我國(guó)以公開為常態(tài)、不公開為例外的實(shí)施困境與實(shí)現(xiàn)路徑

我國(guó)“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的實(shí)施困境與實(shí)現(xiàn)路徑

“以公開為常態(tài)、不公開為例外”，按照不同的語境和邏輯，對(duì)其會(huì)形成不同的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而影響政府信息公開工作推進(jìn)的進(jìn)程，使其成效大打折扣，甚至可能導(dǎo)致“沉默的大多數(shù)”對(duì)政府產(chǎn)生失望情緒，損害政府公信力。影響和制約信息公開范圍和程度的關(guān)鍵因素是理解“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的內(nèi)涵與外延，解決好這個(gè)“綱”的問題，才能“綱舉目張”，打破政府信息公開領(lǐng)域的瓶頸問題，也將為黨務(wù)公開、政務(wù)公開、政務(wù)服務(wù)和政府?dāng)?shù)據(jù)開放與共享等相關(guān)領(lǐng)域的類似問題提供借鑒。一“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的淵源《政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）是我國(guó)第一部有關(guān)信息公開的行政法規(guī)，其頒布對(duì)我國(guó)法治政府建設(shè)具有里程碑意義，作用有目共睹，但其中并未提及“以公開為常態(tài)、不公開為例外”。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》，首次明確了政務(wù)公開流程、手段、方式等應(yīng)“以公開為原則、不公開為例外”。“以公開為常態(tài)、不公開為例外”源自美國(guó)。美國(guó)信息公開制度雖自有其發(fā)展脈絡(luò)，但同樣是逐步推進(jìn)而非一蹴而就。最早的《管家法》關(guān)于文件是否公開，要求在無其他法律規(guī)定時(shí)，由行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)官自定。這樣的公開模式，完全由行政權(quán)主導(dǎo)。隨著社會(huì)進(jìn)步與發(fā)展，1946年美國(guó)制定《行政程序法》，規(guī)定公眾有權(quán)得到政府文件，但同時(shí)也面臨限制，政府可憑“公眾利益”“國(guó)家安全”等理由拒絕公開相關(guān)文件。此時(shí)，相關(guān)公開制度模式已從行政權(quán)控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N信息應(yīng)公開模式。1966年美國(guó)制定《信息自由法》，實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。該法明確提出政府信息“以公開為常態(tài)、不公開為例外”原則，并不再使用“正當(dāng)理由”“公眾利益”等模糊概念，進(jìn)而明確列舉外交與國(guó)防政策信息等九類不予公開事項(xiàng)。這九類例外包括：保密文件，機(jī)關(guān)內(nèi)部人事規(guī)則與制度，根據(jù)其他法律作為例外的信息，商業(yè)秘密與商業(yè)、財(cái)務(wù)信息，政府的內(nèi)部聯(lián)系，個(gè)人隱私，執(zhí)法文件，金融制度和地質(zhì)信息[1]。許多國(guó)家和地區(qū)關(guān)于政府信息公開的立法，受美國(guó)《信息自由法》的影響，多以列舉方式明確規(guī)定何為不予公開的信息，主要是涉及國(guó)家秘密、部分個(gè)人信息、商業(yè)秘密、可能損害國(guó)際關(guān)系的信息、可能損害行政或者刑事執(zhí)法的信息、處于審議過程中公開可能影響正常決策或者造成不必要社會(huì)混亂的信息等。一般情況下，不規(guī)定主動(dòng)公開范圍，但政府機(jī)關(guān)需要切實(shí)擔(dān)負(fù)舉證責(zé)任，證明不公開材料確屬例外。比如，英國(guó)共列舉了23項(xiàng)不公開信息，其中包括無條件不公開信息和有條件不公開信息。所謂無條件不公開信息是指，無須行政機(jī)關(guān)進(jìn)行利益衡量而絕對(duì)地免除其公開義務(wù)的信息；所謂有條件不公開信息則是在決定不提供之前，必須經(jīng)過公共利益檢驗(yàn)程序，只有當(dāng)不公開所獲得的利益大于公開所獲得的利益時(shí)，才能可以不提供[2]。二“以公開為常態(tài)、不公開為例外”在《條例》中的體現(xiàn)關(guān)于《條例》與“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的關(guān)系，主要說法有三種。第一種認(rèn)為：《條例》實(shí)行政府信息公開的范圍，是“以公開為常態(tài)、不公開為例外”原則[3]?！稐l例》雖然沒有明文規(guī)定“以公開為常態(tài)、不公開為例外”原則，卻從兩個(gè)方面保證和體現(xiàn)了這一原則。一方面，《條例》規(guī)定了主動(dòng)公開的基本要求和公開的內(nèi)容，也規(guī)定了各級(jí)政府主動(dòng)公開政府信息的重點(diǎn)，還規(guī)定了公民、法人和其他組織可以依法申請(qǐng)公開的信息。另一方面，也規(guī)定了政府信息涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的不能公開，除此之外，都可以公開。第二種認(rèn)為：政府信息公開的范圍，是依法公開原則，不是“以公開為常態(tài)、不公開為例外”?！稐l例》沒有規(guī)定“以公開為常態(tài)、不公開為例外”。無論從文字、邏輯還是從精神、發(fā)展階段等方面看，都沒有確立以公開為原則的內(nèi)容[4]。第三種認(rèn)為：當(dāng)代各國(guó)在信息公開制度上，通常將“以公開為常態(tài)、不公開為例外”作為一項(xiàng)默認(rèn)原則[5]。筆者認(rèn)為，我國(guó)從制度設(shè)計(jì)、法律邏輯、例外信息的明確性以及舉證責(zé)任的分配上都和作為原則的“以公開為常態(tài)、不公開為例外”在內(nèi)容上存有沖突，在邏輯上存在不一致的情形。應(yīng)當(dāng)說，如將“以公開為常態(tài)、不公開為例外”視為公開工作的一種原則，那么《條例》并未采納該原則。具體理由有以下三個(gè)方面。第一，《條例》的法律邏輯與該原則并不完全一致?！稐l例》在規(guī)定我國(guó)政府信息公開的范圍時(shí)，可選擇列舉法或概括法。列舉法是指行政機(jī)關(guān)在界定信息公開例外范圍時(shí)，詳細(xì)列舉出哪些信息是信息公開的例外事項(xiàng)。概括法是指法律對(duì)政府信息公開例外范圍進(jìn)行簡(jiǎn)單的概括，劃定大致的范圍。列舉法分為肯定列舉法和否定列舉法。概括法也分為肯定法和否定法[6]。《條例》采取了肯定列舉法，其第9條規(guī)定：涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；其他依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的。本條列舉了四個(gè)方面為行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)公開內(nèi)容。第10條至第13條則列舉了23類為政府及其部門應(yīng)重點(diǎn)公開內(nèi)容。而對(duì)于不予公開的范圍，《條例》則采取了否定概括法，其第8條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”（以下簡(jiǎn)稱“三安全一穩(wěn)定”）。第14條第3款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開。”由此可見，《條例》對(duì)公開范圍采取肯定列舉法，而對(duì)不予公開范圍卻采取了否定概括法。如落實(shí)“以公開為常態(tài)、不公開為例外”原則，則應(yīng)具體明確列舉不予公開內(nèi)容，而不應(yīng)用概括法。同時(shí)，也并不需要采取列舉或概括的方式來確定需公開的內(nèi)容，除非有例外事項(xiàng)?？梢?，《條例》的法律邏輯與該原則并不完全一致。第二，《條例》對(duì)“例外信息”尚未完全明確，操作時(shí)有一定難度。按照“以公開為常態(tài)、不公開為例外”原則，所有的政府信息都應(yīng)公開，除非有例外。也就是說，信息公開范圍為除例外以外的所有信息。從方法論上說，要落實(shí)這一原則，應(yīng)該具體規(guī)定何為例外。否則，“例外”的范圍不清晰、不確定、模棱兩可，則“公開”的廣度和深度難以確定?！肮_”很大程度上將受制于“飄忽不定”的“例外”，而難以操作并保證實(shí)效[7]?！稐l例》中的“例外”包括：國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，行政機(jī)關(guān)不得公開涉及這三方面的政府信息。同時(shí)，《條例》第8條規(guī)定要求行政機(jī)關(guān)在推動(dòng)公開工作時(shí)，既要防止因?yàn)楣_不當(dāng)而對(duì)行政機(jī)關(guān)管理工作產(chǎn)生不良影響，亦應(yīng)防范不法分子利用。公開商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，須經(jīng)當(dāng)事人同意，或由行政機(jī)關(guān)認(rèn)定不予公開可能對(duì)公共利益造成重大影響。如果“三安全一穩(wěn)定”和三種“例外”有明確法律界定，則便于行政機(jī)關(guān)操作，但現(xiàn)狀是：新修訂的《保密法》于2010年10月1日施行后，如何規(guī)范定密，實(shí)際如何把握保密范圍，以及保障解密的及時(shí)性等問題還需進(jìn)一步解決。例如，有的文件雖未解密，但相關(guān)文件紀(jì)要已公布，由于對(duì)此類文件如何公開缺少具體規(guī)定，易使公開工作陷入困境。雖然人民法院對(duì)商業(yè)秘密、個(gè)人隱私擁有最終裁定權(quán)，但我國(guó)至今尚無一部具有權(quán)威性的法律法規(guī)對(duì)商業(yè)秘密進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。關(guān)于商業(yè)秘密的很多規(guī)定，多在《刑法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》及《關(guān)于禁止侵犯商業(yè)秘密行為的若干規(guī)定》等與公開沒有直接關(guān)系的法律規(guī)范中體現(xiàn)。而對(duì)個(gè)人隱私，無論是行政機(jī)關(guān)還是司法系統(tǒng)同樣也都沒有統(tǒng)一明確的法律依據(jù)可以適用或解釋。但人民法院對(duì)于商業(yè)秘密、個(gè)人隱私有最終的裁定權(quán)[8]。因?yàn)椤叭踩环€(wěn)定”信息并非確定的法律概念，涵蓋范圍過于寬泛，并與國(guó)家保密制度也存在競(jìng)合之處。這給需要作出判斷的行政機(jī)關(guān)和作出判定的司法機(jī)關(guān)都帶來一定麻煩。第三，舉證責(zé)任的分配不便于法院判決或行政機(jī)關(guān)操作。包括公開在內(nèi)的有關(guān)行政訴訟，應(yīng)由被告負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任。因?yàn)樯暾?qǐng)人不清楚所申請(qǐng)信息的相關(guān)情況，只有行政機(jī)關(guān)才有能力、有義務(wù)判斷是否公開、何時(shí)公開、誰來公開、以何種形式公開，以及公開到多大范圍和什么程度等問題。因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不予公開信息的舉證責(zé)任。美國(guó)《信息自由法》對(duì)舉證責(zé)任的規(guī)定是：“行政機(jī)關(guān)拒絕提供文件時(shí)，必須舉證證明拒絕的正當(dāng)性質(zhì)?！奔词箤?duì)裁量性政府信息，原則上都要公開，如果政府不公開，必須負(fù)舉證責(zé)任來證明公開信息將產(chǎn)生的危害，說明不公開的理由，在無法判別政府信息是否應(yīng)當(dāng)公開時(shí)，推定這些信息屬于必須公開的范圍。如果政府不能作出令人信服的解釋或舉證，法院則可裁定信息予以公開。依據(jù)日本《行政機(jī)關(guān)擁有信息公開法》的立法精神，舉證責(zé)任也是由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。為有效遏制已出現(xiàn)的濫訴現(xiàn)象，避免司法資源和行政資源過度浪費(fèi)，在我國(guó)當(dāng)前階段，司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)對(duì)涉及特殊需要的申請(qǐng)，不同程度上作出了限制性規(guī)定。例如，有些密級(jí)較高的信息，標(biāo)題和內(nèi)容高度相關(guān)，如果行政機(jī)關(guān)答復(fù)申請(qǐng)人時(shí)，簡(jiǎn)單回答有或沒有，存在或不存在，都可能泄密。為防止此類信息泄露，對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開的，與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)的政府信息，可不予提供。此外，司法機(jī)關(guān)依照《行政訴訟法》之規(guī)定將原告資格限定為權(quán)益受到或者可能受到侵犯的利害關(guān)系人，相關(guān)司法解釋對(duì)不予公開的情形也進(jìn)行了適度限定。這些規(guī)定雖然在《條例》實(shí)施初期的某些具體案例中發(fā)揮了積極作用，但從舉證責(zé)任分配角度來看，把由原告或行政機(jī)關(guān)舉證的責(zé)任交由被告，或由于保密原因作出“不予提供”回復(fù)的做法，與“以公開為常態(tài)、不公開為例外”原則的內(nèi)在要求存在差異。三“以公開為常態(tài)、不公開為例外”在實(shí)踐中的困境首先，“待定信息”無所適從?，F(xiàn)實(shí)中，政府信息并不是由《條例》規(guī)定的23類必須公開信息和第8條與第14條“例外信息”列舉的不予公開信息兩部分組成，政府信息并不是“非黑即白”，這中間還有一大部分既不屬于禁止公開信息，也不屬于必須公開的信息。筆者認(rèn)為是“待定”信息。比如，行政機(jī)關(guān)正在討論、研究或者審查過程中的信息，有些涉及宗教、民族方面等的信息，這些信息需要行政機(jī)關(guān)研判，對(duì)公開的內(nèi)容、方式、范圍、時(shí)間都需要考量。例如，不法商人在清真區(qū)用“大肉”做原料，上面用羊油涂抹，在街頭做成羊肉串進(jìn)行出售，工商執(zhí)法人員查處這種有損回民風(fēng)俗的事件，這種信息如公開方式和時(shí)間不妥，就可能損害到公共安全和社會(huì)穩(wěn)定；按照“以公開為常態(tài)、不公開為例外”原則的制度模式推理，除國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的“黑色信息”外，沒有列出不公開事項(xiàng)的“灰色信息”勢(shì)必也要公開，但實(shí)踐中這些信息還沒有梳理規(guī)范，更沒有頒布相關(guān)例外事項(xiàng)的判定標(biāo)準(zhǔn)和司法救濟(jì)規(guī)定，如簡(jiǎn)單作公開或不公開處理，會(huì)出現(xiàn)不宜公開的“灰色信息”與法定公開的“白色信息”混淆，公開的范圍就會(huì)出現(xiàn)擴(kuò)大化亂象。尤其是在政府信息公開初期階段，絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)或單位還沒有對(duì)《條例》實(shí)施前的歷史信息進(jìn)行清理，缺少對(duì)“家底”的掌握，在政策上對(duì)歷史信息和可公開時(shí)間段的理解也缺乏相對(duì)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)和規(guī)定。在沒有對(duì)歷史文件進(jìn)行解密時(shí)，公開就沒有依據(jù)。例如，處理1988年《保守國(guó)家秘密法》施行前尚未清理的例外信息和解密公開從何時(shí)起算，更是行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)遇到的“棘手”問題。有些信息從某部門角度看公開沒有問題，但綜合起來看就有可能不宜公開，公開后可能導(dǎo)致泄密。例如，在我國(guó)某些軍工保密項(xiàng)目研制成功見于報(bào)端后，研制單位為表功，在自家網(wǎng)站上登出該項(xiàng)目的牽頭人，從這兩個(gè)信息中就會(huì)使國(guó)外某些敵對(duì)勢(shì)力綜合判斷出這個(gè)軍工保密項(xiàng)目的具體情況，有可能導(dǎo)致泄密。目前，影響、制約行政機(jī)關(guān)的有社會(huì)多方面因素，如司法系統(tǒng)、立法機(jī)關(guān)、學(xué)界、媒體和申請(qǐng)人等。而主導(dǎo)和推進(jìn)公開的主體，《條例》第3條、第4條規(guī)定是各級(jí)人民政府辦公廳（室），如何使應(yīng)公開的信息最大化公開，不公開信息禁止公開，并防止不公開信息范圍擴(kuò)大，是政府信息主管部門下一步應(yīng)重點(diǎn)思考的課題。其次，單一做法會(huì)給社會(huì)多方帶來誤解和糾紛。如果簡(jiǎn)單理解“以公開為常態(tài)、不公開為例外”原則，除國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私處的信息都公開的話，在現(xiàn)有的情況下，申請(qǐng)人會(huì)按照各自對(duì)《條例》的理解向行政機(jī)關(guān)提出各種各樣的申請(qǐng)，出現(xiàn)“一千個(gè)讀者就有一千個(gè)哈姆雷特”的現(xiàn)象，對(duì)“待定信息”的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)也容易出現(xiàn)“左”或“右”的情況。一是不顧及保密法等法律法規(guī)規(guī)定，認(rèn)為公開高于保密而過度公開。實(shí)踐中就有把沒有標(biāo)密級(jí)的密碼電報(bào)公開出來的，如某地區(qū)科研單位發(fā)現(xiàn)一種原始水果，這種水果一旦嫁接，會(huì)大大改變或提升該品種水果的質(zhì)量，如果公開該水果的地域、樣式等信息，被國(guó)外某些公司掌握，勢(shì)必影響我國(guó)該品種水果的生產(chǎn)、科研和銷售，公開后可能危及我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全。二是遇有大量不好辨別、難以處理的復(fù)雜信息進(jìn)行簡(jiǎn)單化處置，就會(huì)有“信息不存在”“影響社會(huì)穩(wěn)定”“涉及國(guó)家秘密”等語焉不詳?shù)睦碛?。值得一提的是，現(xiàn)有很多行政機(jī)關(guān)在確定屬性時(shí)，把不好把握的信息放到依申請(qǐng)公開的內(nèi)容中。信息屬性的確定從公開性質(zhì)的角度劃分為必須公開、禁止公開和待定公開，而主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開是《條例》規(guī)定的兩種公開方式，主動(dòng)公開是行政機(jī)關(guān)對(duì)不特定的大多數(shù)人的公開，可謂“點(diǎn)對(duì)面”的公開，依申請(qǐng)公開是行政機(jī)關(guān)對(duì)特定人的公開，可謂“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的公開，屬性的確定和公開的方式不是一個(gè)劃分維度。由于理解的錯(cuò)位，把握例外信息偏差，這也給行政機(jī)關(guān)處理依申請(qǐng)公開帶來麻煩和訴訟爭(zhēng)執(zhí)糾紛。長(zhǎng)此以往，申請(qǐng)人的需求超過《條例》立法本意，而行政機(jī)關(guān)又無法滿足這些需求，導(dǎo)致行政、司法資源的進(jìn)一步浪費(fèi)，成本不斷加大，申請(qǐng)的“需求”和答復(fù)機(jī)關(guān)的“供給”之間形成的“壓差”會(huì)越來越大，糾紛越來越多。再次，法律法規(guī)之間的沖突，以及依據(jù)的不足使行政執(zhí)法和司法審判遭遇瓶頸。按照立法的一般規(guī)律，應(yīng)先修改位階高的《保守國(guó)家秘密法》《檔案法》等，然后再制定《條例》，由于種種原因，當(dāng)下是在法律尚未修訂的前提下，先制定和實(shí)施了《條例》，而后按照信息公開精神修訂《保守國(guó)家秘密法》，目前新修訂的《保守國(guó)家秘密法》及實(shí)施辦法在公開內(nèi)容上已和《條例》銜接，但現(xiàn)有的《檔案法》及其實(shí)施辦法等法律法規(guī)尚未在內(nèi)容上和《條例》銜接。內(nèi)容上的沖突最明顯的表現(xiàn)就是《檔案法》與《條例》之間的矛盾。我國(guó)檔案機(jī)構(gòu)一直扮演的既是檔案保管者，又是提供服務(wù)者的角色。《檔案法》明確規(guī)定：“各級(jí)各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案?！薄稒n案法實(shí)施辦法》規(guī)定，各級(jí)國(guó)家檔案館“采取各種形式開發(fā)檔案資源，為社會(huì)利用檔案資源提供服務(wù)”[9]。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行檔案法律法規(guī)也沒有賦予機(jī)關(guān)檔案室向社會(huì)開放檔案的職能。在《條例》“單兵突進(jìn)”時(shí)，其他法律法規(guī)在內(nèi)容上還沒有很好地與之銜接，如果簡(jiǎn)單機(jī)械理解“依法公開”就會(huì)在上位法中找不到相應(yīng)的法條依據(jù)，在未修訂的法律法規(guī)中找到的法條或是過時(shí)條文，或是無法解釋《條例》實(shí)施后出現(xiàn)的新情況。無論是在行政執(zhí)法還是在司法審判的過程中，都出現(xiàn)了許多需要進(jìn)一步明確和規(guī)范的地方。一方面，從司法角度看，我國(guó)與信息公開有關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)范性文件較多，且規(guī)定較為原則，法官選擇裁判依據(jù)時(shí)存在一定困難，加之法院內(nèi)部對(duì)政府信息公開相關(guān)概念的認(rèn)識(shí)不一，有時(shí)出現(xiàn)“同案不同判、同法不同解”的現(xiàn)象。而司法裁判對(duì)信息公開的發(fā)展具有重要影響，裁判的不統(tǒng)一又容易使行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)無所適從。另一方面，從執(zhí)法角度看，行政機(jī)關(guān)始終處于被動(dòng)、防御的角色，對(duì)公民、法人或者其他組織的公開申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)必須“有問必答”，否則構(gòu)成“不作為”。在執(zhí)法依據(jù)不明確、行政自由裁量權(quán)不確定的情況下，答復(fù)時(shí)常面臨政治、法律、輿論的風(fēng)險(xiǎn)。四真正實(shí)現(xiàn)“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的可能路徑第一，現(xiàn)階段既要把“以公開為常態(tài)、不公開為例外”作為原則加以具體要求，更要作為理念加以倡導(dǎo)，去引領(lǐng)，作為目標(biāo)逐步推進(jìn)。隨著《條例》實(shí)施的深入，政務(wù)公開的全面推進(jìn)，“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的理念正在逐步代替“不公開是常態(tài)、公開是例外”，也越來越為公眾所接受，這也是世界趨勢(shì)。按照這個(gè)目標(biāo)謀劃思路，做好頂層設(shè)計(jì)、中層考慮、基層安排，向著可持續(xù)的路徑發(fā)展，爭(zhēng)取早日讓原則照進(jìn)現(xiàn)實(shí)，這應(yīng)該是眾望所歸的事情。毫無疑問，行政機(jī)關(guān)根據(jù)這種理念需要先轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，對(duì)屬于《條例》規(guī)定公開范圍的，采取積極公開的態(tài)度，對(duì)已具備公開條件還沒有開展信息公開的單位尤為提倡，對(duì)暫不具備條件的單位，可創(chuàng)造條件逐步實(shí)施。第二，按照現(xiàn)有國(guó)情積極推進(jìn)。目前，政府履行職責(zé)的定位是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，這包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化管理等多方面，所制作或獲取的政府信息要比國(guó)外政府信息范圍廣泛得多、復(fù)雜得多。如果把