中國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)基金報(bào)告

中國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)基金報(bào)告

社會(huì)保險(xiǎn)制度的功能是通過社會(huì)保險(xiǎn)基金的運(yùn)轉(zhuǎn)體現(xiàn)的。社會(huì)保險(xiǎn)基金模式是社會(huì)保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)?；谌丝诶淆g化壓力與滿足資本市場(chǎng)迅速發(fā)展（尤其是國(guó)際資本流動(dòng)）的需要，在改革社會(huì)保障制度的國(guó)際浪潮中，引發(fā)了對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付這種傳統(tǒng)的社會(huì)保險(xiǎn)模式傳統(tǒng)的激烈爭(zhēng)論。以智利養(yǎng)老保險(xiǎn)從現(xiàn)收現(xiàn)付成功轉(zhuǎn)向完全積累模式為例證，通過世界銀行歸納總結(jié)的基金制與多支柱模式，成為世界各國(guó)改革傳統(tǒng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的樣板。中國(guó)在某種程度上接受了世界銀行的建議，試圖通過社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的混合制（部分積累制）模式，建立起適合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)保險(xiǎn)制度。但是，中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金模式轉(zhuǎn)換過程中面臨的眾多問題，說明事情并不那么簡(jiǎn)單。本報(bào)告在比較三種社會(huì)保險(xiǎn)基金模式的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的實(shí)踐，研究了社會(huì)保險(xiǎn)基金管理取得的成績(jī)與主要問題，提出了深化社會(huì)保險(xiǎn)基金改革的思路與政策建議。一社會(huì)保險(xiǎn)基金管理是社會(huì)保險(xiǎn)體系運(yùn)行的核心社會(huì)保險(xiǎn)基金是按照國(guó)家規(guī)定，強(qiáng)制提?。ɑI集）、使用（支出）和運(yùn)營(yíng)（投資增值）的專項(xiàng)基金，是為實(shí)施各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度建立的專門用途的經(jīng)費(fèi)。建立社會(huì)保險(xiǎn)基金的目的，是為了保障社會(huì)保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)行，為社會(huì)保險(xiǎn)參加者（及部分家庭成員）克服社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)提供物質(zhì)的幫助。社會(huì)保險(xiǎn)基金是社會(huì)保險(xiǎn)制度的財(cái)政基礎(chǔ)。人的一生充滿各種風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)保險(xiǎn)制度作為克服社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的制度，必須為參保者面臨老、病、傷殘、失業(yè)等情況時(shí)提供資金和物質(zhì)幫助，以保障其基本生活需要。社會(huì)保險(xiǎn)基金是支付各種社會(huì)保險(xiǎn)待遇的資金來源。社會(huì)保險(xiǎn)基金是發(fā)揮社會(huì)保障職能的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。社會(huì)保險(xiǎn)作為社會(huì)保障制度的主體，也是社會(huì)“安全網(wǎng)”的重要支柱，在社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)安全方面具有巨大作用。它作為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)運(yùn)行的重要手段和社會(huì)財(cái)富“再分配”的重要機(jī)制，通過強(qiáng)制性的社會(huì)保險(xiǎn)基金制度，使代際之間、就業(yè)者與家庭成員之間、不同收入的社會(huì)階層之間，實(shí)現(xiàn)一定程度的收入調(diào)劑，充分體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的“再分配”職能。1995年，法國(guó)社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)收入2.2萬億法朗，超過當(dāng)年1.5萬億法朗的財(cái)政收入。[1]社會(huì)保險(xiǎn)基金是現(xiàn)代資本市場(chǎng)的重要參與力量。隨著社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立與發(fā)展，社會(huì)保險(xiǎn)基金的規(guī)模與資金余額不斷擴(kuò)大，使它成為與銀行資金、證券（投資）公司資金并駕齊驅(qū)的現(xiàn)代資本市場(chǎng)的主要投資來源。社會(huì)保險(xiǎn)基金參與到資本市場(chǎng)中來，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了中長(zhǎng)期的資金支持，同時(shí)也使社會(huì)保險(xiǎn)基金找到了“保值增值”的渠道。社會(huì)保險(xiǎn)基金管理是社會(huì)保險(xiǎn)管理工作的核心。它包括社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌集、支付、投資運(yùn)行等環(huán)節(jié)。其目的是真實(shí)地反映社會(huì)保險(xiǎn)基金的活動(dòng)過程，為社會(huì)保險(xiǎn)方面的決策提供依據(jù)，因?yàn)椤吧鐣?huì)保險(xiǎn)的保障功能是通過社會(huì)保險(xiǎn)基金的運(yùn)轉(zhuǎn)體現(xiàn)的”。[2]加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理，可以節(jié)約社會(huì)保險(xiǎn)的運(yùn)行成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。在保證社會(huì)保險(xiǎn)基金正常支付與安全性的前提下，通過合理的投資組合，將積累的社會(huì)保險(xiǎn)基金投入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使社會(huì)保險(xiǎn)基金最大限度地增值。社會(huì)保險(xiǎn)基金數(shù)額巨大而且影響面極廣，其運(yùn)轉(zhuǎn)成敗，關(guān)系到廣大勞動(dòng)者的切身利益，也關(guān)系到社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的前途。因此，作為社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)政基礎(chǔ)的基金管理，是整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)管理的中心。二社會(huì)保險(xiǎn)基金的來源問題（一）社會(huì)保險(xiǎn)基金是社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)來源的主體建立社會(huì)保險(xiǎn)基金，首先要有基金來源，資金籌集是社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的首要環(huán)節(jié)。世界各國(guó)籌集社會(huì)保險(xiǎn)基金的方式多種多樣，據(jù)稱世界上160多個(gè)實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國(guó)家中，有209種籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的模式。[3]社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度的主體部分，社會(huì)保險(xiǎn)基金也是整個(gè)社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)的主要組成部分。世界各國(guó)的社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)一般有以下幾方面的來源：社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、財(cái)政預(yù)算與財(cái)政補(bǔ)貼、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)收入、受益者部分負(fù)擔(dān)和借款等。英國(guó)社會(huì)保障基金中，通過稅收（財(cái)政負(fù)擔(dān)）籌集的調(diào)節(jié)基金占全部費(fèi)用的43%，用于非繳費(fèi)的社會(huì)保障項(xiàng)目；雇員與雇主繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)約占55%（雇主30%以上，雇員25%）；社會(huì)保險(xiǎn)基金投資收入約占1～2%；1990年以前社會(huì)保障資金缺口由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，1990年以后取消了財(cái)政補(bǔ)貼。根據(jù)對(duì)12個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家與12個(gè)發(fā)展中國(guó)家社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)綜合研究，社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)的主要來源于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、公共財(cái)政與資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)收入。其中發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)一般占社會(huì)保障總經(jīng)費(fèi)的一半左右，發(fā)展中國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)占社會(huì)保障總經(jīng)費(fèi)的比重自80年代以來出現(xiàn)了上升趨勢(shì)，由1975年的52.4%上升到1985年的78.1%（見表1）。表1社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)的主要來源（二）按比例分擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用是大多數(shù)國(guó)家普遍采用的籌資方式社會(huì)保險(xiǎn)的對(duì)象主要是勞動(dòng)者（及其家屬），其經(jīng)費(fèi)來源于雇主與雇員的共同繳費(fèi)，國(guó)家給予適當(dāng)稅收減免與經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，共同形成社會(huì)保險(xiǎn)基金。與依靠公共財(cái)政負(fù)擔(dān)的其他社會(huì)保障資金相比，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由雇主與被保險(xiǎn)者共同負(fù)擔(dān)，并依照國(guó)家法律法規(guī)強(qiáng)制實(shí)施，收入的穩(wěn)定性高。一般稅收受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響很大，其使用途徑和分配也往往受到政府政治經(jīng)濟(jì)決策的左右。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)使用按比例征收方式，專款專用，不易受其他因素左右。同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)按比例征收的方式，容易進(jìn)行個(gè)別調(diào)整。由于參保對(duì)象個(gè)人交費(fèi)，有些項(xiàng)目（如醫(yī)療保險(xiǎn)）還需要額外承擔(dān)部分費(fèi)用，提高了人們的社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)，體現(xiàn)出社會(huì)保險(xiǎn)“權(quán)利與義務(wù)”相對(duì)應(yīng)的保險(xiǎn)原則。因此，世界大多數(shù)國(guó)家普遍采用按比例分擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的方式，籌集社會(huì)保險(xiǎn)基金。根據(jù)國(guó)家、企業(yè)（用人單位）與個(gè)人三方在社會(huì)保險(xiǎn)基金籌集中的義務(wù)，大體可以分為以下4種主要類型：其一，國(guó)家、雇主、雇員共擔(dān)制，50多個(gè)國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)、20多個(gè)國(guó)家的醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行這種制度；其二，國(guó)家、雇主分擔(dān)制，如德國(guó)的職業(yè)傷害保險(xiǎn)，阿塞拜疆的失業(yè)保險(xiǎn)，白俄羅斯和孟加拉國(guó)的醫(yī)療保險(xiǎn)；其三，雇員、雇主分擔(dān)制，如德國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)與失業(yè)保險(xiǎn)、保加利亞的醫(yī)療保險(xiǎn)；其四，國(guó)家、雇員分擔(dān)制，如新加坡的公積金中的養(yǎng)老保險(xiǎn)、百慕大的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度。除此之外，在一些社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)保障項(xiàng)目上，有些國(guó)家實(shí)行國(guó)家責(zé)任制（如澳大利亞的普遍養(yǎng)老年金和失業(yè)保險(xiǎn)）；有些國(guó)家實(shí)行雇主責(zé)任制，如很多國(guó)家的工傷保險(xiǎn)；有些國(guó)家實(shí)行雇員責(zé)任制，如智利的私營(yíng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。雇主與雇員分擔(dān)制與雇主、雇員、國(guó)家共擔(dān)制，是世界上絕大多數(shù)國(guó)家籌集社會(huì)保險(xiǎn)基金的基本形式。不同國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的分擔(dān)比例各不相同。除了公費(fèi)或政府財(cái)政應(yīng)當(dāng)支付的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用之外，雇主與雇員分擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用比例大體是三種類型：一是雇主負(fù)擔(dān)比例高于雇員，如葡萄牙雇主交納工薪總額的24.5%，雇員（受保人）交納收入的11%（獨(dú)立勞動(dòng)者交納15%）；[4]中國(guó)目前養(yǎng)老保險(xiǎn)雇主負(fù)擔(dān)比例為工資總額的20%，雇員交納5～8%，醫(yī)療保險(xiǎn)雇主負(fù)擔(dān)6%，雇員負(fù)擔(dān)2%，失業(yè)保險(xiǎn)雇主負(fù)擔(dān)2%，個(gè)人負(fù)擔(dān)1%；世界大多數(shù)國(guó)家按照這種方式征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，側(cè)重于強(qiáng)調(diào)雇主的社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任。二是雇主與雇員對(duì)半負(fù)擔(dān)，如德國(guó)的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)，均有雇主與雇員對(duì)半負(fù)擔(dān)；美國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由雇主與雇員按同等比例負(fù)擔(dān)。雇主與雇員對(duì)等負(fù)擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的國(guó)家，也占有一定比例，其優(yōu)點(diǎn)是便于計(jì)算與征收。三是雇員負(fù)擔(dān)比例超過雇主，主要是一些實(shí)行積累制養(yǎng)老保險(xiǎn)的國(guó)家，如智利、新加坡等，其特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任制。（三）社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌資模式與征集方式目前世界上社會(huì)保險(xiǎn)基金（主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)金）的籌資模式主要有三種類型：現(xiàn)收現(xiàn)付制、基金積累制和混合制（亦稱為部分積累制）?，F(xiàn)收現(xiàn)付模式是指當(dāng)年社會(huì)保險(xiǎn)基金籌集的交費(fèi)收入幾乎全部用于當(dāng)年支出，除預(yù)留少部分應(yīng)急準(zhǔn)備金外，基本上不留積累基金的籌資模式，也就是采用“以支定收”的模式?，F(xiàn)收現(xiàn)付模式具有很強(qiáng)的互助共濟(jì)功能，使資金運(yùn)作當(dāng)年收支平衡，基金平衡基本上不受利率變動(dòng)的影響，也不存在物價(jià)上漲引起基金貶值的風(fēng)險(xiǎn)。“世界上多數(shù)國(guó)家曾經(jīng)或至今仍實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付模式”。[5]但是，這一模式在人口老齡化日益加劇的情況下，被認(rèn)為有諸多弊端和問題：高而日益增長(zhǎng)的工薪稅可能增加失業(yè)；工人逃逸到生產(chǎn)率不高的非正式行業(yè)工作；刺激提前退休；公共資源配置不當(dāng)，有限的稅收用于養(yǎng)老金而不是教育、保健或基礎(chǔ)設(shè)施；失去增加長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄的機(jī)會(huì)；未能將社會(huì)財(cái)富分配給低收入階層；龐大的公共養(yǎng)老金隱性債務(wù)的增長(zhǎng)；很多國(guó)家出現(xiàn)資金困難，難以為繼；[6]這種制度不能保護(hù)將來的老人，而且制約了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并“容易使政治家們以大量的長(zhǎng)期成本為代價(jià)去承諾短期利益”。為此，世界銀行的報(bào)告中提出的養(yǎng)老金“新”體制，應(yīng)從單一的“現(xiàn)收現(xiàn)付”模式，轉(zhuǎn)向現(xiàn)收現(xiàn)付（第一支柱）、完全積累（第二支柱）與自愿儲(chǔ)蓄和年金（第三支柱）相結(jié)合的新體制。[7]基金積累制是指當(dāng)年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集的交費(fèi)收入完全用于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累，計(jì)入個(gè)人賬戶，退休后該積累資金用于支付他們的養(yǎng)老金?；鸱e累制的優(yōu)點(diǎn)是容易實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期平衡，繳費(fèi)比例比較確定，是“以收定支”模式，受人口老齡化的影響小。缺點(diǎn)是積累資金數(shù)額大，受通貨膨脹、利率調(diào)整、工資增長(zhǎng)率等因素的影響很大，管理專業(yè)性強(qiáng)，難度大，基金遭受貶值的風(fēng)險(xiǎn)大。目前世界上有斐濟(jì)、加納等18個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差別大、社會(huì)化程度較低、經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模較小的國(guó)家采用基金積累制度。[8]混合制或部分積累制是現(xiàn)收現(xiàn)付模式與基金積累模式相結(jié)合的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。當(dāng)年籌集的養(yǎng)老金交費(fèi)收入，一部分用于當(dāng)年養(yǎng)老金發(fā)放，另一部分計(jì)入個(gè)人賬戶即用于基金積累。實(shí)行這種模式的目的，是為了取上述兩種模式的優(yōu)點(diǎn)避免其缺點(diǎn)。隨著世界性人口老齡化進(jìn)程的加快，許多國(guó)家都試圖改革傳統(tǒng)的“現(xiàn)收現(xiàn)付”模式，出現(xiàn)了向“基金積累”模式或者“混合”模式轉(zhuǎn)軌的趨勢(shì)。我國(guó)1993年決定在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)中，實(shí)行“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的混合模式（部分積累制），經(jīng)過幾年的改革試點(diǎn)，國(guó)務(wù)院分別于1997年和1998年頒布了“統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”與“建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度”的“決定”，全面推廣這種“混合”模式。到2000年底，全國(guó)有10448萬職工和3170萬離退休人員參加了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌，有284個(gè)地級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)組織實(shí)施基本醫(yī)療保險(xiǎn)改革方案。覆蓋人數(shù)達(dá)4332萬人。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收，一般采取兩種方式：一種是由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)直接辦理，另一種由稅務(wù)部門征收，這也是國(guó)際上比較通行的征收方式。我國(guó)在1999年頒布《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》之前，一般由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收，在《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》中規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳機(jī)構(gòu)由省級(jí)人民政府確定，可以是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，也可以是稅務(wù)機(jī)關(guān)征收。為了加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)的征繳力度，很多地方已由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收。上海、廣州、廈門市由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)之后，資金到位率有所提高，但與預(yù)期仍有一定差距?？磥碚魇諜C(jī)構(gòu)的變化，其作用有一定限度，關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)狀況與社會(huì)保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)，并受法律制度與政治決策等方面的影響。（四）中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金來源方面存在的問題中國(guó)在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，逐步建立了多種類型的社會(huì)保險(xiǎn)基金。隨著覆蓋面的擴(kuò)大，社會(huì)保險(xiǎn)征繳基數(shù)與比例的提高，社會(huì)保險(xiǎn)基金的規(guī)模日益擴(kuò)大，年社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收入由1989年的148億元增加到2000年的2644億元，增加近14倍（見表2），成為建立中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的物質(zhì)基礎(chǔ)，有力地支持了國(guó)有企業(yè)改革，保障了離退休人員的基本生活，為經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌與保持社會(huì)穩(wěn)定，發(fā)揮了積極作用。表2中國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)基金的類型與收入規(guī)模中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金規(guī)模的擴(kuò)大，意味著與經(jīng)濟(jì)體制改革相配套的新型社會(huì)保險(xiǎn)制度作用的增強(qiáng)。但由于社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革與建立也是一個(gè)漸進(jìn)的過程，目前還存在不少問題。以社會(huì)保險(xiǎn)基金的來源為例，目前的突出問題是覆蓋面小、資金到位率低、基金征收基數(shù)不實(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)基金來源不穩(wěn)定，導(dǎo)致名義社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率偏高。1999年我國(guó)城鎮(zhèn)從業(yè)人員總數(shù)為21014萬人，去除目前尚未強(qiáng)制要求參加社會(huì)保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶（2414萬人）、國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體人員（1102萬人）及部分國(guó)家事業(yè)單位人員（事業(yè)單位從業(yè)人員總數(shù)為2102萬人，絕大多數(shù)按規(guī)定應(yīng)參加社會(huì)保險(xiǎn)）外，城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)應(yīng)在17000萬人左右。1999年城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)的參保人數(shù)分別為9502萬人、1941萬人（含參加大病統(tǒng)籌的離退休人員）、9852萬人、3960萬人、3000萬人，覆蓋率分別只有55.9%、11.4%、58.0%、23.3%、17.7%。受經(jīng)濟(jì)滑坡、企業(yè)困難、征繳力度不夠等因素的影響，已經(jīng)參加社會(huì)保險(xiǎn)單位與個(gè)人的收繳率也難以令人滿意。比如廣東省按狹義參保人數(shù)統(tǒng)計(jì)的收繳率，由1993年的96.9%下降到1999年的91%。經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)拖欠社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)現(xiàn)象更普遍，問題更嚴(yán)重。許多地方的收繳率甚至只有70%。由于監(jiān)督力度不夠，一些有能力繳費(fèi)的企業(yè)，也有意欠繳、拒繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。1998年欠養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)100萬元以上的企業(yè)有近5000戶，欠繳金額170多億元。全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)欠費(fèi)達(dá)到360多億元。按規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用應(yīng)從單位職工實(shí)際工資總額中扣除，事實(shí)上繳費(fèi)工資與職工實(shí)際工資相差較大。廣東省1999年企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)月平均繳費(fèi)工資為847元，經(jīng)抽查發(fā)現(xiàn)，企業(yè)用于繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的基數(shù)，只占職工實(shí)際工資總額的70%左右。世界銀行1995年調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國(guó)城鎮(zhèn)職工1994年實(shí)際養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率大約只是工資總額的13%，而當(dāng)年名義繳費(fèi)率為23.5%以上（高于國(guó)際上大約20%的平均數(shù)），實(shí)際繳費(fèi)率僅占名義繳費(fèi)率的55.3%。[9]上述問題的存在，影響了社會(huì)保險(xiǎn)基金的來源與收入的穩(wěn)定。1999年城鎮(zhèn)在崗職工平均工資為8346元。按照17000萬人的覆蓋對(duì)象與國(guó)家規(guī)定的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率（平均大約在工資總額的38%到41%左右，其中養(yǎng)老為25%到28%，醫(yī)療為8%，失業(yè)為3%，工傷與生育各為1%左右）計(jì)算，我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的收入規(guī)模將相當(dāng)可觀，總數(shù)應(yīng)在5390億元到5813億元。如果參保率、資金到位率和實(shí)際繳費(fèi)率均達(dá)到90%以上，社會(huì)保險(xiǎn)基金年收入也應(yīng)在3773億元到4069億元。但是，1999年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入只有2208億元，僅占應(yīng)繳費(fèi)用的54%到59%，或者僅占名義繳費(fèi)總額的38%到41%。由于社會(huì)基金實(shí)際征收數(shù)與實(shí)際支出相差太大，中國(guó)不得不規(guī)定很高的社會(huì)保險(xiǎn)征收費(fèi)率，這又抑制了企業(yè)繳費(fèi)的積極性。三社會(huì)保險(xiǎn)基金的支出問題（一）社會(huì)保險(xiǎn)基金的支出及其影響因素征收社會(huì)保險(xiǎn)基金的目的是為了“用”，即為了目前或?qū)淼闹С觥Ｋc社會(huì)保險(xiǎn)基金的收入一道，共同組成了社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)轉(zhuǎn)的兩個(gè)基本方面。影響社會(huì)保險(xiǎn)基金支出的因素包括人口結(jié)構(gòu)、醫(yī)療服務(wù)水平、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況及失業(yè)率等。其中基本因素是社會(huì)保險(xiǎn)的支付群體的數(shù)量及支付的標(biāo)準(zhǔn)。工傷、生育保險(xiǎn)基金規(guī)模較小，對(duì)整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)基金影響不大。目前關(guān)注的重點(diǎn)是養(yǎng)老、醫(yī)療與失業(yè)三大基本保險(xiǎn)，影響其基金支付的因素有共同之處，也有很大差異。勞動(dòng)力隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)及離退休人員的數(shù)量及離退休金的標(biāo)準(zhǔn)，是影響?zhàn)B老保險(xiǎn)金支出的主要因素。疾病的種類、發(fā)生率及醫(yī)療服務(wù)的技術(shù)成本等，直接影響醫(yī)療保險(xiǎn)的支出水平。失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出受宏觀經(jīng)濟(jì)景氣狀況的影響最直接，在固定失業(yè)保險(xiǎn)支付標(biāo)準(zhǔn)的情況下，失業(yè)率高對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金的需求就大，失業(yè)率低失業(yè)保險(xiǎn)基金的支付壓力就比較小。應(yīng)當(dāng)指出，社會(huì)保險(xiǎn)制度本身是否完善、管理水平的高低及有無歷史債務(wù)，也是影響社會(huì)保險(xiǎn)基金支出與能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)的直接因素。由于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換中逐步建立與發(fā)展起來的，社會(huì)保險(xiǎn)制度本身的體制轉(zhuǎn)換對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的支付影響很大。（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支出問題養(yǎng)老金支出是所有社會(huì)保障項(xiàng)目中支出規(guī)模最大的。人人都要面臨年老問題，人口老齡化又不斷加大養(yǎng)老金的支出壓力。目前我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然只覆蓋城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員，但是其規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)龐大。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付體制從完全的“現(xiàn)收現(xiàn)付”轉(zhuǎn)向“混合制（部分積累制）”，歷史債務(wù)成為養(yǎng)老金體制轉(zhuǎn)換一大難題。近年來國(guó)有企業(yè)困難重重，減員增效措施的實(shí)施，提前退休職工數(shù)量的增多，減少了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的來源基數(shù)，增加了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支出數(shù)量，加大了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付壓力。1.離退休人員急劇增多，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付規(guī)模日益擴(kuò)大改革以來，中國(guó)城鎮(zhèn)離退休（含退職）人員及保險(xiǎn)福利費(fèi)用急劇上升。1978年到1998年，離退休人員從314萬人增加的3594萬人，離退休人員與在職人員的比例由1：12.8下降到1：4左右；離退休費(fèi)用由17.3億元增加到3360.7億元，保險(xiǎn)福利費(fèi)用相當(dāng)于工資總額的比重由10%左右增加到35.2%。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的不斷擴(kuò)大與離退休人員平均退休金的提高，使社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付的養(yǎng)老金數(shù)量迅速增長(zhǎng)。1999年養(yǎng)老保險(xiǎn)金支出是1990年的12.9倍，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出占離退休人員福利費(fèi)總額的比重，也由1990年的15.9%提高到1998年的35%（見表3）。表3中國(guó)城鎮(zhèn)離退休人員及其保險(xiǎn)福利費(fèi)用的增長(zhǎng)2.歷史債務(wù)規(guī)模巨大，社會(huì)統(tǒng)籌基金入不敷出，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)劃分為社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶兩部分。其中社會(huì)統(tǒng)籌基金占主導(dǎo)地位。目前社會(huì)統(tǒng)籌基金來源比重大，企業(yè)按工資總額20%繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用中，有12個(gè)百分點(diǎn)到17個(gè)百分點(diǎn)進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌基金。但是社會(huì)統(tǒng)籌基金的支付任務(wù)很重，支付急劇增多的“老人”的養(yǎng)老金。這本來是“歷史債務(wù)”，但由于養(yǎng)老保障體制的轉(zhuǎn)換，相當(dāng)規(guī)模的“歷史債務(wù)”需要從養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金支付。目前我國(guó)養(yǎng)老金的給付，實(shí)行“老人”（建立新制度以前退休的城鎮(zhèn)從業(yè)人員）老辦法、“中人”（建立新制度前已經(jīng)工作但不到退休年齡的城鎮(zhèn)從業(yè)人員）中辦法，“新人”（建立新制度以后退休的城鎮(zhèn)從業(yè)人員）新辦法。社會(huì)統(tǒng)籌基金用于支付老人的退休金、中人的基礎(chǔ)性養(yǎng)老金和彌補(bǔ)已有工齡的個(gè)人賬戶基金、新人的基礎(chǔ)性養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶基金用于支付中人與新人的部分養(yǎng)老金，具體辦法是個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄額除以120（見圖1）。圖1中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的給付途徑示意圖歷史債務(wù)的存在，使我國(guó)新養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)行面臨著很大的壓力。我國(guó)養(yǎng)老金方面的歷史債務(wù)超過至少在3萬億元以上，有的學(xué)者估算甚至超過10萬億元。[10]中國(guó)在設(shè)計(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方案時(shí)，對(duì)歷史債務(wù)問題估計(jì)不足，選擇了先搞個(gè)人賬戶空賬，再逐步補(bǔ)實(shí)的思路。目前的問題是，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的名義征收比例（超過了國(guó)際上20%的標(biāo)準(zhǔn)線）已經(jīng)很高，企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，繼續(xù)提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收比例的辦法十分困難。但是，養(yǎng)老保險(xiǎn)金的支出壓力與日俱增。實(shí)行新制度的第二年（1998年），社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)了收（1459億元）不抵支（1511.6億元）的狀況。1999年養(yǎng)老保險(xiǎn)收入略大于支出，積累數(shù)量很少，個(gè)人賬戶只能是空賬。這種向個(gè)人賬戶基金透支的辦法，實(shí)際上是用未來的基金風(fēng)險(xiǎn)減輕當(dāng)前的基金壓力。這種狀況發(fā)展下去，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將面臨嚴(yán)重的財(cái)務(wù)危機(jī)，并影響到我國(guó)實(shí)施不久的混合制（部分積累制）養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的可持續(xù)性。（三）醫(yī)療保險(xiǎn)基金的支出問題1.8%的醫(yī)療保險(xiǎn)基金能否應(yīng)付日益膨脹的醫(yī)療費(fèi)用國(guó)務(wù)院在《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》中，確定了新醫(yī)療保險(xiǎn)制度實(shí)行“低水平、廣覆蓋、統(tǒng)賬結(jié)合”的基本原則，把職工基本保險(xiǎn)水平確定為工資總額的8%（用人單位繳納6%、職工個(gè)人繳納2%）。這是根據(jù)目前我國(guó)生產(chǎn)力水平比較低、財(cái)政和企業(yè)承受能力有限的實(shí)際情況而定的。但是，8%能否應(yīng)付不斷增長(zhǎng)的醫(yī)療費(fèi)用呢？從歷史情況看，問題比較嚴(yán)重。90年代以來，國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位的醫(yī)療費(fèi)已經(jīng)超過職工工資總額的9%（見表4），許多城市超過10%，上海等城市甚至達(dá)到16%。我們知道，社會(huì)福利具有一定的“剛性”，上升容易降下來難。1999年新醫(yī)療制度只覆蓋1000多萬人，2000年完成覆蓋5000萬人的任務(wù)十分艱巨（截止到2000年6月底新醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋總?cè)藬?shù)約為1396萬人）。其中的關(guān)鍵是參加新醫(yī)療保險(xiǎn)制度，許多人的實(shí)際醫(yī)療保障水平將有所降低。在傳統(tǒng)醫(yī)療福利體制仍然發(fā)揮作用的情況下，新醫(yī)療保險(xiǎn)制度的吸引力不夠大。表4國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位醫(yī)療費(fèi)用支出情況簡(jiǎn)表2.對(duì)醫(yī)療個(gè)人賬戶存在很大爭(zhēng)議，醫(yī)療保險(xiǎn)“統(tǒng)賬結(jié)合”模式有待進(jìn)一步探索新醫(yī)療保險(xiǎn)制度實(shí)行“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶”相結(jié)合的模式。在保險(xiǎn)基金的管理與使用方面，其突出特點(diǎn)是設(shè)立個(gè)人賬戶。國(guó)外的養(yǎng)老保障個(gè)人賬戶一般作為補(bǔ)充制度，對(duì)基本模式?jīng)]有影響。我國(guó)的個(gè)人賬戶進(jìn)入基本制度，特別是醫(yī)療個(gè)人賬戶（大約占基金總數(shù)的47.5%），比重接近統(tǒng)籌基金，對(duì)醫(yī)療保障制度影響很大。目前學(xué)術(shù)界對(duì)設(shè)立個(gè)人醫(yī)療賬戶有不同意見，盡管一些學(xué)者認(rèn)為個(gè)人賬戶具有儲(chǔ)蓄、患者自我約束、改善醫(yī)療市場(chǎng)供求關(guān)系的作用，但是多數(shù)學(xué)者“要么完全否定它，要么是認(rèn)為它仍然需要實(shí)驗(yàn)和論證”，[11]管理難度不小，積極作用不明顯。劃分兩個(gè)賬戶的支付范圍是一個(gè)基本問題。新醫(yī)療保險(xiǎn)制度的方案沒有確定用什么標(biāo)準(zhǔn)來劃分兩個(gè)賬戶各自的支付范圍，目前各地劃分社會(huì)共濟(jì)賬戶與個(gè)人賬戶的支付標(biāo)準(zhǔn)比較混亂。有的地方以門診或住院為標(biāo)準(zhǔn)，有的地方以醫(yī)療費(fèi)用金額多少為標(biāo)準(zhǔn)，都難以真正劃分清楚社會(huì)共濟(jì)賬戶與個(gè)人賬戶的使用范圍。由于缺乏科學(xué)合理的規(guī)定與管理不到位，一些城市出現(xiàn)了醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的濫用與“空賬”問題，影響到醫(yī)療保險(xiǎn)基金的收支平衡。（四）失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出問題全球擁有失業(yè)保障制度的國(guó)家只有40幾個(gè)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)水平還很低，人口與就業(yè)壓力很大。盡管一些人認(rèn)為中國(guó)目前還不具備建立失業(yè)保障制度的條件，但相當(dāng)多數(shù)的學(xué)者認(rèn)為中國(guó)應(yīng)當(dāng)建立失業(yè)保險(xiǎn)制度。現(xiàn)在的主要問題是，占工資總額3%的失業(yè)保險(xiǎn)基金能否真正發(fā)揮作用。如果失業(yè)保險(xiǎn)基金全部用于發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)與失業(yè)救濟(jì)，按57%的替代率計(jì)算，3%的失業(yè)保險(xiǎn)金可以滿足5%以上的失業(yè)人員的需要。1999年的登記失業(yè)率只有3.1%，但城鎮(zhèn)實(shí)際失業(yè)率大大超過5%，在8%以上甚至達(dá)到或超過兩位數(shù)。[12]這對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金的平衡造成了很大的壓力。由于資金限制，目前城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面很窄，保障水平很低。1999年平均每月為101萬失業(yè)人員發(fā)放了失業(yè)保險(xiǎn)金及其他失業(yè)保險(xiǎn)待遇，這還不到登記失業(yè)人員數(shù)量的1/5。失業(yè)、下崗人員的救濟(jì)收入很低，有些甚至低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)。從1999年7月份起，下崗生活費(fèi)與失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)提高了30%，出現(xiàn)了支出總額大于籌集總額的情況。2000年1月至6月，全國(guó)共籌集下崗資金109.6億元，使用資金117.4元，保障失業(yè)下崗人員基本生活的資金支出日益擴(kuò)大，面臨著很大壓力。（五）社會(huì)保險(xiǎn)基金的支出管理問題1.違規(guī)動(dòng)用社會(huì)保險(xiǎn)基金現(xiàn)象嚴(yán)重國(guó)家在《社會(huì)保險(xiǎn)基金管理?xiàng)l例》及有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的“決定”中，明確指出社會(huì)保險(xiǎn)基金“實(shí)行收支兩條線管理，要保證?？顚Ｓ茫瑖?yán)禁擠占挪用和揮霍浪費(fèi)?！笔芄芾眢w制不順、管理辦法不完善、管理監(jiān)督不實(shí)等因素的影響，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金違規(guī)動(dòng)用現(xiàn)象比較嚴(yán)重。據(jù)審計(jì)，1996年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被擠占、挪用、濫用及損失達(dá)92億元，占基金節(jié)余額的15.9%。[13]1998年5～8月，勞動(dòng)與社會(huì)保障部、審計(jì)署、財(cái)政部對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行狀況的清查結(jié)果表明，1986年至1997年，全國(guó)有上百億元社會(huì)保險(xiǎn)基金被違規(guī)動(dòng)用，其中地方各級(jí)政府直接動(dòng)用和批準(zhǔn)動(dòng)用的占31.63%，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自行動(dòng)用占28.81%。[14]這些資金只收回50%，有幾十億元難以收回。1999年通過加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督工作，對(duì)擠占挪用社會(huì)保險(xiǎn)基金的重大案件進(jìn)行了查處，全年共清理回收養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)基金19.8億元，可見社會(huì)保險(xiǎn)基金違規(guī)動(dòng)用現(xiàn)象之嚴(yán)重。大量基金被違規(guī)動(dòng)用，影響到基金的支付，削弱社會(huì)保險(xiǎn)基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，損害政府的信譽(yù)與人們對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的信心，不利于社會(huì)保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)行與可持續(xù)性。2.社會(huì)保險(xiǎn)基金支出結(jié)構(gòu)不合理社會(huì)保險(xiǎn)基金是保障社會(huì)保險(xiǎn)制度正常運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，但其作用的發(fā)揮受到基金支出結(jié)構(gòu)的影響。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金個(gè)人賬戶“空賬”問題，是現(xiàn)在預(yù)支了未來的資金，如果不想辦法解決，要么影響“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的制度設(shè)計(jì)，要么導(dǎo)致財(cái)務(wù)危機(jī)。醫(yī)療保險(xiǎn)基金的支出結(jié)構(gòu)，不僅要處理好兩個(gè)賬戶的關(guān)系，還必須采取切實(shí)可行的措施，控制醫(yī)療服務(wù)提供方的費(fèi)用支出，從嚴(yán)掌握超出“封頂線”與“自付比例”的費(fèi)用支出。但另一方面，需要支付的醫(yī)療費(fèi)用也要給予充分保證，否則將影響醫(yī)療保險(xiǎn)制度的信譽(yù)與吸引力。失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出結(jié)構(gòu)不合理狀況嚴(yán)重。從國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)看，失業(yè)保險(xiǎn)基金主要用于失業(yè)人員的失業(yè)救濟(jì)、就業(yè)補(bǔ)貼與轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)，一般采用現(xiàn)收現(xiàn)付模式，不需要大量資金節(jié)余。但是，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)在繳費(fèi)總額不高的情況下，通過嚴(yán)格控制救濟(jì)人數(shù)與發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的方式，節(jié)余了大量資金。1998年節(jié)余20多億元，1999年節(jié)余30多億元。在1998年47億元的失業(yè)保險(xiǎn)基金支出額中，用于失業(yè)救濟(jì)的占43%，用于轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)支出占14%，其余支出比例太大，尤其是管理費(fèi)支出達(dá)到10%，向“再就業(yè)工程”調(diào)劑占31%（見表5）。社會(huì)保險(xiǎn)基金支出結(jié)構(gòu)的不合理，不利于社會(huì)保險(xiǎn)基金作用的發(fā)揮。表51998年中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出結(jié)構(gòu)四社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)（一）社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)與保值增值的作用1.社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)是維持財(cái)務(wù)基本平衡的重要途徑在社會(huì)保險(xiǎn)基金的整個(gè)運(yùn)行過程中，已經(jīng)積累起來的基金如何運(yùn)營(yíng)同資金的籌集與支出一樣重要。隨著投保人數(shù)的增長(zhǎng)與保險(xiǎn)待遇水平的提高，基金的支付額和節(jié)余額不斷增加。如果這些資金不能有效地運(yùn)營(yíng)，隨著時(shí)間的推移和物價(jià)水平的上升，原有的基金就難以保值甚至逐漸貶值，難以保證基金的長(zhǎng)期平衡，不利于維持社會(huì)保險(xiǎn)制度的穩(wěn)定與投保人的利益。因此，社會(huì)保險(xiǎn)積累資金必須在保證基金安全性的前提下，采取有效的投資方式和手段，爭(zhēng)取更好的運(yùn)營(yíng)收益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值增值。2.社會(huì)保險(xiǎn)基金投資具有抵御通貨膨脹影響、補(bǔ)充基金來源與減輕投保人負(fù)擔(dān)的積極作用社會(huì)保險(xiǎn)尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，從籌集到支付往往經(jīng)歷幾十年的時(shí)間。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，物價(jià)水平具有不斷上漲的變動(dòng)趨勢(shì)。如果原有的基金不能很好地保值增值，就會(huì)不斷地貶值。據(jù)測(cè)算，如果通貨膨脹率為5%，10年之內(nèi)，100元的退休金將變?yōu)?1.4元。物價(jià)上漲嚴(yán)重的時(shí)期，社會(huì)保險(xiǎn)基金貶值速度還要加快。比如我國(guó)1985年100元人民幣，到1989年實(shí)際購(gòu)買力只剩下58.1元。如果能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金的有效投資運(yùn)營(yíng)，將實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金的增值，成為基金的重要來源。根據(jù)世界銀行測(cè)算，智利1981～1994年間養(yǎng)老基金的實(shí)際回報(bào)率為14%，美國(guó)1983～1993年間養(yǎng)老基金的實(shí)際回報(bào)率為9.5%，均高于同期GDP的增長(zhǎng)率，通過投資分別實(shí)現(xiàn)了24.6%和14.4%的新增收入（見表6）。由于基金的投資增值，可以將其收入注入到基金中去，壯大了基金規(guī)模，能夠在保持原有籌資水平的情況下適當(dāng)提高養(yǎng)老金替代率，或者在保持原有替代率的情況下，適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)籌資比例，能夠直接或間接地減輕企業(yè)、個(gè)人與政府的社會(huì)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。表6部分國(guó)家收入增長(zhǎng)與投資的實(shí)際回報(bào)率3.社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金模式轉(zhuǎn)換的前提條件之一實(shí)現(xiàn)“收支平衡”是社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行的基本原則。這種平衡可以是“現(xiàn)收現(xiàn)付”的橫向平衡，也可以是“基金積累”的縱向平衡。混合（部分積累）模式把橫向平衡與縱向平衡結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)分階段的收支平衡，早期籌資率高于支付率實(shí)現(xiàn)部分基金積累，即儲(chǔ)備基金，以備人口老齡化高峰時(shí)期到來時(shí)，能夠在一個(gè)相對(duì)較低的籌資比例上滿足“支付高峰”的資金需要，防止出現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)危機(jī)（見圖2[15]）。目前世界各國(guó)為了應(yīng)付人口老齡化的壓力，紛紛在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之外，發(fā)展基金積累的個(gè)人賬戶及補(bǔ)充保險(xiǎn)。新加坡等一些國(guó)家完全實(shí)行基金積累模式，智利在80年代初期成功地完成了由“現(xiàn)收現(xiàn)付”模式向“基金積累”的轉(zhuǎn)變。智利體制轉(zhuǎn)換解決了兩個(gè)問題：一是通過財(cái)政（“認(rèn)可債券”）渠道解決了舊體制的養(yǎng)老金債務(wù)，這為改革創(chuàng)造了一個(gè)寬松的環(huán)境；二是對(duì)個(gè)人賬戶的積累基金進(jìn)行有計(jì)劃的投資，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值增值。改革十多年，積累資金200多億美元，解決了養(yǎng)老金支付困難，減輕了財(cái)政、企業(yè)負(fù)擔(dān)，在降低個(gè)人的交費(fèi)率的同時(shí)提高了養(yǎng)老金替代率，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了大量資金。我國(guó)也希望通過混合（部分積累）模式，解決人口老齡化壓力與實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的轉(zhuǎn)換。據(jù)測(cè)算，如果積累資金投資的回報(bào)率從4%提高到8%，在繳費(fèi)率為16%的情況下，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的規(guī)模將從12萬億元左右下降到4萬億元左右，在繳費(fèi)率為24%的情況下，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的規(guī)模將從7萬億元左右下降到2萬億元至3萬億元左右。[16]由此可見養(yǎng)老保險(xiǎn)積累資金有效運(yùn)營(yíng)，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值發(fā)揮的積極作用。4.社會(huì)保險(xiǎn)基金是資本市場(chǎng)的重要組成部分與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要力量通過積累模式籌集的社會(huì)保險(xiǎn)基金，特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，從籌集到支付有一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間段。這為養(yǎng)老金參與資本市場(chǎng)甚至全球投資，奠定了基礎(chǔ)。1996年，全球資產(chǎn)總額大約為42萬億美元（美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本、法國(guó)、意大利等9個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家超過世界資本市場(chǎng)總額的80%），其中大約20%（10萬～12萬億美元）為發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)老金資產(chǎn)。[17]與一般資本投資相比，養(yǎng)老金是資本市場(chǎng)中一個(gè)注重長(zhǎng)期穩(wěn)定回報(bào)的機(jī)構(gòu)投資者，這有利于資本市場(chǎng)中中長(zhǎng)期資本的形成，并通過以下途徑影響資本市場(chǎng)的需求：一是作為長(zhǎng)期的強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄計(jì)劃，影響到資本市場(chǎng)的總供給；二是養(yǎng)老金投資資本市場(chǎng)通過一定的資產(chǎn)組合，更關(guān)注收益性與流動(dòng)性都較好的中長(zhǎng)期穩(wěn)定收益；三是通過自身的資產(chǎn)組合，影響資本市場(chǎng)中其他投資者的資產(chǎn)分布狀況。作為資本市場(chǎng)的重要組成部分，養(yǎng)老金及進(jìn)行資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的其他社會(huì)保險(xiǎn)基金，通過各種有效地投資活動(dòng)，不僅實(shí)現(xiàn)了保險(xiǎn)基金自身的保值增值，而且通過參與資本市場(chǎng)、投資于一些收益穩(wěn)定的中長(zhǎng)期建設(shè)項(xiàng)目，成為參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要力量。馬來西亞公積金總額達(dá)到1450億元（約合400億美元），90年代中期有37億元投資于機(jī)場(chǎng)建設(shè)及企業(yè)，有85億元用于發(fā)行債券。智利200多億美元的養(yǎng)老基金，為26萬多所住房提供基金，并通過中型企業(yè)發(fā)展基金，促進(jìn)中型企業(yè)到資本市場(chǎng)融資。英國(guó)養(yǎng)老金資產(chǎn)位居世界第三，成為英國(guó)工業(yè)界的巨大資本來源。圖2三類籌資模式保險(xiǎn)費(fèi)率變動(dòng)示意圖（二）社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)1.安全性是社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)的首要前提基金安全性是保證養(yǎng)老金能夠保按時(shí)足額支付并具有一定收益的承諾。這是社會(huì)保險(xiǎn)基金投資的最根本原則。社會(huì)保險(xiǎn)基金投資的任何舉動(dòng)，對(duì)整個(gè)社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)都具有重大影響，投資一定要慎重，以保證投資的安全與養(yǎng)老金長(zhǎng)時(shí)期的真正價(jià)值。政府在保證基金安全運(yùn)營(yíng)方面責(zé)任重大，要采取一些切實(shí)可行的措施加以檢查、監(jiān)督與管制。其主要措施包括：一是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值的監(jiān)督，當(dāng)基金的積累小于一個(gè)事先規(guī)定的最小積累水平的時(shí)候，政府就考慮如何對(duì)其處置。二是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資的資產(chǎn)組合進(jìn)行約束，比如，規(guī)定保證安全性的投資比例下限，規(guī)定某種投資風(fēng)險(xiǎn)的上限等。比利時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資于政府債券的比例要大于15%，投資股票的比例要小于65%，法國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資于房地產(chǎn)的比例要小于10%，投資股票的比例要小于65%（參見表7）。三是設(shè)立一個(gè)與風(fēng)險(xiǎn)大小相一致的保險(xiǎn)費(fèi)率，如果投資基金持有較高風(fēng)險(xiǎn)的資產(chǎn)組合，需要支付較高的保險(xiǎn)費(fèi)用。四是強(qiáng)制實(shí)行共同保險(xiǎn)。英國(guó)、澳大利亞等國(guó)規(guī)定，只要保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)規(guī)定繳費(fèi)制的養(yǎng)老金基金，為防止保險(xiǎn)公司破產(chǎn)強(qiáng)制要求所有保險(xiǎn)公司進(jìn)行共同保險(xiǎn)（再保險(xiǎn)）。表7一些國(guó)家對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資資產(chǎn)組合的限制2.流動(dòng)性是社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)的重要原則社會(huì)保險(xiǎn)基金投資不是為了擁有大量的難以流動(dòng)的資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)能夠迅速地融通、變現(xiàn)和周轉(zhuǎn)，以保證支付的需要。要隨時(shí)準(zhǔn)備一定數(shù)量的現(xiàn)金或活期存款，以保證及時(shí)、足額地給付各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金。如果資金因投資而凍結(jié)于某些固定項(xiàng)目而難以變現(xiàn)，將無法應(yīng)付基金支付的需要，也違反設(shè)立基金的宗旨。各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資都側(cè)重于靈活性比較強(qiáng)的股票、政府債券、企業(yè)債券、銀行存款等項(xiàng)目，并注意投資周期與負(fù)債（給付）周期的相對(duì)平衡，根據(jù)負(fù)債周期、變現(xiàn)程度強(qiáng)弱與收益情況等，確定投資于短期項(xiàng)目還是中長(zhǎng)期項(xiàng)目及投資類別。投資流動(dòng)性的另一要求是保證勞動(dòng)力的流動(dòng)與投資的選擇性，雇員能夠?qū)⑵湎碛械姆ǘǖ酿B(yǎng)老金權(quán)利在沒有損失的情況下在不同雇主之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移，投保個(gè)人或投保企業(yè)具有選擇基金投資公司的權(quán)利，以保證基金投資公司內(nèi)部資產(chǎn)的流動(dòng)性。3.進(jìn)行組合投資是社會(huì)保險(xiǎn)基金投資實(shí)現(xiàn)安全性、流動(dòng)性與收益性的重要手段組合投資是社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)的基本策略。它能夠有效地分散投資風(fēng)險(xiǎn)。在通常情況下，一些投資項(xiàng)目的收益率降低，另一些投資項(xiàng)目的收益率就有可能上升。通過分散投資，實(shí)施恰當(dāng)?shù)耐顿Y組合，社會(huì)保險(xiǎn)投資基金就可以取得一個(gè)較穩(wěn)定的平均收益率。世界各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金都非常重視組合投資，尤其是金融資產(chǎn)的組合投資。不僅投資于政府債券，而且涉及到國(guó)內(nèi)股票、國(guó)際股票、國(guó)際債券、不動(dòng)產(chǎn)等方面。在股票市場(chǎng)及全球資本市場(chǎng)投資風(fēng)險(xiǎn)雖然高些，但收益率也比較高。英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、新西蘭、愛爾蘭等國(guó)養(yǎng)老基金投資于股票市場(chǎng)的比重較高，收益率也名列前茅（見表8）。表8一些國(guó)家（地區(qū)）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資組合（%）、回報(bào)率（%）及總資產(chǎn)（10億美元）狀況4.專業(yè)化、多元化與新型投資工具的運(yùn)用是社會(huì)保險(xiǎn)基金投資的新趨勢(shì)隨著社會(huì)保險(xiǎn)基金規(guī)模的日益龐大及其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中作用的增強(qiáng)，社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)了一些新趨勢(shì)：一是社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管制有所放松，政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資于私人企業(yè)債券和股票的限制越來越少，相應(yīng)的投資比例限制越來越寬松。比如智利1981年養(yǎng)老基金只能投資于政府公債、金融機(jī)構(gòu)、住房抵押債券，到80年代中期以后投資領(lǐng)域逐步擴(kuò)大到股票、公司債券、投資基金、國(guó)外證券等。馬來西亞雇員公積金投資組合在1987年主要是債券（6%）和政府證券（89%），到1998年，債券、政府證券、股票、現(xiàn)金市場(chǎng)的投資比例分別為26%、31%、18%、23%，股票與現(xiàn)金市場(chǎng)投資發(fā)展迅速。英國(guó)養(yǎng)老基金在股票市場(chǎng)上十分活躍，自70年代末到1997年，英國(guó)養(yǎng)老基金投資股票市場(chǎng)的比例從50%增長(zhǎng)到80%左右，其中外國(guó)股票的比例從3%增加到18%。荷蘭、愛爾蘭1998年養(yǎng)老保險(xiǎn)投資中外國(guó)股票的比重分別達(dá)到15%和33%。二是私人基金運(yùn)作機(jī)構(gòu)的作用日益突出。從實(shí)證研究資料可以看出，社會(huì)保險(xiǎn)基金管理方式不同，社會(huì)保險(xiǎn)基金投資回報(bào)率也有很大差異。“凡是政府管理運(yùn)作的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收益率一般都低于私人機(jī)構(gòu)管理的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金”。[18]主要原因是公共機(jī)構(gòu)投資限制多，投資于政府債券與國(guó)有企業(yè)的比重大，外部壓力小。私人公司能夠在資本市場(chǎng)上進(jìn)行更為廣泛的投資工具選擇和投資組合，外部競(jìng)爭(zhēng)的壓力促使私人機(jī)構(gòu)注意降低管理成本和提高投資收益率。三是社會(huì)保險(xiǎn)基金投資日益專業(yè)化。在競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，不論公營(yíng)還是私營(yíng)、不論是全國(guó)性的還是地方性的社會(huì)保險(xiǎn)基金管理部門，都越來越重視聘用具有投資組合管理知識(shí)的技術(shù)人才，并賦予他們更加自由地選擇投資項(xiàng)目的權(quán)力。專家理財(cái)、專業(yè)投資成為社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的重要特征。四是重視利用更多樣的金融投資工具，開辟更多的投資領(lǐng)域以取得更大的投資回報(bào)。美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金自1976年以來發(fā)明了“股票指數(shù)掛鉤投資”，1976～1998年指數(shù)基金的年回報(bào)率為15.8%，而一般股票基金僅為14.2%。[19]為了獲得更大的投資回報(bào)，社會(huì)保險(xiǎn)基金在股票、債券、現(xiàn)金、地產(chǎn)等基本投資領(lǐng)域之外，不斷擴(kuò)大另類投資（AlternativeInvestments）的領(lǐng)域。1995年，美國(guó)另類投資占其基金投資總額的5.5%，項(xiàng)目涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、海外投資、創(chuàng)業(yè)資本等領(lǐng)域（見表9）。從另類投資發(fā)展中可以看出，投資本身是一種動(dòng)態(tài)和進(jìn)化的過程，要通過適當(dāng)?shù)馁Y產(chǎn)分布，使基金投資專家在動(dòng)態(tài)的投資環(huán)境中更靈活地配置資產(chǎn)。表91995年美國(guó)基金投資及其另類投資組合的分布（三）我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)存在的主要問題1.基金投資渠道單一我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金積累規(guī)模雖然不是很大，但畢竟有了一定積累。積累額由1989年的68億元增加到2000年的超過1300億元，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)節(jié)余947億元，約占社會(huì)保險(xiǎn)基金積累總額的72%（見表10）。對(duì)這筆基金的管理，政府一直采取比較審慎的態(tài)度。國(guó)務(wù)院在1991年頒布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》規(guī)定，企業(yè)和職工個(gè)人繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)轉(zhuǎn)入社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在銀行開設(shè)的“養(yǎng)老保險(xiǎn)基金專戶”，實(shí)行專戶儲(chǔ)存，專款專用。銀行按同期居民儲(chǔ)蓄存款計(jì)息，并入基金。積累資金的一部分可以購(gòu)買國(guó)家債券。1994年財(cái)政部、勞動(dòng)部《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理暫行規(guī)定》指出，積累資金的80%左右用于購(gòu)買由國(guó)家發(fā)行的社會(huì)保險(xiǎn)基金特種定向債券。1997年，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》中規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行收支兩條線管理，要保證專款專用?；鸸?jié)余額，除預(yù)留兩個(gè)月的支付費(fèi)用外，應(yīng)全部購(gòu)買國(guó)家債券和存入專戶，嚴(yán)格禁止投入其他金融和經(jīng)營(yíng)性事業(yè)。1999年，國(guó)務(wù)院在《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》中規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)基金存入國(guó)有商業(yè)銀行開設(shè)的社會(huì)保障基金財(cái)政專戶，任何單位、個(gè)人不得挪用社會(huì)保險(xiǎn)基金。違反規(guī)定者將追究行政及刑事責(zé)任。由此可見，我國(guó)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資渠道一直限定為專戶存儲(chǔ)和購(gòu)買政府債券，限制十分嚴(yán)格。1996年，我國(guó)578.56億養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)節(jié)余額，存入銀行專戶380.72億元，占65.8%，購(gòu)買國(guó)債95.33億元，占16.5%。表10中國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)基金期末節(jié)余情況2.狹窄的投資渠道使社會(huì)保險(xiǎn)積累資金難以保值增值社會(huì)保險(xiǎn)積累資金的利息率只有高于同期通貨膨脹率，才能保證最基本的保值需要。90年代中期以前，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)積累資金的利息率往往低于同期通貨膨脹率，無法實(shí)現(xiàn)保值增值的目的。90年代中期以后，由于進(jìn)入買方市場(chǎng)和通貨緊縮，通貨膨脹率降低了，但同時(shí)銀行存款利率和國(guó)債利率也持續(xù)降低（見表11），存入銀行與購(gòu)買國(guó)債的資金仍然難以實(shí)現(xiàn)保值增值的需要。表111985～1999年物價(jià)指數(shù)、銀行利率與國(guó)庫券利率3.違規(guī)投資現(xiàn)象嚴(yán)重，社會(huì)保險(xiǎn)基金管理體制不適應(yīng)投資運(yùn)營(yíng)的要求盡管國(guó)家對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的使用和投資渠道進(jìn)行了嚴(yán)格限定，但違規(guī)動(dòng)用、擠占、挪用社會(huì)保險(xiǎn)基金的現(xiàn)象仍很嚴(yán)重。被擠占挪用的基金，大都用于固定資產(chǎn)投資、委托金融機(jī)構(gòu)貸款或自行放貸、投資入股和經(jīng)商辦企業(yè)。河北省借出52311萬養(yǎng)老保險(xiǎn)基金用于重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和技改項(xiàng)目。1993至1995年，廣東省投資于房地產(chǎn)的基金達(dá)65760萬元，設(shè)立賬外基金4488萬元，存入非銀行金融機(jī)構(gòu)34750萬元。1992～1994年間，深圳社保局動(dòng)用養(yǎng)老基金3798萬元購(gòu)買“深發(fā)展”股票，并向自辦的社會(huì)保險(xiǎn)投資公司投資6350萬元。大連勞動(dòng)保險(xiǎn)公司動(dòng)用養(yǎng)老基金5050萬元，投資于酒樓等項(xiàng)目。這些“違規(guī)投資”項(xiàng)目的存在，說明很多社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)包括地方政府對(duì)國(guó)家規(guī)定不能做到令行禁止，同時(shí)反映出社會(huì)保險(xiǎn)基金投資渠道的狹窄和營(yíng)運(yùn)監(jiān)管手段的落后。總之，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的制度設(shè)計(jì)及其管理體制，沒有為預(yù)留基金的投資渠道，也沒有明確用于投資的社會(huì)保險(xiǎn)基金的類型和管理手段，不適應(yīng)基金投資運(yùn)營(yíng)的要求。五社會(huì)保險(xiǎn)基金體制改革的思路中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理存在的上述問題，是多方面的原因造成的。政府沒有準(zhǔn)備體制轉(zhuǎn)軌所需要的轉(zhuǎn)軌成本，導(dǎo)致巨大的歷史債務(wù)問題，侵蝕了現(xiàn)行制度的正常運(yùn)行，這是一個(gè)重要原因。但是，這只是問題的顯性原因，主要癥結(jié)仍是社會(huì)保險(xiǎn)基金的制度設(shè)計(jì)偏差及管理體制的配套改革不到位。因?yàn)槲覀冊(cè)谥贫仍O(shè)計(jì)中過于看重基金制和多支柱的形式，沒有建立基金制和多支柱運(yùn)行的客觀基礎(chǔ)。這是最根本的原因?；旌夏Ｊ剑ú糠址e累制）試圖把“基金制”與“多支柱”體制有機(jī)結(jié)合起來。但是，我國(guó)新養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度的框架，在一定程度上具備了“基金制”的外殼，卻沒有實(shí)施“基金制”的條件和管理體制；雖然具備了“多支柱”體制的形式，卻偏離了“多支柱”的運(yùn)行機(jī)制。因此，深化社會(huì)保險(xiǎn)基金制度改革，必須矯正基金制“神話”，重塑“多支柱”體制。關(guān)于現(xiàn)收現(xiàn)付模式與基金積累模式的爭(zhēng)論由來已久，但是由于智利從現(xiàn)收現(xiàn)付模式向基金積累模式的成功轉(zhuǎn)軌，加上當(dāng)今世界基金積累模式投資收益率的提高，使人們對(duì)基金積累模式更加青睞，認(rèn)為它是發(fā)育資本市場(chǎng)的重要支柱和克服人口老齡化的良方，同時(shí)有助于增加儲(chǔ)蓄、提高資金利用效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。其主要論證如下：第一，養(yǎng)老金是資本市場(chǎng)的重要參與力量。1996年，全球資產(chǎn)總額大約為42萬億美元（美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本、法國(guó)、意大利等9個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家超過世界資本市場(chǎng)總額的80%），其中大約20%（10萬～12萬億美元）為發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)老金資產(chǎn)。[20]第二，智利模式的成功。智利在80年代初期成功地完成了由“現(xiàn)收現(xiàn)付”模式向“基金積累”的轉(zhuǎn)變。10多年來，不僅擺脫了虧空，而且積累資金200多億美元，解決了養(yǎng)老金支付困難，減輕了財(cái)政、企業(yè)負(fù)擔(dān)，在降低個(gè)人的交費(fèi)率的同時(shí)提高了養(yǎng)老金替代率，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了大量資金。智利200多億美元的養(yǎng)老基金，為26萬多所住房提供基金，并通過中型企業(yè)發(fā)展基金，促進(jìn)中型企業(yè)到資本市場(chǎng)融資。第三，積累模式有助于提高儲(chǔ)蓄率，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是儲(chǔ)蓄的函數(shù)。智利與瑞士通過強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄方案，增加了國(guó)民儲(chǔ)蓄率。瑞士?jī)?chǔ)蓄率由占GDP的6%增加到8.5%，智利也有所增加。理論研究顯示，養(yǎng)老金改革大約可以將原有的總儲(chǔ)蓄率提高10%～30%。第四，基金投資的高回報(bào)率。一般來說，實(shí)行更開放的基金管理的國(guó)家，其投資資金在資本市場(chǎng)上的回報(bào)率相對(duì)較高，如法國(guó)、澳大利亞、英國(guó)、美國(guó)、愛爾蘭、加拿大等國(guó)。英語民族國(guó)家的表現(xiàn)更突出一些。第五，自70年代以來，國(guó)際上興起了社會(huì)保障制度改革浪潮，其宗旨是“要尋求國(guó)家行動(dòng)與私人行動(dòng)的新關(guān)系，加強(qiáng)個(gè)人對(duì)自己和對(duì)他人的責(zé)任”。這種趨勢(shì)包括：強(qiáng)調(diào)減少與降低政府責(zé)任、增強(qiáng)個(gè)人責(zé)任的“個(gè)人積累與自我保障”趨勢(shì)；強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的“水平節(jié)制”趨勢(shì)；強(qiáng)調(diào)提高現(xiàn)有社會(huì)保障基金管理與運(yùn)營(yíng)效率的私有機(jī)構(gòu)管理基金的趨勢(shì)；適當(dāng)增加一些項(xiàng)目的個(gè)人交費(fèi)數(shù)量與更加嚴(yán)格地控制管理費(fèi)用的趨勢(shì)等。在看到基金積累制作用的同時(shí)，我們也要看到人們對(duì)基金積累模式的評(píng)價(jià)有一定的偏頗之處。實(shí)際上，基金積累制的作用不像理論界宣傳的那樣，其作用被明顯地高估，從而導(dǎo)致了“凡是積累制就是好”的神話。其反對(duì)理由如下：第一，基金積累并不一定增加國(guó)民儲(chǔ)蓄率。認(rèn)為積累制可以增加儲(chǔ)蓄率的例證只有瑞士和智利，其中智利1980年儲(chǔ)蓄率為GDP的21%，到1989年又下降為20%。因?yàn)閺?qiáng)制儲(chǔ)蓄只是國(guó)民總儲(chǔ)蓄的一部分，強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄率的增加并不等于總儲(chǔ)蓄率的提高。第二，資本市場(chǎng)的作用被高估了。資本市場(chǎng)的作用越來越大，但是風(fēng)險(xiǎn)也很大。1997年爆發(fā)的亞洲金融危機(jī)就是明顯的例子。斯蒂格利茨認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家不應(yīng)簡(jiǎn)單地摹仿發(fā)達(dá)國(guó)家的資本市場(chǎng)，而應(yīng)面對(duì)現(xiàn)實(shí)，即他們的國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)即使不是必然也是很可能運(yùn)行不良。第三，理論界對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付模式與基金積累模式的爭(zhēng)論并沒有完結(jié)，也沒有傾向性的結(jié)論。站在不同角度可以得出不同看法。國(guó)際勞工組織的學(xué)者圭亞（Gruat）認(rèn)為，世界銀行的《老年危機(jī)對(duì)策》聲稱存在著危機(jī)，但是該報(bào)告對(duì)該危機(jī)的解決辦法不僅沒有為養(yǎng)老待遇水平提供更好的保障，而且潛在的風(fēng)險(xiǎn)比正確設(shè)計(jì)和管理的固定待遇制更大。世行報(bào)告也承認(rèn)，如果沒有發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)，又無力建立有效的管理機(jī)構(gòu)，對(duì)很多國(guó)家來說，采用固定繳費(fèi)的解決辦法是不切實(shí)際的。第四，從實(shí)踐上看，世界大多數(shù)國(guó)家，包括OECD在內(nèi)的發(fā)達(dá)國(guó)家，其養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)仍然是政府舉辦的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)。第五，基金積累模式尤其是私人養(yǎng)老基金的管理成本并不低廉，甚至高于規(guī)模巨大的公共制度。美國(guó)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理費(fèi)和手續(xù)費(fèi)占保險(xiǎn)費(fèi)的35%，英國(guó)私營(yíng)基金會(huì)由于管理費(fèi)造成的收益減損每年達(dá)5.2%，智利私營(yíng)養(yǎng)老金的管理費(fèi)占繳費(fèi)工資的1.5%（見表12）。國(guó)際勞動(dòng)組織通過調(diào)查認(rèn)為，在養(yǎng)老保險(xiǎn)的行政管理問題上認(rèn)為公共部門比私營(yíng)部門開支昂貴顯然是錯(cuò)誤的。第六，保險(xiǎn)基金模式轉(zhuǎn)換需要大量轉(zhuǎn)軌成本。因?yàn)檫@使過去的隱性債務(wù)顯性化，并沒有減少債務(wù)本身。智利改革需要大量政府補(bǔ)貼，其他國(guó)家同樣如此。第七，過于強(qiáng)調(diào)基金積累，雖然在某種程度提高了（但不完全是）資金效率，但同時(shí)降低了社會(huì)保險(xiǎn)制度的“再分配”功能。因?yàn)橹挥蟹e累資金多的個(gè)人，得到的才能多。這又涉及到一個(gè)基本的價(jià)值判斷問題，即如何看待社會(huì)保障的“再分配功能”問題，如何“平衡”社會(huì)保障制度的“公平與效率”問題。表12國(guó)際勞工組織1987～1989年社會(huì)保障管理費(fèi)用開支調(diào)查中國(guó)1997年的企業(yè)統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)與1998年統(tǒng)一的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，雖然表面上主張“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶”相結(jié)合，但是過于看重“基金制”的作用：第一，在制度框架中沒有明確社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶兩者之間的主次關(guān)系。這意味著不明確中國(guó)要建立的新社會(huì)保險(xiǎn)制度，是堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌（現(xiàn)收現(xiàn)付）為主，還是傾向于發(fā)展個(gè)人賬戶（基金積累）。這種制度上的模糊，不利于新制度的正常運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展。第二，盡管從社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶的基金比例劃分上，看不出中國(guó)要建立基金制的社會(huì)保險(xiǎn)制度。但是個(gè)人賬戶的比例偏大（見表13），仍然可以看出中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金模式的設(shè)計(jì)中，對(duì)基金制度頗為青睞。事實(shí)上，中國(guó)并沒有真正測(cè)算基金制的發(fā)展前景與現(xiàn)實(shí)條件。第三，中國(guó)制度設(shè)計(jì)對(duì)“轉(zhuǎn)軌”成本問題的重視程度不夠。比如設(shè)計(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方案對(duì)歷史債務(wù)問題估計(jì)不足，選擇了先搞個(gè)人賬戶空賬，再逐步補(bǔ)實(shí)的思路，結(jié)果導(dǎo)致個(gè)人賬戶“空賬”問題?，F(xiàn)在預(yù)支了未來的資金，如果不想辦法解決，要么影響“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的制度設(shè)計(jì)，要么導(dǎo)致財(cái)務(wù)危機(jī)。目前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要進(jìn)行新的調(diào)整，否則難以為繼。第四，中國(guó)對(duì)“多支柱”模式的理解有偏差。世界銀行的多支柱中的第二根支柱（強(qiáng)制性個(gè)人賬戶），雖然來源是強(qiáng)制性的，但其性質(zhì)類似個(gè)人儲(chǔ)蓄，產(chǎn)權(quán)屬于個(gè)人，經(jīng)營(yíng)管理由私營(yíng)的、可競(jìng)爭(zhēng)的基金公司進(jìn)行。但是我國(guó)實(shí)行“統(tǒng)一”管理，相互連通，在社會(huì)統(tǒng)籌基金難以滿足支付要求的情況下，出現(xiàn)統(tǒng)籌賬戶“無償”挪用個(gè)人賬戶的現(xiàn)象。不僅個(gè)人賬戶難以做實(shí)、成為憑證式的“空賬”，而且無法進(jìn)行基金投資，不能保值增值，失去了“部分積累制”的積累作用，與最初的制度設(shè)計(jì)目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。表13中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)的基金比例六強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)基金改革與管理的政策建議為了促進(jìn)中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金制度的健康持續(xù)發(fā)展，一方面要按照中國(guó)實(shí)際深化基金制度改革，另一方面要切切實(shí)實(shí)強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理。沒有穩(wěn)定持續(xù)的基金來源、合理的支出結(jié)構(gòu)、高效的管理運(yùn)營(yíng)手段，再好的社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)也難以落實(shí)。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中逐步發(fā)展起來的我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度，盡管在不少問題上還存在爭(zhēng)議，但基本制度的總體框架已經(jīng)形成?，F(xiàn)在的主要工作就是對(duì)這一制度加以完善。為此，我們提出如下建議。（一）完善制度性來源、開辟非常規(guī)來源按照目前的覆蓋面、實(shí)際征繳率和收繳基數(shù)，社會(huì)保險(xiǎn)基金的來源難以提供日益增長(zhǎng)的支出需要，更難以實(shí)現(xiàn)保值增值的目標(biāo)。應(yīng)從制度建設(shè)與非常規(guī)措施兩個(gè)方面入手，為社會(huì)保險(xiǎn)基金建立穩(wěn)定的、可持續(xù)的來源基礎(chǔ)。1.擴(kuò)大覆蓋面，為社會(huì)保險(xiǎn)基金建立更寬闊的來源基礎(chǔ)目前城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度僅僅覆蓋企業(yè)單位職工，沒有把公務(wù)員、事業(yè)單位人員及城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者、自由職業(yè)者包括進(jìn)來。失業(yè)保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)制度規(guī)定的覆蓋面稍微大一些，但實(shí)際參保人員也不多。要盡快改革原來的社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍，把城鎮(zhèn)戶籍的從業(yè)人員都應(yīng)納入進(jìn)來。這是社會(huì)保險(xiǎn)社會(huì)化的需要，也是降低贍養(yǎng)比、擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)基金來源基礎(chǔ)的需要。如果目前2.1億多城鎮(zhèn)從業(yè)人員的90%參加社會(huì)保險(xiǎn)，參保人員可以增加1倍，贍養(yǎng)比（離退休人員與在職人員之比）將從現(xiàn)在的1：3變?yōu)?：6，同樣的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率可以使社會(huì)保險(xiǎn)基金增加1倍。在目前社會(huì)保險(xiǎn)基金困難的情況下，擴(kuò)大覆蓋面是當(dāng)務(wù)之急。但是，擴(kuò)大覆蓋面不僅僅是參保人數(shù)的增加，相應(yīng)的管理措施、征繳力度也要跟上。隨著城市化的推進(jìn)，城鎮(zhèn)從業(yè)人員數(shù)量將繼續(xù)擴(kuò)大，有條件的地區(qū)，還可以允許“規(guī)模以上”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（如大中型企業(yè)等）職工參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)。我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度在相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)具有擴(kuò)大覆蓋面的空間。2.降低社會(huì)保險(xiǎn)名義費(fèi)率，提高社會(huì)保險(xiǎn)基金征繳基數(shù)和征收到位率目前我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率很高（不計(jì)算住房基金已超過工資總額的40%），其中有些地區(qū)僅養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)已經(jīng)超過30%。作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，在人口老齡化程度還比較低的情況下，繼續(xù)提高社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的思路不可取，因?yàn)殡S著人口老齡化的加快，繼續(xù)提高繳費(fèi)率的空間日益狹窄。同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率太高，對(duì)企業(yè)與個(gè)人造成的負(fù)擔(dān)過重，影響其積極性，難以提高資金到位率。要在全面落實(shí)《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》的同時(shí)，采取法律的、行政的、經(jīng)濟(jì)的等各種措施，不斷提高資金到位率，使其至少保持在95%以上。目前社會(huì)保險(xiǎn)名義繳費(fèi)率太高，繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)是一個(gè)突出問題。目前以“單位工資總額”作為繳費(fèi)率依據(jù)的做法漏洞很多，很多工資外收入并沒有計(jì)算在工資總額中?！肮べY總額”并不等于“收入總額”，實(shí)際繳費(fèi)率往往明顯低于職工實(shí)際收入水平。因此，要將社會(huì)保險(xiǎn)基金的收繳基數(shù)從“工資總額”改為“收入總額”，應(yīng)當(dāng)像征收個(gè)人所得稅一樣，將職工從單位得到的各種“正常收入”，作為繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的基數(shù)。3.開辟非制度性來源，解決歷史遺留與隱性債務(wù)問題養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)問題日益突出，加上大量失業(yè)下崗人員造成的體制轉(zhuǎn)軌成本，社會(huì)保險(xiǎn)非制度性支出過多。依靠社會(huì)保險(xiǎn)制度性基金來源，解決非制度性問題將“力不從心”，要么將矛盾向后推移，要么損害現(xiàn)有制度的正常運(yùn)行。因此，要改變依靠制度性基金來源解決歷史遺留問題與隱性債務(wù)的思路，用非正規(guī)措施解決體制轉(zhuǎn)軌問題。智利采取政府“認(rèn)可債券”的方式可以借鑒，德國(guó)統(tǒng)一后西德為東德提供社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)支持的辦法也可以借鑒。問題的關(guān)鍵是如何籌集這筆隱性債務(wù)資金。我們認(rèn)為，應(yīng)從以下兩個(gè)方面入手：一是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，繼續(xù)從財(cái)政渠道支付2000年以前“國(guó)有單位離退休人員”的退休金。每年大約有1000億元左右的支出，[21]而且將逐步減少，財(cái)政可以承擔(dān)得起。二是變現(xiàn)部分國(guó)有資產(chǎn)，可以將部分國(guó)有股份變現(xiàn)，也可以出讓部分國(guó)有土地、公有住房等。其用途是充實(shí)“中人”的個(gè)人賬戶，尤其是接近退休年齡的“中人”的個(gè)人賬戶虧空。目前已經(jīng)虧空的個(gè)人賬戶資金有2000億元，需要彌補(bǔ)的個(gè)人賬戶資金數(shù)量更大，對(duì)資金缺口需要作進(jìn)一步的測(cè)算。三是發(fā)行社會(huì)保障國(guó)債、彩票及開辟一些特殊稅種，解決下崗、失業(yè)及提前退休人員的退休金需要。4.實(shí)行稅務(wù)征繳體制，強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)基金征繳力度，逐步向社會(huì)保險(xiǎn)稅過渡從保險(xiǎn)費(fèi)征收體制看，稅務(wù)部門征收是國(guó)際慣例，征收與管理手段也比較強(qiáng)硬，有助于提高資金到位率。隨著金融體制的完善、社會(huì)保險(xiǎn)立法的完成，要將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)列入新設(shè)立的“社會(huì)保障稅”的主干部分，逐步實(shí)現(xiàn)由“費(fèi)”到“稅”的轉(zhuǎn)變。理順社會(huì)保險(xiǎn)基金的制度性來源是保證社會(huì)保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，開辟非常規(guī)基金來源是實(shí)現(xiàn)“體制轉(zhuǎn)軌”與隱性債務(wù)的基本出路，也是保證社會(huì)保險(xiǎn)制度正常運(yùn)行的前提條件。兩者要雙管齊下，為社會(huì)保險(xiǎn)制度提供充足、穩(wěn)定的資金來源。（二）完善支出制度，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，我們擁有世界上最慷慨的養(yǎng)老金替代率制度和退休年齡制度，對(duì)一些人員的醫(yī)療保障福利也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)承受能力。這不僅導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)基本制度的不公平，而且難以有效地控制社會(huì)保險(xiǎn)基金的支出增長(zhǎng)。如果只注意“開源”而忽視“節(jié)流”，再多的社會(huì)保險(xiǎn)基金也會(huì)入不敷出。因此，在擴(kuò)大基金來源的同時(shí)，必須完善支出制度，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，開源節(jié)流并舉。1.切實(shí)降低退休金替代率，使基本養(yǎng)老保險(xiǎn)立足于保障基本需要我國(guó)離休干部、特殊貢獻(xiàn)人員及部分高級(jí)公務(wù)員的離退休金，高達(dá)退休前工資的95%甚至100%，30年以上工齡工作人員的退休金也在90%以上，養(yǎng)老退休金的平均替代率也在80%以上。1998年大批不到法定退休年齡的人員“提前退休”，其替代率更高。據(jù)調(diào)查，有10個(gè)省市區(qū)平均替代率超過100%，最高達(dá)125%。[22]目前發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老金平均只有40%至50%左右的替代率。國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)在最低社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際公約中指出，一個(gè)人繳費(fèi)30年，退休后領(lǐng)取的養(yǎng)老金應(yīng)相當(dāng)于繳費(fèi)工資的40%。[23]我國(guó)離退休金的替代率偏高（與單一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)及工資基數(shù)低有關(guān)），非常不科學(xué)，不具有可持續(xù)性。據(jù)測(cè)算，當(dāng)基本養(yǎng)老金替代率為60%時(shí)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金到2036年就會(huì)出現(xiàn)赤字；當(dāng)替代率為70%時(shí)，到2022年就會(huì)出現(xiàn)赤字；當(dāng)替代率超過80%時(shí)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金到2011年就會(huì)出現(xiàn)赤字。[24]隨著多元化養(yǎng)老金體制的逐步建立，退休金替代率要逐步降到繳費(fèi)工資（而不是退休前的最后工資）的60%以下，或者50%左右，使基本養(yǎng)老保險(xiǎn)立足于基本養(yǎng)老保障，并為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)留出發(fā)展空間。2.逐步提高退休年齡，遇制提前退休，減輕養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力我國(guó)50年代政策規(guī)定的退休年齡是男性60歲、女性50歲至55歲。1998年我國(guó)人均預(yù)期壽命已經(jīng)達(dá)到71歲（城鎮(zhèn)居民稍高于農(nóng)村居民，女性高于男性），退休年齡明顯偏低。特別是我國(guó)規(guī)定30年工齡可以退休、連續(xù)15年、20年工齡可以領(lǐng)取退休金的規(guī)定，使許多職工不到退休年齡就辦理了退休手續(xù)，領(lǐng)取退休金。假如退休人員平均55歲退休，至少有16年的平均余命（平均預(yù)期壽命還將不斷提高）。我國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶按10年平均余命發(fā)放，顯然將入不敷出。國(guó)際勞工組織測(cè)算，如果將退休年齡從65歲降低到60歲，退休金將至少增加50%，如果將退休年齡從65歲提高到70歲，則費(fèi)用減少一半以上。如果我國(guó)退休年齡提高5歲，可增加社會(huì)保險(xiǎn)基金繳費(fèi)14%，或者減少養(yǎng)老金支出20%。[25]為了降低養(yǎng)老金支付的壓力，國(guó)際上普遍采取提高退休年齡的做法。比如歐盟將男女退休年齡都提高到67歲左右。為了降低贍養(yǎng)比、減輕退休金支付壓力，我國(guó)也需要逐步提高退休年齡，第一步可將女性退休年齡提高到60歲，將來根據(jù)需要再逐步提高退休年齡。在養(yǎng)老保險(xiǎn)體制轉(zhuǎn)軌過程中，我國(guó)發(fā)生了大規(guī)模提前退休現(xiàn)象，1995～1998年，僅13個(gè)省市區(qū)就有51.7萬人提前退休，占同期退休人員的31%，提前支付退休金19.8億元。近兩年提前退休也很普遍，這種現(xiàn)象蔓延將減少社會(huì)保險(xiǎn)基金來源，增加退休金支出，弱化在職人員工作與繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的積極性，沖擊社會(huì)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行，后果十分嚴(yán)重。應(yīng)當(dāng)建立以工齡和繳費(fèi)時(shí)間為基礎(chǔ)的退休金給付機(jī)制，在提高退休年齡的基礎(chǔ)上，對(duì)不到法定退休年齡、繳費(fèi)年限的提前退休人員暫停發(fā)放退休金或按比例遞減退休金，等資格具備再發(fā)放社會(huì)基本養(yǎng)老金。另外，要加快退休金征收、管理和發(fā)放的社會(huì)化步伐，建立統(tǒng)一的社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制，弱化單位、條塊分割體制對(duì)社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的沖擊。3.規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)基金支出調(diào)整機(jī)制，弱化非制度性措施對(duì)社保基金的沖擊隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與物價(jià)變動(dòng)，必須建立養(yǎng)老金等社會(huì)保險(xiǎn)基金支出的正常調(diào)整機(jī)制。要改變按在職人員工資增長(zhǎng)率調(diào)整養(yǎng)老金的做法，建立國(guó)際上通用的、按物價(jià)上漲指數(shù)調(diào)整養(yǎng)老金的制度。社會(huì)保險(xiǎn)基金支出的調(diào)整，必須通過科學(xué)的測(cè)算，通過制度化、法制化的渠道進(jìn)行，避免臨時(shí)性決策對(duì)整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)基金支出預(yù)期的影響。4.調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，科學(xué)基金管理。社會(huì)保險(xiǎn)基金應(yīng)采取收支平衡的基本原則除基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度中的個(gè)人賬戶外，國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)基金應(yīng)“量出為入、略有節(jié)余”，不能沒有節(jié)余，也不能積累資金過多。因?yàn)檫@些基金基本上采取“現(xiàn)收現(xiàn)付”模式。過多積累不僅加重企業(yè)與財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且加大管理成本與貶值風(fēng)險(xiǎn)。比如失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)，如果積累過多，說明它沒有充分發(fā)揮作用，或者限定條件太嚴(yán)格，違背了制度設(shè)計(jì)的初衷。從科學(xué)管理基金的角度看，不應(yīng)該支出的項(xiàng)目要控制住，該支出的項(xiàng)目要支付出去（可以適當(dāng)放寬條件），這有助于基金的長(zhǎng)期平衡。同時(shí)，在支出項(xiàng)目設(shè)計(jì)上，支出結(jié)構(gòu)要與制度設(shè)計(jì)相適應(yīng)，失業(yè)保險(xiǎn)基金就應(yīng)當(dāng)立足于失業(yè)保障和轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)，而不是“扶貧”等其他各