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文檔簡介
廣州機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀及對策建議(2010~)
老齡化是經(jīng)濟發(fā)展、社會文明、科技發(fā)達,尤其是醫(yī)療技術(shù)進步和醫(yī)療條件改善等諸多條件綜合作用下的產(chǎn)物。自20世紀90年代廣州開始進入老齡化社會,進入21世紀以后,家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“小型化、老齡化、高齡化、空巢化”四化疊加的新態(tài)勢,使得老齡化問題更為突出。根據(jù)《2013年廣州市老年人口和老齡事業(yè)數(shù)據(jù)手冊》顯示,截至2013年底,廣州市共有60歲以上老人133萬,占戶籍人口16.03%,其中純老年人家庭有26.15萬,獨居老人11.23萬,分別占老年人口的19.66%和8.4%。老年人口以每年4%的速度快速增長,預(yù)計到2015年將有約150萬老齡人口,而這一數(shù)字將在2020年達到180萬。老齡化問題已成為廣州經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出問題。隨著人口老齡化加速發(fā)展,失能、半失能老年人的數(shù)量將持續(xù)增長,老年人口對機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的需求不斷增加,現(xiàn)有社會養(yǎng)老服務(wù)體系已經(jīng)不能滿足人口老齡化的需求。為應(yīng)對人口老齡化趨勢,建立與當前人口結(jié)構(gòu)相匹配、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相協(xié)調(diào)的社會養(yǎng)老服務(wù)體系,2011年,國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015年)》,提出建立以居家為基礎(chǔ),以社區(qū)為依托,以機構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。確定了我國以居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老三大類型構(gòu)成的社會養(yǎng)老服務(wù)體系,民間稱之為“三駕馬車”。然而在城鎮(zhèn)生活中,尤其是廣州這樣的大都市,家庭結(jié)構(gòu)小型化、核心化的趨勢顯著,家庭在養(yǎng)老中的支撐能力下降,傳統(tǒng)居家養(yǎng)老的比例必定會持續(xù)下降,機構(gòu)養(yǎng)老模式正在被越來越多的老年人所接受,需要承擔更多的責任。機構(gòu)養(yǎng)老是社會化養(yǎng)老的一種,區(qū)別于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老,通過專業(yè)養(yǎng)老機構(gòu),以社會制度保證的養(yǎng)老模式,其載體是養(yǎng)老院、老年公寓、托老所、老年護理院等專門機構(gòu),其特征包括專業(yè)化、社會化和市場化。一廣州機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)基本情況廣州近年陸續(xù)出臺相關(guān)的政策措施,加大資金支持力度,在居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老三方面取得了長足發(fā)展?!笆濉逼陂g廣州提出了養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的總目標(見圖1)。圖1“十二五”期間廣州養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)總體目標在各類服務(wù)模式中,機構(gòu)養(yǎng)老作為一種較新的養(yǎng)老模式,與中國傳統(tǒng)文化中家庭回饋式的養(yǎng)老模式有較大差異,發(fā)展起步較晚,基礎(chǔ)較為薄弱,面臨著巨大的需求,同時也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。(一)廣州養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)的歷史沿革新中國成立以來,廣州養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個重要的階段,在不同的階段,都因應(yīng)當時的社會環(huán)境有不同的設(shè)計初衷。1.第一階段:1949~1989年在新中國成立之初,連年戰(zhàn)爭遺留下大批“三無”老人,加上分布在農(nóng)村地區(qū)的五保老人,數(shù)量龐大、居住分散,在很長一段時間內(nèi),這部分人群是社會養(yǎng)老工作的主要對象。這一階段,政府承擔養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè),保障對象是“三無”老人和五保老人,提供基本的社會救濟服務(wù)。在空間上,養(yǎng)老機構(gòu)遠離城市建成區(qū),使用外圍式布局模式。救濟式的養(yǎng)老構(gòu)成了新中國養(yǎng)老福利的基本制度,并一直沿用到80年代中期。在全國的框架下,廣州社會養(yǎng)老福利制度同樣以社會救濟為特征,主要依賴政府投入,財政獨立承擔社會養(yǎng)老工作,沒有向社會開放養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場。政府以直接舉辦和直接管理的方式建設(shè)救濟性養(yǎng)老機構(gòu),包括敬老院、福利院、養(yǎng)老院等,用以收養(yǎng)并保障“三無”和五保老人的基本生活。2.第二階段:1990~2005年改革開放后,伴隨著國有社會養(yǎng)老事業(yè)單位的改革,養(yǎng)老制度開始養(yǎng)老社會化的過程,雖然政府仍然負擔部分養(yǎng)老費用,但市場已經(jīng)開始參與發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)面向全社會有需求的老人。2000年以后,部分公辦的養(yǎng)老機構(gòu)更開始了市場化經(jīng)營的轉(zhuǎn)型。這一階段各級政府和各種社會力量參與社會養(yǎng)老事業(yè)的積極性空前高漲,各種民辦社會養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量快速增加,床位數(shù)和收養(yǎng)人數(shù)在短期內(nèi)實現(xiàn)了快速增長,社會養(yǎng)老的服務(wù)能力和服務(wù)水平得到較大的提升,社會養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)進入了一個快速發(fā)展的新時期。3.第三階段:2006年至今這一階段以2005年國家民政部門出臺的《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的意見》為標志,養(yǎng)老制度開始從救濟制度、補缺型福利轉(zhuǎn)型,成為適度普惠性的老年福利制度。為了支持社會力量參與社會養(yǎng)老事業(yè)、興辦社會養(yǎng)老機構(gòu),民政部提出了一系列優(yōu)惠扶持政策,極大地激發(fā)了社會力量參與社會養(yǎng)老事業(yè)的積極性,社會辦養(yǎng)老機構(gòu)成為這一時期社會養(yǎng)老社會化的重要助推力量。由于市場的參與,養(yǎng)老機構(gòu)在空間布局上開始以市場為導向,考慮了老年人口的空間分布。適度普惠階段的養(yǎng)老機構(gòu)加速發(fā)展,尤其是民辦機構(gòu)延續(xù)了第二階段的發(fā)展勢頭,仍然是機構(gòu)養(yǎng)老的主力。目前,廣州的民辦機構(gòu)占養(yǎng)老機構(gòu)約70%,成為社會養(yǎng)老事業(yè)的中堅力量。在公辦養(yǎng)老機構(gòu)優(yōu)先解決傳統(tǒng)困難群體民生問題的基礎(chǔ)上,民辦養(yǎng)老機構(gòu)拓展了社會養(yǎng)老保障范圍,面向全社會有需求的老年人提供養(yǎng)老服務(wù)。(二)養(yǎng)老機構(gòu)的硬件建設(shè)現(xiàn)狀經(jīng)歷三個階段的發(fā)展,廣州的養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量和布局有了較大改善,尤其在第三階段中,廣州養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)歷了較大的調(diào)整和擴充。2005年底,廣州僅有各類社會福利機構(gòu)187家,總床位19533張。據(jù)廣州市民政局統(tǒng)計,截至2014年8月全市共有167家養(yǎng)老機構(gòu),床位3.9萬張,每千名老人床位數(shù)29張。此外,廣州正通過推動公辦養(yǎng)老機構(gòu)“1+5”和“1+6”的建設(shè),落實對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的系列優(yōu)惠政策等手段,全市每年將增長約1萬張養(yǎng)老床位。同時根據(jù)《廣州市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)設(shè)施布局規(guī)劃(2013-2020年)》,至2020年,共選址地塊53處,凈用地面積144公頃,規(guī)劃新增5.1萬床位,實現(xiàn)除從化、增城外十區(qū)每千名戶籍老人55.6張床位。除了全日制的養(yǎng)老機構(gòu),廣州到2014年已經(jīng)擁有居家養(yǎng)老服務(wù)部146個,覆蓋全市各街鎮(zhèn);居家養(yǎng)老服務(wù)示范中心19個;星光老年之家1460個,總建筑面積32萬平方米,覆蓋全市97%的街鎮(zhèn)和社區(qū);日間托老機構(gòu)80個,覆蓋全市一半街鎮(zhèn);700個行政村建設(shè)老年人活動站點和14個村開展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)“幸福計劃”試點,農(nóng)村老年人活動站點覆蓋全市61%的鄉(xiāng)村。(三)機構(gòu)養(yǎng)老政策體系發(fā)展自2010年以來,廣州共出臺了24份推進養(yǎng)老服務(wù)的政策文件,當中絕大多數(shù)內(nèi)容是關(guān)于機構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展,包括養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)部署,資金投入力度,養(yǎng)老機構(gòu)的管理,養(yǎng)老機構(gòu)的收費水平,財政如何資助民辦養(yǎng)老機構(gòu),公辦養(yǎng)老機構(gòu)入住評估輪候制度,以及養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)施布局規(guī)劃等等。除了硬件設(shè)施和制度的建設(shè),機構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展同樣依賴養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)人員。為了鼓勵專業(yè)工種的發(fā)展,廣州將養(yǎng)老服務(wù)類工種的職業(yè)培訓納入本市職業(yè)技能培訓券補貼政策范圍。組織養(yǎng)老護理員大規(guī)模培訓,2013年培訓養(yǎng)老護理員2537名,養(yǎng)老護理員持國家職業(yè)資格證率達到30%。在4所技師學院開設(shè)老年服務(wù)與管理專業(yè),為養(yǎng)老機構(gòu)提供各類養(yǎng)老護理人才。二機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在的問題(一)廣州公辦養(yǎng)老機構(gòu)間發(fā)展不平衡廣州提出了“9064”的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)目標模式,制定出了在“十二五”階段養(yǎng)老形式的大致發(fā)展格局。但在“9064”目標模式下,更多的是對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)建設(shè)形成的目標約束,而實際上,除了發(fā)展的規(guī)模和速度,已有養(yǎng)老機構(gòu)的品質(zhì)和看護水平、資源投入的制度,仍然有待完善。在2000年前后,廣州市區(qū)級公辦養(yǎng)老院相繼轉(zhuǎn)型,繼續(xù)使用公家場地,但在經(jīng)營上走市場化道路,實行自收自支。然而收費標準十年不變,在缺乏公共投入、物價水平持續(xù)上漲的環(huán)境下,6家區(qū)級公辦養(yǎng)老院硬件設(shè)施陳舊,護理人員嚴重不足,瀕臨關(guān)閉。2014年4月,《廣州日報》就此做了“老人院難辦老人怎么辦?”的專題報道,引起了社會各方的關(guān)注。為此,陳建華市長在媒體和網(wǎng)絡(luò)涉穗輿情要聞上批示:各區(qū)公辦養(yǎng)老院要下決心辦好。區(qū)級老人院需要重新選擇改革的方向,或是進行更徹底市場化的改革,尤其是價格的市場化;但是考慮到公辦老人院承擔的公共福利職能,完全市場化違背了社會福利的初衷,政府應(yīng)考慮適當重新投入財政資源在區(qū)級老人院。另外,以廣州市老人院為代表的公辦養(yǎng)老機構(gòu),屬財政全額撥款事業(yè)單位,床位1200張,設(shè)有510名事業(yè)編制。據(jù)市民政局2014年部門預(yù)算顯示,2014年廣州市老人院收入預(yù)算總計9651.45萬元,其中公共財政預(yù)算資金6288.95萬元,事業(yè)收入3362.5萬元。支出預(yù)算總計9651.45萬元,其中基本支出6436.11萬元,項目支出3215.34萬元。由此推算,廣州市老人院每張床位每年平均運營綜合成本約8萬元,其中政府財政投入5.24萬元,占平均運營綜合成本65%。可見,由于機構(gòu)性質(zhì)不同,政府投入不同,公辦養(yǎng)老機構(gòu)間差距明顯,發(fā)展也不平衡。(二)民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展面臨困難雖然近年來各級政府都在大力扶持和發(fā)展民辦養(yǎng)老機構(gòu),也出臺了各項優(yōu)惠扶持政策,但現(xiàn)實中民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展仍然擺脫不了用地難、補助款額不足、融資困難、稅收優(yōu)惠難以落實、經(jīng)營困難等方面問題。一是用地困難。據(jù)市民政局統(tǒng)計,2014年全市93%的民辦養(yǎng)老機構(gòu)靠租賃場地舉辦,隨著租金上漲及維護成本的上升,其經(jīng)營壓力越來越大。雖然廣東省民政廳、廣東省國土資源廳、廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳聯(lián)合出臺了《關(guān)于解決養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地問題的通知》,但由于用地指標緊缺、用地成本高、劃撥用地政策可操作性不強、中小型民辦養(yǎng)老機構(gòu)難以承擔拿地的投入等問題,大部分民辦養(yǎng)老機構(gòu)仍然面臨用地難問題。二是政府投入不足。廣州從2009年起實行民辦社會福利機構(gòu)資助政策,主要包括新增床位資助和收住廣州市戶籍老人的運營資助。從2012年起,廣州更將新增床位資助標準從每張床位5000元提高到10000元(租賃性質(zhì)場所)和15000元(自有產(chǎn)權(quán)場所),運營資助從每人每月60~100元提高到100~300元。但根據(jù)市民政局統(tǒng)計,2014年全市投入資助民辦養(yǎng)老機構(gòu)資金為6356萬元,僅僅與廣州市老人院當年公共財政預(yù)算資金6288.95萬元大體相當,即財政對全市100多家民辦養(yǎng)老機構(gòu)的投入力度只相當于一家市級公辦養(yǎng)老機構(gòu)運營資金的投入水平。三是融資困難。按照現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定,只有在民政部門登記為“民辦非企業(yè)單位”的民辦養(yǎng)老機構(gòu),才能享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。但登記為民辦非企業(yè)單位后,養(yǎng)老機構(gòu)就會被市場貼上“非營利”“社會組織”的標簽,在沒有盈利前景的情況下,難以獲得商業(yè)貸款。四是優(yōu)惠政策缺乏與現(xiàn)實連接的操作指導,往往難以執(zhí)行。雖然各級政府相應(yīng)出臺對民辦養(yǎng)老機構(gòu)給予優(yōu)惠政策的文件,但由于涉及部門眾多,通常沒有配套訂立實施細則等落地措施,在執(zhí)行中難以落實,很多只停留在文件上。五是資金來源不足,難以和公辦養(yǎng)老機構(gòu)競爭。由于民辦養(yǎng)老機構(gòu)獲得政府資助額比較少,基于目前我國“未富先老”的背景下,多數(shù)老年人經(jīng)濟承受能力有限,民辦養(yǎng)老機構(gòu)很難通過提高收費來彌補與公辦養(yǎng)老機構(gòu)政府投入的差額。對于市場投資的民辦養(yǎng)老機構(gòu),由于存在營利壓力,大部分通過降低服務(wù)質(zhì)量來節(jié)省成本,民辦養(yǎng)老機構(gòu)的專業(yè)人員資質(zhì)、護理人員配比往往弱于公辦機構(gòu),在日常管理和制度完善方面更顯不足。整體上形成了民辦機構(gòu)收費更高,服務(wù)更差的市場印象,導致民間對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的認受度不如公辦養(yǎng)老機構(gòu)高,公眾多數(shù)傾向于選擇等待公辦養(yǎng)老院而非入住民辦養(yǎng)老院。根據(jù)廣州市公辦養(yǎng)老機構(gòu)入住評估輪候平臺顯示,從2014年4月1日至2014年10月11日,全市申請入住輪候有2998人,已入住286人,其中“三無”“五?!睂ο?7人(約占13%),低保低收入對象9人(約占3%),普通對象240人(約占84%);正在評估44人,其中“三無”“五?!睂ο?人(約占4.5%),低保低收入對象3人(約占7%),普通對象39人(約占88.6%);正在輪候2668人,其中“三無”“五?!睂ο?人(約占0.3%),低保低收入對象46人(約占1.7%),普通對象2613人(約占98%)。需要特別指出的是,有六家公辦養(yǎng)老機構(gòu)仍然在建設(shè)當中,但其正申請輪候的人數(shù)已經(jīng)達到1612人,其中普通對象1574人(約占97.6%)??梢?,從2014年實施輪候制度以來,公辦養(yǎng)老機構(gòu)基本以收住普通老人為主,困難老人的比例較低。這已經(jīng)偏離了公辦養(yǎng)老機構(gòu)“兜底”的功能,并對普通老人入住民辦養(yǎng)老機構(gòu)的需求產(chǎn)生一定抑制作用。而現(xiàn)有的在保本線上掙扎的民辦機構(gòu)由于無力改善現(xiàn)狀,只能繼續(xù)逐利低質(zhì)的困難經(jīng)營。六是用人困難。政府投入不足、融資困難,最終導致嚴格的成本控制,民辦養(yǎng)老機構(gòu)除了減少護理人員比例,更要加大護理員的工作強度。養(yǎng)老護理員工作量大、時間長、地位低、收入低;養(yǎng)老機構(gòu)則招工難、留人難。目前廣州民辦養(yǎng)老院護理員月收入一般在3000元左右。低收入和高工作強度導致整個行業(yè)服務(wù)水平偏低,小學、初中、高中等文化程度,經(jīng)過短期培訓,就可以成為護理員。以廣州壽星大廈養(yǎng)老院為例,該院曾去韶關(guān)、梅州等偏遠的衛(wèi)校招聘了幾批中專畢業(yè)生,來到養(yǎng)老院負責心理護理、協(xié)助康復一類的工作,試用期工資為2000多元,但仍然無法留住員工,試用期后40人只剩4人。(三)農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)相對滯后現(xiàn)階段廣州農(nóng)村社會老年人通過家庭(子女)養(yǎng)老為主,相對于市區(qū)來說,農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋率還處于較低水平,且服務(wù)功能不完善,服務(wù)項目較少,質(zhì)量效益也有待提升。大部分鎮(zhèn)(街)敬老院硬件設(shè)施不足,服務(wù)內(nèi)容單一,僅限于吃、住等簡單的生活照料服務(wù),而且存在消防、產(chǎn)權(quán)及法人登記等歷史遺留問題。農(nóng)村老年人休閑娛樂活動開展也較少,能面向老人開放的兼顧日托、康復、護理等高服務(wù)標準的綜合性農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老托老機構(gòu)缺乏。加上政府尚未建立起適應(yīng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的財政投入及保障機制,在一定程度上制約著全市農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。三其他城市先進地區(qū)經(jīng)驗介紹人口老齡化是一個全球性、全國性的趨勢,在歐洲、日本,高齡社會已經(jīng)成為經(jīng)濟社會發(fā)展中不可忽視的要素。然而,我國是在經(jīng)濟尚未進入發(fā)達國家行列的時期就開始老齡化,且老齡化的速度遠快于西方國家,同時還有社會制度的差異,西方應(yīng)對老齡化社會的經(jīng)驗給我們的借鑒意義十分有限。國內(nèi)其他城市,尤其是在北京、上海、香港這樣的超級大都市,在人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平、社會制度等各方面與廣州有較大重合度,其應(yīng)對人口老齡化的經(jīng)驗則對廣州有重要的啟示。(一)北京1.基本情況2013年,北京市60歲及以上老年人口278萬,占總?cè)丝诘?2.1%,65歲及以上人口達到192萬。北京人口老齡化的趨勢更甚于全國,以每天400人、每年15萬人左右的規(guī)模增長,預(yù)計2020年,北京老年人口將超過400萬。而目前北京僅有收養(yǎng)性單位442個,床位8.5萬張,其中民政部門管理社會福利院8個,床位數(shù)3388張;社會福利醫(yī)院(精神病院)2個,床位數(shù)557張;光榮院10個,床位數(shù)656張。2.經(jīng)驗介紹與廣州類似,2008年,北京市民政局、市發(fā)改委、市規(guī)劃委員會、市財政局以及市國土資源局等五個部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的意見》,提出了“9064”的養(yǎng)老服務(wù)模式,逐步建立起集中照料服務(wù)與社區(qū)居家服務(wù)互為補充的養(yǎng)老服務(wù)體系,推動老年福利服務(wù)由補缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變?!蛾P(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的意見》明確地將政府和市場的責任進行了區(qū)分。由于北京用地的嚴格限制,機構(gòu)養(yǎng)老長期得不到長足的發(fā)展,因而北京因地制宜,通過系列的措施,不斷加強居家養(yǎng)老的建設(shè)。2009年,北京市出臺了居家養(yǎng)老(助殘)服務(wù)“九養(yǎng)政策”,通過表彰、服務(wù)卷、社區(qū)餐桌、社區(qū)托老所、居家養(yǎng)老員、無障礙服務(wù)、精神關(guān)懷等措施,打造以家庭為基礎(chǔ),以社區(qū)為依托,以政策保障為主導,社會化運作為方向的居家養(yǎng)老(助殘)服務(wù)體系。到了2015年,北京頒布《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》,條例明確了要將老齡事業(yè)經(jīng)費列入財政預(yù)算,并且把居家養(yǎng)老服務(wù)工作落實情況納入政府考核范圍。從“政府主導、社區(qū)為主”,轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢鲗АI(yè)化服務(wù)、社區(qū)支持、社會參與”的多元參與模式。對市場機構(gòu),政府通過價格優(yōu)惠、發(fā)放補貼等方式,提高企業(yè)參與居家養(yǎng)老的積極性,并進行專業(yè)性、規(guī)范化的監(jiān)督和指導。在眾多居家養(yǎng)老服務(wù)的類型中,北京根據(jù)老年人口對醫(yī)療的特殊需求,將醫(yī)療服務(wù)擺在重要的位置,并提出了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、診療入戶為發(fā)展目標。(二)上海1.基本情況上海早在1979年步入老齡化,是我國率先邁入老齡化的大城市,也是我國老齡化程度最高的特大城市,上海老年人口始終高于全國8%~10%。截至2014年12月31日,上海戶籍60歲及以上的人口數(shù)量為413.98萬,占全市總?cè)丝诳倲?shù)的28.8%。不僅如此,上海還是深度老齡化的城市,80歲及以上高齡老年人有75.32萬,占全市總?cè)丝诘?.2%。根據(jù)上海老齡科研中心的預(yù)測,到2018年,上海戶籍60歲及以上老年人口總數(shù)突破500萬,2020年總數(shù)將達到540萬人。截至2014年底,上海全市擁有養(yǎng)老機構(gòu)660家,共計擁有床位11.49萬張。各級政府分別設(shè)立了相應(yīng)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理機構(gòu)和服務(wù)實體,實體服務(wù)組織包括224家社區(qū)助老服務(wù)社,服務(wù)人數(shù)共計29.54萬;381家社區(qū)老年日間照料中心,服務(wù)人數(shù)達1.4萬;576個社區(qū)老年人助餐服務(wù)點,受益人數(shù)超6萬。2.經(jīng)驗介紹“十二五”期間,上海市延續(xù)“十一五”期間的“9073”的養(yǎng)老服務(wù)格局,與廣州和北京的整體格局大致相同,只是社區(qū)養(yǎng)老的比例設(shè)為7%,機構(gòu)養(yǎng)老比例為3%。對于90%居家養(yǎng)老的老年人,政府通過修建改善社區(qū)適老設(shè)施配置,加強改造舊城區(qū)的設(shè)施等改善他們的生活質(zhì)量,提升養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)條件。對于7%的社區(qū)養(yǎng)老群體,主要通過建設(shè)社區(qū)的服務(wù)實體,如助老服務(wù)社、老年人日間服務(wù)中心等,為社區(qū)養(yǎng)老的老年人提供上門和日間服務(wù)。3%的機構(gòu)養(yǎng)老面向高齡、失能或者失智的老人,并為其提供具有全托生活護理功能的服務(wù),養(yǎng)老機構(gòu)由政府主導,鼓勵市場參與。由于老齡人口的比例持續(xù)高企,上海出臺了不同的政策,鼓勵老年人自我服務(wù),動員老年人口中的積極力量,將部分有能力的老年人納入養(yǎng)老體系建設(shè)的計劃。上海有60歲以上70歲以下的老年人超過200萬,這部分老人仍然有較強的活動能力和社交欲望,上海市民政局將這部分老人納入“老伙伴計劃”,即2萬名60歲左右老人服務(wù)于10萬名80歲以上的老人,開展1對5的助老關(guān)懷,緩解對年輕人照顧老齡人的需求。上海的人均預(yù)期壽命已經(jīng)連續(xù)5年超過82歲,意味著近30%的人口步入老年后,仍然有較長時間參與社會活動,因此,上海尤其注重老年人的精神文化生活健康。截至2014年底,上海共有老年教育機構(gòu)291個,參加各類老年學校學習的老年學員53.56萬人;遠程老年大學集中收視點5382個,全年共計吸納51.14萬老年學員;全市街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級及居委各級、各類型老年協(xié)會1732個;老年文體團隊1.55萬個,參加活動人數(shù)39.9萬;老年體育協(xié)會411個,參加人數(shù)49.18萬;老年體育團隊1.14萬個,參加人數(shù)31.35萬;老年志愿者團隊7623個,參加人數(shù)25.31萬。這些活動和團體極大地豐富了老年人的精神生活,尤其是志愿團隊和文藝團體,改變了老年人是社會包袱的刻板印象,為老年人服務(wù)社會提供機會,也為社會營造了積極的氛圍。(三)香港1.基本情況截至2014年底,香港60歲及以上的人口為156.59萬,占香港人口總數(shù)的21.5%,其中,65歲及以上的獨居長者有11.9萬,占65歲及以上人口的12.7%。香港家庭整體呈現(xiàn)晚婚、晚育、少子化、核心化的趨勢,加劇了老齡化社會的深度。根據(jù)香港大學社會工作及社會行政系對香港老齡化概況的技術(shù)報告預(yù)測,到2021年、2031年和2041年,65歲以上的人口比例會分別增長到18.9%、26.5%和30.2%。香港早在20世紀70年代就成立了工作小組應(yīng)對老齡化問題,目前香港的養(yǎng)老服務(wù)體系主要包括長者社區(qū)照顧服務(wù)和安老院舍照顧服務(wù)。香港的長者社區(qū)照顧服務(wù)包括四大主要方面:老年社區(qū)中心;長者照顧服務(wù);日間護理中心;上門服務(wù)。香港的機構(gòu)養(yǎng)老主要為院舍照顧服務(wù),主要面對65歲以上老人,但是根據(jù)個案的特殊情況,60~64歲的人士也可以申請入住。院舍服務(wù)根據(jù)老年人自立能力從強到弱,區(qū)別安排入住四類院舍,分別是長者宿舍、安老院、護理安老院和護養(yǎng)院。目前香港正在逐步取消長者宿舍和安老院,將其逐步轉(zhuǎn)化為提供長期護理的院舍。根據(jù)香港社會福利署在2010~2011年度的報告中顯示,截至2011年3月底,香港共有津助安老院123家,提供1.57萬個宿位;參加改善買位計劃的私營安老院140家,提供約7000個宿位,是兩類主要的養(yǎng)老院舍。2.經(jīng)驗介紹香港的安老服務(wù)政策秉持“持續(xù)照顧”及“老有所屬”的原則,安老服務(wù)的理念,包括以人為本、小區(qū)照顧、持續(xù)照顧、老有所為。政府則推廣“居家安老為本,院舍照顧為后援”的政策,首要加強和擴展小區(qū)及家居照顧服務(wù),同時增加和改善資助住宿照顧服務(wù)。香港養(yǎng)老服務(wù)提供主體的多元化,以政府主導為主,動員社會各界參與。政府通過資金投入和出臺激勵政策,讓民間機構(gòu)承擔90%的養(yǎng)老服務(wù)。其中香港社會服務(wù)聯(lián)會是主要的代表,它是由非政府社會服務(wù)機構(gòu)的聯(lián)會組織,有超過四百間機構(gòu)會員,屬下三千多個服務(wù)單位,為香港市民提供九成的社會福利服務(wù)。社聯(lián)提出了長者服務(wù)的四個優(yōu)先方向,包括發(fā)揮長者潛能、促進長者健康、建立適切環(huán)境和提供基本安全與生活保障。香港養(yǎng)老服務(wù)資金來源非常多元,既有政府資助,也有服務(wù)收費,更有廣泛的社會慈善捐贈。政府資助和服務(wù)收費是主要資金來源,慈善捐贈則是重要補充。老年社會福利服務(wù)開支在政府財政預(yù)算中約占6%,在香港2014~2015年度財政預(yù)算案中,安老服務(wù)的經(jīng)常開支達到54億元,比2009~2010年度增加40%。同時,香港也在不斷地修正完善資金使用的方式。香港社會福利署從2013年起推行為期四年的服務(wù)券計劃,嘗試“錢隨人走”,向符合資格的長者提供價值6000港元/月的服務(wù)券,讓他們根據(jù)需要自由地選擇服務(wù)提供者、種類及組合,提高公共資源的使用效率。香港對養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員有嚴格的專業(yè)化要求,1997年香港頒布《社會工作者注冊條例》,規(guī)定只有在接受專業(yè)訓練后,注冊人員才可以在養(yǎng)老機構(gòu)專業(yè)崗位從業(yè)。2011年香港約3萬人從事養(yǎng)老服務(wù)工作,50%是專業(yè)社會工作人員。專業(yè)化保障了香港老年人服務(wù)的質(zhì)量,實現(xiàn)針對老人的個體的具體身體狀況、心理方面等提供個性化的服務(wù)。四完善機構(gòu)養(yǎng)老的對策建議2014年廣州成功申報全國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點城市,應(yīng)以此為契機,加快構(gòu)建具有廣州特色,以居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老三者互相銜接、互相支撐、有效整合的現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系。針對上述困難和問題,本研究對加快發(fā)展廣州現(xiàn)代機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系,提出如下意見和建議。(一)需求導向的機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系機構(gòu)養(yǎng)老體系的建設(shè)必須把滿足老年人的需求作為出發(fā)點和落腳點,從人性化關(guān)懷的角度,按照國際先進養(yǎng)老服務(wù)理念,通過不同養(yǎng)老服務(wù)之間的統(tǒng)籌銜接,構(gòu)建適合老年人養(yǎng)老持續(xù)照顧服務(wù)的現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系。機構(gòu)養(yǎng)老持續(xù)照顧服務(wù)的有效運轉(zhuǎn)主要依賴于制度體系的構(gòu)建,主要包括需求評估制度、補貼制度、機構(gòu)轉(zhuǎn)介制度以及輪候制度等。一是建立養(yǎng)老服務(wù)需求評估制度,以生理、心理、經(jīng)濟狀況等多種條件和因素科學合理地評定老年人照料等級,合理分配照料服務(wù)資源。建立標準,明確居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老所面向的群體特征和標準。二是建立服務(wù)補貼制度。在養(yǎng)老服務(wù)需求評估的基礎(chǔ)上,對經(jīng)濟困難且生活自理困難的老人,通過政府購買服務(wù),保障老年人接受安全、周全的養(yǎng)老服務(wù)。同時要對服務(wù)對象進行持續(xù)評估,以便根據(jù)老年人狀況動態(tài)調(diào)整照料等級、補貼標準、服務(wù)內(nèi)容等,實現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老之間有效銜接,以及服務(wù)梯度化。三是建立轉(zhuǎn)介制度。在居家養(yǎng)老無法滿足老人的需求時,老人可以提出申請,由社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心提供上門服務(wù),例如送餐、助浴、康復、簡單照料等;社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)無法滿足有效照顧老人需求時,轉(zhuǎn)介到社區(qū)的老年人日間照料中心,由中心提供日托式的養(yǎng)老服務(wù);當老年人的身體狀況和生活能力繼續(xù)惡化,則申請到養(yǎng)老機構(gòu),接受各種的專業(yè)養(yǎng)老護理服務(wù)。四是繼續(xù)完善輪候制度。首先需要入住養(yǎng)老機構(gòu)或享受其他各類養(yǎng)老服務(wù)資源的老年人,由相關(guān)人員提出申請并附所需申請信息,統(tǒng)一登記、篩選、評估、匹配、排隊輪候后計分排名,根據(jù)需求的緊急程度,按照分數(shù)安排入住養(yǎng)老機構(gòu)或者享受使用相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)資源。(二)以創(chuàng)新發(fā)展推進公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革公辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展離不開政府財政的投入,必須建立穩(wěn)定的財政投入機制。當前廣州部分公辦養(yǎng)老機構(gòu)存在的問題,其根本原因是政府對公辦機構(gòu)定位不清和投入不足。因此,要么通過運營補貼、購買服務(wù)等方式,推行公辦養(yǎng)老機構(gòu)公辦民營和公建民營;要么保留全額撥款的事業(yè)單位性質(zhì),確保人員編制和財政投入滿足公辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的需要。然而,根據(jù)《民政部關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革試點工作的通知》精神,那種政府對公辦養(yǎng)老機構(gòu)大包大攬的模式已經(jīng)難以為繼。該《通知》提出要積極探索提供經(jīng)營性服務(wù)的公辦養(yǎng)老機構(gòu)改制,把專門面向社會提供經(jīng)營性服務(wù)的公辦養(yǎng)老機構(gòu)轉(zhuǎn)制成企業(yè)。因此,廣州應(yīng)大力推進公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革。一是公辦民營。政府拿出一批正在運行的公辦養(yǎng)老機構(gòu)交社會上非營利性組織來運營管理,這些機構(gòu)和組織還需要承擔政府對集中供養(yǎng)對象的供養(yǎng)責任并優(yōu)先接收低收入、經(jīng)濟困難的失能、半失能老人。二是公建民營。政府新建一批公辦養(yǎng)老機構(gòu),然后將新落成的設(shè)施直接交由社會上非營利性組織運營,同時承擔政府對集中供養(yǎng)對象的供養(yǎng)責任和優(yōu)先接收低收入老人、經(jīng)濟困難的失能、半失能老人入住,且收取相對優(yōu)惠的費用。三是政府和社會資本合作模式。根據(jù)國家發(fā)改委、民政部等部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加快推進健康與養(yǎng)老服務(wù)工程建設(shè)的通知》精神,今后要積極鼓勵社會資本興辦各種養(yǎng)老服務(wù)工程,由政府與資本合作,形式包括獨資、合資、合作、聯(lián)營、參股、租賃等。(三)破解民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展瓶頸需要加大對民辦養(yǎng)老機構(gòu)在資金、場地、人員等方面的扶持力度,進一步降低準入門檻;落實對利用企業(yè)廠房、商業(yè)設(shè)施及其他可利用的社會資源進行整合和改造用于養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)扶持政策措施;落實民辦養(yǎng)老機構(gòu)的土地供地政策,解決稅費優(yōu)惠政策可操作性不強、難于落實等問題;落實民辦機構(gòu)融資扶持政策,正確處理公辦機構(gòu)和民辦機構(gòu)之間的關(guān)系,避免公辦機構(gòu)擠占民辦機構(gòu)發(fā)展空間。一是編制老年服務(wù)設(shè)施布局專項規(guī)劃,將社會養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地納入城市建設(shè)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃或優(yōu)先審批渠道。對民營的非營利性養(yǎng)老服務(wù)項目,給予政策性優(yōu)惠和扶持,符合規(guī)劃要求并具備劃撥條件的,在供地方式和供地價格上優(yōu)先予以保證。二是符合相關(guān)條件,但
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