當前農(nóng)村廣播影視公共服務建設的基本特征和主要任務

當前農(nóng)村廣播影視公共服務建設的基本特征和主要任務

我國廣播影視體制改革面臨兩大基本任務：一是不斷適應社會主義市場經(jīng)濟的需要，建立廣播影視的市場服務體制，促進廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展；二是適應公共服務型政府職能轉(zhuǎn)變的要求，建立廣播影視公共服務體制，滿足全體社會成員對廣播影視的公共需求?；诔青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的社會現(xiàn)實，我國廣播影視公共服務分城市和農(nóng)村兩個不同的部分，目前它們各自面臨不同的任務。在城市，廣播影視公共服務面臨的問題主要是提高水平，改善服務；在農(nóng)村，面臨的問題主要是加快普及，提供基本的廣播影視服務。因而，在當前和今后一段時間，廣播影視公共服務建設應以農(nóng)村為重點，并在農(nóng)村探索制度創(chuàng)新的經(jīng)驗和道路。與此同時，建立健全農(nóng)村廣播影視公共服務體系也是當前公共文化服務體系建設的最緊迫的任務。由此可見，不管是在公共文化服務體系建設還是在廣播影視體制改革中，農(nóng)村廣播影視公共服務建設都處于基礎地位，具有重要意義。從中央一系列重大決策來看，加快農(nóng)村廣播影視公共服務建設的歷史性機遇已經(jīng)到來。抓住機遇，加快和創(chuàng)新制度建設，構(gòu)建新的歷史條件下農(nóng)村廣播影視公共服務體系，已成為新階段我國文化建設特別是廣播影視改革發(fā)展的歷史任務。一農(nóng)村廣播影視公共服務及其體系的基本內(nèi)涵公共服務是指政府部門和其他社會組織為滿足社會公共需求提供公共產(chǎn)品的服務行為的總稱，包括維護性公共服務、經(jīng)濟性公共服務和社會性公共服務。廣播影視公共服務屬于社會性公共服務，它既具有文化服務的一般屬性，也具有傳播媒介的特殊屬性，是政治、經(jīng)濟、社會、文化等各種信息的電子傳播載體和服務平臺。農(nóng)村廣播影視公共服務是政府部門和有關社會組織為滿足農(nóng)村群眾對廣播影視的公共需求而提供相關公共產(chǎn)品的服務行為的總稱，其目的是通過廣播電視在農(nóng)村地區(qū)的覆蓋、電影在農(nóng)村地區(qū)的放映，使農(nóng)村群眾聽到聽好廣播、看到看好電視和電影，為他們提供社會和政策信息、生產(chǎn)生活信息、文化教育和娛樂節(jié)目服務等，滿足其基本文化需求和信息需求，保障和實現(xiàn)其基本文化權利。農(nóng)村廣播電視公共服務包括四個層次的內(nèi)容：一是作為公共產(chǎn)品的傳輸覆蓋基礎設施；二是基本的廣播頻率電視頻道；三是農(nóng)村或農(nóng)民、農(nóng)業(yè)專業(yè)頻率頻道；四是基本的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)節(jié)目。農(nóng)村電影公共服務包括三個層次的內(nèi)容：一是包括固定影院和流動放映設施；二是放映的基本場次；三是切合農(nóng)民生產(chǎn)生活需求的科教片和故事片放映。建立農(nóng)村廣播影視公共服務體系是保證公共服務供給的前提和根本保證，它包括以下六個子體系：一是組織體系，即廣播影視的各類主體，包括自上而下的政府機構(gòu)和服務運營機構(gòu)及其他社會組織等；二是體制機制體系，即保證農(nóng)村廣播影視公共服務提供的制度安排及運行機制，如傳輸覆蓋體制、財源體制、節(jié)目生產(chǎn)供給體制及其運行機制；三是基礎設施和技術體系，主要是地面、有線和衛(wèi)星等傳輸覆蓋網(wǎng)絡，制播設施設備以及電影放映設施設備；四是內(nèi)容服務體系，即可提供的廣播電視節(jié)目和電影節(jié)目；五是政策法規(guī)體系，即政府為保證公共服務所制定的相關政策和法規(guī)；六是監(jiān)督評估體系，包括制訂農(nóng)村廣播影視公共服務的標準、指標及在此基礎上建立的評估機制。二現(xiàn)階段農(nóng)村廣播影視公共服務建設的基本特征隨著公共文化服務體系建設上升為國家社會發(fā)展和文化建設的戰(zhàn)略重點，并成為政府工作的著力點，農(nóng)村廣播影視公共服務建設以體系建設和制度創(chuàng)新為核心，在2005、2006年兩年間取得突破性進展，進入了一個新的歷史時期。（一）政策推動成為現(xiàn)階段農(nóng)村廣播影視公共服務的主要力量經(jīng)過近10年的努力，我國的農(nóng)村廣播影視公共服務體系逐漸成形。在這一過程中，以政府推動和財政支持為主要內(nèi)容的政策發(fā)揮了極其重要的作用。各級黨委、政府的認識逐步深化，政策推動的力度越來越大。2004年，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)廣電總局、發(fā)展改革委、財政部等部門《關于鞏固和推進村村通廣播電視工作的意見》（國辦發(fā)［2004］64號），正式啟動自然村“村村通”工程，提出了運行和維護經(jīng)費原則上由地方各級人民政府分級負擔的政策。中央財政將對納入“西新工程”實施范圍的新疆、內(nèi)蒙古、寧夏自治區(qū)和青海、甘肅、云南、四川省的藏區(qū)“村村通”工程維護經(jīng)費給予適當補助。到2006年底，全國完成了11.7萬個已通電行政村和10萬個50戶以上已通電自然村通廣播電視覆蓋工作，有效解決了近億農(nóng)民群眾收聽收看廣播電視難的問題。面對新情況新問題，國務院辦公廳又出臺《關于進一步做好新時期廣播電視村村通工作的通知》（國辦發(fā)［2006］79號），進一步明確各級政府的職責以及公共財政的投入，其政策目標是全面實現(xiàn)71.6萬個20戶以上已通電自然村通廣播電視。2007年的《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)廣電總局等部門關于做好農(nóng)村電影工作意見的通知》（國辦發(fā)［2007］38號）為“企業(yè)經(jīng)營、市場運作、政府買服務”的農(nóng)村電影改革發(fā)展新思路提供政策保障。這意味著國家支持農(nóng)村廣播影視事業(yè)發(fā)展的政策有了重大創(chuàng)新，取得了重大突破。在創(chuàng)新和突破中，出現(xiàn)了四個轉(zhuǎn)變：一是政策目標從模糊到具體的轉(zhuǎn)變；二是政策措施從抽象的原則到實用和可操作的轉(zhuǎn)變；三是政策手段從單純的財政投入到財政投入、稅收優(yōu)惠、電價優(yōu)惠和配套改革等“組合拳”的轉(zhuǎn)變；四是政策層次從部門政策到國家政策的轉(zhuǎn)變。通過政策創(chuàng)新，農(nóng)村廣播影視公共服務職能向政府歸位，中央、省、市、縣等各級政府都被賦予了相應的職責，政府的主導地位得以確立。這些政策已經(jīng)成為農(nóng)村廣播影視公共服務體系建設的核心和基礎。（二）公共財政投入成為農(nóng)村廣播影視公共服務發(fā)展的堅實基礎近年來，中央政府把加大公共財政投入、突破資金瓶頸作為推動農(nóng)村廣播影視公共建設的基礎性舉措。在“村村通”工程方面，從1998～2005年底的8年間，中央財政和地方財政共投入超過35億元；2006、2007年兩年間，中央政府在中央廣播電視節(jié)目的無線覆蓋上就投入30億元；此外，“十一五”期間國家除了投入巨資發(fā)射直播衛(wèi)星，以衛(wèi)星直播方式解決無線覆蓋不到的偏遠“盲村”之外，還將投入34億元，對中部地區(qū)國家扶貧開發(fā)重點縣、貧困人口集中分布地區(qū)、革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和西部地區(qū)的“盲村”建設進行補助。在農(nóng)村電影放映工程方面，“十五”期間，中央和地方財政累計投入3.23億元扶持部分中西部22個省區(qū)的農(nóng)村電影放映活動；“十一五”期間，國家投入農(nóng)村電影發(fā)展工作的資金將超過20億元。這樣的投資力度在農(nóng)村文化建設史上是空前的。更重要的是，在公共財政投入上，國家明確了各級財政投入的責任，建立了各級財政的分擔機制，這為農(nóng)村廣播影視公共服務發(fā)展提供了持續(xù)、穩(wěn)定的財政支撐。（三）技術創(chuàng)新成為農(nóng)村廣播影視公共服務發(fā)展的內(nèi)在動力廣播影視產(chǎn)業(yè)事業(yè)發(fā)展的根本動力是技術創(chuàng)新。一方面，技術創(chuàng)新提高了廣播影視公共服務建設的能力和水平，促進了體制機制的變革；另一方面，廣播影視公共服務建設和體制機制的變革反過來又推動技術創(chuàng)新。在“村村通”工程和農(nóng)村電影放映工程實施的初期，由于采用傳統(tǒng)技術，工程推進進展緩慢，效果欠佳，農(nóng)村群眾熱情不高，“村村通”工程出現(xiàn)了“返盲”現(xiàn)象，農(nóng)村電影放映面難以擴大。技術創(chuàng)新改變了這一局面。在廣播電視方面，統(tǒng)籌無線、有線、衛(wèi)星等多種技術手段，在農(nóng)村因地制宜推行無線覆蓋、有線聯(lián)網(wǎng)和衛(wèi)星覆蓋，三者并用，使得農(nóng)村廣播電視傳輸覆蓋得以迅速發(fā)展，收聽收看效果得到顯著提高。在電影方面，數(shù)字電影流動放映開創(chuàng)了農(nóng)村電影發(fā)展的新時期。原來的膠片放映變成數(shù)字放映；原來的影片逐級發(fā)行變成了總發(fā)行機構(gòu)到放映點的直接發(fā)行；發(fā)行手段由拷貝的傳遞變成了衛(wèi)星傳輸，農(nóng)村電影放映技術和效果得到前所未有的改善，為農(nóng)村電影放映的普及提供了前所未有的條件。（四）體制機制建設成為農(nóng)村廣播影視公共服務體系建設的主要內(nèi)容從1998年啟動廣播電視“村村通”工程和農(nóng)村電影放映工程以來，農(nóng)村廣播影視公共服務發(fā)展經(jīng)歷了從工程建設向體系建設轉(zhuǎn)型的過程。從只重視基礎設施的建設到基礎設施建設、體制機制改革、政策建設、內(nèi)容建設和監(jiān)督檢查等多頭并舉，適應市場經(jīng)濟條件的農(nóng)村廣播影視公共服務體系初步形成，體制機制建設作為農(nóng)村廣播影視體系的核心逐步得到重視。經(jīng)過多年的探索，農(nóng)村廣播電視和電影公共服務的體制機制正在轉(zhuǎn)型，逐漸從適應計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向適應市場經(jīng)濟體制。廣播電視事業(yè)單位成為獨立法人和獨立核算單位，既履行公共服務的職能，又承擔經(jīng)營和創(chuàng)收任務。在財政體制方面，公共財政投入逐漸增加，并開始實施分類投入，主要投入無線傳輸?shù)燃児残再|(zhì)的基礎設施建設，有線網(wǎng)絡等準公共性質(zhì)基礎設施建設進行多元化籌資；內(nèi)容服務投入主要依靠電臺電視臺創(chuàng)收和自籌經(jīng)費。服務業(yè)務開始分類，無線廣播電視、衛(wèi)星電視作為純公共產(chǎn)品在技術服務和內(nèi)容服務兩個方面都實行免費制；有線電視作為準公共產(chǎn)品在技術服務方面收取一定的收視維護費，而內(nèi)容服務實行免費制。農(nóng)村電影公共服務引入市場機制，促進了民營企業(yè)和個體放映，建立起多種所有制形式的發(fā)行放映主體。農(nóng)村電影公共服務正在形成既符合現(xiàn)階段農(nóng)村實際，又順應市場經(jīng)濟要求的體制機制；逐漸從事業(yè)主體向企業(yè)主體過渡，從行政機制向市場機制過渡，由政府直接提供向政府間接提供過渡，走上“企業(yè)經(jīng)營、市場運作、政府買服務”的農(nóng)村電影改革道路。（五）制度創(chuàng)新成為農(nóng)村廣播影視公共服務發(fā)展的戰(zhàn)略選擇在改革發(fā)展實踐中，農(nóng)村廣播影視公共服務建設遇到了市場經(jīng)濟條件下出現(xiàn)的許多新情況、新矛盾、新問題。為解決這些新情況、新矛盾和新問題，政府部門強化公共服務職能，增強自覺性和主動性，改革創(chuàng)新，從根本問題和關鍵環(huán)節(jié)入手，實施系統(tǒng)解決方案，不斷探索“村村通”、農(nóng)村電影放映的新路子和新經(jīng)驗。從中央、省兩級政府的政策措施來看，政府正著力把“村村通”工程、農(nóng)村電影放映工程的行之有效的經(jīng)驗和做法，用政策固定下來，并推廣開去。穩(wěn)定而富有成效的政策也為相關法律法規(guī)建設奠定了基礎?？梢灶A料，適應市場經(jīng)濟條件的廣播影視公共服務制度正在農(nóng)村逐漸成形，以組織支撐、財源支撐、政策支撐及管理監(jiān)督為核心內(nèi)容的制度創(chuàng)新已經(jīng)成為農(nóng)村廣播影視公共服務發(fā)展的必由之路。三農(nóng)村廣播影視公共服務建設的主要任務農(nóng)村廣播影視公共服務建設進入了新的歷史時期，既面臨重大機遇，也面臨艱巨任務。就面臨的機遇來說，一是農(nóng)村社會事業(yè)建設力度空前加大；二是農(nóng)村廣播影視公共服務建設獲得強大政策支持；三是“十一五”全國農(nóng)村廣播影視公共服務建設將全面提速。然而，盡管近年來在中央的高度重視下，“村村通”工程和農(nóng)村電影放映工程取得了很大成績，但目前農(nóng)村廣播影視發(fā)展整體水平仍然較低，且局限于工程建設；這兩大工程建設還難以滿足農(nóng)村群眾不斷增長的精神文化需求，也難以適應新農(nóng)村建設和和諧社會的發(fā)展。當前，農(nóng)村廣播影視公共服務建設面臨四大主要任務。（一）盡快實現(xiàn)廣播影視服務在農(nóng)村的普及現(xiàn)在，城市廣播影視實現(xiàn)了普及，但在農(nóng)村，許多地方還看不好甚至看不到電視和電影，也聽不到廣播。在農(nóng)村普及廣播影視是我國廣播影視建設的一項艱巨任務。數(shù)據(jù)顯示，目前我國還有77.6萬個廣播電視“盲村”，5000多萬人收不到廣播看不到電視。就有線電視而言，農(nóng)村入戶率才17%左右。數(shù)字電視在城市已進入推廣階段，而在農(nóng)村，有線電視網(wǎng)絡建設才起步。就電影來說，全國農(nóng)村基本上沒有固定影院，相當多的農(nóng)村還是電影放映空白點。從這些情況來看，農(nóng)村廣電公共服務還處在公共基礎設施的普及階段。作為公共基礎設施，不管是無線電視，還是有線電視，抑或衛(wèi)星電視，不管是電影流動放映設施，還是固定影院，都是公共產(chǎn)品，政府應在條件許可范圍內(nèi)保證這些公共產(chǎn)品的提供。（二）加大投入，促進基礎設施的更新升級經(jīng)過幾年的發(fā)展，城市廣播影視基礎設施水平已基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，進入數(shù)字時代；但在農(nóng)村，廣播影視基礎設施還處在相當?shù)偷乃剑S多地方無線廣播電視設備陳舊、短缺、功率低、傳輸效果不好、傳輸節(jié)目套數(shù)少。小片網(wǎng)傳輸質(zhì)量差，有線網(wǎng)絡覆蓋水平低。農(nóng)村電影的放映設備陳舊，16MM放映機聲光效果差、拷貝少、影片陳舊，缺乏吸引力，許多地方?jīng)]有固定放映的地點，即使有也基本上癱瘓或者廢棄。因此，不論是廣播電視還是電影的基礎設施設備和片源供給都亟待加大投入和更新升級。（三）增強公共服務節(jié)目供給能力，實施內(nèi)容建設工程廣播影視公共服務包括基礎設施和內(nèi)容建設兩個部分。隨著基礎設施普及面的逐步擴大和基礎設施水平的逐步提高，內(nèi)容建設顯得越來越重要，它關系到公共服務的效果、效益和效率，成為當前農(nóng)村廣播影視公共服務建設的主要任務之一。農(nóng)村群眾占到全國人口的70%，他們既有與城市居民相同的需求，也有其獨特的需求。如今，農(nóng)村群眾已從單純的求樂、求懂，變?yōu)榍蟾?、求知、求樂、求趣，需要通過廣播影視獲得科技信息、致富信息和法律法規(guī)知識。但是多年來廣播影視節(jié)目去農(nóng)村化傾向嚴重，不管是在專業(yè)頻率頻道、對農(nóng)節(jié)目以及電影方面，都較少考慮到農(nóng)村群眾的真實需求。農(nóng)村廣播影視公共服務節(jié)目的有無、好壞、是否符合農(nóng)村群眾的需求，關系到能否實現(xiàn)農(nóng)村群眾基本文化權益的問題，還關系到廣播影視事業(yè)產(chǎn)業(yè)能否健康發(fā)展的問題。因此，加強對農(nóng)頻率頻道建設和農(nóng)村節(jié)目建設，同覆蓋網(wǎng)絡建設一樣緊迫。給農(nóng)民提供供求對位的影片，是保證農(nóng)村電影公共服務有效性和吸引力的前提。加強內(nèi)容建設包括，提供廣播電視基本頻率頻道和供需對位的節(jié)目以及滿足農(nóng)村群眾獨特需求的電影節(jié)目。各級電臺電視臺在頻道設置和節(jié)目設置上，應充分考慮農(nóng)村群眾的需求。農(nóng)業(yè)省和農(nóng)村人口占多數(shù)的省應在省級臺開設農(nóng)村頻率頻道，在綜合性頻道中應有適量的針對農(nóng)村群眾的節(jié)目；市縣臺應以對農(nóng)服務節(jié)目為主體。在電影方面，應加大投入，強化政策引導，擴大農(nóng)村題材優(yōu)秀故事影片和指導農(nóng)民生產(chǎn)生活的科教片的制作。（四）健全制度安排，提供制度保障如果說以上三項任務是農(nóng)村廣播影視公共服務建設當下的主要任務，那么適應市場經(jīng)濟環(huán)境，基于現(xiàn)實情況，對農(nóng)村廣播影視公共服務作出新的制度安排，則是比上述三項任務更為重要的任務。對農(nóng)村廣播影視公共服務作出制度安排，面臨的情況極為復雜。一方面，農(nóng)村幅員遼闊，人口眾多，居住分散，地形復雜，經(jīng)濟社會發(fā)展水平較低，東部、中部、西部差別極大，在同一區(qū)域內(nèi)部不同的縣差別很大，甚至同一個縣不同的鄉(xiāng)村區(qū)別也很大；另一方面，傳統(tǒng)技術下的基本普及工作還未完成，而數(shù)字化、網(wǎng)絡化、融合化的技術浪潮已洶涌而來。在新技術和新體制環(huán)境下推進農(nóng)村廣播影視公共服務建設，是一項開創(chuàng)性的工作，它涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化等諸多方面的問題。新的制度安排應妥善解決八大問題：一是農(nóng)村廣播影視公共服務的定性、由哪些主體來提供以及如何提供；二是分類與分類提供；三是什么是基本服務和非基本服務；四是基本服務如何根據(jù)社會的發(fā)展來定量；五是基本服務在基礎設施和內(nèi)容服務上分別如何確定；六是政府和公共財政在哪些環(huán)節(jié)和領域發(fā)揮作用，發(fā)揮多大作用，如何發(fā)揮作用；七是在市場經(jīng)濟條件下，采用哪些政策來調(diào)控，這些政策包括哪些內(nèi)容，應采取哪些政策手段；八是如何實現(xiàn)農(nóng)村廣播影視公共服務提供的社會化和多元化，在市場經(jīng)濟條件下，哪些公共產(chǎn)品可由社會生產(chǎn)和提供，哪些需由政府直接生產(chǎn)提供。四推進農(nóng)村廣播影視公共服務制度創(chuàng)新隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制過渡的逐步完成，根據(jù)計劃經(jīng)濟體制設計的農(nóng)村廣播影視公共服務制度已經(jīng)失去了舊的體制基礎，應該適應市場經(jīng)濟體制，總結(jié)“村村通”工程、農(nóng)村電影放映工程建設和運行的經(jīng)驗，從制度層面創(chuàng)新農(nóng)村廣播影視公共服務的制度安排。這種創(chuàng)新已不僅限于某些政策的調(diào)整和完善，而需致力于公共服務整個體制機制和規(guī)則的改革和完善，使農(nóng)村廣播影視公共服務建設能得到長久穩(wěn)定的制度支撐。1.確立農(nóng)村廣播影視公共服務的基本理念農(nóng)村廣播影視公共服務的公益屬性及其社會效益，決定了它的提供應該遵循以下六條原則：一是必要原則；二是可及原則；三是基準原則；四是均衡原則；五是績效原則；六是階段原則。2.建立多元統(tǒng)籌的財源體制不管是基礎設施建設，還是頻率頻道建設和節(jié)目制作，都離不開財源支撐。因此，創(chuàng)新財源體制是農(nóng)村廣播影視公共服務制度創(chuàng)新的基礎。在20世紀90年代以前，農(nóng)村廣電公共服務的財源是政府財政和農(nóng)村集體經(jīng)濟。由于有穩(wěn)定的財源，當時農(nóng)村廣電服務盡管是低水平的，但基本得到了普及。其后由于農(nóng)村集體經(jīng)濟解體，廣電服務失去了經(jīng)濟基礎，加上近年來政府財政改革，主要由廣電部門自籌經(jīng)費投入，導致經(jīng)費匱乏，服務難以為繼。針對這一教訓，農(nóng)村廣播影視公共服務必須建立多元穩(wěn)定的財源體制，使得農(nóng)村廣播影視公共服務不致因其他因素的變化而失去財政來源。3.建立分級負責體制現(xiàn)階段，農(nóng)村主要是指縣以下地區(qū)，由縣級政府管轄。以前農(nóng)村廣播影視公共服務建設的主要責任落在縣一級，由于縣級財力偏弱，縣級廣電市場經(jīng)營空間小，實力弱，難以保證應有的投入，導致農(nóng)村廣播影視投入嚴重不足，發(fā)展嚴重滯后。實際上，農(nóng)村發(fā)展不僅是縣級