中國精準視角下扶貧項目績效評估的研究基礎(chǔ)

中國精準視角下扶貧項目績效評估的研究基礎(chǔ)

第一節(jié)精準扶貧與項目績效的經(jīng)濟學理論基礎(chǔ)精準扶貧強調(diào)的是“因地制宜、實事求是”地扶貧，即在準確識別貧困對象的基礎(chǔ)上，按照不同地區(qū)情況、不同貧困屬性、不同致貧原因、不同貧困需求等進行分類指導，準確、高效地分配扶貧資源，確保扶貧資源到村到戶，并制定具有針對性的扶貧措施，幫助貧困地區(qū)和貧困對象實現(xiàn)自我發(fā)展。同時，對精準扶貧的各環(huán)節(jié)及其成效，實行全方位的跟蹤監(jiān)測和評估，以達到精準管理、精準考核的目的。對于新背景下扶貧項目的績效評估，有必要領(lǐng)會和結(jié)合精準扶貧的戰(zhàn)略思想，從整體上把握扶貧項目績效的內(nèi)涵、評估的關(guān)鍵和方向，使績效評估結(jié)果能夠轉(zhuǎn)化為項目精準實施的實踐指導。因此，本書根據(jù)精準扶貧的內(nèi)涵，從扶貧對象的瞄準、扶貧資源的配置、扶貧項目的管理機制等幾個方面，展開對扶貧項目績效的理論分析。一扶貧項目瞄準與扶貧資源分配（一）區(qū)域發(fā)展理論與扶貧項目的瞄準精準扶貧背景下，扶貧項目的有效實施以“瞄準貧困”為基礎(chǔ)。我們需要注意的有兩個問題：第一，在扶貧項目瞄準過程中，貧困區(qū)域與貧困個體的發(fā)展沖突；第二，目前常用的以村為推進單位的扶貧項目瞄準對貧困人口的覆蓋。“區(qū)域發(fā)展理論從經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況出發(fā)，研究各類區(qū)域經(jīng)濟運行和發(fā)展的特點及變化的規(guī)律，并按照分工與合作的原則對區(qū)域的生產(chǎn)要素進行有效組合，使資源的配置達到最優(yōu)化?！保▍菄穑?011）區(qū)域發(fā)展理論認為，區(qū)域發(fā)展失衡的原因包括自然條件、自然資源的差異以及經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)的差異，而經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)的差異又包括區(qū)域人口素質(zhì)、文化水平、社會觀念等在內(nèi)的社會基礎(chǔ)差異以及區(qū)域發(fā)展的政策差異。區(qū)域發(fā)展的目標是多維、多層次且相互關(guān)聯(lián)的，因此在區(qū)域發(fā)展的過程中會不可避免地出現(xiàn)不同層次、不同發(fā)展階段、不同發(fā)展方向之間的目標沖突。由于區(qū)域發(fā)展所需的資源是有限的，為實現(xiàn)不同目標而產(chǎn)生的資源配置矛盾導致了這種沖突（劉科偉等，2002）。1.扶貧瞄準中區(qū)域與個體發(fā)展的目標沖突改革開放初期，我國通過農(nóng)村經(jīng)濟體制改革帶動農(nóng)村地區(qū)發(fā)展“間接”幫助農(nóng)村地區(qū)緩解貧困問題，同時借助輸血式的救濟扶貧來增加貧困人口收入。1982年以后，我國扶貧方式逐步轉(zhuǎn)向開發(fā)式扶貧，開始意識到貧困分布的區(qū)域性特征。國家開展了“三西”地區(qū)連片扶貧開發(fā)工程，并確定了以縣為單位的區(qū)域瞄準策略。但是這種瞄準策略容易導致非貧困縣貧困人口被忽視，同時也錯誤地覆蓋了貧困縣非貧困人口。鑒于這種瞄準策略的脆弱性，國家開始嘗試以村級瞄準取代縣級瞄準，實施扶貧到村到戶，并嘗試把扶持重點縣和扶貧到村、扶貧到戶結(jié)合起來，實行整村推進戰(zhàn)略。這種策略的轉(zhuǎn)變，使扶貧資源逐漸轉(zhuǎn)向非貧困縣的貧困人口，一定程度上彌補了縣級瞄準格局的不足。新的扶貧綱要實施后，我國扶貧工作進一步提高對貧困村和貧困人口的瞄準精度，通過建立扶貧對象識別機制和建檔立卡工作，引導各類資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建精準扶貧工作長效機制，確保扶貧對象得到有效扶持。同時，在突出精準扶貧到村到戶的基礎(chǔ)上，將貧困地區(qū)扶持與到村到戶相結(jié)合，統(tǒng)籌扶貧片區(qū)規(guī)劃，通過區(qū)域發(fā)展改善發(fā)展條件和環(huán)境。隨著我國扶貧開發(fā)瞄準范圍逐步由區(qū)域精確到個人，區(qū)域發(fā)展和個體發(fā)展相互沖突不斷顯現(xiàn)。區(qū)域瞄準的目的是通過區(qū)域發(fā)展改善貧困人口的生產(chǎn)生活環(huán)境，個體瞄準的目的則是通過向貧困人口投放扶貧資源來解決他們的溫飽問題并培養(yǎng)其自我發(fā)展能力?，F(xiàn)實中，在扶貧資金有限的條件下，區(qū)域瞄準和個體瞄準存在一定的矛盾。由于當前扶貧規(guī)劃和項目安排多是“自上而下”的形式，更多地反映了貧困地區(qū)政府實現(xiàn)整體經(jīng)濟發(fā)展的迫切需求，貧困人口的脫貧需求則難以體現(xiàn)，造成難以協(xié)調(diào)地方經(jīng)濟發(fā)展和貧困人口脫貧的矛盾（許源源，2006）。盡管這兩種瞄準方式的出發(fā)點是不同的，但兩者的最終目標都是脫貧致富。所以扶貧項目在瞄準和分配資源的過程中，處理好兩者的協(xié)調(diào)關(guān)系和先后順序至關(guān)重要。一方面，鑒于當前我國農(nóng)村貧困人口逐漸由連片分布轉(zhuǎn)為分散聚集，且分散范圍較廣，各地呈現(xiàn)不同的貧困特點，致貧原因多樣化。要通過瞄準貧困對象，掌握具體的貧困狀況和貧困原因，然后采取有針對性的幫扶措施改善貧困狀況。另一方面，要根據(jù)貧困地區(qū)和扶貧對象內(nèi)生動力的形成和發(fā)展的需求，加大貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升公共服務(wù)水平，改善貧困地區(qū)社會氛圍，帶動提高農(nóng)民自身素質(zhì)及自我發(fā)展能力的提高。因此，在精準扶貧績效的評估實踐中，既要考慮兼顧資源的瞄準和投放對區(qū)域與個體發(fā)展的影響，也要基于扶貧地區(qū)和扶貧對象的特點，就扶貧項目選擇和開展的合理性設(shè)立相關(guān)指標，進行針對性評估，從根本上挖掘影響扶貧項目精準績效發(fā)揮的因素。2.扶貧項目村級瞄準對貧困人口的覆蓋目前，我國在縣級瞄準形式仍舊保留的基礎(chǔ)上，更加重視貧困村級瞄準和貧困人口的瞄準，扶貧項目的實施采用整村推進和扶貧到戶的計劃方式，進一步提高了扶貧政策的針對性和瞄準性。由貧困縣級瞄準轉(zhuǎn)為貧困村級的瞄準，一方面是因為村級瞄準能夠提高扶貧項目對貧困人口的覆蓋率，提高瞄準度；另一方面，在自然資源條件、文化習俗、基礎(chǔ)設(shè)施條件以及社會服務(wù)水平方面，居住在同一社會區(qū)域內(nèi)的村民有更多的自然和社會共同點，以及較為接近的需求（高鴻賓等，2001）。并且，村級瞄準的成本雖然高于縣級，但是所帶來的經(jīng)濟、社會、政治收益增長高于成本增長（吳雄周等，2012）。因此以村為單位并結(jié)合人口瞄準，是對扶貧開發(fā)項目推進更為有利的一種方式。但是根據(jù)汪三貴等（2004）學者的分析，由于貧困村確定的準確度不及貧困縣高以及貧困人口的集中程度又差等因素，造成村級瞄準對貧困人口的覆蓋比例低于縣級覆蓋。不過，同沿海、東北及中部地區(qū)相比，西部地區(qū)在貧困村瞄準方面的效率較高，理由是這部分地區(qū)的貧困發(fā)生率相對穩(wěn)定且常年處于高位，加上縣級扶貧機構(gòu)較其他地區(qū)有更強的扶貧能力，在貧困村瞄準方面有更為豐富的經(jīng)驗。那么，村級瞄準機制是否有效提高了貧困人口覆蓋率、是否在一定程度上降低了非貧困人口的漏出率，應(yīng)該成為評判扶貧瞄準政策改革成功與否的關(guān)鍵標準。并且較為貧困人口越集中，村級瞄準的覆蓋率就會越高。因此不同地區(qū)的扶貧瞄準方式可以根據(jù)實際需求做出選擇。從精準扶貧的角度講，扶貧開發(fā)類項目對貧困人口的瞄準和有效幫扶更多的是建立在村級瞄準的基礎(chǔ)上，并以項目的村級推進為前提。但同時，還要結(jié)合貧困人口分布等實際情況，制定有效的瞄準方式和項目推進機制。在實際的精準績效評估中，要注意對扶貧項目開展地區(qū)貧困人口分布、貧困需求、地區(qū)特征的分析，考察項目的村級或縣級推進模式是否有效地解決了貧困人口的覆蓋和瞄準問題、為扶貧資源的高效利用奠定基礎(chǔ)。（二）資源配置理論與扶貧資源的有效利用資源配置（ResourceAllocation）強調(diào)資源的稀缺性，即相對于人們無限的需求，社會經(jīng)濟發(fā)展中所必需的物質(zhì)資本、人力資本和財力等基本條件始終是相對稀缺的。它要求人們在使用最少的資源消耗條件下取得最大的效益，從而實現(xiàn)資源的合理化配置。資源是否實現(xiàn)了合理化配置，在很大程度上影響著社會經(jīng)濟的發(fā)展。資源配置合理，就能夠節(jié)約資源，并產(chǎn)生較大的社會經(jīng)濟效益；資源配置不合理，就會出現(xiàn)社會性的資源浪費現(xiàn)象。通過特定的形式優(yōu)化資源配置，將有限的資源合理分配到社會生產(chǎn)的各個領(lǐng)域當中，從而實現(xiàn)有限資源的最高效利用，即耗費最少的社會資源，實現(xiàn)社會生產(chǎn)總量與需求總量的平衡，社會經(jīng)濟生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)的一致，進而達到全社會資源的合理化配置。社會資源配置的方式主要包括計劃配置和市場配置兩種。計劃資源配置方式是由計劃部門負責，根據(jù)社會需求以計劃配額和行政命令的方式來統(tǒng)管和分配資源。在一定條件下，資源配置的計劃方式有利于從整體利益的角度出發(fā)，實現(xiàn)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，有針對性地集中力量建設(shè)重點項目。但是統(tǒng)籌分配會導致缺乏競爭，使市場處于被動狀態(tài)，容易導致資源的浪費現(xiàn)象。但在市場經(jīng)濟體制下，由市場機制來主導資源配置。它是依靠市場運行機制，使產(chǎn)品價格在競爭中實現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理配置。市場調(diào)節(jié)的本質(zhì)是價值規(guī)律的調(diào)節(jié)，即通過價格機制、供求機制以及競爭機制來調(diào)節(jié)社會勞動的分配比例。但這種方式也存在一定的缺陷，比如當市場機制存在滯后性、盲目性時，有可能導致社會總供給與總需求的嚴重失衡。針對這種情況，政府可以通過財政計劃手段，分配和轉(zhuǎn)移所控制掌握的資源到亟待發(fā)展的領(lǐng)域，以滿足發(fā)展生產(chǎn)力的要求。在我國當前的經(jīng)濟體制下，扶貧資金是一種低成本的稀缺性資源。在扶貧資源的配置過程中，由于扶貧社會機制和市場機制發(fā)展的滯后性，作為現(xiàn)有配置主體的政府以及市場兩者的作用都存在一定的弊端。1.計劃手段引導扶貧資源的分類配置和需求瞄準首先，單純地依靠市場“看不見的手”的力量引導扶貧資源分配，將產(chǎn)生外部不經(jīng)濟問題，即扶貧當中的“效益外溢”問題（王春華，2005）。由于貧困人口收入水平較低，缺少在獲取資源與機會方面的優(yōu)勢，而收入水平和自身能力相對較高的群體有效利用扶貧設(shè)施和獲得扶貧資源的機會更大，進而造成扶貧所產(chǎn)生的效益沒有全部落實在真正的貧困人口身上，其中一部分被非貧困人口所享受的現(xiàn)象。例如，由于多數(shù)貧困農(nóng)戶生產(chǎn)商品化程度低，缺乏經(jīng)營性生產(chǎn)活動，對水利工程、村級公路等公共資源的利用率就比較低，而經(jīng)營性生產(chǎn)能力強的農(nóng)戶，則能較好地通過利用免費資源進一步提升自身經(jīng)濟發(fā)展能力。這就導致了一些扶貧項目“扶富不扶貧”，項目的瞄準偏離了真正的貧困人口，影響了國家扶貧資金的扶貧績效。其次，當前貧困人口的致貧原因逐步多樣化，不同的地區(qū)和貧困人口的貧困程度不同，對于扶貧的需求也各不相同。實施精準扶貧的實質(zhì)，是在瞄準的基礎(chǔ)上“因地制宜”地采取扶貧措施，也就是要針對不同的程度、類型、特征以及需求，進行資源的分類配置。這是單純的市場機制無法實現(xiàn)的。在一定程度上，需要通過政府統(tǒng)籌安排，解決市場機制無法解決的“效益外溢”問題，并緊密結(jié)合實際貧困特征和發(fā)展需求，實行扶貧資源的分類配置。例如，對于有發(fā)展能力的扶貧對象，扶貧資源要向扶貧開發(fā)的方向傾斜，對于無發(fā)展能力的低保戶、五保戶，則應(yīng)納入社會救濟范圍。對于不同的致貧原因和發(fā)展需求，有針對性地將資源配置在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域。對于缺少資金的，則實行扶貧資金直接到戶或金融貼息貸款，幫助貧困人口解決資金問題。目前，政府主導的精準扶貧建檔立卡工作已經(jīng)全面展開，建檔立卡數(shù)據(jù)庫的建立對于分析和把握貧困地區(qū)狀況、貧困人口屬性、致貧原因等起到了強有力的數(shù)據(jù)支撐作用，并有利于引導扶貧資源的精準配置。在扶貧項目精準績效評估的實踐中，在重視考察扶貧資源的投入與使用的同時，可以結(jié)合相應(yīng)的建檔立卡數(shù)據(jù)和工作數(shù)據(jù)，來考察扶貧項目是否采用分類瞄準的配置方式，進行針對性扶貧，以提高扶貧項目資金的瞄準精度和使用成效。2.市場機制的參與提高扶貧資源的配置效率我國當前的扶貧開發(fā)采用扶貧資源的行政體系配置方式，這種計劃配置方式有其歷史必然性和無可替代性，但同我國目前社會市場經(jīng)濟形勢相比已處于嚴重滯后狀態(tài)，容易導致中央政府與地方政府的博弈，從而產(chǎn)生扶貧低效率現(xiàn)象（王艷等，2009）。例如在地方政府完成農(nóng)村扶貧任務(wù)的過程中，受當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的目標任務(wù)和上級政府的考核壓力，中央撥付的扶貧資金往往被挪用他處，扶貧項目的選擇也是避重就輕主要用于見效快、回報高的行業(yè)發(fā)展上去，很難切實瞄準扶貧對象，造成扶貧資源的使用效率低下。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，一方面，現(xiàn)有扶貧戰(zhàn)略的實施離不開政府的主導力量，另一方面，市場經(jīng)濟的自發(fā)性和運轉(zhuǎn)規(guī)律也與過分強調(diào)政府作用的配置方式產(chǎn)生了很大的摩擦。“政府的扶貧事業(yè)屬于再分配的范疇，但再分配也不能一味地只講求公平”（姜愛華，2008）。只重視政府計劃行為在扶貧資源配置中的主導作用而忽略市場機制的引導配置作用，不注重培養(yǎng)和發(fā)揮貧困個體的創(chuàng)造能力，只是不斷“輸血”式扶貧，而不培養(yǎng)貧困個體的“造血”功能，無法從根本上實現(xiàn)減少貧困的目的（余明江，2010）。這也是導致扶貧投資效益低下、扶貧開發(fā)效果有限的重要原因。在扶貧資源的配置過程中，政府的作用是有限的，有些政府無法調(diào)節(jié)的就應(yīng)該依靠市場的作用來實現(xiàn)。要提高扶貧資源的配置和利用效率，就應(yīng)該適度轉(zhuǎn)變政府的扶貧職能，創(chuàng)新扶貧機制，打破單純依靠政府行政組織扶貧的格局，實現(xiàn)與市場機制的有機結(jié)合。因此，要切實掌握貧困地區(qū)的扶貧需求，完善扶貧項目開展機制和對貧困對象的幫扶措施，研究建立相關(guān)激勵措施，有利于更加科學、有效地配置扶貧資源。在以精準為核心的扶貧績效評估中，尤其是扶貧投入績效的評估中，要注重考察扶貧資源配置中的根本性問題，例如政府的行為規(guī)范和市場機制的合理運用等。二扶貧項目績效發(fā)揮的管理因素在一定程度上，扶貧項目瞄準的精確性和扶貧資源分配的有效性，會受到扶貧項目各利益主體間矛盾的影響。需要借助有效的管理手段和機制，來促進扶貧項目各主體的積極參與和利益均衡，從而提高扶貧項目精準成效。（一）公共產(chǎn)品理論與政府扶貧主導公共產(chǎn)品理論為政府作為扶貧主體提供了理論依據(jù)。根據(jù)薩繆爾森（1954）在《公共支出的純粹理論》中給出的公共產(chǎn)品的定義是，“作為公共產(chǎn)品，每個人消費這樣的產(chǎn)品都不會導致別人對該產(chǎn)品消費的減少”，即公共產(chǎn)品是具備消費上的非競爭性和受益上的非排他性的產(chǎn)品。既有非競爭性又有非排他性的產(chǎn)品，是純公共產(chǎn)品，但是現(xiàn)實社會中同時具備兩種特征的純公共產(chǎn)品并不多見，例如國家提供的國防。一般生活中較為多見的是介于私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品之間的準公共產(chǎn)品，例如農(nóng)村扶貧中提供的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村社會保障等。在市場競爭中，與私人產(chǎn)品通過買賣獲得收益不同的是，公共產(chǎn)品的提供者所獲得的收益可能小于其總成本，因此私人一般不愿提供公共產(chǎn)品。并且由于公共產(chǎn)品的非排他性，常會導致“搭便車”現(xiàn)象的出現(xiàn)，即不用支付費用也可以消費該產(chǎn)品。這種現(xiàn)象使得公共產(chǎn)品由于缺乏資金而不能正常供給，所以公共產(chǎn)品全部或部分地由政府來提供。農(nóng)村扶貧過程中政府通過提供農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村社會保障等準公共產(chǎn)品，來緩解貧困地區(qū)經(jīng)濟、社會發(fā)展落后的狀況，為貧困人口提供發(fā)展的機會。但是不僅貧困人口，每個人都能夠從這些政府扶貧活動所帶來的社會正效用中受益，并且每個人從政府扶貧中享受到的好處都不會影響到其他人同樣從這一行為中受益。由于扶貧開發(fā)所提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品具有較強的正外部效應(yīng)，即公共產(chǎn)品的提供者所獲得的實際收益是低于應(yīng)得收益的，私人出于理性“經(jīng)濟人”考慮是不愿提供的，從而造成這類公共產(chǎn)品的供給會出現(xiàn)不足。這種狀況是一種市場失靈的表現(xiàn)，市場機制無法調(diào)節(jié)，需要有政府的干預。因此，農(nóng)村扶貧公共產(chǎn)品只能由政府來提供。但是，目前我國扶貧開發(fā)中采取的是自上而下、政府偏好型的公共產(chǎn)品提供方式，這種方式容易導致公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供與貧困地區(qū)、貧困人口的實際需求發(fā)生偏離，進而降低扶貧公共支出的使用效率。政府作為扶貧的供給者，其決策往往與市場機制脫節(jié)，公共支出的越位和缺位的現(xiàn)象時有發(fā)生，例如扶貧資金的轉(zhuǎn)移挪用等，導致了政府扶貧成效下降。公共產(chǎn)品的相關(guān)理論明確了扶貧活動中市場與政府的缺陷，并試圖通過兩者之間的協(xié)調(diào)彌補缺陷。政府通過扶貧活動提供公共產(chǎn)品滿足公共需求，解決貧困問題。但同時又會出現(xiàn)由于機制缺陷導致的公共產(chǎn)品偏離貧困需求、利用率低下的境況。因此，要求我們利用理論的指導建立公共性的判斷標準和指標，結(jié)合公共產(chǎn)品的外部性和扶貧項目本身的特點，評估精準扶貧的績效水平。（二）委托代理理論與扶貧項目各參與主體委托代理理論由私營部門發(fā)展而來，主要是研究在目標不一致和信息不對稱的情況下，委托人怎樣通過最優(yōu)契約的設(shè)計來激勵代理人，從而取得自身效用的最大化。委托代理理論的重要問題是由于信息不對稱造成的“道德風險”和“逆向選擇”。如果在交易之前出現(xiàn)信息不對稱現(xiàn)象，委托人無從掌握代理人的真實情況，導致所選代理人可能出現(xiàn)違背委托人意愿的行為，即逆向選擇問題。如果在交易之后出現(xiàn)信息不對稱的現(xiàn)象，委托人無法直接觀察代理人的過程行為，而代理人則為了自身效用最大化，會從自身利益角度出發(fā)，采取機會主義行動，來減少自己承擔的風險，對委托人的利益造成損害。委托人預期效用的實現(xiàn)取決于代理人的行為，如何對代理人的行為予以激勵和監(jiān)控，建立契約執(zhí)行的規(guī)則，從而達到委托人利益最大化是委托代理理論關(guān)注的主要問題。目前，我國采取的主要是以政府為主導的開發(fā)式扶貧，這一復雜的體系涉及不同層級的多個參與主體。主要包括中央、省、市、縣各級扶貧領(lǐng)導小組及辦公室、政府職能機構(gòu)、相關(guān)部門以及基層扶貧群體和貧困農(nóng)戶。中國的扶貧開發(fā)工作采取“以省為主、分級負責”的行政主導扶貧的責任制，是一個縱向垂直、橫向跨部門的扶貧機構(gòu)體系。扶貧領(lǐng)導小組從中央到地方實施垂直管理，下設(shè)扶貧辦公室負責日常事務(wù)。中央安排部署全國扶貧開發(fā)工作，各省、自治區(qū)、直轄市等制定本地區(qū)的具體實施計劃則是根據(jù)中央扶貧開發(fā)的總計劃。中央的各項扶貧資金在每年初一次性下達到各省、自治區(qū)、直轄市，并且這部分資金統(tǒng)一由省級安排，并分配到各有關(guān)部門用于規(guī)劃、實施項目。在扶貧項目參與的各個主體間，存在不同的委托代理關(guān)系（陳準，2011）：一是不同級政府間（包括扶貧領(lǐng)導小組及辦公室、政府職能部門，統(tǒng)稱為政府部門）存在的委托代理關(guān)系；二是政府部門同基層扶貧工作人員間存在的委托代理關(guān)系；三是以政府部門、基層扶貧人員為整體的實施者與扶貧對象間存在的道德風險。從經(jīng)濟學的角度分析，扶貧項目傳遞和實施的過程中，各利益參與主體出于理性“經(jīng)濟人”的假設(shè)，總是在一定條件下追求自身利益最大化。由于各扶貧主體間可能存在的利益沖突和信息不對稱，各主體為尋求最優(yōu)利益而采取不同的行為，這就產(chǎn)生了各主體間的博弈。同時各主體的利益決策行為在很大程度上將影響扶貧總體的實際成效（見圖2-1）。首先，是中央與地方政府間的博弈。中央政府作為扶貧開發(fā)的最高主體，主要目的是消除貧困、實現(xiàn)社會穩(wěn)定發(fā)展。通過一定的社會經(jīng)濟手段，集合扶貧資金和資源用于實現(xiàn)扶貧開發(fā)的目標。中央通過政策傳遞與行政指令將扶貧要求和扶貧資源下達至地方政府，同時希望各級地方政府按照相關(guān)規(guī)定將扶貧資源用于對貧困人口的扶持和開發(fā)。從地方的角度看，“各級政府機構(gòu)本身作為理性個體，有各自的利益訴求，很難與政策的制定者或上級政府完全吻合”（黃健柏等，2006）。例如地方政府面臨保持社會穩(wěn)定、促進財政收入增長以及GDP增長等多方面的壓力，扶貧可能并不是其主要目標。加上中央政府由于高額的成本，缺乏對地方的監(jiān)督和激勵，就不可避免地造成地方對上級制定的扶貧政策做出有利于自身訴求的扭曲，進而導致扶貧政策預期社會效益與實際社會效益的差異。其次，是政府部門與基層扶貧工作者之間的博弈。一般而言，上級部門是扶貧資源的提供者和分配的主導者。政府按照既定的扶貧規(guī)劃和分配方式對扶貧資源進行安排使用，具體的實施和操作則是由基層扶貧工作人員或者村組織來完成。在這一過程中，扶貧工作者是連接貧困群眾和政府之間的紐帶，主要職責是傳達上級扶貧開發(fā)政策和方針，配合當?shù)卮褰M織制定、實施扶貧開發(fā)規(guī)劃，瞄準貧困群眾并實施針對性幫扶。同樣，當政府傳達工作指令時，由于監(jiān)督職能或是激勵手段的缺失，從自身利益最大化考慮的扶貧工作人員選擇不認真工作同樣可以得到報酬。這使得扶貧政策的實施無法得到保證，對扶貧成效產(chǎn)生直接影響。圖2-1我國扶貧主體結(jié)構(gòu)最后，是地方扶貧機構(gòu)與貧困對象的博弈。一方面，是扶貧機構(gòu)的認真負責與否，即在扶貧項目的開展過程中是否按照規(guī)定準確瞄準貧困農(nóng)戶，將國家下?lián)艿姆鲐氋Y源及時傳遞到貧困農(nóng)戶手中，是否采取針對性的幫扶。另一方面，其一，貧困農(nóng)戶作為理性的經(jīng)濟人，是追求自身效用最大化的。許佳賢等（2011）認為，由于自身認識能力有限以及信息不完全，貧困農(nóng)戶這種所謂的理性行為是有限的，即他們可能從自身角度出發(fā)，只看到了短期內(nèi)的效用最大化，而沒有看到持續(xù)的長期效用。由于扶貧者和被扶貧者之間存在信息不對稱，當貧困農(nóng)戶在信息上具有一定的優(yōu)勢時，就會出現(xiàn)敗德的行為。比如農(nóng)戶為了能夠獲得扶貧資金，而隱瞞自己真實的收入和家庭情況。其二，貧困農(nóng)戶由于自身長期處在貧困艱苦的環(huán)境中且經(jīng)常遇到自然、經(jīng)濟各方面帶來的風險，他們對于風險的敏感程度較強且對風險的承受能力也比較弱，會成為風險的規(guī)避者。他們往往會選擇回避風險而追求穩(wěn)定利益。比如，貧困農(nóng)戶在對政府扶貧項目不了解的情況下，或者認為扶貧項目不符合自身利益最大化的情況下，可能選擇不積極參與。一旦扶貧機構(gòu)也缺乏認真的態(tài)度，沒有對扶貧對象加以科學合理的篩選，就很容易導致扶貧資源的浪費和扶貧效率的低下。為了簡化博弈分析的過程，將前兩種較為類似的博弈行為歸為一類，即上級決策者（或政府、部門）與下級執(zhí)行者間的博弈模型。第二類則是扶貧機構(gòu)與扶貧對象間的博弈模型。1.上級決策者與下級執(zhí)行者之間的博弈博弈的參與者：上級決策者，即下達扶貧政策和配置扶貧資源的中央政府或上一級地方政府部門。下級執(zhí)行者，即負責接受政策指令和實施執(zhí)行的下級地方政府部門、扶貧機構(gòu)或基層工作者。扶貧對象，即貧困農(nóng)戶。博弈的策略：在博弈的過程中，上級決策者可以選擇監(jiān)管與不監(jiān)管（由于監(jiān)管可能帶來處罰、獎勵的結(jié)果），下級執(zhí)行者可以選擇認真執(zhí)行與不認真執(zhí)行。假設(shè)：上級決策者對下級執(zhí)行者的工作情況進行監(jiān)督的概率為p，下級執(zhí)行者認真地工作的概率為q。并且設(shè)定上級決策者實施監(jiān)管的情況下，下級執(zhí)行者的認真工作和不認真工作分別會產(chǎn)生處罰和獎勵的情形，即處罰的概率為p（1-q），獎勵的概率為pq。給予的處罰記為f，獎勵記為b。并且，上級因下級認真工作所帶來的收益為e1，不認真工作情況下的收益為e2，以及政府進行監(jiān)管會產(chǎn)生一定的成本為c。上級付給下級的報酬為w，是工作態(tài)度的函數(shù)，與工作態(tài)度認真與否成正比，即下級執(zhí)行者認真工作的報酬w1，大于不認真工作時的報酬w2。同時，由于下級執(zhí)行者認真工作與否所付出的成本和代價是不同的，分別計為m1和m2。因此，同時不認真工作還將產(chǎn)生額外收益a，比如尋租租金等（劉純陽等，2011）。當上級決策者實行監(jiān)督且下級執(zhí)行者認真工作時，上級決策者的收益為e1-c-w1-b，下級執(zhí)行者的收益為w1-m1+b。上級實行監(jiān)督但下級不認真工作時，上級決策者的收益為e2-w2+f，下級執(zhí)行者的收益為w2-m2-f+a。當上級決策者不采取監(jiān)管措施，但下級仍認真工作時，上級的收益為e1-w1，下級的收益為w1-m1。上級不采取監(jiān)管且下級不認真工作時，上級收益為e2-w2，w2-m2+a（見表2-1）。表2-1上級政府與下級執(zhí)行機構(gòu)的博弈矩陣下級執(zhí)行者認真工作（q）不認真工作（1-q）上級決策者監(jiān)管（p）e1-c-w1-b，w1-m1＋be2-w2＋f，w2-m2-f＋a不監(jiān)管（1-p）e1-w1，w1-m1e2-w2，w2-m2＋a表2-1上級政府與下級執(zhí)行機構(gòu)的博弈矩陣根據(jù)表2-1博弈情況可得，當上級決策者以概率p采取監(jiān)管時，下級執(zhí)行者認真工作和不認真工作兩種情形的期望收益分別為：當上級決策者選擇監(jiān)管，下級執(zhí)行者應(yīng)該使認真工作與不認真工作時得到的預期收益相等，即u1=u2，得到：當上級監(jiān)管的概率小于p*時，下級執(zhí)行者會選擇對扶貧不認真負責，反之則選擇認真負責；當上級監(jiān)管的概率等于p*時，扶貧機構(gòu)既可能選擇對工作認真負責也可能選擇不認真負責。當下級執(zhí)行者以概率q選擇認真工作時，上級決策者進行監(jiān)管和不監(jiān)管的期望收益分別為：當下級執(zhí)行者選擇認真扶貧時，上級決策者監(jiān)管或不監(jiān)管所達到的預期收益期望值相等（陳準，2011），即u3=u4，得到均衡狀態(tài)時下級執(zhí)行者認真工作的最優(yōu)概率為：根據(jù)上述分析可得，上級決策者與下級執(zhí)行者之間的博弈均衡解為：其中，m1、m2、w1、w2、b、f、c與均衡解有關(guān)。首先，w1-m1、w2-m2分別是下級執(zhí)行者認真工作與否的純收益，與上級決策者采取監(jiān)管的概率和均衡解有關(guān)。但是兩種收益的大小無法確定，根據(jù)下級執(zhí)行者的純收益難以判斷政府監(jiān)管概率大小。不過由于信息不對稱的緣故，可能出現(xiàn)尋租、腐敗，導致下級執(zhí)行者不認真工作時帶來的純收益大于認真工作時的收益。其次，下級執(zhí)行者不認真工作時所獲得的額外收益a越大，政府監(jiān)督的可能性就越大。當尋租、腐敗所產(chǎn)生的額外收益較高時，下級執(zhí)行者可能出現(xiàn)人情扶貧、扶富不扶貧等占用扶貧資源和資金的現(xiàn)象，導致扶貧效果低下。當監(jiān)管成本c和獎勵b越大時，下級執(zhí)行者不認真工作的概率越大。監(jiān)管成本越大，上級決策者對下級執(zhí)行者的監(jiān)管概率越小，進而導致下級執(zhí)行者不認真工作的可能性加大。當獎勵越大時下級執(zhí)行機構(gòu)不認真工作概率上升的原因，可能在于當勞動供給所產(chǎn)生的收益達到一定高度時閑暇上升而工作時間下降。當處罰f越大時，下級執(zhí)行者認真工作的概率就越大。上級決策者加大處罰力度，意味著下級執(zhí)行者不認真工作的機會成本越大，從而降低了低效、尋租的可能性。2.扶貧機構(gòu)與扶貧對象之間的博弈博弈的參與者：扶貧機構(gòu)，負責貫徹扶貧政策、瞄準扶貧對象并采取針對措施。扶貧對象，包括貧困農(nóng)戶和非貧困農(nóng)戶。博弈的策略：在博弈的過程中扶貧機構(gòu)可以選擇認真工作與不認真工作。扶貧對象可以選擇參與和不參與扶貧活動，并且參與扶貧的對象可能選擇對自身貧困情況做出誠實和謊報兩種選擇。假設(shè)：扶貧機構(gòu)認真扶貧的概率為t，不認真扶貧的概率為1-t；扶貧對象選擇參與的概率為s，不參與的概率為1-s。參與情況下選擇誠實相報的概率為v，選擇說謊的概率為1-v。扶貧對象參與所獲得的收益為r。扶貧機構(gòu)認真工作時的扶貧活動所產(chǎn)生的效益為y，投入的資源為i；扶貧機構(gòu)不認真工作時，所投入資源和收效都會打折扣，縮減的系數(shù)記作β。謊報收入的扶貧對象帶來的資源占用產(chǎn)生的損失為d。當扶貧機構(gòu)認真工作，對參與的扶貧對象進行認真瞄準排查時，謊報收入的對象經(jīng)發(fā)現(xiàn)就會被除名停止幫扶，謊報對象的收益將有所損失，損失的部分為f。當扶貧機構(gòu)對工作認真負責且扶貧對象參與扶貧時，會產(chǎn)生兩種不同的情況：一種是扶貧對象誠實上報收入即為真貧困，此時兩者的收益分別為y-i，r；另一種是扶貧對象謊報收入即為假貧困，但是扶貧機構(gòu)認真工作能夠采取有效的瞄準措施、排查出謊報現(xiàn)象，并予以除名，扶貧效益由于謊報而產(chǎn)生損失但經(jīng)排查后產(chǎn)生一定的補償，此時兩者的收益分別為y-i-d+f，r-f。扶貧機構(gòu)認真工作但扶貧對象不愿參與時，兩者從扶貧中獲得的收益分別是-i，0。當扶貧機構(gòu)不認真工作且扶貧對象參與扶貧時，同樣分為誠實與謊報兩種情況：扶貧對象選擇誠實時，兩者的收益分別是β（y-i），r；扶貧對象選擇謊報時，扶貧機構(gòu)由于工作不認真，對于扶貧對象的選擇沒有必要的程序和資格排查，導致非貧困對象占用扶貧資源產(chǎn)生損失，此時兩者的收益分別是β（y-i）-d，r。扶貧機構(gòu)不認真工作且貧困對象不參與時，兩者收益分別為-βi，0。具體詳見表2-2。表2-2扶貧機構(gòu)與扶貧對象的博弈矩陣扶貧對象參與（s）不參與（1-s）扶貧機構(gòu)誠實（v）謊報（1-v）認真工作（t）y-i，ry-i-d＋f，r-f-i，0不認真工作（1-t）β（y-i），rβ（y-i）-d，r-βi，0表2-2扶貧機構(gòu)與扶貧對象的博弈矩陣根據(jù)以上博弈矩陣，當扶貧機構(gòu)以概率t選擇認真工作時，扶貧對象參與扶貧活動和不參與扶貧活動兩種情形的期望收益分別為：由u5=u6，得到當扶貧對象以概率s參與扶貧活動時，扶貧機構(gòu)認真工作和不認真工作的期望收益分別為：由u7=u8，得到綜上可得扶貧機構(gòu)與扶貧對象的博弈綜合戰(zhàn)略的均衡解為：其中，v、r、y、i、f、β與兩者的博弈均衡解有關(guān)。其中，折損系數(shù)β對于扶貧參與主體而言是外生的，考慮扶貧對象誠實的概率v、所獲得的收益為r，扶貧機構(gòu)認真工作投入的資源i以及產(chǎn)生的效益為y對均衡博弈的影響。當扶貧對象所獲得的收益越大，扶貧對象謊報收入被查出止損部分越大，扶貧機構(gòu)認真工作的概率就越大。而扶貧對象誠實的概率越大，扶貧人員認真地工作的可能性越小，一定程度上可能是由于扶貧對象誠信度的提高會使扶貧人員的監(jiān)管力度有所下降。當扶貧工作投入的資源越多，扶貧對象誠實的概率越高，其參與扶貧項目的可能性就越大。上述分析是在相應(yīng)的假設(shè)條件下進行的，具有一定的局限性。但通過上述博弈模型的建立和求解，可以得出扶貧開展效率的實現(xiàn)和提升同博弈雙方即扶貧參與主體是有聯(lián)系的。首先，扶貧的理想狀態(tài)是在扶貧實施主體之間的策略博弈、扶貧實施主體與扶貧受益者之間的博弈所形成的。整體而言，扶貧項目的所有參與者都是基于自身利益最大化或成本最小化，所做出的選擇。換言之，扶貧項目的開展與完成，是所有扶貧參與各方共同博弈并遵守契約得以執(zhí)行的結(jié)果。并且，信息不對稱、尋租成本、激勵處罰等構(gòu)成了影響該博弈均衡的影響因素，即扶貧項目相關(guān)主體能否遵守契約一定程度上取決于違約成本或相應(yīng)獎勵的大小，體現(xiàn)了扶貧項目開展過程中，適當?shù)墓芾硎侄?、激勵性投入對于扶貧項目績效發(fā)揮的重要性。同時要強調(diào)的是，扶貧對象積極有效的參與，也是扶貧項目績效實現(xiàn)的關(guān)鍵因素。作為扶貧活動的受益者，他們接受扶貧、參與扶貧是經(jīng)過自身利益衡量的。因此，政府在給予扶貧資源時，必須充分考慮扶貧對象的意愿，按照他們的真實需求和市場化的原則來決定扶貧資源的使用（陳杰，2007）。并且，政府要采取適當?shù)拇胧┍Ｕ戏鲐殞ο髤⑴c的有效性，讓扶貧對象參與到扶貧項目開展的全過程，做到項目管理的公平性和透明性，讓他們?nèi)媪私獠⑴c扶貧項目開展的各個環(huán)節(jié)，看到扶貧項目的可行性，從而降低扶貧對象預估的風險程度和他們對扶貧的過度規(guī)避心理。本書通過以上模型分析，對新時期扶貧項目的績效評估體系的構(gòu)建、評估指標的選擇等有所啟示。包括扶貧對象的參與、扶貧項目對貧困人口需求的瞄準、扶貧資金激勵性使用、扶貧管理中監(jiān)管效率、扶貧項目實施的透明度等，都是在扶貧項目評估過程中值得注意的地方。第二節(jié)精準視角下扶貧項目績效評估的管理學分析上文研究中，筆者主要基于相關(guān)的經(jīng)濟學理論，從扶貧項目瞄準、扶貧資源配置、項目管理利益機制等幾個相互關(guān)聯(lián)的方面，明確了精準扶貧背景下扶貧項目績效的要素，即評估的關(guān)鍵內(nèi)容。但從評估的本質(zhì)上講，它是一種管理手段和管理方法，是改善項目管理、提高項目實施的效率與成效的重要環(huán)節(jié)。因此在前文分析的基礎(chǔ)上，進一步從管理學理論的角度，分析精準扶貧背景下扶貧項目績效的評估，作為一種管理手段的內(nèi)涵和實際操作要點。一扶貧項目績效的內(nèi)涵1.績效理解績效內(nèi)涵，是研究項目績效評估、構(gòu)建評估體系的基本前提和依據(jù)。從績效（Performance）的英文翻譯看，它包含成績、成效的意思。這一概念最早應(yīng)用在投資項目評估管理中，后來在人力資源管理方面也得到了推廣，主要是用于對主體行為的結(jié)果或投入產(chǎn)出情況進行分析。20世紀70年代，績效在政府管理部門開始得到應(yīng)用，用來衡量政府活動的成效。在經(jīng)濟管理和政府管理兩個領(lǐng)域中，績效的內(nèi)涵是有所區(qū)別的。在經(jīng)濟管理領(lǐng)域，績效的含義主要是指經(jīng)濟活動的成果和成效。在政府管理領(lǐng)域，則更加強調(diào)績效的多元化內(nèi)涵，既包括政府在社會、經(jīng)濟等活動中的業(yè)績、效果，也包含政府在行使自身職能過程中的能力體現(xiàn)和辦事效率。國內(nèi)外研究者對績效的內(nèi)涵也有不同理解，他們主要圍繞績效包含的內(nèi)容和屬性進行詮釋。從內(nèi)容上看，美國學者Premchand（1995）強調(diào)績效包括“產(chǎn)出”績效和投入績效兩個方面，他認為績效包含了效率、產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量與數(shù)量、機構(gòu)所做的貢獻與質(zhì)量，包含了節(jié)約、效益和效率。Heeks（1999）認為績效是一個多維概念，可以劃分為三個重要性依次遞減的層次，即“是否做了該做的”“采取的行動是否有效”“是否達到資源投入的最小化”；績效又是一個動態(tài)概念，即隨著時間和主體的變化而變化。Bernardin（1984）將績效與任務(wù)的完成進展、具體產(chǎn)出以及結(jié)果等同起來，強調(diào)績效是在一定時間內(nèi)由特定主體的職能、活動或行為產(chǎn)生的產(chǎn)出。亞洲開發(fā)銀行（2002）認為績效是一個相對的概念，績效不但包括外部效果，也包括內(nèi)在的努力程度，這種程度一般通過投入、過程、產(chǎn)出和結(jié)果來表示。從屬性上看，Campbell（1993）認為，績效并不必然是行為結(jié)果，而是行為本身，是人們自身可控制的、所做與組織目標相關(guān)的行為。美國1993年在政府績效評估報告中，給出了績效管理的有關(guān)解釋，“利用績效信息協(xié)助設(shè)定同意的績效指針，進行資源配置于優(yōu)先級的安排，告知管理者維持或改變既定目標計劃，并且報告成功符合目標的管理過程”。這一績效解釋，主要是針對由資源配置到既定目標實現(xiàn)的過程。劉旭濤（2003）認為績效是一種基于系統(tǒng)表征的成就和效果的管理概念工具。方振邦（2005）提出對于績效的理解主要包括以下幾個方面：績效與評估的過程相關(guān)，它是一個過程性的概念；必須重視時間的影響來分析績效問題；績效包括實施者的行為內(nèi)容、方式內(nèi)容和結(jié)果內(nèi)容三個方面。朱志剛（2003）將績效看作一種衡量，認為績效既包括對結(jié)果的衡量，也包括對過程甚至對提供方主觀努力程度和接受方滿足程度的衡量。以上對“績效”的理解雖有差異，但核心思想是基本一致的，即績效強調(diào)的是主體圍繞目標開展的行為活動的有效性，并且更多的是一個“過程”。我們要用“系統(tǒng)”的眼光看績效，即在這一過程中“投入是否滿足了經(jīng)濟性，運作是否合理和合規(guī)，結(jié)果是否達到預期的目標，產(chǎn)出是否有效率”；通過這一過程要實現(xiàn)的目標則包括經(jīng)濟績效、社會績效、生態(tài)績效等多個角度。2.扶貧項目績效扶貧項目的績效則是在績效含義的基礎(chǔ)上建立起來的，即以扶貧項目要達到的效果和產(chǎn)生的影響為目標，在規(guī)劃期內(nèi)通過整合并投入扶貧資源（包括資本、人力、物力等），并按照國家與扶貧相關(guān)的政策規(guī)定或法律法規(guī)，應(yīng)用于瞄準的貧困地區(qū)或?qū)ο蟮母黜椊ㄔO(shè)和幫扶，經(jīng)過有計劃的管理實現(xiàn)與投入相比更多的產(chǎn)出，進而達到既定目標并產(chǎn)生后續(xù)影響。在當前“精準扶貧”的政策背景下，對于扶貧項目的績效評估，更多地是強調(diào)項目的瞄準績效，它屬于扶貧項目績效的一部分，與扶貧項目的投入、產(chǎn)出、管理和結(jié)果等相互關(guān)聯(lián)、密不可分。本書對于瞄準績效的理解，首先是建立在扶貧瞄準的含義上，其次是績效的含義。前文中，已對扶貧瞄準的概念進行了界定，即扶貧瞄準是農(nóng)村扶貧工作中選擇扶貧對象和因扶貧對象的確定而實施的資金和資源的投放過程。因此，結(jié)合扶貧瞄準和績效的內(nèi)涵，本書對扶貧項目瞄準績效的理解是，通過科學的手段選擇和確定合理的扶貧對象，然后按照規(guī)劃的方式和手段投放扶貧資源，并最終在扶貧對象身上發(fā)揮應(yīng)有作用，從而達到規(guī)劃目標的過程和結(jié)果。二扶貧項目績效的評估與監(jiān)測一般項目管理理論認為，項目管理是按照預期的目標，在一定周期內(nèi)組織或協(xié)調(diào)的活動。項目管理組織實施的，就是實現(xiàn)目標所必需的計劃、安排與控制。從控制論的角度講，管理的控制環(huán)節(jié)貫穿項目管理的全過程，用于衡量和糾正由于各種原因所導致的項目實際執(zhí)行與計劃間的“偏差”，將可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的風險和損失控制在最小范圍內(nèi)。項目的績效評估則可以看作是一種有效的、有目的性的“控制環(huán)節(jié)”，包括記錄項目的進展，參照一定標準和目標衡量項目實際績效，分析存在的偏差和造成偏差的原因，并為此提出改進措施，形成反饋。從系統(tǒng)的角度講，項目的績效評估應(yīng)是一個完整的體系，是包括評估目的、評估對象、評估方法、評估指標以及相關(guān)的制度安排的有機系統(tǒng)（盛明科，2008）。評估實踐在政府部門、國際組織范圍內(nèi)的應(yīng)用十分廣泛，也較為成熟。政府部門和一些國際組織在不斷總結(jié)管理評估經(jīng)驗的過程中，都形成了各自較為完善的評估體系，并制定了針對項目績效評估各方面的操作細則和規(guī)定，具備相當?shù)目茖W性和完備性。本書結(jié)合績效的實際評估經(jīng)驗和管理學研究思想，從評估目的、評估方法和手段、評估內(nèi)容、評估周期節(jié)點等幾個主要方面，分析評估的實質(zhì)。首先，作為一種管理手段，評估的主要目的在于衡量項目的過程效率和效果，監(jiān)督并確保項目從投入到產(chǎn)出所影響的各個環(huán)節(jié)的行動進程與計劃保持一致。通過分析數(shù)據(jù)判斷項目的執(zhí)行是否符合既定的標準，評判項目的績效是否能夠?qū)崿F(xiàn)，找出存在的問題以便積累經(jīng)驗教訓，為決策者和參與者提供定期的信息反饋以及早期指示，改進評估對象的影響，確保項目管理更加有效和高效。簡單地說，績效評估的目的是確保項目達到既定目標，并持續(xù)良好發(fā)展。其次，評估的主要內(nèi)容是項目的投入產(chǎn)出效率、效果、影響以及可持續(xù)性。一般從項目所關(guān)注的社會問題的判斷以及項目設(shè)計的合理性著手，接著分析項目是如何通過一系列投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出并實現(xiàn)項目目標的。其中除了項目的產(chǎn)出效率、投資效益、實施管理和成效外，還涉及一些對項目優(yōu)點和價值標準的判斷，包括項目履行職責的好壞，項目的狀態(tài)、時效性，已完成的項目與計劃的相關(guān)性以及影響項目進展的內(nèi)外部因素。最后，評估的實現(xiàn)，主要是通過對評估環(huán)境以及項目自身所產(chǎn)生的績效數(shù)據(jù)、信息資料進行定期追蹤、收集和分析，規(guī)律性地關(guān)注、詢問、檢查和挖掘有關(guān)問題，并最終通過記錄、報告和溝通的手段形成有效的反饋?？冃гu估一般是貫穿項目從開始到產(chǎn)生影響后的全過程。如果從評估的時間節(jié)點來分，評估可以在項目籌劃階段、項目實施階段以及項目完成后進行。當項目績效評估是一種持續(xù)活動、需要進行反復測量時，就形成了項目績效的監(jiān)測（Rossi等，2004），即監(jiān)測是在項目開展期的每一個短周期內(nèi)進行的信息收集、記錄和規(guī)律性檢查，可以理解為是一種定期的簡單快速評估（OED，WorldBank，1996），只不過這一活動是持續(xù)整個評估過程反復進行的。監(jiān)測的目的是圍繞項目是否按照計劃進行，對日常管理報告和一些問題進行調(diào)查和分析，向決策者及時提供反饋，并形成定期監(jiān)測報告，之后對監(jiān)測報告進行分析，再結(jié)合一些深入研究，便構(gòu)成了項目執(zhí)行期的績效評估報告。如果再補充項目前后受益人的社會、經(jīng)濟、福利狀況分析，便構(gòu)成了后評估報告。因此，監(jiān)測可以看作是評估的一個重要環(huán)節(jié)和手段?；谏鲜龇治觯緯J為對于扶貧項目績效的評估，應(yīng)該是一個既具綜合性又有針對性、既有階段性又有持續(xù)性的管理方法或管理環(huán)節(jié)。它基于一定的評估原則和技術(shù)方法，在項目實施的某一節(jié)點或結(jié)束后考察實施扶貧項目預想取得的目標或效果，是如何通過各種扶貧投入轉(zhuǎn)化為扶貧產(chǎn)出的過程而實現(xiàn)的，以及這種目標或效果實現(xiàn)的程度和后續(xù)將產(chǎn)生的影響。對于扶貧項目績效運作的這一過程進行的持續(xù)評估和反饋，則稱作績效監(jiān)測。評估與監(jiān)測是在精準背景下對扶貧項目績效實現(xiàn)更加合理、有效、持續(xù)管理的重要手段。三基于新公共管理理論的扶貧受益者評估在前文的分析中已經(jīng)明確了“扶貧”是由政府作為扶貧主體所提供的“公共產(chǎn)品”，具有典型的公共產(chǎn)品性質(zhì)。那么政府提供的這種產(chǎn)品或是服務(wù)是否合格，作為“消費者”的扶貧對象自然最有發(fā)言權(quán)（王錫鋅，2007）。扶貧對象通過判斷政府的扶貧投入和工作在多大程度上滿足了自身的需求、其效果與自身預期的感知是否一致來做出評價（倪星，2006）。公眾對政府提供產(chǎn)品或服務(wù)進行評價的做法最早是受到“行政就是服務(wù)，公眾就是顧客”的顧客導向思想的影響，是由新公共管理理論所倡導的。隨著新公共管理運動的興起，這種思想開始受到政府績效管理評估的重視，并逐漸形成了強調(diào)滿意度等軟指標的公眾主觀評價模式。20世紀80年代前后，政府服務(wù)供給的主觀與客觀描述以及針對服務(wù)對象態(tài)度的測量已經(jīng)為學者所關(guān)注。Stipak（1979）首次通過數(shù)據(jù)分析對公眾主觀評價的效度進行了研究。他以洛杉磯大都會區(qū)的公共服務(wù)為研究對象，對包括警察服務(wù)、公園服務(wù)和垃圾服務(wù)等在內(nèi)的具體公共服務(wù)項目的客觀績效與公眾主觀評價進行了多元線性回歸分析，統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)的特征不能很好地解釋公眾主觀評價的差異。他認為只有當服務(wù)質(zhì)量特別好或特別差時，公眾對服務(wù)質(zhì)量的知覺才會產(chǎn)生變化。并且，由于公眾對服務(wù)的偏好和期望具有復雜性，主觀評價與客觀績效之間的單調(diào)遞增關(guān)系往往是不存在的。進入90年代后，公眾滿意度測量技術(shù)不斷提高，尤其是運用美國公眾滿意度指數(shù)的模型逐步成熟，該模型被眾多服務(wù)評價機構(gòu)用來評估公眾對政府服務(wù)的滿意度，從公眾參與角度研究績效評估價值的提升途徑，并逐漸投入到實際評估中（齊剛，2011）。Parks（1984）針對斯蒂帕克的觀點，提出了新的替代性解釋。他認為客觀績效是通過中間變量作用于公眾的主觀知覺并得出主觀評價的。Percy（1986）也針對斯蒂帕克研究得出的主客觀評價不一致的結(jié)論，給出了新的模型解釋。他將響應(yīng)時間的滿意度作為回歸因變量，將公眾的公眾期望與感知因素作為自變量，用于計量回歸的分析。分析結(jié)果表明，公眾滿意度受到公眾期望和感知因素變量的影響更顯著。同時，在其設(shè)計的總體滿意度回歸分析中，以上兩個因素也具有很強的解釋力。Percy認為公眾具有知覺績效的能力，他們對公共服務(wù)的評價是基于對服務(wù)質(zhì)量的知覺做出的，并且他們對公共服務(wù)的評價影響他們對服務(wù)機構(gòu)總體績效的評價。Swomdell和Kelly（2000）通過對多個地區(qū)的政府績效收集和公眾滿意度調(diào)查，研究發(fā)現(xiàn)公眾滿意度與政府服務(wù)績效有關(guān)聯(lián)，公眾主觀服務(wù)評估可以用作評估政府績效的結(jié)果指標（見圖2-2）。圖2-2扶貧績效與扶貧受益者評價根據(jù)已有的研究經(jīng)驗，假設(shè)扶貧對象的主觀評價，是通過某種“扶貧感知”反映扶貧開發(fā)的客觀績效。這種感知可以是扶貧對象對自己所參與扶貧項目的效果以及自身貧困狀況的較為直接的感觀；而扶貧對象所形成的主觀滿意度，則是扶貧對象主觀評判政府的扶貧在多大程度上滿足了自身的需求，其效果與自身預期的感知是否一致。那么從實踐經(jīng)驗來看，扶貧對象的評價在一定程度上能夠提高整體評估的質(zhì)量，并且使評估人員得出的評估結(jié)論更加切合實際，應(yīng)該受到重視。一方面，扶貧對象的知識基礎(chǔ)雖然薄弱但作為扶貧項目的接受載體，他們比起政府更加了解實際的需求和受益情況。另一方面，扶貧對象逐步參與扶貧項目的開展過程，他們的主觀認識和評估，可能在一定程度上對扶貧項目的瞄準精度、資源投入和過程管理產(chǎn)生影響。例如，扶貧對象的主觀評估，能夠通過向?qū)嵤┎块T反映自身發(fā)展需求來影響管理者的決策，調(diào)整實施策略，進而提高扶貧項目的分類需求瞄準精度。因此，在構(gòu)建扶貧項目績效評估體系時，可以嘗試通過設(shè)置扶貧對象的主觀評估指標，挖掘出扶貧精準績效存在的問題。第三節(jié)基于管理生態(tài)學的扶貧項目績效評估研究框架一管理生態(tài)學的應(yīng)用管理生態(tài)學是管理學與生態(tài)系統(tǒng)學融合形成的交叉學科。它將整個管理系統(tǒng)看作生態(tài)系統(tǒng)或有機體，然后用生態(tài)學的觀點來探討整個系統(tǒng)內(nèi)外各方面關(guān)系。這個系統(tǒng)包含了眾多的相互關(guān)聯(lián)的生命體或子系統(tǒng)以及生命體外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境，它們之間由各種關(guān)系連接起來。把特定的管理對象視作生命體和生態(tài)系統(tǒng)，視管理環(huán)境為生態(tài)環(huán)境。通過生態(tài)學理論和方法，分析管理系統(tǒng)當中的不同層次與功能、管理環(huán)境等以及各要素間的交互（魏光興，2005）。應(yīng)用管理生態(tài)學的目的是，通過分析各種管理生態(tài)環(huán)境與組織之間既復雜又動態(tài)的關(guān)系，揭示管理發(fā)展內(nèi)部的特有機制和規(guī)則，找出能夠改善管理生態(tài)環(huán)境的方法，力求實現(xiàn)整個管理系統(tǒng)的最優(yōu)化和管理功能的最佳發(fā)揮（孔冬，2002）。管理生態(tài)學強調(diào)整個管理系統(tǒng)的整體性和內(nèi)外部環(huán)境的和諧性相統(tǒng)一。管理生態(tài)學能夠得以發(fā)展和應(yīng)用，是由于人主導著管理活動，并且各種管理生態(tài)環(huán)境構(gòu)成一個管理生態(tài)系統(tǒng)且這個系統(tǒng)內(nèi)部的各種活動都符合一定程度的生態(tài)規(guī)律。本書將精準扶貧背景下的扶貧項目績效評估體系看作是一個管理生態(tài)系統(tǒng)的原因在于以下兩點。第一，管理生態(tài)系統(tǒng)具有很強的實踐指導性，是適應(yīng)現(xiàn)代科技經(jīng)濟社會發(fā)展的產(chǎn)物，它的存在是由于主導管理活動的人和管理環(huán)境所構(gòu)成的整體系統(tǒng)具有一定的類生態(tài)規(guī)律。它通過學科間的交叉融合，有效地解決管理實踐中的綜合性問題，并用整體研究方法，把管理方法和管理理論放入有機的整體內(nèi)進行研究分析，并為管理實踐提供重要的指導借鑒意義。在精準扶貧這樣一個大的外部環(huán)境下，由扶貧活動產(chǎn)生到績效發(fā)揮再到評估實現(xiàn)的過程中，社會人的主導以及物質(zhì)自身發(fā)展的規(guī)律，使整體評估體系具有了類似生態(tài)系統(tǒng)的可能性。進行評估研究的目的，就在于從整體的角度把握規(guī)律，分析評估系統(tǒng)各相關(guān)子系統(tǒng)間的交互關(guān)系，解決評估的實踐問題。第二，扶貧項目績效評估具有管理生態(tài)學研究對象的復雜性。管理生態(tài)學的研究對象包括眾多的子系統(tǒng)和生命體，而各子系統(tǒng)和生命體之間又具有相互交錯的聯(lián)系和制約作用，并由此產(chǎn)生系統(tǒng)的影響，使得整體具有一定的復雜性。將扶貧項目的績效評估看作一個整體系統(tǒng)，它包括既定的經(jīng)濟、政策制度等形成的外部環(huán)境，以及評估和績效兩個子系統(tǒng)，它們之間通過信息流（數(shù)據(jù)的傳遞和反饋等）以及人（或政府）的主導行為形成交互關(guān)系。在評估子系統(tǒng)內(nèi)部，則由評估制度、評估主客體、評估方法、評估手段、評估目標等各相關(guān)要素組成內(nèi)