關(guān)于社會福利社會化的專題研究報(bào)告

關(guān)于社會福利社會化的專題研究報(bào)告

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，社會福利事業(yè)為加快發(fā)展，滿足日益增長的福利服務(wù)需求，開始了遵循市場經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律，走社會福利社會化道路的探索。幾年的推展和實(shí)踐，我們越來越深刻地認(rèn)識到，社會福利社會化確是市場經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展中國特色社會福利事業(yè)的客觀必然選擇，也是解決我國福利服務(wù)供求嚴(yán)重失衡的最有效途徑，聯(lián)系十六大提出深化政治體制改革、加強(qiáng)政治文明建設(shè)的要求，我感到它更是我國公共行政管理體制改革的必然結(jié)果。當(dāng)今社會已進(jìn)入一個經(jīng)濟(jì)全球化和政治多極化的時代，各國之間經(jīng)濟(jì)、科技和政治的競爭日趨激烈。為爭得有利地位，各國政府實(shí)行行政改革，推進(jìn)行政發(fā)展已成為一股世界性潮流。適應(yīng)這一形勢要求，我國政府的行政體制改革和創(chuàng)新也在不斷深化，在行政價值觀念創(chuàng)新、政府職能創(chuàng)新、行政體制創(chuàng)新和運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新等方面加大力度，力求建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的現(xiàn)代公共行政管理體制。行政改革首當(dāng)其沖要涉及的就是如何在社會公共服務(wù)領(lǐng)域里重組和確立政府與市場、與第三部門的關(guān)系問題，這也正是我們研究探討走社會福利社會化道路的客觀前提。一政府職能轉(zhuǎn)變決定了必須將社會福利服務(wù)職能更多地交由社會承擔(dān)大家知道，隨著現(xiàn)代社會化大生產(chǎn)的發(fā)展，國家的階級統(tǒng)治和社會管理職能不斷強(qiáng)化，逐步建立起了行政機(jī)構(gòu)非常發(fā)達(dá)、法律較為完備、規(guī)則非常細(xì)密的現(xiàn)代官僚體制。在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府更是力圖通過社會財(cái)富的二次分配調(diào)節(jié)緩和社會矛盾，由此使得龐大的行政官僚體制成為公共產(chǎn)品和服務(wù)的直接提供者，成為非常嚴(yán)重的、支配整個社會運(yùn)轉(zhuǎn)的決定力量。但是隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和全球化進(jìn)程的加快，這種官僚體制越來越暴露出其致命的弊端和缺陷，按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求進(jìn)行行政改革成為社會發(fā)展的客觀必然，官僚體制的發(fā)展強(qiáng)大本身孕育了它自身改革的因素。這樣，現(xiàn)代行政管理理論和實(shí)踐應(yīng)運(yùn)而生，行政管理體制改革成為不可阻擋的歷史洪流?，F(xiàn)代公共行政管理理論認(rèn)為，政府的公共行政職能應(yīng)該定位在掌舵而非劃槳上面，政府存在的作用在于制定法律法規(guī)和方針政策來規(guī)制市場而非親自參與。要對過去過多地在公共服務(wù)領(lǐng)域里直接提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府職能重新檢討和審視，盡可能與宏觀管理的職能剝離開，政府更專心地致力于制定政策法規(guī)，更多地讓其他部門和機(jī)構(gòu)提供具體的公共產(chǎn)品和服務(wù)，國家因此要抽象化。這種理念與我國政府改革的指導(dǎo)思想應(yīng)該說基本上是一致的，與我國提出轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)“政企分離”、“政事分離”的行政改革思路也是完全吻合的。具體到從屬于社會公共服務(wù)領(lǐng)域的社會福利事業(yè)改革，打破政府壟斷，改變政府過多地包辦包管和包攬一切的舊體制，實(shí)現(xiàn)社會福利社會辦已成為客觀必然，它不僅代表公共行政改革的發(fā)展方向，而且體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的客觀成果。實(shí)踐中，我們要從“盤活存量”和“激活增量”兩個方面努力：對過去已由政府經(jīng)辦起來的社會福利機(jī)構(gòu)，要積極推進(jìn)改制改組，逐步擴(kuò)大進(jìn)而基本實(shí)現(xiàn)“政企剝離”、“政事剝離”，使從事直接提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的機(jī)構(gòu)成為獨(dú)立的法人或?qū)嶓w，按照政府的方針政策規(guī)制獨(dú)立地安排自己的服務(wù)活動；對新開辦的福利機(jī)構(gòu)和設(shè)施，則要以社會力量興辦為主，用政策扶持、資源配置等辦法調(diào)動社會多方面力量都投入到社會福利事業(yè)的發(fā)展中來，實(shí)現(xiàn)多種經(jīng)濟(jì)成分并存和多種服務(wù)形式融合的生動局面。只要我們把政府職能轉(zhuǎn)變的要義貫徹到社會福利事業(yè)的改革中，那么社會福利事業(yè)實(shí)現(xiàn)投資主體多元化就指日可待。二建立公共服務(wù)領(lǐng)域的政府及時退出機(jī)制決定了社會力量參與社會福利必將出現(xiàn)較大較快增長政府轉(zhuǎn)變職能，不直接提供或盡可能減少直接提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，那么原來由政府承擔(dān)的這些職能交給誰呢？現(xiàn)代行政管理理論認(rèn)為，當(dāng)今社會公共服務(wù)領(lǐng)域存在著企業(yè)、第三部門和政府三方面力量，在市場經(jīng)濟(jì)條件下他們都要遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行重新改組、重新建構(gòu)，并且這種過程是一個不斷運(yùn)動變化的動態(tài)過程。這種改組和重建的基本精神是用市場的原則來取代官僚制原則，將企業(yè)管理的方式運(yùn)用于政府的公共行政管理。這實(shí)際是為公共服務(wù)領(lǐng)域的操作承擔(dān)明確地提出了一個選擇程序，即能夠由市場運(yùn)作、企業(yè)經(jīng)辦的公共產(chǎn)品和服務(wù)先要交由市場和企業(yè)去承擔(dān)，市場和企業(yè)不愿承擔(dān)或承擔(dān)不了的再選擇由第三部門去承擔(dān)，最后剩下的只有市場和企業(yè)以及第三部門都承擔(dān)不了或不愿承擔(dān)的，政府才應(yīng)該兜住承擔(dān)起來。這一原則要求政府必須隨時根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展?fàn)顩r做出動態(tài)反應(yīng)，在公共服務(wù)領(lǐng)域里建立起政府的及時退出機(jī)制。有一些過去或現(xiàn)在沒人愿意承擔(dān)經(jīng)辦的事情政府辦了，隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展現(xiàn)在或?qū)碛锌赡茏兊闷髽I(yè)或第三部門愿意承辦了，那么政府就應(yīng)及時調(diào)整職能，從直接提供產(chǎn)品或服務(wù)的角色中退出來，讓位給企業(yè)或第三部門，專心進(jìn)行政策規(guī)制方面的管理。顯而易見，這也正是目前我國社會公共服務(wù)領(lǐng)域包括社會福利事業(yè)改革的基本思路。改革舊的社會福利體制，打破過去國家或集體壟斷包辦的作法，需要對公辦的各類社會福利機(jī)構(gòu)和設(shè)施進(jìn)行市場調(diào)查和論證，把那些完全可以通過市場運(yùn)作的營利性服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施讓給企業(yè)去經(jīng)營運(yùn)作，在保證社會效益的同時兼顧企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益；把那些非營利性的服務(wù)機(jī)構(gòu)交給第三部門去經(jīng)營運(yùn)作，調(diào)動社會中介團(tuán)體和組織的積極性，發(fā)揮其充當(dāng)政府為民眾謀利益的助手和橋梁作用；最后政府只是要將那些一段時期內(nèi)誰都不愿意做或誰都做不好而公眾又離不了的福利服務(wù)項(xiàng)目承擔(dān)起來，發(fā)揮拾遺補(bǔ)闕的兜底作用。由此相互彌補(bǔ)和配合，形成完整的社會福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，相互監(jiān)督和促進(jìn)，推動社會福利事業(yè)的快速發(fā)展。根據(jù)目前我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，可以說一般情況下政府在老年人服務(wù)、精神衛(wèi)生服務(wù)以及社區(qū)照顧、家庭護(hù)理、家政服務(wù)等類項(xiàng)目上更容易及時退出，基本上通過發(fā)揮市場或第三部門作用能夠支撐和發(fā)展起來。但也必須看到，由于各地經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展不平衡，這種政府及時退出機(jī)制的執(zhí)行和多種社會力量的積極參與必然會呈現(xiàn)出較大的不平衡性，因此必須堅(jiān)持實(shí)事求是、因地制宜、因時制宜的原則才行。政府退出既不能在某類項(xiàng)目上搞一刀切，也不能在某些地區(qū)搞一刀切。既不能在該退出的項(xiàng)目上和該退出的時候留戀某些利益而賴著不退，成為福利事業(yè)發(fā)展的障礙，也不能在不該退出的項(xiàng)目和不該退出的時候卸包袱強(qiáng)行退出，導(dǎo)致福利服務(wù)的空白。建立公共服務(wù)領(lǐng)域的政府及時退出機(jī)制，將會刺激和吸引多種社會力量都來參與興辦和經(jīng)管多種形式的福利服務(wù)，真正開辟并拓寬投資主體多元化、服務(wù)模式多樣化的渠道，有效地克服政府壟斷包辦產(chǎn)生的福利機(jī)構(gòu)內(nèi)部體制僵化死板、規(guī)則繁冗、懶惰散漫、效率低下、平均分配、缺少生機(jī)活力等弊端，并且可以極大地節(jié)約預(yù)算、降低成本，克服公共權(quán)力資本化的傾向。這確是社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下加快社會福利事業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新之舉，明智之舉。三公共行政引入企業(yè)管理方式?jīng)Q定了發(fā)展社會福利事業(yè)必須實(shí)行市場化的運(yùn)行機(jī)制依據(jù)現(xiàn)代行政管理理論改革政府的公共行政管理，除了尊重市場和第三部門對公共產(chǎn)品和服務(wù)的優(yōu)先選擇權(quán)外，對那部分由政府直接承擔(dān)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的項(xiàng)目和內(nèi)容，也必須改變過去吃大鍋飯、端鐵飯碗，不計(jì)投入產(chǎn)出、不管盈虧、不搞經(jīng)濟(jì)核算的官營作法，在公共行政內(nèi)部引入并實(shí)行企業(yè)管理。針對社會福利事業(yè)目前的發(fā)展?fàn)顩r，政府職能轉(zhuǎn)變后和政府及時退出機(jī)制實(shí)行后，真正留給政府直接經(jīng)辦并提供服務(wù)的福利機(jī)構(gòu)也就是少量的為孤殘兒童服務(wù)的福利機(jī)構(gòu)和主要為“三無對象”、“五保戶”提供養(yǎng)護(hù)服務(wù)的示范型窗口式福利機(jī)構(gòu)。按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，依循新公共管理理論，政府對這些直接管理和運(yùn)作的機(jī)構(gòu)也必須采用企業(yè)管理的方式。在政府直接經(jīng)管的福利機(jī)構(gòu)中實(shí)行企業(yè)管理，要注意把治本和治標(biāo)兩方面改革結(jié)合起來。從根本上講，應(yīng)逐步改變政府對公辦福利機(jī)構(gòu)的資金撥付方式，由原來的分塊計(jì)算（機(jī)構(gòu)運(yùn)行的行政費(fèi)用、服務(wù)對象的基本生活費(fèi)用、機(jī)構(gòu)內(nèi)服務(wù)人員的工資福利費(fèi)用等幾塊）、財(cái)政包干撥付改為按照成本核算方式單獨(dú)計(jì)算到服務(wù)對象身上，核算出為每個服務(wù)對象提供供養(yǎng)及其他服務(wù)的成本價，然后再根據(jù)服務(wù)機(jī)構(gòu)供養(yǎng)或服務(wù)的對象人數(shù)核定財(cái)政撥款數(shù)額，這樣就可以把公辦福利機(jī)構(gòu)推向市場，使他們感受到競爭和服務(wù)的壓力，服務(wù)得好，就能有更多的對象接受你的服務(wù)，那么你就可以靠服務(wù)收入來保持自己機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)營和服務(wù)人員正常的工資福利開支，甚至擴(kuò)大再生產(chǎn)。服務(wù)得不好，服務(wù)對象就會不再接受你的服務(wù)，那你就會入不敷出，難以為繼。從機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理運(yùn)營的角度來說，實(shí)行企業(yè)管理就是要千方百計(jì)開源節(jié)流，增收節(jié)支，通過壓縮不必要開支，降低服務(wù)成本等辦法減少費(fèi)用投入，通過改善和擴(kuò)大服務(wù)增加產(chǎn)出，這樣就可以在保證社會效益的同時獲得良好的經(jīng)濟(jì)效益。為改進(jìn)和加強(qiáng)公辦福利機(jī)構(gòu)內(nèi)部的經(jīng)營管理，我國近年來緊緊圍繞這個目標(biāo)，一直致力于推行福利機(jī)構(gòu)內(nèi)部的“三項(xiàng)制度”改革，即管理體制、用人用工制度和分配制度的改革。從體制上，積極探索政府辦福利機(jī)構(gòu)公有制的多種實(shí)現(xiàn)形式。許多地方大膽進(jìn)行了承包制、租賃經(jīng)營、委托代管以及職能拆解、層層下放給較低層次的行政組織經(jīng)辦，或是管辦分離、實(shí)行“執(zhí)行局化”，把宏觀的公共行政管理與中、微觀的操作層面從職能確定、機(jī)構(gòu)設(shè)置上劃分開等多種經(jīng)管方式，積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)。相信隨著我國公共行政改革的深入，官辦社會福利的體制改革會更加廣泛而出新。公辦福利機(jī)構(gòu)用人用工制度的改革則主要是針對過去的“鐵飯碗”、“鐵交椅”進(jìn)行的，借鑒企業(yè)改革用工制度的經(jīng)驗(yàn)，在嚴(yán)格科學(xué)地做好定崗定員的基礎(chǔ)上，大膽進(jìn)行行政長官負(fù)責(zé)制、管理人員聘任制、服務(wù)人員勞動合同制、全員崗位責(zé)任制等方面的改革，打破身份、地位、等級的界限，普遍推行民主選舉、競爭上崗，做到能上能下、能官能民、能進(jìn)能出，由此使全體人員增強(qiáng)內(nèi)在向上的動力和外在競爭的壓力，激發(fā)起做好工作、搞好服務(wù)的積極性。在分配制度改革上，必須打破“大鍋飯”的平均主義分配方式，推行崗位責(zé)任工資、績效工資等按勞分配制度，把員工的工資獎金及切身利益同工作實(shí)績、勞動貢獻(xiàn)緊密掛起鉤來，達(dá)到獎勤罰懶，激勵先進(jìn)，懲戒后進(jìn)的效果?！叭?xiàng)制度”改革搞得好，就可以推動公辦福利機(jī)構(gòu)朝著運(yùn)行機(jī)制市場化的方向大大向前邁進(jìn)一步，為進(jìn)一步改制改組的根本性改革奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。四推行“管辦分離”的公共行政改革決定了必須要大力扶持社會福利服務(wù)中介機(jī)構(gòu)和組織的發(fā)展上面談到，公共行政改革要求政府在公共服務(wù)領(lǐng)域建立及時退出機(jī)制，一時不能退出的也要引入企業(yè)管理方式。實(shí)際上這里體現(xiàn)了一個最基本的“管辦分離”原則，即政府對公共服務(wù)的宏觀管理要與機(jī)構(gòu)的微觀服務(wù)實(shí)行分離。這種分離，除了優(yōu)先按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律將贏利性服務(wù)交給企業(yè)經(jīng)辦外，還有很大一部分非贏利性服務(wù)要更多地交給第三部門即群眾性社會服務(wù)團(tuán)體或組織去經(jīng)辦。但是，從我國目前群眾性社會服務(wù)團(tuán)體不是很發(fā)展的狀況分析，他們要真正能夠承擔(dān)起政府職能轉(zhuǎn)變和管辦分離后應(yīng)該由第三部門承擔(dān)的服務(wù)任務(wù)，可能還有很長一段路要走。我們在推進(jìn)社會福利社會化過程中一個很迫切的任務(wù)，就是盡快適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共行政改革要求，加快第三部門的發(fā)展。對于社會福利服務(wù)來說，由群眾性社會服務(wù)團(tuán)體和組織來經(jīng)辦是目前國際社會的流行趨勢，代表了福利改革與發(fā)展的方向。經(jīng)濟(jì)全球化要求我國的經(jīng)濟(jì)生活、社會生活各方面與國際社會接軌，社會福利當(dāng)然也不例外。結(jié)合我國非政府組織和群眾性社會服務(wù)團(tuán)體不發(fā)展的實(shí)際狀況，政府要在福利服務(wù)領(lǐng)域退出，必須首先采取積極有效的措施，鼓勵和扶持群眾性社會服務(wù)團(tuán)體、組織有一個較快的發(fā)展，使之能夠逐漸填補(bǔ)政府退出后留下的很大一部分空間，承擔(dān)