜之間的塌臺。

“有責(zé)任但無責(zé)任人”現(xiàn)象，生動地透露了政治和行政過程中客觀的責(zé)任訴求與主觀的責(zé)任認(rèn)同之間的巨大差距：國家的責(zé)任訴求不會自動地轉(zhuǎn)換成官員的責(zé)任認(rèn)同，要建立兩者之間的直接、牢不成分的聯(lián)系，有更多的工作要做，而絕非簡樸的責(zé)任訴求設(shè)定。國家責(zé)任訴求與官員責(zé)任認(rèn)同之間之所以會發(fā)生各種各樣的分開，有多種理由，其中有些是由于責(zé)任實現(xiàn)機(jī)制的扭曲――如康有為所透露的“當(dāng)今中國能達(dá)于上者有權(quán)，不能達(dá)于上者無權(quán)”，這種權(quán)力高度集中、壟斷的體制，在制度和道義層面上取消了官員的責(zé)任意識和道德感，外觀神氣活現(xiàn)的官員事實上不過是敷衍塞責(zé)而已。官員主體性、主動性的流失，本質(zhì)上抑制了官員履行責(zé)任的內(nèi)在沖動，因此即使是在政治效忠不變的處境下，被動、等因奉此、尸位素餐的官員們或許也難以承受其應(yīng)承受的責(zé)任。蘇共的例子那么說明僵硬的政治體制、過時的國家責(zé)任訴求，不僅無法喚起官員的責(zé)任心，而且還會誘發(fā)官員政治忠誠的流失，在呼叫新的政治形態(tài)成為官員普遍心理欲求的處境下，對舊的國家責(zé)任訴求采取有意識的曠責(zé)，成為官員自覺的選擇?？梢姡谶@兩種處境下，實現(xiàn)有效的責(zé)任制都不是一件輕而易舉的事，建立有意義的責(zé)任制需要系統(tǒng)化地研究和考慮。

“形式責(zé)任”與“實質(zhì)責(zé)任”之辨

猶如正義之有“形式正義”與“實質(zhì)正義”之分一樣，在政府責(zé)任領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)區(qū)分“形式責(zé)任”與“實質(zhì)責(zé)任”，此兩種責(zé)任形同而實異，有時甚至是相互沖突的。兩種責(zé)任形態(tài)的劃分應(yīng)當(dāng)成為責(zé)任制的根基之一。

“形式責(zé)任”是指機(jī)構(gòu)、官員所承受責(zé)任的外部表現(xiàn)形式，如按時報告，實時展現(xiàn)在特定場合，實時發(fā)布應(yīng)當(dāng)發(fā)布的指令等，這種責(zé)任具有特定的檢驗標(biāo)準(zhǔn)，是常態(tài)處境下檢驗官員履責(zé)狀態(tài)的較好工具?！皩嵸|(zhì)責(zé)任”那么是依據(jù)政府的根本責(zé)任與義務(wù)而來的關(guān)乎政府、官員根本職責(zé)的責(zé)任要求。由于政治與行政實踐的高度繁雜性，尤其是在“形式責(zé)任”無法追究和窮盡的處境下，“實質(zhì)責(zé)任”對政府、官員職責(zé)履行處境的衡量是一個有用的工具，也具有重要的意義。

“形式責(zé)任”與“實質(zhì)責(zé)任”沖突的典型例子是30年前的唐山大地震。唐山以振奮的代價，證領(lǐng)略政府、官員不僅要履行形式上的責(zé)任，更要履行實質(zhì)上的責(zé)任，在形式責(zé)任與實質(zhì)責(zé)任相沖突的處境下，應(yīng)當(dāng)以對人民生命財產(chǎn)安好高度負(fù)責(zé)的精神負(fù)起“實質(zhì)責(zé)任”，而絕不能僅僅以“形式上”的履責(zé)而塞責(zé)諉過。唐山大地震以罕見的力度證領(lǐng)略：一個不能夠真正對公眾的生命財產(chǎn)安好和福利負(fù)責(zé)的官員，本質(zhì)上是“失責(zé)”的，盡管其可能履行了嚴(yán)格的官僚主義的“責(zé)任”；同時這樣的官員更是一個流失了起碼良知的官員。

“形式責(zé)任”與“實質(zhì)責(zé)任”之間固有的慌張關(guān)系還表達(dá)在最近的山西學(xué)校馬路晨練慘禍?zhǔn)虑橹小Ｉ轿鲬K禍發(fā)生后，各級各地政府實時發(fā)布了遏止學(xué)校利用馬路開展學(xué)生體育磨練的命令，應(yīng)當(dāng)說這樣的禁令會有效防止類似山西慘禍的發(fā)生。這可視為政府形式責(zé)任的實現(xiàn)。但在學(xué)校沒有起碼的體育磨練場所的處境下，政府部門為了預(yù)防可能發(fā)生的事故而采取的禁令，客觀上也導(dǎo)致了學(xué)生們體育磨練的缺乏。因此，政府在遏止學(xué)校利用馬路作為學(xué)生體育磨練場所的同時，還應(yīng)當(dāng)解決學(xué)校體育場所缺乏的問題。假設(shè)說遏止令是政府對學(xué)生生命安好負(fù)責(zé)的表現(xiàn)的話，那么為學(xué)校爭得必要的體育磨練場所就是對學(xué)生身體健康負(fù)責(zé)的表達(dá)，而這一點的重要性一點也不亞于對學(xué)生生命安好負(fù)責(zé)的重要性，事實上只有做到了這一點，才是履行了政府的“實質(zhì)責(zé)任”。

官員的履責(zé)，不僅是形式上的，更是實質(zhì)上的，不僅需要具備程序性價值，更要有道德良知。這樣，責(zé)任制才會給公眾帶來真正的福利和價值，才會成為凈化社會風(fēng)氣、改善社會成員間關(guān)系的方式和手段。

“權(quán)責(zé)分開”與“合理不負(fù)責(zé)”之辨

在“責(zé)任政府”理念日盛一日的處境下，不問責(zé)是不成能的，但亂問責(zé)也不是手段。問什么責(zé)、問誰的責(zé)的問題并沒有隨“理念”的顯現(xiàn)而自然地解決。在中國式“從眾”、趕時髦心理作用下，問責(zé)制貌似大有包治官場百病的架勢，其功用確曾被一些人所浮夸、誤用和濫用。同時也不擯棄問責(zé)制有時會成為某些官場“油子”的擋箭牌，從而弄不好會成為“權(quán)責(zé)分開的問責(zé)制”――即在沒有建立有效責(zé)任關(guān)系的處境下，而濫用問責(zé)制，造成責(zé)任承受和歸屬的肆意和混亂，客觀上會再次強(qiáng)化權(quán)力、權(quán)利與責(zé)任的分開，從而嚴(yán)重背離問責(zé)制的初衷。在肆意處置“無責(zé)責(zé)任人”的處境下，權(quán)勢最大的官員自然會利用自己的強(qiáng)勢地位而攬功諉過，形成“權(quán)責(zé)分開的問責(zé)制”，問責(zé)制被當(dāng)成掩蓋官場黑幕的工具。

問責(zé)制的異化還可能發(fā)生于最大化“形式履責(zé)”而造成的社會資源和政府履責(zé)本金的極大擴(kuò)大方面。在無法窮盡一切可能的情境而制定出包攬全體處境預(yù)案、同時又無法消釋責(zé)任承受和追究等級制的處境下，全體責(zé)任關(guān)系人對可能的責(zé)任情景的預(yù)防性處置自然是最大化、最極端化的“形式履責(zé)”，而意圖堵塞日后任何可能的責(zé)任追究。為此官員不惜消耗和濫用盡可能多的社會資源和資產(chǎn)，把“形式履責(zé)”的架勢拉得大大的。在這樣的處境下，本來發(fā)端于裁減和降低社會損失的責(zé)任制，卻將導(dǎo)致新形式的社會資源的無意義消耗。

可見以上種種所謂的“問責(zé)制”本身并無優(yōu)于任何“無人負(fù)責(zé)”的狀態(tài)――“無人負(fù)責(zé)”是人與責(zé)任的分開，而亂問責(zé)，其實是適當(dāng)?shù)呢?zé)任與適當(dāng)?shù)娜说姆珠_；雖形似矯枉過正，事實那么是形異而實同，都難以建立政府和官員真正的責(zé)任、責(zé)任意識和責(zé)任道德，如此于責(zé)任制何有也？

因此，實踐真正的責(zé)任制需要更為徹底的實事求是和“負(fù)責(zé)任”，在目前建立“合理不負(fù)責(zé)”的理念和制度是必要的。再以唐山大地震為例，設(shè)想一個官員違背了上級的指令而發(fā)出了地震預(yù)報，但結(jié)果地震卻沒有發(fā)生。在這樣的處境下，政府不能夠由于社會公眾由于對地震的懼怕而引發(fā)的社會混亂而處治發(fā)布預(yù)報的官員。理由在于官員發(fā)布的僅僅是依據(jù)科學(xué)查看而得出的預(yù)料，且這樣的預(yù)料事關(guān)公眾的重大利益，本身是合理盡責(zé)無過錯的。至于這種預(yù)料所引發(fā)的社會后果，不僅不是發(fā)布者所能夠操縱的，而且與不發(fā)布預(yù)料所可能導(dǎo)致的危害相比，也是難以類比的。因此在這種處境下，他/她都不應(yīng)當(dāng)承受由于所發(fā)布的信息而導(dǎo)致的社會混亂的任何責(zé)任?！昂侠聿回?fù)責(zé)”的理念和制度提倡在責(zé)任與官員之間建立直接的聯(lián)系，在官員所具有的權(quán)力和所承受的責(zé)任之間建立聯(lián)系，在官員自身的權(quán)力和權(quán)利之間建立聯(lián)系，形成概括、明顯、直接的權(quán)――責(zé)――利的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在責(zé)任追究方面，不僅要表達(dá)權(quán)責(zé)相符原那么，而且也要區(qū)分“可承受責(zé)任”與“不成承受責(zé)任”的不同。對“不成承受責(zé)任”那么需建立問責(zé)制意義下的“免責(zé)條款”，免除官員日常工作的后顧之憂，形成正向鼓舞，誘導(dǎo)官員合理化地履責(zé)，從而實現(xiàn)社會綜合效益的最大化，而非官員職位安好的最大化。對一些不成預(yù)料和鮮明超出人力操縱才能范圍以外的“事情”，那么應(yīng)當(dāng)慎用問責(zé)制，從而建立官員內(nèi)心里的履責(zé)道德意識和職業(yè)良知，摒除弱肉強(qiáng)食、恃強(qiáng)凌弱、成王敗寇的“叢林規(guī)矩意識”，同時也應(yīng)當(dāng)盡可能使問責(zé)制成為官員職業(yè)生涯的“交通規(guī)矩”和指路明燈：只要盡心盡力、循規(guī)蹈矩，