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中國水問題基本特征與新形勢

一水問題基本特征我國地處歐亞大陸東部,太平洋西側(cè),南北跨度大,東西距離長,各地氣候和地形地貌特點迥然不同,水資源和生態(tài)環(huán)境狀況差異顯著,加之各地經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r和用水情況的差異,使得各地水資源狀況及水資源問題復(fù)雜多樣??傮w而言,我國是全球水問題最嚴(yán)重的國家之一。人多水少、水資源時空分布不均、水土資源和生產(chǎn)力布局不相匹配,是我國長期存在的突出水情;干旱缺水、洪澇災(zāi)害、水污染和水土流失等問題,是制約我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的突出因素。(一)水資源稟賦條件并不優(yōu)越我國多年平均水資源總量為28124億立方米,僅低于巴西、俄羅斯、加拿大、美國和印度尼西亞,列世界第6位,但單位國土面積水資源量僅為世界平均水平的83%。由于人口眾多、土地廣闊,人均、畝均水資源占有量均很低,全國人均占有水資源量約為2200立方米,僅為世界人均占有量的28%;耕地畝均占有水資源量1440立方米,約為世界平均水平的一半。水資源成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性資源。我國水資源地區(qū)分布不均,水資源分布與土地資源和生產(chǎn)力布局不相匹配。總體上水資源分布南方多、北方少,東部多、西部少,山區(qū)多、平原少。南方地區(qū)國土面積占全國的36%,人口占54%,耕地占40%,GDP占56%,水資源總量占全國的81%;北方地區(qū)國土面積占全國的64%,人口占46%,耕地占60%,GDP占44%,但水資源總量僅占全國的19%。其中,黃河、淮河、海河3個水資源一級區(qū)國土面積占全國的15%,耕地占35%,人口占35%,GDP占32%,水資源總量僅占全國的7%,人均水資源占有量僅460m3,是我國水資源供需矛盾最為尖銳的地區(qū)。此外,我國地表水資源量的93%產(chǎn)自山丘區(qū),平原區(qū)產(chǎn)水量較少,西部山區(qū)河流切割深,水低田高、用水十分困難;平原區(qū)人口稠密,城市集中,灌區(qū)密布,是主要的用水地區(qū),其供給水源主要為外來水源。我國是世界上中低緯度降水量和河川徑流年內(nèi)集中程度較高、年際變化較大的國家之一。降水量和河川徑流量的60%~80%集中在汛期,特別是北方地區(qū)集中程度更高,用水也很不穩(wěn)定。由于天然來水與經(jīng)濟社會需水在時空上的不一致,絕大多數(shù)地區(qū)需要通過水利工程調(diào)蓄天然水資源以滿足用水需要,但人口多、土地少,調(diào)蓄工程的建設(shè)也受到一定的制約。此外,受季風(fēng)氣候的影響,我國水資源的年際變化也很大,南方地區(qū)最大和最小年降水量一般相差2~3倍,北方地區(qū)一般相差3~6倍,河川徑流量在最大和最小年份可相差10倍以上,且往往出現(xiàn)連續(xù)豐水或連續(xù)枯水的情況,給水資源開發(fā)利用造成了較大的困難。(二)水資源短缺與用水浪費并存現(xiàn)狀下全國缺水量達400億立方米,其中農(nóng)業(yè)缺水約300億立方米以上,年均糧食減產(chǎn)150億公斤;近2/3的城市存在不同程度的缺水,其中缺水比較嚴(yán)重的城市有130多個。在農(nóng)村還有3000多萬人和數(shù)千萬頭牲畜常年的飲水條件亟待改善。許多城市和重要工業(yè)區(qū)供水水源單一而脆弱,供水保障程度低,一遇干旱就難以維持。特別是北方地區(qū)的水資源危機,不僅嚴(yán)重制約北方地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善,甚至影響到全國的發(fā)展。北方地區(qū)除松花江區(qū)外,水資源開發(fā)利用程度在40%~101%,其中海河區(qū)當(dāng)?shù)厮垂┧恳殉^多年平均水資源量。海河、黃河、淮河、西北諸河區(qū)和遼河流域2000年一次性供水量已相當(dāng)于其水資源可利用總量的115%、106%、73%、90%和98%,已越來越接近其開發(fā)利用的極限??傮w來看,北方地區(qū)腹地大多數(shù)河流水資源開發(fā)利用潛力已十分有限,只有周邊部分河流,如松花江、遼河區(qū)周邊跨界河流以及西北諸河區(qū)跨界河流目前水資源開發(fā)利用程度較低,尚有一定的潛力。其中:海河流域是我國水資源短缺最為嚴(yán)重的地區(qū),其人均水資源占有量不足全國人均水資源占有量的1/7,缺水面積占全流域面積的70%以上。與此同時,我國水資源利用效率和效益總體上仍較低,許多地區(qū)缺水與用水浪費并存,加劇了水資源供需矛盾。目前,我國城鎮(zhèn)人均生活綜合用水量為213L/日(其中城市為243L/日),農(nóng)村人均居民生活用水量僅為65L/日,均低于發(fā)達國家和同等發(fā)展中國家的人均用水水平。全國平均單方水GDP產(chǎn)出僅為世界平均水平的1/4;全國畝均灌溉用水量為476m3,全國灌溉水綜合利用系數(shù)僅為0.40左右;全國有84%的城市其供水管網(wǎng)的漏損率在10%~30%之間,約有7%的城市供水管網(wǎng)的漏損率超過了30%。此外,部分地區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展、城市建設(shè)以及生產(chǎn)力布局中考慮水資源因素不夠,在水資源短缺地區(qū)盲目上高耗水、重污染項目,擴大工業(yè)區(qū)和灌溉面積,導(dǎo)致部分地區(qū)已經(jīng)十分尖銳的水資源供需矛盾進一步加劇。因此,大力提高水資源利用效率,建設(shè)節(jié)水型社會是我國的必然選擇。(三)水旱災(zāi)害非常嚴(yán)重我國幅員遼闊、江河眾多。全國1/2的人口、1/3的耕地、70%的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值集中在七大江河中下游地區(qū)。這些地區(qū)恰恰是受洪水威脅最嚴(yán)重的地區(qū),洪澇災(zāi)害曾給中國人民帶來深重的災(zāi)難。據(jù)歷史記載,公元前206年至1949年間,中國發(fā)生較大洪水災(zāi)害1092次。歷史上危害甚重的黃河,三年兩決口、百年一改道,泛濫范圍北到天津,南至淮河流域,總計25萬平方公里。1933年黃河大水,南北兩岸大堤決口50多處,死亡1.8萬人。長江自漢代開始就有水災(zāi)記載,1931年長江、淮河大水,共因災(zāi)死亡40萬人。1935年長江支流漢江和澧水特大洪水,死亡14.2萬人。我國也是一個干旱頻發(fā)和干旱災(zāi)害損失非常嚴(yán)重的國家。據(jù)不完全統(tǒng)計,1489~1949年間,全國重大旱災(zāi)年共有51年。1949年以來,全國年平均受旱面積3.21億畝,其中成災(zāi)面積1.38億畝,全國平均每年因旱損失糧食142億公斤,其中有13年發(fā)生嚴(yán)重干旱災(zāi)害,相當(dāng)于4年左右發(fā)生一次重旱,受旱面積均超過4億畝,成災(zāi)面積超過2億畝。從季節(jié)分布上看,我國的旱災(zāi)主要類型有春旱、夏旱、秋旱和冬旱,以春旱最為頻繁,程度重、持續(xù)時間長。春旱主要發(fā)生在秦嶺、淮河以北的華北、西北及東北地區(qū),長江上游和云貴高原也時有發(fā)生。夏旱通常分為初夏旱和伏旱,初夏旱主要發(fā)生在甘肅中部、寧夏南部、山西南部、河南中部、河北南部和山東中部。伏旱經(jīng)常發(fā)生在長江流域,特別是四川東部、湖南、湖北、江西、浙江、安徽、江蘇等地最為常見。秋旱多發(fā)生在華南、華中和華北廣大地區(qū)內(nèi),在長江以南地區(qū),秋旱多于夏旱。冬旱則主要發(fā)生在華南??傮w來看,我國的水旱災(zāi)害有五個顯著特點:一是災(zāi)害具有廣泛性。除沙漠、極端干旱地區(qū)和高寒地區(qū)外,我國2/3的國土面積都處在洪澇和干旱災(zāi)害的籠罩之下。二是災(zāi)害具有不確定性。目前的科學(xué)技術(shù)水平還很難預(yù)測災(zāi)害發(fā)生的時間、地點和嚴(yán)重程度。三是災(zāi)害具有突發(fā)性。暴雨發(fā)生的隨機性決定了洪澇災(zāi)害的突發(fā)性。在一些地區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)旱澇急轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。四是災(zāi)害具有不可避免性。這是由我國特殊的地理氣候等條件決定的。五是災(zāi)害具有相對可控性。幾千年來特別是新中國成立60多年來的實踐表明,抗御水旱災(zāi)害工作不僅有所作為,而且還取得了巨大的成就。(四)水污染加劇的態(tài)勢尚未得到有效遏制20世紀(jì)80年代初期,在全國評價的8.9萬公里河長中,按當(dāng)時的水質(zhì)評價標(biāo)準(zhǔn),污染河長僅為1.9萬公里,主要集中在部分城市河段,其他地區(qū)水質(zhì)狀況相對較好。2008年,《中國水資源公報》評價結(jié)果表明:在全國評價的14.77萬公里河長中,全年Ⅰ類水河長占評價河長的3.5%,Ⅱ類水河長占31.8%,Ⅲ類水河長占25.9%,Ⅳ類水河長占11.4%,Ⅴ類水河長占6.8%,劣Ⅴ類水河長占20.6%。主要污染項目是高錳酸鹽指數(shù)、化學(xué)需氧量、氨氮、五日生化需氧量和揮發(fā)酚。全國水資源一級區(qū)Ⅰ~Ⅲ類水河長比例由高至低排序,依次為:西南諸河區(qū)94.3%、西北諸河區(qū)94.0%、長江區(qū)69.1%、珠江區(qū)68.6%、東南諸河區(qū)64.2%、松花江區(qū)47.0%、遼河區(qū)46.0%、淮河區(qū)39.4%、海河區(qū)35.2%;在全國評價的44個湖泊中(1.8萬平方公里水面),全年水質(zhì)為Ⅰ類的水面占評價水面的1.2%、Ⅱ類占4.1%、Ⅲ類占38.9%、Ⅳ類占9.7%、Ⅴ類占22.8%、劣Ⅴ類占23.3%;貧營養(yǎng)湖泊有1個,中營養(yǎng)湖泊有22個,輕度富營養(yǎng)湖泊有10個,中度富營養(yǎng)湖泊有11個;主要污染項目是總磷、總氮、高錳酸鹽指數(shù)、化學(xué)需氧量和氨氮。在全國評價的378座水庫中,水質(zhì)為Ⅰ類的水庫24座,Ⅱ類167座,Ⅲ類112座,Ⅳ類50座,Ⅴ類9座,劣Ⅴ類16座。在全國評價的347座水庫中,無貧營養(yǎng)水庫,中營養(yǎng)水庫241座,富營養(yǎng)水庫106座;主要污染項目是總磷、總氮、高錳酸鹽指數(shù)、化學(xué)需氧量和氨氮。按水功能區(qū)水質(zhì)管理目標(biāo)評價,全年水功能區(qū)達標(biāo)率為42.9%,其中一級水功能區(qū)1197個(不包括開發(fā)利用區(qū)),達標(biāo)率為53.2%,二級水功能區(qū)2022個,達標(biāo)率36.7%;在全國評價的554個集中式飲用水水源地中,按全年監(jiān)測頻次的合格率統(tǒng)計,水質(zhì)合格率在80%以上的集中式飲用水水源地有311個,占評價總數(shù)的56.1%,其中全年水質(zhì)均不合格的水源地有79個,占評價總數(shù)的14.3%;在北京、遼寧、吉林、上海、江蘇、海南、寧夏、廣東8個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)評價的641眼監(jiān)測井中,水質(zhì)適合于各種使用用途的Ⅰ~Ⅱ類監(jiān)測井占評價監(jiān)測井總數(shù)的2.3%,適合集中式生活飲用及工農(nóng)業(yè)用水的Ⅲ類監(jiān)測井占23.9%,適合除飲用外其他用途的Ⅳ~Ⅴ類監(jiān)測井占73.8%。主要污染項目是總硬度、氨氮、亞硝酸鹽氮、硝酸鹽氮、鐵、錳等。可見,近30年來,我國水污染的范圍在不斷擴大、程度在不斷加深,對供水安全的威脅越來越嚴(yán)重。(五)水土流失防治任務(wù)繁重我國自然條件復(fù)雜,生產(chǎn)力總體水平不高,生態(tài)環(huán)境脆弱,水土流失嚴(yán)重。近50年來,我國因水土流失而損失的耕地達5000多萬畝,平均每年約100多萬畝。黃土高原水土流失嚴(yán)重區(qū)每年流失表土達1厘米以上,東北黑土區(qū)一些地方耕作層厚度由開墾初期的1米左右降到現(xiàn)在的不足20厘米,不少地方耕作層表土已流失殆盡,喪失了生產(chǎn)能力。北方土石山區(qū)土層厚度不足30厘米的土地面積占總面積的比例高達77%,西南巖溶區(qū)、長江上中游和西南諸河區(qū)分別達到42.1%和18.8%。水土流失造成大量泥沙下泄,淤積于江、河、湖、庫,降低了水利設(shè)施調(diào)蓄功能和天然河道泄洪能力,加劇了下游的洪澇災(zāi)害。黃土高原地區(qū)的水土流失導(dǎo)致黃河下游河道1950~1999年淤積泥沙92億噸,河床普遍抬高2~4米。遼河干流下游部分河段河床已高于地面1~2米,成為“地上懸河”。水土流失導(dǎo)致全國8萬多座水庫年均淤積16.24億立方米,洞庭湖年均淤積泥沙0.98億立方米。同時,水土流失還造成生態(tài)環(huán)境惡化,加速暴雨徑流的匯集過程。據(jù)中國水土流失與生態(tài)安全科學(xué)考察估算,每年水土流失給我國帶來的經(jīng)濟損失相當(dāng)于GDP的2.25%左右,帶來的生態(tài)環(huán)境損失難以估算。我國水土保持工作還面臨著一些亟待解決的問題。一是水土流失防治進程與國家生態(tài)建設(shè)的總體目標(biāo)還有很大差距。目前,全國亟待治理的水土流失面積仍有180多萬平方公里,多年平均年土壤侵蝕量高達45億噸左右,有3.6億畝坡耕地和44.2萬條侵蝕溝亟待治理,東北黑土地保護、西南石漠化地區(qū)土地資源搶救的任務(wù)十分迫切。二是全社會水土保持意識與建設(shè)生態(tài)文明的要求之間還有很大差距。開發(fā)建設(shè)過程中急功近利、忽視生態(tài)保護的現(xiàn)象仍較為普遍,造成嚴(yán)重的人為水土流失;水土流失地區(qū)干部群眾的水土資源保護意識還有待進一步增強,不少地方仍然存在陡坡開墾、順坡耕作、超載過牧等現(xiàn)象,導(dǎo)致生態(tài)惡化,土地生產(chǎn)力下降。三是水土保持法貫徹落實情況與建設(shè)法治政府的要求還有很大差距。生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案申報率、執(zhí)行率和水土保持設(shè)施驗收率仍然偏低,有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象還較為普遍。同時,水土保持隊伍建設(shè)和執(zhí)法水平也不能適應(yīng)依法行政的要求。四是水土保持體制機制建設(shè)與加快防治步伐的要求之間還有很大差距。水土流失防治工作涉及多行業(yè)、多部門,必須加強部門和行業(yè)之間的協(xié)調(diào)與配合。目前,各相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)與配合還不夠,不利于水土保持工作的順利開展。二水問題發(fā)展新形勢隨著全球氣候變化以及經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的用水需求增加,在傳統(tǒng)水問題尚未徹底解決的基礎(chǔ)上,許多新的水問題又接踵而至。目前各大流域均出現(xiàn)了不同程度的水危機。黃河流域水資源總量不足,河道泥沙淤積導(dǎo)致河流生態(tài)系統(tǒng)萎縮。西北諸河、海河、遼河流域缺水嚴(yán)重,河流生態(tài)系統(tǒng)退化和地下水超采問題極為突出?;春恿饔蛩h(huán)境污染問題久治不愈,旱澇災(zāi)害并存。長江源頭生態(tài)退化問題不容忽視,中下游太湖地區(qū)水體污染十分嚴(yán)重。珠江流域中下游地區(qū)污染嚴(yán)重,河口咸潮上溯。此外,在同一流域或區(qū)域,各類水問題并存,疊加和累積影響越來越嚴(yán)重。水問題新的發(fā)展形勢使得我國水資源管理工作面臨新的挑戰(zhàn)。(一)干旱問題近年來,在氣候變化和人類活動的共同作用下,我國干旱發(fā)展呈現(xiàn)以下四個明顯的趨勢。1.干旱發(fā)生頻率加大,影響范圍擴大受全球氣候變化的影響,我國旱災(zāi)發(fā)生的頻率和強度有明顯增長的趨勢,受旱范圍擴大、干旱持續(xù)時間延長,連季旱頻頻發(fā)生。近20年來,我國干旱發(fā)生的頻率為45%。特別是2000年以來,我國旱災(zāi)更是頻發(fā),不僅傳統(tǒng)北方缺水地區(qū)旱災(zāi)呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢,南方多雨地區(qū)季節(jié)性干旱也日趨嚴(yán)重,近年來湘江流域、鄱陽湖湖濱平原、四川盆地、云貴高原等傳統(tǒng)豐水地區(qū)也連續(xù)出現(xiàn)了嚴(yán)重干旱。我國旱情影響呈現(xiàn)從北向南、從西向東擴展的趨勢。2.干旱影響領(lǐng)域擴展干旱影響領(lǐng)域已由農(nóng)業(yè)擴展到工業(yè)、城市、生態(tài)等領(lǐng)域,河流的上下游爭水、工農(nóng)業(yè)爭水、城鄉(xiāng)爭水、國民經(jīng)濟擠占生態(tài)用水現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。20世紀(jì)70年代,中國城市干旱缺水問題開始顯現(xiàn),有16個城市發(fā)生32次嚴(yán)重干旱缺水事件;80年代有45個城市發(fā)生135次嚴(yán)重干旱缺水事件;90年代以來,中國城市干旱缺水問題進一步加劇。進入21世紀(jì)以來,全國農(nóng)村年均有2339萬人、1652萬頭大牲畜因旱導(dǎo)致飲水困難,城市年均有上千萬人的生活用水受到影響,我國多年平均因干旱導(dǎo)致飲水困難的農(nóng)村人口占全國同期農(nóng)村人口總數(shù)的比例增至8.36%,因干旱導(dǎo)致飲水困難的大牲畜數(shù)占全國同期大牲畜總數(shù)的比例增至24.5%。農(nóng)業(yè)受旱率、平均成災(zāi)率和糧食損失率分別為27.5%、10.1%和9.9%,均為20世紀(jì)50年代的3倍以上,因干旱而導(dǎo)致糧食安全問題;已有82座地級以上的城市和93座縣級市發(fā)生過嚴(yán)重缺水事件,發(fā)生的頻率和影響遠高于20世紀(jì)七八十年代。圖1-11950~2008年我國干旱災(zāi)害受災(zāi)及成災(zāi)面積變化趨勢3.干旱造成的損失加重根據(jù)水旱災(zāi)害公報,1950~2008年,因旱災(zāi)全國農(nóng)田受災(zāi)面積約為127×104千公頃,成災(zāi)面積約為56.4×104千公頃。在全球氣候變化背景下,因干旱所致的受災(zāi)及成災(zāi)面積呈線性增加,受災(zāi)范圍逐漸擴大(見圖1-1)。1950年代平均成災(zāi)面積為5.18萬平方公里,到90年代增長到11.94萬平方公里,進入21世紀(jì)后,2000~2009年9年干旱平均成災(zāi)面積達14.56萬平方公里。2009年我國出現(xiàn)了罕見的50年一遇的特大旱災(zāi),涉及河南、安徽、山東等10個省份。近十年來,中國年均因旱損失糧食達655億斤,占年均糧食總產(chǎn)量的7%;年均造成經(jīng)濟作物損失達333億元,因旱減少工業(yè)產(chǎn)值年均2300多億元。1990年以來,中國年均因旱災(zāi)造成的直接經(jīng)濟損失約占同期GDP的1%以上,遇嚴(yán)重干旱年景,該比例超過2%。4.旱災(zāi)應(yīng)對的難度進一步加大全球氣候變化導(dǎo)致旱災(zāi)發(fā)生的頻次、程度和不確定性增加,客觀上增加了我國旱災(zāi)的應(yīng)對難度。此外,我國北方地區(qū)水資源開發(fā)利用程度很高,應(yīng)急儲備水源嚴(yán)重短缺,如華北地區(qū)現(xiàn)狀地下水累計超采量已經(jīng)達到1500億立方米,一些地區(qū)地下水埋深達到數(shù)十米甚至近百米,也給農(nóng)業(yè)抗旱減災(zāi)帶來很大困難。目前,我國干旱綜合應(yīng)對主要還存在以下三方面的問題:①抗旱基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。部分旱區(qū)骨干蓄水工程及農(nóng)村飲水安全工程少,農(nóng)田水利設(shè)施老化和損壞嚴(yán)重,抗旱應(yīng)急水源工程嚴(yán)重短缺,工程性缺水問題突出;②抗旱規(guī)劃總體滯后。重“抗”輕“防”,抗旱規(guī)劃缺乏或不夠健全,難以做到以最小的投入取得最大的抗旱減災(zāi)效果;③干旱預(yù)警預(yù)報及應(yīng)急管理能力有限。需要深入研究極端干旱事件的成因、演變特征、風(fēng)險、危害及相應(yīng)的應(yīng)急管理措施。(二)洪澇災(zāi)害問題在我國,洪水災(zāi)害歷來是重大的自然災(zāi)害之一。然而,受人類活動加劇與氣候波動的影響,今天,我們不僅面臨著“人口”、“資源”、“環(huán)境”等一系列發(fā)展中的新問題,而且治水這一古老的問題也正在變得更為嚴(yán)峻與復(fù)雜。我國近年來防洪形勢的變化主要表現(xiàn)為:①河道行洪能力與湖泊洼地的洪水調(diào)蓄能力萎縮,平原區(qū)同流量下洪水位持續(xù)抬高;②防洪保護區(qū)對堤防的依賴性加大,防汛搶險任務(wù)加重;③泛濫洪水的成災(zāi)面積減少,而內(nèi)澇成災(zāi)的面積增加;④洪水風(fēng)險區(qū)內(nèi)人口資產(chǎn)密度提高,水災(zāi)損失加重;⑤經(jīng)濟社會發(fā)展對供水、供電、供氣、交通、通信等生命線網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的依賴性增強,水災(zāi)間接損失比重加大,水災(zāi)影響范圍遠遠超出受淹范圍;⑥平原洪水傷亡人數(shù)減少,但是山洪、山地滑坡、泥石流與沿海風(fēng)暴潮造成的傷亡所占比重加大;⑦防洪調(diào)度中區(qū)域間矛盾加劇,協(xié)調(diào)難度加大,蓄滯洪區(qū)運用困難;⑧城鎮(zhèn)化加速帶來防洪減災(zāi)的新問題與新要求;⑨防洪工程體系管理維護任務(wù)加重;⑩科學(xué)調(diào)度決策對信息系統(tǒng)與決策支持系統(tǒng)的要求提高;等等。嚴(yán)峻的防洪形勢與水資源短缺、水環(huán)境惡化、水土流失加劇等問題交織在一起,使得現(xiàn)行有效的防洪手段面臨一系列新的挑戰(zhàn)。特別是2010年以來,我國中小河流的洪澇災(zāi)害新形勢特點突出,主要表現(xiàn)在:①洪水發(fā)生頻率增大,常年防汛的壓力增大;②洪峰強度加強,對于防汛能力和調(diào)蓄能力弱的中小河流造成的破壞性大;③中小河流洪水易造成其他的次生災(zāi)害,例如中小水庫的潰壩、洪水、誘發(fā)的滑坡及泥石流災(zāi)害等;④由于社會經(jīng)濟的快速發(fā)展,洪澇災(zāi)害所造成的損失遠大于過去洪災(zāi)的損失,社會影響也更強烈。此外,特大地質(zhì)災(zāi)害引發(fā)的堰塞湖處置問題、新疆北疆地區(qū)的融雪性洪水問題也是洪澇災(zāi)害管理中比較突出的問題。這也促使我國“防洪要從控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變”,并要遵循可持續(xù)發(fā)展的原則,具體體現(xiàn)為:①與河流共存的原則,即人類對河流的治理中,必須盡力維護并改善河流固有的各種基本功能,而不是導(dǎo)致河流的消亡;②與洪水共存的原則,即人類防洪體系的建設(shè),是以將洪水風(fēng)險控制在可承受的限度之內(nèi)為目標(biāo),而不是消除洪水;③保障發(fā)展的原則,即治水方略要調(diào)整為有序地與洪水協(xié)調(diào)共處,必須以保障社會安定與經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展為前提,而不是導(dǎo)致生產(chǎn)力的破壞;④社會公正的原則,即防洪減災(zāi)的政策要有利于縮小貧富差距,而不是使貧者更貧;⑤分擔(dān)風(fēng)險的原則,即無論什么地區(qū)都有義務(wù)承擔(dān)自己的固有風(fēng)險,即使是確保安全的地區(qū),也要對因提高自身工程保護標(biāo)準(zhǔn)而可能對其他地區(qū)造成的附加風(fēng)險,提供必要的補償。(三)城市水問題城市是政治、經(jīng)濟、文化中心,人口密集,財富集中。我國當(dāng)前正處在快速城市化過程中,人口和社會財富加速向城市聚集,土地利用類型快速改變,同時,全球氣候變化導(dǎo)致的極端天氣出現(xiàn)的頻率也在增加,城市洪澇災(zāi)害和水資源短缺問題日益凸顯,造成了嚴(yán)重的社會經(jīng)濟損失,已經(jīng)引起廣泛關(guān)注。1.快速城市化導(dǎo)致城市洪澇災(zāi)害急劇增加,損失慘重我國城市絕大多數(shù)坐落在江河湖海之濱,不同程度遭受江河洪水和內(nèi)澇積水的威脅。新中國成立后,黨中央、國務(wù)院和地方各級黨委、政府高度重視城市防洪工作,推動編制城市防洪規(guī)劃,組織修建城市防洪工程,全國已建成城市堤防2.2萬公里,保護了7萬平方公里的城區(qū)面積,各直轄市、省會城市和全國重點防洪城市的主體防洪工程基本達到了規(guī)劃的防洪標(biāo)準(zhǔn),有78%的城市編制并審批了防洪預(yù)案,城市防御江河洪水的能力明顯提高。但是,面對城市化進程不斷加快、城市規(guī)模不斷擴大、城市人口不斷增加的新形勢,我國城市防洪排澇設(shè)施建設(shè)相對滯后,城市洪澇造成的災(zāi)害損失也越來越大,甚至造成了重大人員傷亡。2007年7月16日,重慶市主城區(qū)24小時降雨量達266.6毫米,為115年以來最大值,強降雨引發(fā)山洪等災(zāi)害致使56人死亡。僅僅兩天之后,濟南市發(fā)生創(chuàng)歷史紀(jì)錄的特大暴雨,最大一小時降雨量高達151毫米,市區(qū)部分受淹,37人死亡。同年8月1日,北京市朝陽區(qū)安華橋附近90分鐘降雨量達120毫米,安華橋下最大積水深達2米,對交通和市民出行造成了不利影響。2010年5月,廣州市遭受歷史罕見暴雨襲擊,一小時雨量達99.1毫米,街道受淹,地下設(shè)施多處進水,造成6人死亡。頻繁發(fā)生的洪澇災(zāi)害,暴露了我國城市防洪排澇中的薄弱環(huán)節(jié)和突出問題,必須引起我們的高度重視。城市洪澇災(zāi)害的新形勢主要表現(xiàn)在以下四個方面。第一,在全球氣候變化的大背景下,城市雨島效應(yīng)導(dǎo)致城市極端降雨量增加,城市洪澇災(zāi)害頻率加大。2010年5~6月我國江南大部、華南地區(qū)東北部降水量比常年同期偏多三至五成,局部地區(qū)偏多五成至一倍。2010年5月上旬廣州一周三場暴雨降雨量達440mm,等于全年雨量的1/4,破了之前汛期的歷史紀(jì)錄。一方面,全球氣候變暖后極端事件增多,近年廣東雨日減少、雨強加大,暴雨、特大暴雨事件增多;另一方面,城市雨島效應(yīng)又將氣候變暖局部放大。第二,城市林地、湖泊等洪水調(diào)蓄空間被占用,修建建筑與道路導(dǎo)致的地面硬化以及修建地鐵、地下管道等地下空間利用等導(dǎo)致城市降雨入滲量減少,洪水量加大,匯流速度加快。武漢市水務(wù)局的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,武漢城區(qū)湖泊由新中國成立初的127個銳減至目前的38個。武漢湖泊面積減少了228.9km2,楊汊湖、范湖等僅僅成為帶“湖”字的地名符號。目前中心城區(qū)僅存的38個湖泊,仍面臨著繼續(xù)被侵蝕的危險。城市圍湖造地、填湖造陸,導(dǎo)致湖泊面積和數(shù)量急劇下降,失去了洪水調(diào)蓄的空間,加劇了洪澇災(zāi)害的危害。第三,基礎(chǔ)市政建設(shè)和防洪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度滯后于城市發(fā)展速度,尤其是老城區(qū)排澇標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低,成為破解城市防洪澇問題的瓶頸。如南京江寧東山老城區(qū)總面積2.6km2,排澇流量需10.4~15.6m3/s,而目前僅7.5m3/s,與現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)相差較大,排澇能力的不足,使得內(nèi)河澇水不能及時排出,造成內(nèi)澇。第四,城市物質(zhì)財富高度集中,小災(zāi)可以導(dǎo)致大損失,導(dǎo)致洪澇災(zāi)害損失加大。由于城市土地價值快速提升,建筑密度越來越大,單位面積城市土地承載的財富價值越來越大,許多容易被淹的地下空間被用做貨物倉庫、車庫,因此即使是小范圍澇災(zāi),也可能造成重大損失。2010年5~6月廣州市在半個月里連續(xù)兩次水漫全城,1.3萬輛汽車遭受“沒頂”之災(zāi),引發(fā)了近億元的巨額賠償爭議。我國城市型水災(zāi)害的防治將是一項長期艱巨的任務(wù)。當(dāng)前和今后一個時期,我國城市防洪的總體要求是:以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),牢固樹立以人為本的理念,統(tǒng)籌城市發(fā)展與防洪排澇建設(shè),不斷完善城市防洪排澇工程體系、監(jiān)測預(yù)警體系、組織動員體系、應(yīng)急救援體系和社會管理體系,依法防控、科學(xué)防控、綜合防控,全面提高城市防洪排澇能力,有效應(yīng)對極端天氣和強降雨,確保人民群眾生命安全,確保城市的正常運行,盡最大努力減輕洪澇災(zāi)害損失。要堅持以人為本、人水和諧、統(tǒng)籌兼顧、依靠科技、依法防控五個原則,正確處理好城市防洪與流域防洪、近期建設(shè)與遠期建設(shè)、工程措施與非工程措施、政府主導(dǎo)與社會參與、統(tǒng)一指揮與部門聯(lián)動五個關(guān)系。2.快速城市化導(dǎo)致城市水資源短缺日益嚴(yán)重在快速城市化過程中,水資源短缺已經(jīng)成為我國城市經(jīng)濟發(fā)展的重要制約因素,主要表現(xiàn)在以下三個方面。第一,隨著城市人口急劇膨脹和社會經(jīng)濟快速發(fā)展,城市水資源需求也急劇增長,供需矛盾將更加尖銳。大量人口和高耗水工廠集中在城市,一方面大量消耗有限的水資源,另一方面,顯著降低了城市抵抗水資源短缺風(fēng)險的能力。多年來華北平原地區(qū)為應(yīng)對缺水采取了大量開采地下水的方式,使地下水位大幅度下降,已形成目前世界最大的地下水漏斗區(qū)。據(jù)統(tǒng)計,在全國669個城市中,400個城市常年供水不足,其中有110個城市嚴(yán)重缺水,日缺水量達1600萬m3。海河及黃河下游平原、山東半島、遼河平原及遼東半島、汾渭地塹、淮北平原、四川盆地等的城市水的供需矛盾尤為突出,其中,北京市每年缺水11.4億m3,天津市缺水26.2億m3,唐山與秦皇島市缺水近7億m3,遼寧渾河太子河一帶的城市總計每年缺水28億m3。我國城市每年因缺水造成的直接經(jīng)濟損失達2000多億元。城市水資源短缺不僅會造成重大經(jīng)濟損失,同時,會給城市居民生活造成許多困難和不便,成為城市社會不安定的因素之一。第二,工業(yè)快速發(fā)展導(dǎo)致城市廢水復(fù)合污染趨勢加快,中水回用難度加大,加劇水資源短缺。大量工業(yè)廢水中污染物復(fù)雜多樣,不僅含COD、氨氮等常規(guī)污染物,還有石油、揮發(fā)酚、重金屬、氰化物等不易處理的物質(zhì)。處理工藝復(fù)雜,成本加大,中水回用困難。第三,城市水資源不合理利用依然存在,節(jié)水潛力很大,管理亟須加強。由于工藝設(shè)備和管理的落后,我國工業(yè)用水量遠遠大于發(fā)達國家,主要工業(yè)行業(yè)用水效率也明顯低于發(fā)達國家。同時,城市生活用水存在浪費,城市生活用水跑冒滴漏現(xiàn)象十分普遍。據(jù)2002年的統(tǒng)計數(shù)據(jù),全國408個城市公共供水系統(tǒng)(自來水)的管網(wǎng)漏損率平均達21.5%,全國城市供水年漏損量近100億m3。此外,水價改革不到位、節(jié)水宣傳不夠以及用水企業(yè)管理不善等問題加劇了水資源短缺。(四)流域綜合管理問題1.水資源供需矛盾日趨尖銳近20年來,我國用水量仍在持續(xù)增長,用水結(jié)構(gòu)在不斷調(diào)整,對用水安全的要求越來越高。1980年以來,雖然全國農(nóng)業(yè)用水基本持平,但占總用水量的比重已由1980年的85%下降到2000年的68%。城鎮(zhèn)生活、工業(yè)與農(nóng)村生活用水顯著增加,城鎮(zhèn)生活用水量年均增長率達7.2%,用水比例由2%提高到6%;工業(yè)用水量年均增長率達5.2%,用水比例由10%提高到21%。南方和東部地區(qū)工業(yè)和城鎮(zhèn)用水增長顯著,高于北方和西部地區(qū);北方特別是黃淮海地區(qū)由于水資源減少和當(dāng)?shù)厮Y源開發(fā)利用程度已很高,無新水源可增加供水,導(dǎo)致地下水超采嚴(yán)重。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程的加快和人們生活水平的逐步提高,我國用水結(jié)構(gòu)還將進一步調(diào)整,隨著城鄉(xiāng)生活以及工業(yè)用水的增加,對供水保障程度高、水質(zhì)好的水的供給比例將顯著增加。與此同時,由于氣候變化和人類活動對下墊面條件的影響,我國水資源形勢發(fā)生了顯著變化,北方地區(qū)變化尤其突出,大部分地區(qū)水資源數(shù)量減少明顯;南方大部分地區(qū)和北方部分地區(qū)降水偏豐,洪澇災(zāi)害發(fā)生較為頻繁。比較1956~1979年與1980~2000年兩個時段的水文系列,全國平均降水總量變化不大,但北方地區(qū)普遍偏旱,南方地區(qū)雨量偏豐。北方黃淮海遼4個水資源一級區(qū)降水量平均減少6%,其地表水資源量減少了18%,水資源總量減少了13%。其中海河區(qū)水資源衰減最為突出,近20年降水量較以往減少10%,地表水資源量減少達41%,水資源總量減少25%。南方地區(qū)近20年來,由于降水偏豐和下墊面條件變化的影響,水資源數(shù)量略有增加。南方長江、珠江、東南諸河3個水資源一級區(qū)降水偏豐2%,水資源量增加6%。在北方缺水流域水資源統(tǒng)一調(diào)度穩(wěn)步推進的同時,南方豐水流域水資源統(tǒng)一調(diào)度的需求也變得越來越迫切。例如:以壓咸補淡、保障澳門和珠海兩地飲用水安全作為首要調(diào)度目標(biāo)的珠江流域骨干水庫統(tǒng)一調(diào)度工作已經(jīng)取得顯著成效,以充分發(fā)揮梯級樞紐工程綜合效益、保障長江流域水資源可持續(xù)利用為目標(biāo)的三峽及長江上游特大型梯級樞紐群聯(lián)合調(diào)度也已經(jīng)引起了社會各界的廣泛關(guān)注,湘江、贛江等流域相繼開展枯水期水量統(tǒng)一調(diào)度。特別值得關(guān)注的是,北方地區(qū)因下墊面條件變化而導(dǎo)致水資源數(shù)量的減少,是一種難以逆轉(zhuǎn)的趨勢性變化,隨著經(jīng)濟社會活動的增加和人類活動對下墊面的改變,對降水的利用程度還將進一步提高,今后這種變化還會不斷增多,范圍還會擴大,從而使原本已十分緊張的北方地區(qū)水資源供需形勢更加嚴(yán)峻。2.水生態(tài)保護問題日漸突出我國約有39%的面積為干旱半干旱區(qū),約33%的面積為半濕潤區(qū),其河川徑流量分別占全國的3.7%和21%。這些地區(qū)生態(tài)環(huán)境比較脆弱,對人類活動干擾的反應(yīng)劇烈,一旦遭到破壞,很難恢復(fù)。長期以來,人口增長過快、生產(chǎn)方式相對落后、在經(jīng)濟建設(shè)中不重視保護生態(tài)環(huán)境、對水土林草等自然資源的過度開發(fā)利用和消耗,造成了一系列生態(tài)環(huán)境問題,特別是在北方部分自然生態(tài)較為脆弱的地區(qū),不少地方的河流開發(fā)已經(jīng)遠遠超出水資源承載能力,由于長期干旱缺水,為了維持經(jīng)濟社會的發(fā)展,不得不依靠大量擠占生態(tài)環(huán)境用水,導(dǎo)致河流斷流干涸,湖泊萎縮,河口淤積,地下水過量開采,地面沉降與塌陷,海水入侵,生物棲息地遭到破壞,生境面積下降,生物數(shù)量減少,水生態(tài)系統(tǒng)的天然演替過程受到人為擾動而出現(xiàn)突變,水生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)整體惡化的趨勢且得不到有效控制,大江大河支流以及中小河流的生態(tài)系統(tǒng)惡化風(fēng)險增加。改善水生態(tài)服務(wù)已經(jīng)成為流域綜合管理的重要目標(biāo)之一。在被調(diào)查的514條天然情況下常年有流的主要北方河流中,2000年有49條河流斷流,斷流河段長度7428km,占斷流河流總長度的35%,部分河流萎縮嚴(yán)重,河流功能衰減或基本喪失。其中:黃河自1971年開始斷流,此后26年中,有21年黃河下游出現(xiàn)斷流。1997年,黃河首次出現(xiàn)跨年度斷流,斷流時間長達226天,斷流地點上溯到河南開封,創(chuàng)下了令人尷尬的歷史新紀(jì)錄。在氣候變化和人類活動的雙重作用下,一些湖泊出現(xiàn)了水位持續(xù)下降、集水面積和蓄水量不斷減少的現(xiàn)象,有的湖泊甚至干涸。自20世紀(jì)50年代以來,全國大于10平方公里的湖泊中,干涸面積4326平方公里,萎縮減少面積9570平方公里,減少蓄水量516億立方米。一些地區(qū)對湖泊資源的不合理開發(fā)利用,破壞了湖泊生態(tài)系統(tǒng)平衡,導(dǎo)致湖泊生物多樣性銳減,湖區(qū)植被衰退,湖周土地沙化,濕地嚴(yán)重萎縮,湖泊系統(tǒng)急劇退化,這嚴(yán)重威脅著周邊地區(qū)的生態(tài)安全。2005年,全國地下水總超采量為185億m3,占2005年地下水開采總量的18%。全國淺層地下水超采區(qū)面積為12.41萬km2,其中一般超采區(qū)面積為5.07萬km2,嚴(yán)重超采區(qū)面積為7.34萬km2。淺層地下水超采區(qū)主要分布在北方平原地區(qū),如海河、汾河、山東半島、天山北麓、甘肅內(nèi)陸河區(qū)等。深層承壓水開采主要集中在黃淮海平原的天津、河北、江蘇、安徽、河南等?。ㄖ陛犑校┮约澳劢皆暮邶埥?。許多地區(qū)由于超采地下水,造成地下水水位持續(xù)下降,并引發(fā)了地面沉降、塌陷,地裂縫,海(咸)水入侵等一系列生態(tài)環(huán)境問題。改革開放以來,我國經(jīng)濟持續(xù)快速增長,電力需求帶動電力工業(yè)迅速發(fā)展。隨著國家投資體制改革和電力體制改革的不斷深化,各類資本開發(fā)水電的積極性被充分調(diào)動起來,水電開發(fā)進入高峰期,促進了水能資源向電力商品的轉(zhuǎn)化,為保障電力供應(yīng)作出了巨大貢獻。但由于政策滯后和管理不到位等多方面的原因,部分地區(qū)出現(xiàn)了“跑馬圈河”、搶占資源等

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