廣州樓市價(jià)格調(diào)控與政府公共政策的效用

廣州樓市價(jià)格調(diào)控與政府公共政策的效用

廣州市的樓價(jià)，在經(jīng)歷了20世紀(jì)90年代前期的高漲之后，自1998年連續(xù)7年下降，到2003年觸底。然而，從2004年開始，在國家嚴(yán)格的宏觀調(diào)控背景下，廣州樓價(jià)不斷攀升。如何有效抑制過高、過快上漲的住宅價(jià)格，成為社會(huì)各界討論的熱門話題。筆者認(rèn)為，對樓市的積極調(diào)控政策，應(yīng)該立足于有效滿足百姓對住宅的需求，國家宏觀調(diào)控政策的實(shí)施，必須要有城市政府公共政策相配合才能取得實(shí)際效果。一樓市宏觀調(diào)控政策亟須地方政府公共政策配套實(shí)施根據(jù)廣州市國土房管局公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2003年下半年，廣州市新建住宅均價(jià)為3769元/平方米，2004年下半年，升至4829元/平方米，2005年下半年，新建住宅均價(jià)為5160元/平方米。[1]2006年，廣州市的住宅價(jià)格更是直線攀升，一月份，廣州市八區(qū)（不含蘿崗區(qū)、南沙區(qū)）一手房均價(jià)達(dá)到5564元/平方米，三月份5997元/平方米，五月份6097元/平方米，七月份高達(dá)6928元/平方米，這一價(jià)格比2003年下半年的均價(jià)驚人地高出3159元/平方米。[2]令人感到不可思議的是，廣州市樓價(jià)這一上漲的過程，正是國家對房地產(chǎn)的宏觀調(diào)控政策不斷出臺(tái)，不斷緊縮嚴(yán)控的過程。我們知道，從2004年開始，國家就把控制房地產(chǎn)投資過熱與抑制房價(jià)大幅上漲作為新一輪宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容。這一年，國土資源部出臺(tái)了“8·31”土地政策，以期通過緊縮地根，來控制房地產(chǎn)投資過熱現(xiàn)象。2005年可以稱作房地產(chǎn)的“宏觀調(diào)控年”，3月中旬，央行調(diào)高商業(yè)銀行自營性個(gè)人住房貸款利率；之后中央政府相繼出臺(tái)了穩(wěn)定房價(jià)的“新老國八條”；5月由建設(shè)部、發(fā)改委、財(cái)政部、國土資源部、人民銀行、稅務(wù)總局和銀監(jiān)會(huì)等七部門聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于做好穩(wěn)定住房價(jià)格工作意見的通知》；6月國家調(diào)整了住房轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)營業(yè)稅政策，加大二手房交易的稅收調(diào)控力度。事實(shí)上，2005年國家對樓市的宏觀調(diào)控政策對廣州樓市影響甚微。2006年在公眾的期盼中，國家進(jìn)一步出臺(tái)房地產(chǎn)調(diào)控新政，5月17日，頒布“國六條”，5月29日九部委出臺(tái)對“國六條”的15條配套細(xì)則。這使公眾對商品房價(jià)格下跌有了新的期待。但至今為止，廣州樓價(jià)上漲的勢頭仍然沒有得到有效遏制。國家宏觀調(diào)控政策為什么不能有效抑制廣州房價(jià)快速上漲的趨勢？筆者認(rèn)為，問題的癥結(jié)在于，宏觀調(diào)控政策的出臺(tái)，是基于對全國房地產(chǎn)投資總量過剩的判斷，是以緊縮為基調(diào)的，主要目的是要抑制房地產(chǎn)投資過熱。宏觀調(diào)控并沒有使城市居民對住房的實(shí)際需求得到有效釋放，相反，調(diào)控政策本身還在某種程度上激化了供需矛盾。例如，提高個(gè)人住房貸款按揭利率、增加首付款比例、二手房交易稅負(fù)加重等措施本身又成為推動(dòng)房價(jià)上漲的因素。市場經(jīng)濟(jì)的一個(gè)最基本的規(guī)律就是供求關(guān)系決定價(jià)格，如果影響住宅市場價(jià)格的需求因素沒有得到有效化解，居民對住宅的實(shí)際需求沒有得到滿足，房價(jià)就難以真正降下來。從廣州的情況來看，在這一輪國家對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控開始之時(shí)，樓價(jià)經(jīng)過7年的下跌與盤整，市場需求經(jīng)過7年的力量聚積，正處在復(fù)蘇上升期，雖然需求不是刺激樓價(jià)上漲的唯一因素，但卻是最基本的因素?，F(xiàn)階段推動(dòng)廣州住宅價(jià)格上漲的需求因素究竟是真實(shí)需求還是虛假需求，這是有爭議的。對房地產(chǎn)的投機(jī)需求，被看作是一種虛假需求。應(yīng)該承認(rèn)，基于對房價(jià)持續(xù)走高的預(yù)期和人民幣升值壓力，有部分境內(nèi)外投機(jī)資金進(jìn)入廣州房地產(chǎn)市場進(jìn)行炒作，這種以炒買炒賣為目的、利用房地產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)牟取利潤的行為，正是宏觀調(diào)控政策打擊的目標(biāo)之一。與此同時(shí)，我們應(yīng)該正視的是，廣州總體經(jīng)濟(jì)水平的增長和廣州城市建設(shè)的發(fā)展使房地產(chǎn)市場的真實(shí)需求也在加速增長，這些需求成為推動(dòng)房價(jià)上漲的基本力量。1.滿足基本生活需要的需求對無房戶來說，對住房的需求可以稱作是一種剛性需求，而且是其他商品的消費(fèi)需求不可替代的。住房福利分配制度終結(jié)之后，在原有福利分房制度中沒有獲得住房的居民、新進(jìn)入婚齡的人口、新增就業(yè)人口、城市化進(jìn)程中新進(jìn)入城市的人口都需要通過商品房市場來滿足對住房的需求。廣州經(jīng)濟(jì)增長對外地普通勞工與知識(shí)白領(lǐng)的吸引力，使非戶籍人口所占比例也越來越大，對他們來說，戶籍制度已不構(gòu)成就業(yè)選擇的障礙，但住房卻是安身立命的最基本的條件。雖然在買房與租房之間可以選擇，但租房需求的增加，會(huì)促進(jìn)一手商品房市場的投資需求。2.改善居住條件的需求住房需求是一種的收入彈性較高的需求，在原有的福利分房制度下，只是滿足城市居民最基本的住房需求，住房短缺是一種常態(tài)，即使是獲得福利性住房，也只是滿足基本的生活需要。按照發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，人均GDP達(dá)到1000美元以后，居民的消費(fèi)需求，將由尋求溫飽的重視衣、食消費(fèi)，轉(zhuǎn)向謀求住、行條件的改善、謀求服務(wù)產(chǎn)品的消費(fèi)需求。廣州GDP增長的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2005年按戶籍人口和現(xiàn)行匯率計(jì)算，廣州市人均GDP高達(dá)8500美元，2006年則成為內(nèi)地首個(gè)人均GDP超萬元的城市，[3]達(dá)到國際公認(rèn)的小康水平。改善住房條件構(gòu)成城市居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的重要內(nèi)容，廣州本地居民二次或三次置業(yè)的浪潮正在興起。3.居民理性投資的需求廣州居民的收入增長在全國各大城市名列前茅，收入增長會(huì)刺激居民對金融產(chǎn)品與房屋等不動(dòng)產(chǎn)的投資增長。但由于金融市場不發(fā)達(dá)，合適居民投資的金融產(chǎn)品非常有限。居民收入的剩余主要存入銀行，近年來銀行利率一直很低，投資回報(bào)非常少。相比較房屋租賃市場，廣州外來流動(dòng)人口多，房屋租賃需求旺盛，出租房屋的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于銀行利息，這對居民投資住房有巨大的吸引力。在投資品市場不發(fā)達(dá)的情況下，一部分居民對住房的投資需求是很難被壓抑的。居民把自己經(jīng)濟(jì)剩余的一部分以房產(chǎn)的形式保存，這是謀求資產(chǎn)多元化的一種理性選擇，在我們建設(shè)小康社會(huì)的過程中，這種投資需求不應(yīng)受到打擊與譴責(zé)。4.高收入階層對高檔住宅的需求由于收入差距拉大，廣州住宅市場中，一些高收入階層對豪華住宅及別墅的需求大量增長，這種需求誘導(dǎo)地產(chǎn)商積極為富人建房。近兩年廣州單價(jià)超過1萬元/平方米以上的豪宅數(shù)量越來越多，某些樓盤甚至賣到了2萬～3萬元/平方米。這種狀況拉高了房價(jià)，也擠壓了對普通工薪階層的住房供給。以筆者之見，在廣州本輪樓市價(jià)格的上漲周期中，供給不能有效滿足需求是基本矛盾，供求失衡又強(qiáng)化了地產(chǎn)商的壟斷地位，使住宅市場具有賣方市場的某些特征，使開發(fā)商具有掌控市場價(jià)格的條件。另外，住宅市場上消費(fèi)者與開發(fā)商信息不對稱的存在，進(jìn)一步增強(qiáng)了開發(fā)商操縱市場價(jià)格能力。根據(jù)供求關(guān)系決定價(jià)格的基本原理，對樓價(jià)的積極調(diào)控政策，應(yīng)該立足于緩解住宅市場的供需矛盾、促進(jìn)市場的有效供給上，但這又與控制房地產(chǎn)投資過熱的政策目標(biāo)相背離?？梢?，既要控制投資過熱，又要促進(jìn)供給滿足百姓的住房需求，這種雙重目標(biāo)，是單一的以緊縮為主導(dǎo)的宏觀調(diào)控政策所難以做到的。因此，迫切需要另一個(gè)公共主體——地方政府的公共政策相配合，我們迫切需要改變在房地產(chǎn)價(jià)格調(diào)控中地方政府公共政策缺失的狀況。二公共政策抑制房價(jià)上漲的作用機(jī)制公共政策是政府發(fā)揮公共職能，以公共利益為導(dǎo)向促進(jìn)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與人、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與社會(huì)之間協(xié)調(diào)發(fā)展的政策。在我國現(xiàn)階段，住宅市場的價(jià)格調(diào)控，已不僅僅是關(guān)系宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的問題，更是一個(gè)社會(huì)問題和民生問題。房價(jià)問題彰顯著因收入差距擴(kuò)大帶來的社會(huì)矛盾沖突，引起社會(huì)中低收入階層焦慮與不滿情緒的滋長。緩解樓價(jià)上漲帶來的社會(huì)矛盾，解決中低收入家庭住房困難問題，治本之策，不是各種臨時(shí)性的調(diào)控措施，而是完善的公共政策與制度保障。對經(jīng)濟(jì)發(fā)展在全國處于領(lǐng)先地位的廣州市來說，完全有條件通過完善公共政策，運(yùn)用公共財(cái)政資源來解決中低收入居民的住房問題。公共政策對平抑房價(jià)的作用機(jī)制體現(xiàn)在以下幾方面。（一）加大廉租房與經(jīng)濟(jì)適用房供給，是緩解城市居民住房需求壓力和平抑房價(jià)的最重要的政策手段在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)該是社會(huì)保障性質(zhì)住房的供給主體。早在1998年的《國務(wù)院關(guān)于深化住房制度改革的決定》（即23號(hào)文）中就提出，要建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。對高收入者供應(yīng)商品房，對中低收入者供應(yīng)含有一定住房社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)適用房，對最低收入者供應(yīng)含有較多社會(huì)保障的廉租房。這正是市場經(jīng)濟(jì)體制下要求的住房二元供給體系，即使在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，政府公共投資所建的公有住房也是解決中低收入家庭住房問題不可或缺的手段。加大廉租房與經(jīng)濟(jì)適用房供給，是“國六條”的重要內(nèi)容之一。從廣州市的情況來看，自從取消福利分房制度之后，政府的指導(dǎo)思想是期望通過市場化方式來解決全市居民的住房問題。廣州在過去10年基本沒搞經(jīng)濟(jì)適用房，1998～2004年，廣州市共建設(shè)廉租房1770套，6年來才解決了1041戶雙特困戶的住房問題，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足低收入家庭住房的需求。根據(jù)“國六條”的基本精神，廣州市政府在廉租房與經(jīng)濟(jì)適用房方面的建設(shè)力度正在加強(qiáng)。據(jù)有關(guān)媒體報(bào)道，廣州市委、市政府已經(jīng)決策，決定投入15億元，利用政府儲(chǔ)備用地，在金沙洲、同德、棠下、大塘等地區(qū)建設(shè)新社區(qū)，爭取在2007年底前解決全市5643戶雙特困戶住房問題。市政府主要以實(shí)物配租方式，由政府提供廉租住房，租金標(biāo)準(zhǔn)暫定為每月每平方米1元。[4]在2007年廣州市建設(shè)工作會(huì)議上，市長張廣寧進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，安穩(wěn)步推進(jìn)“十一五”住房建設(shè)規(guī)劃，將保障型住房的建設(shè)量由目前占住宅市場的5%提高到17%，到2007年底將全部解決人均住房面積10平方米以下的5643戶雙特困的住房困難問題，到2010年基本解決全市8.46萬戶中低收入家庭的住房問題。[5]2006年和2007年經(jīng)濟(jì)適用住房規(guī)劃建設(shè)面積將達(dá)到167萬平方米。其中，2006年規(guī)劃建設(shè)52.3萬平方米，2007年規(guī)劃建設(shè)114.7萬平方米。一旦這些以公共投資為主導(dǎo)的廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房建成投入使用，就會(huì)大大緩解低收入家庭的住房困難問題，也會(huì)減少住宅市場的需求壓力?，F(xiàn)在仍需解決對廉租房與經(jīng)濟(jì)適用房運(yùn)作及出租出售過程的嚴(yán)格監(jiān)管問題，使它們能夠真正讓中低收入家庭受惠。（二）城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資與合理布局對抑制房價(jià)有重要作用在居民的住房消費(fèi)中，除了一套住房本身滿足居住者消費(fèi)需求的能力外，住宅外部所能享受的交通、通信、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化服務(wù)等條件也會(huì)給居住者帶來額外的效用滿足，因而市政公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給狀況，對購房者的區(qū)位選擇有著重要影響。廣州市的現(xiàn)實(shí)情況是，老城區(qū)公交便利，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、郵政等公共設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于郊區(qū)或新區(qū)，是居民與廠商高度密集的區(qū)域。廠商與居民對市區(qū)有利區(qū)位的競爭，使得市區(qū)的土地資源越來越稀缺，房價(jià)直線上升。因此，要降低房價(jià)，就是要加大郊區(qū)市政公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給力度，疏導(dǎo)老城區(qū)過旺的房地產(chǎn)需求，降低住宅開發(fā)的土地成本，帶動(dòng)房價(jià)下降。盡管近年來廣州市政府為了拉開城市建設(shè)，在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上投入了巨額資金，番禺與花都的拆市建區(qū)，華南快速干線的建成通車，多條地鐵線路的建設(shè)，使城市周邊的房地產(chǎn)開發(fā)取得很大成效。華南板塊數(shù)個(gè)大型住宅區(qū)的發(fā)展，大大增加了廣州市商品住宅的供給，使居民對老城區(qū)的住房需求在一定程度上得以分流。但是在番禺與花都置業(yè)居住的居民，生活還是受到公共基礎(chǔ)設(shè)施短缺的困擾，要承受很高的交通成本，例如番禺雖然屬于廣州市的一個(gè)區(qū)，但番禺到廣州老城區(qū)的公共汽車票價(jià)至少要7元，自駕車上班出行，又要承受更高的路橋費(fèi)成本。另外教育與醫(yī)療設(shè)施的短缺，也是影響居民選擇在這些新區(qū)購房置業(yè)的重要因素。郊區(qū)大型住宅區(qū)開設(shè)的幼兒園、小學(xué)的收費(fèi)比市區(qū)公立學(xué)校的收費(fèi)要高出數(shù)倍，在郊區(qū)購房置業(yè)的居民同樣都是公共財(cái)政的納稅人，卻難以享受市政公共設(shè)施的優(yōu)惠。所以，要真正使城市建設(shè)拉開，分流市區(qū)過于密集的住房需求，需要盡快降低在郊區(qū)居住的交通成本，市中心區(qū)與番禺、花都區(qū)的公共交通收費(fèi)應(yīng)盡快一致，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化服務(wù)等市政公共設(shè)施也要及時(shí)規(guī)劃建設(shè)，要讓在郊區(qū)的置業(yè)者從“有居”到“宜居”。（三）土地供應(yīng)政策的完善對平抑房價(jià)至關(guān)重要土地價(jià)格是影響住宅價(jià)格的源頭，是房價(jià)拉高了地價(jià)，還是地價(jià)推高了房價(jià)？是“地荒”還是土地供給充足？這是目前中國以及廣州房地產(chǎn)市場爭論的一個(gè)熱點(diǎn)。無論爭論各方的觀點(diǎn)如何，地價(jià)對房價(jià)的影響都是顯而易見的。近年來，適應(yīng)城市建設(shè)與房地產(chǎn)市場的發(fā)展，廣州市政府在經(jīng)營土地上取得了巨大經(jīng)濟(jì)效益。但是對于一個(gè)負(fù)有公共責(zé)任的政府來說，不僅要追求土地增值，還應(yīng)增強(qiáng)土地供給的公共利益傾向。政府應(yīng)該利用土地供給政策，調(diào)整商品房供給結(jié)構(gòu)，促進(jìn)普通商品房建設(shè)。另外，逐步統(tǒng)一工業(yè)用地和住宅用地政策，改變過度依賴開發(fā)商品住宅用地獲取財(cái)政收入的狀況，可以減輕商品房用地價(jià)格上漲的壓力。（四）加強(qiáng)住宅市場的公共信息服務(wù)是政府干預(yù)住宅市場的必要手段目前，我國還沒有一個(gè)統(tǒng)一、規(guī)范的房地產(chǎn)信息披露制度，廣州市也一樣，政府不同的管理部門相互獨(dú)立，信息之間相互矛盾的情況時(shí)有發(fā)生。少數(shù)開發(fā)商與中介機(jī)構(gòu)聯(lián)手發(fā)布不實(shí)供求與價(jià)格信息，人為造成市場緊張，誘發(fā)房價(jià)非正常上漲。讓購房者掌握準(zhǔn)確、透明的市場信息