中國義務(wù)教育教師編制的供需矛盾、改革實踐與政策建議

中國義務(wù)教育教師編制的供需矛盾、改革實踐與政策建議

教師數(shù)量充足是義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)的首要目標(biāo)。在學(xué)齡人口變動的大背景下，義務(wù)教育教師編制配置的諸多矛盾不斷放大，“超編缺人”、“缺編缺人”和“超編超人”等問題不斷凸顯。面對這些問題，許多地方在現(xiàn)有的編制制度框架下進(jìn)行了諸多改革實踐，取得了一些成效。但是，許多改革仍具有局限性，未能全面實現(xiàn)義務(wù)教育師資供需的動態(tài)平衡，因此，義務(wù)教育教師編制制度應(yīng)如何改革是當(dāng)前的重大學(xué)術(shù)議題。一義務(wù)教育教師編制供需矛盾突出在學(xué)齡人口穩(wěn)定的條件下，學(xué)校規(guī)模和班級規(guī)模不會有太大的變化，無論是基于生師比還是基于班師比核定編制，均可以設(shè)置合理的標(biāo)準(zhǔn)，從而避免師資不足和師資過剩的問題。但是，一旦學(xué)齡人口有波動，學(xué)校規(guī)模和班級規(guī)模有變化，生師比或班師比標(biāo)準(zhǔn)難以實現(xiàn)教師編制的供需平衡。此外，按照生師比或班師比標(biāo)準(zhǔn)配置教師未能滿足教育質(zhì)量不斷提升、教師隊伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化等現(xiàn)實需求。（一）編制核定難以適應(yīng)學(xué)齡人口的動態(tài)變化隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村人口進(jìn)一步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，且呈現(xiàn)規(guī)模大、速度快的特征。這必然導(dǎo)致學(xué)齡人口呈兩極分化：農(nóng)村學(xué)齡人口迅速減少，城鎮(zhèn)學(xué)齡人口急劇增加。當(dāng)前，“生師比”仍是教師編制核算的主要標(biāo)準(zhǔn)，這種核算標(biāo)準(zhǔn)并不能適應(yīng)學(xué)齡人口的動態(tài)態(tài)勢，導(dǎo)致學(xué)齡人口的流出端和流入端均出現(xiàn)供需失衡的狀況。在學(xué)齡人口流出端，那些教師充足的學(xué)?？赡軙霈F(xiàn)教師富余現(xiàn)象，導(dǎo)致教師資源浪費。對于那些原來教師不足的學(xué)校而言，以班級為單位的授課方式并未因?qū)W生數(shù)量的下降而減少對教師的需求，因此，師資緊缺情況仍然可能存在。在學(xué)齡人口流入端，流入學(xué)生數(shù)量龐大且分布不均。部分城市外地流入的學(xué)生超過了戶籍學(xué)生數(shù)。基于戶籍學(xué)生數(shù)或常住學(xué)生數(shù)的核算標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致這些城市的教師常常處于緊缺的狀態(tài)。“全面二孩”政策放開后，許多城市學(xué)齡人口迅速增加，教師緊缺形勢變得更加嚴(yán)峻。（二）編制供給未能支撐義務(wù)教育質(zhì)量全面提升編制緊缺使農(nóng)村教育教學(xué)質(zhì)量難以得到保證。2014年中央編辦、教育部、財政部發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》中明確規(guī)定，“將縣鎮(zhèn)、農(nóng)村中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一到城市標(biāo)準(zhǔn)”（小學(xué)學(xué)生數(shù)與教職工數(shù)之比為19∶1，初中為13.5∶1）。以小學(xué)教師編制核算標(biāo)準(zhǔn)為例，若按19∶1的生師比標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行小學(xué)教師分配，對于人數(shù)少于19人的班級，最多只能配置1名教師，這必然會導(dǎo)致“多科教學(xué)”甚至“跨年級教學(xué)”等情況的發(fā)生。[1]教師的課時呈飽和狀態(tài)，工作強度大，沒有充足的時間備課、聽課、批改作業(yè)，也沒有足夠的時間進(jìn)行學(xué)習(xí)和參加培訓(xùn)。教師緊缺導(dǎo)致所有教師工作量過大，難以吸引優(yōu)秀教師從教，進(jìn)而影響教育教學(xué)質(zhì)量提升。教師編制缺乏彈性，難以應(yīng)對學(xué)校臨時性缺人的狀況?！叭娑ⅰ闭叱雠_以后，育齡女教師迎來生育高峰。在農(nóng)村學(xué)校師資緊缺情況下，如何分擔(dān)女教師休產(chǎn)假時的工作量是個嚴(yán)峻的問題。有的學(xué)校采用聘請代課教師的方式來緩解這部分的教學(xué)壓力，但是，代課教師的教學(xué)水平參差不齊，難以保證教育質(zhì)量。（三）教師編制管理不利于教師隊伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化農(nóng)村教師隊伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化面臨多重挑戰(zhàn)。由于教師退出機制尚不完善，在編制緊縮的政策背景下，學(xué)校補充新教師所需的編制主要來自教師退休空出的編制以及從其他事業(yè)單位周轉(zhuǎn)的編制，數(shù)量極其有限，學(xué)科結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)難以優(yōu)化。在學(xué)科結(jié)構(gòu)方面，農(nóng)村音體美小科教師十分緊缺，教師“所教非所學(xué)”的現(xiàn)象普遍存在。以學(xué)生數(shù)作為教師數(shù)量分配的依據(jù)，對于農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的教師分配非常不利，語文、數(shù)學(xué)等科目教師數(shù)量可能都無法滿足，更沒有多余的編制聘請音體美等小科教師。因此，很多農(nóng)村教師需承擔(dān)多科教學(xué)任務(wù)。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村小學(xué)語文、數(shù)學(xué)教師兼任音體美學(xué)科教學(xué)的現(xiàn)象非常普遍，教音樂的教師有75.00%沒有音樂專業(yè)學(xué)習(xí)背景，教美術(shù)的教師有65.25%沒有美術(shù)專業(yè)學(xué)習(xí)背景，教體育的教師有64.58%沒有體育專業(yè)學(xué)習(xí)背景。[2]在年齡結(jié)構(gòu)方面，農(nóng)村教師老齡化依然嚴(yán)重。由于教師退出機制尚不完善，只有老齡教師退休，才能騰出編制補充進(jìn)新教師，導(dǎo)致教師新老更替緩慢?，F(xiàn)實中，許多地區(qū)農(nóng)村學(xué)生數(shù)量的減少速度遠(yuǎn)快于教師的退休速度，而按照當(dāng)前編制核算標(biāo)準(zhǔn)，大部分小規(guī)模學(xué)校始終處于超編狀態(tài)，沒有多余的編制用于補充新教師。另外，由于農(nóng)村生活條件、教師待遇等實際情況與城鎮(zhèn)有較大差距，年輕教師不愿到鄉(xiāng)村學(xué)校任教。老教師退不出，新教師補不進(jìn)，導(dǎo)致農(nóng)村教師老齡化越來越嚴(yán)重。二義務(wù)教育教師編制配置的改革實踐為了破解義務(wù)教育教師供需失衡的矛盾，各地不斷提高增量、激活存量，按照三種路徑進(jìn)行改革實踐。（一）體制內(nèi)盤活編制體制內(nèi)盤活編制，是指在不突破事業(yè)編制總量的限制條件下，在系統(tǒng)內(nèi)協(xié)調(diào)各單位、各區(qū)域編制存量或采用編制預(yù)支手段以擴(kuò)大教師總量供給的改革。[3]針對現(xiàn)有編制存量部分，各級政府通過跨單位、跨區(qū)域、跨學(xué)校等方式予以調(diào)劑、借用；針對預(yù)留編制增量部分，地方政府通過“聘用教師控制數(shù)”“備案聘用教師”等方式預(yù)支未來編制；針對教育系統(tǒng)內(nèi)編制部分，通過政府購買服務(wù)、創(chuàng)新退休機制等方式回收部分編制。1.系統(tǒng)內(nèi)編制調(diào)劑編制調(diào)劑，是指根據(jù)各單位、各市縣、各學(xué)校編制余缺狀況，為教育系統(tǒng)尤其是義務(wù)教育學(xué)校調(diào)劑富余編制，主要包括以下兩種方式。一是跨部門調(diào)編，即將其他事業(yè)單位的空編資源或撤并后的回收編制調(diào)劑到教育系統(tǒng)。山東和江西通過跨部門調(diào)整分別精簡回收9000余名和30000余名編制，并用于教育系統(tǒng)以彌補中小學(xué)師資缺口。[4]為實現(xiàn)部門間編制的盈缺互補，部分地區(qū)建立編制信息化數(shù)據(jù)平臺，收集系統(tǒng)內(nèi)閑置編制，實行跨部門編制調(diào)劑。2016年，山東全省從其他事業(yè)單位盤活4536個編制用于教育事業(yè)。[5]二是教育系統(tǒng)內(nèi)調(diào)編，主要包括省域范圍內(nèi)跨市縣的編制調(diào)劑和縣域范圍內(nèi)跨學(xué)校的編制調(diào)劑?？缡锌h調(diào)編，是指打破編制地域?qū)傩?，在省、市、縣范圍內(nèi)統(tǒng)籌教師編制資源，跨區(qū)域調(diào)劑余缺編制。廣西、山東臨沂市和江西贛州市在客觀研判各縣區(qū)編制使用情況的基礎(chǔ)上，對空余編制予以調(diào)配。如臨沂市劃分核減縣區(qū)和核增縣區(qū)，并以核減數(shù)和核增數(shù)為基數(shù)、以40%和20%為標(biāo)準(zhǔn)予以回收和補充。[6]縣域內(nèi)調(diào)編，是指縣級教育部門根據(jù)各學(xué)?；?qū)W段編制余缺情況，合理分流富余教師。為均衡編制分配格局，山東137個縣（市、區(qū)）通過“縣管校聘”改革統(tǒng)籌縣域內(nèi)教師編制，2016年，全省調(diào)配分流專任教師和教輔人員達(dá)到約1.65萬人次。[7]2.臨時性編制周轉(zhuǎn)臨時性編制周轉(zhuǎn)，是指通過暫借系統(tǒng)余編或?qū)ＴO(shè)機動編制以補充師資，并在相應(yīng)期限內(nèi)或教育系統(tǒng)編制空缺時歸還周轉(zhuǎn)編制，屬臨時性“借編補人”，主要包括三種方式。一是超編市縣暫借系統(tǒng)編制，待自然減員留有空編時予以歸還。如內(nèi)蒙古各盟市向自治區(qū)編辦預(yù)借23534個編制。[8]二是利用系統(tǒng)余編建立編制周轉(zhuǎn)池。山東和江西鷹潭市分別建立中小學(xué)教師臨時周轉(zhuǎn)編制專戶和機動編制專戶，為“超編缺人”區(qū)縣和學(xué)校調(diào)劑臨時編制，補充專任教師。安徽以5%的比例為上限，增加近2萬名周轉(zhuǎn)編制。[9]三是實行彈性化編制設(shè)計。在小規(guī)模學(xué)校，一班一師的師資配置使教師很難抽身參與培訓(xùn)。為兼顧學(xué)校辦學(xué)需要和編制經(jīng)濟(jì)效益，內(nèi)蒙古和山東淄博市張店區(qū)分別按照25%、3%的比例核定附加編制或彈性編制，[10][11]以應(yīng)對臨時性、階段性教學(xué)工作。3.急需性編制預(yù)支急需性編制預(yù)支，是指為應(yīng)對師資緊缺性需要，教育部門或?qū)W校預(yù)支未來核定編制數(shù)，并按其數(shù)額招聘教師，待空編時對備案教師進(jìn)行考核入編，屬“先用人后補編”方式。[12]占用預(yù)支編制的教師與在編教師享受同樣的薪酬、晉升等福利待遇，入編時可按原聘崗位等級聘用。廣西按照“聘用教師控制數(shù)”聘用專任教師和教輔人員。江蘇蘇州市和湖南長沙市采取備案制管理，備案制教師可視編制余額情況申請考核入編。4.人員退出騰編人員退出騰編，是指在教育系統(tǒng)內(nèi)部通過編制實名制清退不在崗人員，采取購買工勤服務(wù)壓縮非教學(xué)人員，創(chuàng)新退出機制騰出專任教師編制，以此提高編制使用效益。針對編制挪用、人員長期借調(diào)等行為，安徽和四川成都市分別提出編制實名制改革和專編專用管理機制，保證在編人員切實履行其崗位職責(zé)。針對專任教師編制不足問題，山東實行編制配備和購買社會服務(wù)相結(jié)合的師資供給方式，于2016年補充8401名政府購買服務(wù)型人員。[13]通過此方式壓縮非教學(xué)人員編制占比，為專任教師騰出編制空間，以優(yōu)化編制使用結(jié)構(gòu)。針對教師隊伍結(jié)構(gòu)性缺編問題，寧夏創(chuàng)新教師隊伍退出機制，為6155名符合條件的教師辦理提前退休手續(xù)，[14]通過自然減員打通師資補充入口。在編制緊縮政策與教師需求擴(kuò)大的現(xiàn)實背景下，體制內(nèi)盤活編制的改革實踐所發(fā)揮的效用仍然有限。一是體制內(nèi)盤活難以完全應(yīng)對師資供給的數(shù)量缺口。在機構(gòu)編制嚴(yán)格控制的戰(zhàn)略部署下，事業(yè)單位系統(tǒng)內(nèi)多數(shù)機構(gòu)的編制供給處于“吃緊”狀態(tài)，從中可調(diào)劑的余編非常有限。而在“二孩政策”和人口流動的雙重影響下，部分地區(qū)學(xué)齡人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，編制需求也呈持續(xù)增長態(tài)勢。以體制內(nèi)可調(diào)劑的有限編制來應(yīng)對師資短缺問題仍存在較大困難。二是實現(xiàn)編制資源跨區(qū)域動態(tài)管理的難度較大。教師編制由縣編辦根據(jù)學(xué)齡人口核定，并經(jīng)上級部門審核通過后交由教育部門分配使用，因此編制本身帶有屬地性質(zhì)。在“以縣為主”的管理體制下，跨市縣調(diào)配編制資源的行為難免會造成編制調(diào)出地區(qū)的抵觸情緒。三是體制內(nèi)盤活可緩解教師編制短缺問題，但較難解除農(nóng)村地區(qū)“有編無人”的師資困境。受客觀環(huán)境、辦學(xué)條件、教育質(zhì)量等因素影響，教師大多選擇條件相對優(yōu)越的城鎮(zhèn)學(xué)校。即使體制內(nèi)盤活的編制資源向農(nóng)村學(xué)校傾斜，年輕教師、音體美等緊缺學(xué)科教師也不愿意到農(nóng)村學(xué)校任教，也就難以改變農(nóng)村學(xué)校教師不足、結(jié)構(gòu)失衡的狀態(tài)。（二）全員聘任制教師全員聘任制教師是指取消教師編制身份，淡化編制概念，按照學(xué)校需求設(shè)置崗位，通過公開招聘和合同管理的方式補充教師隊伍。1.在崗教師全員聘任制在崗教師全員聘任制，是指學(xué)校所有在崗教師包括編制內(nèi)教師全部實行聘任制，取消編制身份，按照合同制模式實施教師管理。目前，中小學(xué)全員聘任制改革仍處于起步探索階段，山東濟(jì)南市高新區(qū)在全國率先進(jìn)行試點。全員聘任制通過聘任合同方式建立雙方雇傭關(guān)系，嚴(yán)格按照合同內(nèi)容行使權(quán)利及履行義務(wù)。全員聘任制采用“KPI”考核管理辦法，通過量化考核指標(biāo)督促教師教學(xué)。如濟(jì)南高新區(qū)以月、學(xué)期、學(xué)年度為考核周期，其中學(xué)?？己艘詫W(xué)年度為單位，教職工考核則實施“月-學(xué)期-學(xué)年度”全程跟蹤。全員聘任制將“KPI”考核結(jié)果作為教師績效工資、評先評優(yōu)的重要依據(jù)。聘任制教師績效工資突破與職稱等級的掛鉤機制，與崗位職責(zé)、學(xué)校團(tuán)體及個人工作績效切實關(guān)聯(lián)。根據(jù)“KPI”考核結(jié)果，確定教職工評優(yōu)比例，按照優(yōu)秀級別記錄相應(yīng)分值，實施職級晉升積分制。2.新招教師實施聘任制新招教師實施聘任制，是指保留已入編教師身份，但對新招聘教師全部采用合同制管理，對編制內(nèi)教師實施只出不進(jìn)政策，通過人員自然退出逐步向全員聘任制過渡。在用人方式上，聘任制教師與教育部門、學(xué)?；蚪逃瘓F(tuán)等單位簽訂聘用合同，在其義務(wù)和權(quán)利方面達(dá)成協(xié)商，確定雙方之間的勞動關(guān)系，并在聘期結(jié)束后重新簽約或解聘。在綜合待遇上，聘任制教師與編制內(nèi)教師享受同等的工資收入、職稱晉升和培訓(xùn)研修機會等。目前，在新疆、海南、天津、河北等地積極探索新任教師聘任制改革，如海南中小學(xué)教師以3年為聘任周期，但針對在本單位連續(xù)工作滿10年且距法定退休年齡不足10年的教師，可與學(xué)校訂立聘用至退休的合同。[15]聘任制對教師隊伍穩(wěn)定性、教師職業(yè)吸引力等方面將產(chǎn)生一些不利影響。第一，聘任制改革使教育部門、學(xué)校和教師個人均面臨不穩(wěn)定風(fēng)險。在“以縣為主”管理體制下，在編教師符合條件方可辦理調(diào)動手續(xù)，否則流出本縣后收回其編制，由此編制成為牽制教師流動的重要因素。但聘任制取消了編制身份屬性，增加了教師流動的可能性。與城鎮(zhèn)地區(qū)或優(yōu)質(zhì)學(xué)校相比，農(nóng)村學(xué)?；虺擎?zhèn)薄弱學(xué)校在教師招聘中并不占據(jù)優(yōu)勢地位，聘任制更強化其弱勢地位。對教師而言，聘任制教師出于生育、生病、年老等原因要承擔(dān)解聘失業(yè)的風(fēng)險，職業(yè)的穩(wěn)定性較弱。第二，聘任制會削弱教師的崗位吸引力。部分地區(qū)財政能力較弱，若取消編制身份，將進(jìn)一步降低教師留任的可能性。與其他行業(yè)和私立學(xué)校教師相比，公立學(xué)校教師的工資待遇相對不高，但編制賦予的穩(wěn)定屬性是其職業(yè)吸引力的重要來源，而聘任制的實施減弱了公立學(xué)校教師的穩(wěn)定性，使其失去競爭優(yōu)勢。第三，推廣聘任制尚需適應(yīng)性條件，否則改革容易出現(xiàn)水土不服。與編制教師相比，聘任制教師承擔(dān)的風(fēng)險增加，在高風(fēng)險高收入的原則下，財政部門需提高工資水平以彌補聘任制的部分缺陷，這對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)來講較易實現(xiàn)，但對于經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)而言容易陷入“待遇不高、穩(wěn)定性差、難招教師”的窘境。（三）聘用編外教師為突破編制供給限制，地方采取政府購買服務(wù)、學(xué)校自主招聘、補充臨聘教師等方式，以緩解師資緊缺性難題。1.政府購買服務(wù)政府購買服務(wù)，是指政府通過購買社會服務(wù)方式補充急需的專任教師和配套的工勤人員，不列入事業(yè)編制，主要依據(jù)合同約定支付相關(guān)費用。政府購買服務(wù)主要有以下幾種情況。一是當(dāng)前編制核定尚不能滿足流動學(xué)齡人口的教育需求，教育部門以購買服務(wù)方式聘用部分專任教師。據(jù)課題組調(diào)查，廣東深圳市公開選擇承接教育服務(wù)主體，統(tǒng)一設(shè)立預(yù)選供應(yīng)商庫，向第三方購買教育教學(xué)服務(wù)。二是因在編教師產(chǎn)假、病假、研修等造成崗位空缺，向社會購買服務(wù)以保證教學(xué)工作正常開展。為應(yīng)對臨時性師資短缺問題，補充編制教師會增加財政負(fù)擔(dān)且易造成資源浪費，政府購買臨時性教師可滿足教學(xué)需要且易根據(jù)教師富余情況及時退出。課題組獲取的調(diào)查資料顯示，深圳福田區(qū)針對三個月以內(nèi)缺崗的購買短期課時教師，針對四個月以上一學(xué)年以內(nèi)缺崗的購買一般課時教師。三是為給專任教師騰出編制空間，以購買社會服務(wù)形式補充教輔和工勤人員。為減輕財政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)，部分地區(qū)對教輔和工勤編制人員采取只進(jìn)不出政策，將編制專門用于專任教師招聘。課題組獲取的調(diào)查資料顯示，深圳福田區(qū)針對實驗員、校醫(yī)等購買教輔服務(wù)，針對宿管員、保管員等購買工勤服務(wù)。2.學(xué)校自主招聘學(xué)校自主招聘，是指學(xué)校根據(jù)劃撥打包的經(jīng)費和核定的教師數(shù)自主招聘教師，并通過校長負(fù)責(zé)制實現(xiàn)自主式管理。“兩自一包”模式是學(xué)校自主招聘的典型方式，即“教師自聘”“管理自主”“經(jīng)費包干”。學(xué)校自主招聘致力于“補夠教師”“補好教師”。一是受編制緊縮政策影響，部分地區(qū)的教師缺口依然較大，為突破編制政策的限制，學(xué)校通過自主招聘“補齊”教師。2019年，成都市各區(qū)縣有53所學(xué)校推行“兩自一包”改革實驗。[16]二是為破除編制教師退出機制的障礙，學(xué)校通過合同制管理補“好教師”，退“不合格教師”。哈爾濱市道里區(qū)視教師工作表現(xiàn)簽訂不同期限的合同，按照“長短合同制”模式退出不合格教師，并設(shè)計差異化績效工資體現(xiàn)教師崗位職責(zé)、工作績效。[17]3.臨聘教師招聘臨聘教師，是指因?qū)W齡人口增加但編制尚未補充或在編教師休產(chǎn)病假等，造成教學(xué)崗位臨時空缺，因此在教師編制系統(tǒng)外聘用的臨時性教師。在招聘程序上，教育部門根據(jù)批準(zhǔn)核定的數(shù)額進(jìn)行公開統(tǒng)一招聘，并與臨聘教師簽訂勞動合同。在管理環(huán)節(jié)上，縣級教育部門對臨時教師進(jìn)行實名管理和統(tǒng)籌調(diào)配。課題組獲取的調(diào)查資料顯示，廣東按照一年一聘原則實施解聘或續(xù)聘，在教育職責(zé)評價體系設(shè)計中納入臨聘教師規(guī)范管理指標(biāo)，并確保臨聘教師與公辦教師同工同酬，如《珠海市教育局直屬學(xué)校臨聘教師管理辦法（試行）》中明確高級專業(yè)技術(shù)職稱人員工資標(biāo)準(zhǔn)為20萬～22萬元/年?！熬幹?編外”的雙軌管理體制在運行過程中仍面臨諸多問題。一是編外教師聘用制使教育部門陷入維護(hù)教師隊伍穩(wěn)定和保證不合格教師退出的兩難選擇。編外教師的聘用多數(shù)采用合同制，固定期限勞動合同采取短期簽約方式，可保證聘用教師的質(zhì)量，但難以保證其穩(wěn)定性。無固定期限勞動合同使雙方形成長期穩(wěn)定關(guān)系，但用人單位較難單方面解除雙方勞動關(guān)系。二是編外教師聘用制使教育部門面臨編制緊縮政策與編外教師要求入編的兩難境地。編外教師經(jīng)常因入編問題上訪教育部門，而教育部門在編制緊縮政策限制下，無力解決其入編難題。三是“編制+編外”雙軌管理制使編制內(nèi)外教師難以實現(xiàn)“同工同酬”。在編教師根據(jù)工作業(yè)績領(lǐng)取相應(yīng)績效工資；而編外教師大多有固定工資，無論工作優(yōu)劣均無差異性獎勵收入。編制內(nèi)教師根據(jù)職稱級別享受較高的退休福利，編外教師只能按照企業(yè)養(yǎng)老保險領(lǐng)取較少退休費用。三推進(jìn)義務(wù)教育教師編制制度改革的政策建議由于各地義務(wù)教育學(xué)齡人口的分布特征、經(jīng)濟(jì)條件等不同，全國不能推廣單一的改革模式。為實現(xiàn)教師供需平衡，應(yīng)在保證教師隊伍的質(zhì)量和整體穩(wěn)定的前提下，立足于建立科學(xué)的教師編制配置體系，完善多元化的教師補充機制，健全教師退出機制。（一）堅持把編制配置作為教師數(shù)量保證的基本方式為了建設(shè)一支數(shù)量充足、質(zhì)量優(yōu)秀、結(jié)構(gòu)合理的義務(wù)教育教師隊伍，應(yīng)堅持把編制配置作為教師數(shù)量保證的基本方式。首先，有利于建設(shè)一支穩(wěn)定的教師隊伍。編制作為師資配置的主要方式，能保證教師隊伍的靜態(tài)穩(wěn)定和動態(tài)平衡。靜態(tài)穩(wěn)定主要體現(xiàn)為教師補充和留任等。與其他職業(yè)、私立學(xué)校教師相比，編制身份仍是吸引人才的重要優(yōu)勢，編制供給仍是師資補充的穩(wěn)定渠道。與合同聘用制教師相比，編制教師對偏遠(yuǎn)艱苦地區(qū)而言更具穩(wěn)定性，教師流動頻率也較低。動態(tài)平衡是指可隨學(xué)齡人口變化趨勢動態(tài)調(diào)配編制配置，實現(xiàn)供需平衡。其次，有利于全面提升教師隊伍質(zhì)量。第一，公開招聘時制訂學(xué)歷、專業(yè)等硬性要求和綜合素質(zhì)等指標(biāo)，保證入編教師具備良好的教育教學(xué)素養(yǎng)和專業(yè)的知識技能。第二，在編教師需按照期限修滿培訓(xùn)學(xué)習(xí)時數(shù)，遵循培訓(xùn)等專業(yè)發(fā)展的基本要求。第三，編制身份給予教師長期職業(yè)發(fā)展規(guī)劃的空間，有益于教師做長期的、可持續(xù)的、完整的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃。最后，有利于促進(jìn)師資配置均衡。教育部門根據(jù)學(xué)段、地區(qū)分布態(tài)勢對教師資源進(jìn)行統(tǒng)籌管理、調(diào)配，并通過積極差異化補償機制、跨城鄉(xiāng)教師交流、職稱晉升約束條件等頂層設(shè)計，保證薄弱地區(qū)師資補充。（二）分類推動教師編制制度改革教師編制結(jié)構(gòu)優(yōu)化的前提是保證教師數(shù)量充足，在“以縣為主”的教育管理體制下，各縣財政收入水平存在差異。對于財政能力較弱的地區(qū)，有限的教育經(jīng)費難以保證師資供給。為此，應(yīng)分類推動教師編制制度改革，科學(xué)配置教師編制。1.出臺教師編制底線配置標(biāo)準(zhǔn)目前，我國各省份主要采用“生師比”作為核編標(biāo)準(zhǔn)，但單一的核編標(biāo)準(zhǔn)無法適應(yīng)所有地區(qū)的具體情況。如某些地區(qū)因財政水平偏低出現(xiàn)“有編難補”情況；有些地區(qū)財政能力較強，但受制于核編標(biāo)準(zhǔn)，只能通過購買社會服務(wù)來解決師資緊缺問題。因此，應(yīng)依據(jù)科學(xué)的編制測算模型，出臺教師編制底線配置標(biāo)準(zhǔn)，滿足各地對師資的需求。采用“基本編+機動編”的方式配置教師，以課程設(shè)置、學(xué)生數(shù)量的年級和班級分布為基本參數(shù)科學(xué)核定基本編，依據(jù)輪訓(xùn)周期和輪訓(xùn)時間設(shè)置機動編的比例。[18]建立完善的財政保障體系，為教師編制配置提供充足的資金。對于財政水平較低的地區(qū)，中央和省級政府應(yīng)給予傾斜，避免出現(xiàn)“有編不補”的情況；同時，鼓勵財政水平較高的地區(qū)按需核增編制，滿足當(dāng)?shù)氐膸熧Y需求。2.構(gòu)建教師編制的調(diào)配機制構(gòu)建動態(tài)的教師編制調(diào)配機制是保持編制與學(xué)齡人口之間動態(tài)平衡的有效方法。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，學(xué)齡人口數(shù)仍將繼續(xù)波動，這就需要構(gòu)建與之相適應(yīng)的教師編制調(diào)配機制。教師作為“學(xué)校人”的身份，很大程度限制了教師的動態(tài)流動與調(diào)配。為此應(yīng)打破教師“學(xué)校人”的身份，把教師從“學(xué)校人”變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，并由教育部門對教師進(jìn)行跨校、跨區(qū)的統(tǒng)一調(diào)配，實現(xiàn)教師編制的盈缺互補。在調(diào)配教師的過程中，應(yīng)完善教師的待遇體系，保障教師的權(quán)益。3.健全教師退出機制建立和完善教師退出機制，是優(yōu)化教師隊伍結(jié)構(gòu)的有效路徑。由于學(xué)齡人口增長迅速且大規(guī)模流動，在學(xué)齡人口的流出端，學(xué)齡人口的減少速度遠(yuǎn)超教師的退休速度，教師編制結(jié)構(gòu)性短缺問題嚴(yán)重。為提升教師隊伍的整體素質(zhì)，在保障教師權(quán)益的前提下，應(yīng)采用提前退休、轉(zhuǎn)崗等方式退出不合格教師，逐漸優(yōu)化教師隊伍結(jié)構(gòu)。（三）拓寬教師隊伍補充渠道師資補充應(yīng)堅持以編制配置為主要方式，但并不排斥其他方式，為了保證不同地區(qū)的師資供給，可探索多元的教師補充方式。1.公開招聘合同制教師為應(yīng)對學(xué)齡人口的動態(tài)變化及學(xué)校臨時性缺崗問題，公開招聘合同制教師可以滿足城鄉(xiāng)學(xué)校師資補充需要。在新型城鎮(zhèn)化背景下，學(xué)齡人口不斷向城鎮(zhèn)聚集，當(dāng)前編制配置難以適應(yīng)人口流入的速度，聘用合同制教師是快速補充教師的有效通道。此外，聘任制的退出機制更加靈活。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型可能引發(fā)隨遷子女流動，易使先前流入地陷入超編狀態(tài)，而退出機制尚未健全，富余編制調(diào)整難度加大。聘任制通過合同簽訂的方式補充教師，可以根據(jù)學(xué)齡人口的動態(tài)變化靈活增減教師數(shù)量。為解決學(xué)?！爱a(chǎn)假式”“病假式”“培訓(xùn)式”等臨時性缺崗問題，公開招聘合同制教師，也可以滿足學(xué)校臨時性需求。2.擴(kuò)大特崗教師規(guī)模特崗教師三年服務(wù)農(nóng)村教育工作，是化解農(nóng)村教師隊伍人員短缺、質(zhì)量不高