公共事業(yè)管理重點(diǎn)

1、公共事業(yè)的特征公共性：涉及范圍廣，服務(wù)對象是所有的社會成員，公眾性；服務(wù)內(nèi)容涉及所有成員的共同需要，公用性；它所提供的服務(wù)是社會發(fā)展必不可少的條件，公益性。非營利性：基本目標(biāo)是為了滿足普遍需要而提供基本的公共服務(wù)，不以營利為目的，在公平和效率難以兩全的情況下，它傾向于對公平價值的追求。專業(yè)性：具體到每個公共組織，它們都有其獨(dú)特的知識體系，具有很強(qiáng)的專業(yè)性。基礎(chǔ)性：公共事業(yè)是社會生產(chǎn)、生活中必需的最基本的服務(wù)和活動，是社會發(fā)展的基礎(chǔ)。2、公共事業(yè)管理的特征（1）公共事業(yè)管理的基本目標(biāo)是為了更好地滿足社會的各種公共需要公共事業(yè)管理的起點(diǎn)是社會的公共需要。它旨在運(yùn)用公共權(quán)力和公共資源為社會的生存與發(fā)展創(chuàng)造條件，滿足社KATfi?3a。雖然公共事業(yè)管理也講效益，但這種效益是社會的整體效益和長遠(yuǎn)利益。公共事業(yè)的興辦和管理旨在填補(bǔ)市場的缺口，為社會的全面進(jìn)步奠定基礎(chǔ)公共事業(yè)的這一特點(diǎn)決定了它的管理不僅需要主管部門與有關(guān)部門的配合與協(xié)同行動，也需要社會的廣泛支持和參與（2）公共事業(yè)管理具有一定的強(qiáng)制性當(dāng)政府的公共權(quán)力主導(dǎo)社會公共事業(yè)管理的時候，公共事業(yè)管理就自然帶有一定的強(qiáng)制性特點(diǎn)。公共事業(yè)管理過程中大量的立法、規(guī)制、政策以及規(guī)章制度等，都體現(xiàn)著程度不同的強(qiáng)制性。公共事業(yè)管理的強(qiáng)制性并不意味著管理者可以隨心所欲地運(yùn)用公共權(quán)力，而是要在遵守有關(guān)法律、法規(guī)的前提下進(jìn)行管理活動。因此，公共事業(yè)管理者的管理行為必須以法律為依據(jù)，必須依法行政。（3）非營利性：政府運(yùn)用公共權(quán)力，從事社會公共管理，其行為必須以非營利政策目標(biāo)為依據(jù)。公共事業(yè)管理的非營利性特征并不意味著政府的公共事業(yè)管理可以不計成本。（4）服務(wù)性：教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)因?yàn)樘貏e強(qiáng)調(diào)滿足社會公共需要這一目標(biāo)，服務(wù)性更為突出3、政府體制、市場體制和事業(yè)體制的互補(bǔ)替代關(guān)系三種體制的互補(bǔ)關(guān)系：政府組織作為宏觀管理者，通過制定法律、法規(guī)、規(guī)章、政策來規(guī)范社會活動各主體（組織和個人）的行為；事業(yè)組織作為為社會提供公益性產(chǎn)品的專業(yè)化組織，通過事業(yè)機(jī)制的專業(yè)性、獨(dú)立性、互助性優(yōu)勢，為社會提供各類服務(wù)；市場組織作為市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主體，通過各類市場機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。以公共事業(yè)產(chǎn)品為例，政府體制存在低效率、低質(zhì)量和供給不足等缺陷，可以運(yùn)用市場體制中的競爭機(jī)制，引入社會力量通過特許經(jīng)營、合同外包等市場化方式進(jìn)行補(bǔ)充；對于供給不足可以大力發(fā)揮事業(yè)機(jī)制中的志愿互助精神，通過公民的自愿服務(wù)，提供一部分事業(yè)產(chǎn)品。事業(yè)體制存在資金不足，政府和市場組織可以為其提供雄厚的資金支持。對與市場體制，存在積極性低、信息不對稱等問題。政府可以通過財政、稅收政策優(yōu)惠調(diào)動積極性；可以發(fā)揮事業(yè)組織的專業(yè)化優(yōu)勢，提高信息收集的全面性和準(zhǔn)確性。三種體制的替代關(guān)系：政府組織發(fā)揮主導(dǎo)作用，為事業(yè)組織和市場組織發(fā)展提供制度、法律、規(guī)則，對公共事業(yè)發(fā)展進(jìn)行整體規(guī)劃、宏觀調(diào)控制定各項公共事業(yè)治理運(yùn)行制度，監(jiān)管各類事業(yè)組織。市場組織發(fā)揮高蔑優(yōu)勢，提供一部分事業(yè)產(chǎn)品，主要是生產(chǎn)經(jīng)營類；積極開發(fā)公共事業(yè)產(chǎn)品有效供給機(jī)制。事業(yè)組織發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，代替政府從事大量社會公共事務(wù)；發(fā)揮溝通作用，提供一些專業(yè)性的社會服務(wù)。4、公共服務(wù)提供機(jī)制的基本理論（1）供給主體選擇的交易費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)：在交易成本理論框架下，公共服務(wù)由政府直接供給，還是委托給私營部門或非營利組織來生產(chǎn)，可以看成是在內(nèi)部生產(chǎn)和市場購買之間的權(quán)衡，以使得具有不同性質(zhì)的交易對應(yīng)于具有不同特征的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)各類交易的生產(chǎn)成本和交易費(fèi)用最小化的效率目標(biāo)。公共服務(wù)供給方式的選擇就是在給定的制度環(huán)境約束下，識別各類公共服務(wù)的屬性特征和相關(guān)的契約風(fēng)險，選擇與之相匹配的治理結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)最大程度地降低交易風(fēng)險、節(jié)約交易費(fèi)用的目的比如，外交事務(wù)治理由公共官僚組織來完成最為合適，行政辦公產(chǎn)品供給適合采取市場采購的治理方式，高科技防務(wù)契約則可以采取成本加成采購的規(guī)制方式來進(jìn)行治理（2）新公共管理范式：網(wǎng)絡(luò)治理是為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門或公民個人）等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共享管理公共事務(wù)的過程。合作網(wǎng)絡(luò)治理模式涉及四個理論命題：多中心的公共行動體系、反思性的“復(fù)雜人”假設(shè)、合作互惠的行動策略、共同學(xué)習(xí)的政策過程。（3）多中心治理理論：在公共領(lǐng)域存在另一只看不見的手，即在市場秩序與國家主權(quán)秩序之外的多中心秩序，主張設(shè)計一種具有多元化、機(jī)動性治理中心的系統(tǒng)，并依靠多中心之間的合作來處理具體問題。5、三種供給主體的選擇（1）理論發(fā)展：考察公共產(chǎn)品供給理論的發(fā)展歷程不難發(fā)現(xiàn)，在某些公共產(chǎn)品的供給領(lǐng)域同樣存在著政府、市場和第三部門的相互替代。從崇尚自由主義的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)識到市場無法供給公共產(chǎn)品，認(rèn)識到公共產(chǎn)品需要政府供給的必要性；到發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中政府供給公共產(chǎn)品因?yàn)閷ぷ獾仍虼嬖谑ъ`問題，認(rèn)識到市場也可以供給公共產(chǎn)品彌補(bǔ)政府失靈；到認(rèn)識到政府/市場失靈需要第三部門供給公共產(chǎn)品。（2）實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)：幾乎在每一個市場經(jīng)濟(jì)國家中，公共品供給的3種方式都在發(fā)揮作用。但三者的作用范圍有所差別，而且在同一國家的不同時期，3種方式的作用領(lǐng)域也有不同。公共產(chǎn)品的3種供給方式是在空間上并存、相互結(jié)合發(fā)生作用的，作用的具體模式是多樣化的。大、中、小規(guī)模的政府和非政府的單位既相互競爭，又相互合作，在地方公共經(jīng)濟(jì)中能實(shí)現(xiàn)秩序和比較高水平的績效。（3）供給主體選擇的效率標(biāo)準(zhǔn)是生產(chǎn)效率（4）供給主體選擇的交易費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)：在理論上，公共產(chǎn)品的供給存在最優(yōu)的供給主體的選擇，即公共產(chǎn)品供給的邊際成本等于邊際效用。在忽略交易費(fèi)用的情況下，僅考慮公共產(chǎn)品供給的生產(chǎn)成本時，無論何種公共產(chǎn)品的供給主體供給公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品生產(chǎn)的生產(chǎn)成本都可以降到最低。因此，假定公共產(chǎn)品供給的生產(chǎn)成本既定，公共產(chǎn)品供給最優(yōu)供給主體的選擇取決于公共產(chǎn)品供給過程中發(fā)生的交易費(fèi)用。政府、市場和以第三部門為主體的公共產(chǎn)品自愿供給部門之間可以相互彌補(bǔ)各自在公共產(chǎn)品供給中的失靈問題，各個公共產(chǎn)品的供給主體在供給公共產(chǎn)品時存在各自的合理邊界。政府、市場和自愿供給主體的合理邊界是動態(tài)的、可變的，不存在一成不變的合理邊界。在交易成本理論框架下，公共服務(wù)由政府直接供給，還是委托給私營部門或非營利組織來生產(chǎn)，可以看成是在內(nèi)部生產(chǎn)和市場購買之間的權(quán)衡，以使得具有不同性質(zhì)的交易對應(yīng)于具有不同特征的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)各類交易的生產(chǎn)成本和交易費(fèi)用最小化的效率目標(biāo)。政府直接供給公共服務(wù)的總成本可以劃分為要素投入的生產(chǎn)成本和政府官僚主義成本兩部分。市場化供給的總成本包括要素投入的生產(chǎn)成本、企業(yè)或非營利組織的管理成本以及契約簽定前后的各種交易費(fèi)用，這些交易費(fèi)用包括信息搜尋（尋找交易對象、弄清產(chǎn)品特性、質(zhì)量等X談判簽約、監(jiān)督成本及可能發(fā)生的處理違約行為的成本。各種具有不同性質(zhì)的公共服務(wù)供給在資產(chǎn)專用性、成本控制和正直性等方面具有不同的契約風(fēng)險，形成了各類不同大小的潛在交易費(fèi)用。具有較強(qiáng)協(xié)調(diào)性適應(yīng)能力的政府組織能顯著降低雙邊依賴性風(fēng)險和正直性風(fēng)險，而在成本控制方面則效果甚微。具有較強(qiáng)自發(fā)性適應(yīng)能力的市場組織則相反，能取得較好的成本控制效果，但是在降低資產(chǎn)專用性風(fēng)險和正直性風(fēng)險方面效果很差。市場組織的治理效果受到市場制度質(zhì)量的影響，在競爭充分的市場中，交易方尋找交易對象、了解產(chǎn)品和服務(wù)信息，甚至進(jìn)行監(jiān)督的成本都要小得多，合同風(fēng)險能夠大大降低。因此，公共服務(wù)供給方式的選擇就是在給定的制度環(huán)境約束下，識別各類公共服務(wù)的屬性特征和相關(guān)的契約風(fēng)險，選擇與之相匹配的治理結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)最大程度地降低交易風(fēng)險、節(jié)約交易費(fèi)用的目的。6、三大類五小類：根據(jù)現(xiàn)有事業(yè)單位的社會功能，將其劃分為承擔(dān)行政職能的、從事公益服務(wù)的和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的三個大類，明確了三類事業(yè)單位的改革方向，要求今后不再批準(zhǔn)設(shè)立承擔(dān)行政職能類的事業(yè)單位。對從事公益服務(wù)的事業(yè)單位作了進(jìn)一步的細(xì)分，分為公益一類、公益二類、公益三類三個小類。公益一類是指從事關(guān)系國家安全、公共安全、公共教育、公共文化、公共衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)社會秩序和公民基本社會權(quán)利的公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的事業(yè)單位，如義務(wù)教育機(jī)構(gòu)、公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等公益二類是指面向全社會提供涉及人民群眾普遍需求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的公益服務(wù)，可部分實(shí)現(xiàn)由市場配置資源的事業(yè)單位，如普通高等教育機(jī)構(gòu)、非營利醫(yī)療機(jī)構(gòu)等公益三類是指提供的服務(wù)具有一定公益屬性，可基本實(shí)現(xiàn)由市場配置資源的事業(yè)單位7、分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的核心公益類事業(yè)單位體制機(jī)制創(chuàng)新是改革的核心。體制機(jī)制根本上存在兩大癥結(jié)。一是管辦不分。二是監(jiān)管缺位。正是由于這兩大癥結(jié)的存在，往往會出現(xiàn)這種情況：一強(qiáng)調(diào)公益屬性，就容易對事業(yè)單位管得過細(xì)過死，抑制了事業(yè)單位的生機(jī)與活力；一強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)活力，就容易放松對事業(yè)單位的應(yīng)有監(jiān)管，致使一些單位過于追求自身利益，忽視公共利益。也就是大家通常所說的“一統(tǒng)就死、一放就亂”。積極探索，大膽實(shí)踐，建立既能強(qiáng)化事業(yè)單位公益屬性、又能激發(fā)生機(jī)與活力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，從根本上解決影響公益事業(yè)發(fā)展的深層次問題對從事公益服務(wù)的事業(yè)單位來說，創(chuàng)新體制機(jī)制要重點(diǎn)抓好以下幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)創(chuàng)新管理體制、創(chuàng)新法人治理結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新人事制度、創(chuàng)新收入分配制度、創(chuàng)新社會保險制度、創(chuàng)新財政投入機(jī)制、創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制一是著力深化事業(yè)單位管理體制改革，創(chuàng)新管理體制重點(diǎn)是實(shí)行政事分開，理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系。一是轉(zhuǎn)變政府職能。二是探索管辦分離。三是創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理。二要著力探索建立多種形式的法人治理結(jié)構(gòu)，健全事業(yè)單位內(nèi)部決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制；三要著力深化人事制度改革，以轉(zhuǎn)換用人機(jī)制和搞活用人制度為核心，以健全聘用制度和崗位管理制度為重點(diǎn)，建立責(zé)權(quán)清晰、分類科學(xué)、機(jī)制靈活、監(jiān)管有力的事業(yè)單位人事管理制度；四要著力深化收入分配制度改革，以完善工資分配激勵約束機(jī)制為核心，健全符合事業(yè)單位特點(diǎn)、體現(xiàn)崗位績效和分級分類管理要求的工作人員收入分配制度；五要著力推進(jìn)社會保險制度改革，完善事業(yè)單位及其工作人員參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險政策，逐步建立起獨(dú)立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的社會保險體系六創(chuàng)新財政投入機(jī)制。在這方面，三個方面的改革要求。一是加大財政對公益事業(yè)發(fā)展的支持力度，二是改革和完善財政支持方式。按照國家政策和以事定費(fèi)的原則，對不同類型事業(yè)單位實(shí)行不同的財政支持辦法。三是推進(jìn)預(yù)算管理、政府采購和國有資產(chǎn)管理改革，確保財政資金和國有資產(chǎn)使用規(guī)范、安全、有效。七創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制。在落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)的同時，還要確保事業(yè)單位不偏離公益目標(biāo)，必須加強(qiáng)監(jiān)督，創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制。要做到監(jiān)督主體要多元化，監(jiān)督內(nèi)容要更全面，監(jiān)督方式要多樣化。8、“聘用雙軌制”導(dǎo)致“身份歧視”，“崗位管理”部分回歸為“身份管理”（1）身份歧視：由于事業(yè)單位人事制度改革處于新舊交替階段，各單位都存在著聘用制改革前的“老人”與聘用制改革后“新人”同時并存的局面。從改革的穩(wěn)妥性考慮，提出了“老人老辦法，新人新辦法”原則。但在不少單位，對這一原則的理解存在著極大的誤區(qū)，例如新、老人之間同崗不同酬，新、老人之間在職業(yè)發(fā)展和福利待遇上實(shí)行兩種政策，“新人”在崗位晉升、福利待遇等方面受到某些不應(yīng)有的限制等，導(dǎo)致出現(xiàn)新的身份歧視現(xiàn)象。（2）合同用人混亂：一個表現(xiàn)是合同簽訂混亂，有簽聘用合同的、有簽勞動合同的，甚至不簽合同的，給規(guī)范管理帶來困難；另一個表現(xiàn)是一些單位合同短期化現(xiàn)象十分嚴(yán)重，許多是一年一簽，甚至有的用人單位將聘用制作為隨時“開”人的方便理由來運(yùn)用，使“新人”缺乏職業(yè)穩(wěn)定感。（3）“崗位管理”部分回歸異化為“身份管理”：目前，大多數(shù)事業(yè)單位的崗位設(shè)置以現(xiàn)有職稱、職務(wù)序列為基礎(chǔ)，按照職稱、職務(wù)、任職年限、工齡、獲獎等因素來進(jìn)行崗位評價，并且絕大多數(shù)都沒有再次競聘上崗，而直接按照職稱和資歷對應(yīng)到崗位和崗位工資，使“名義上崗位管理”回歸異化為“實(shí)際上的身份管理”（4）主要原因思想觀念層面：崗位設(shè)置認(rèn)識不到位、政策理解不充分；懼怕可能面臨的困難、回避改革的矛盾；懷疑政策執(zhí)行的效果，觀望改革的進(jìn)程政策實(shí)施層面：崗位類別結(jié)構(gòu)比例脫離事業(yè)單位實(shí)際；專業(yè)技術(shù)崗位的級別比例分配缺少科學(xué)依據(jù)；管理人員心理失衡與“雙肩挑”類職位難以處理；崗位分析不到位導(dǎo)致崗位設(shè)置成為“空中樓閣”體制機(jī)制層面：政策文件部分內(nèi)容適用性不強(qiáng)；部分政策沒有考慮各單位的實(shí)際情況；文件內(nèi)容自相矛盾或與其他行業(yè)政策矛盾。編制管理與按需設(shè)崗的矛盾；核定基數(shù)與編外人員矛盾；管理崗位行政套級與脫離黨政機(jī)關(guān)政策初衷的矛盾（5）改善：聘用制必須從制度上體現(xiàn)公平，做到“老人”、“新人”一視同仁；事業(yè)單位改革舉措不到位、用人編制、成本上有實(shí)際困難。改革過渡時期暫時現(xiàn)象。下放崗位管理權(quán)限，實(shí)施嚴(yán)格意義上的科學(xué)合理的崗位管理事業(yè)單位崗位管理，屬于單位的內(nèi)部管理，而不應(yīng)該由上級部門來操控作為實(shí)施崗位設(shè)置主體的事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行按照現(xiàn)代人力資源管理的基本理論和技術(shù)，通過工作分析，細(xì)化每一個部門和崗位的工作職責(zé)，為管理工作的標(biāo)準(zhǔn)化打下堅實(shí)基礎(chǔ)，克服職責(zé)交叉、相互推諉弊端；通過崗位評價衡量出不同部門和崗位在單位價值創(chuàng)造中的地位和重要程度，為崗位工資提供基礎(chǔ)，消除身份工資、職務(wù)工資和隨意的職務(wù)系數(shù)工資帶來的不公平；通過競爭上崗，讓各類人才各得其所、各盡其才。9、績效工資問題及如何完善（深化改革舉措）部分學(xué)校沒有建立科學(xué)合理績效管理制度，引發(fā)績效工資分配矛盾。一是績效考核制度不完善；二是教育的過度行政化，導(dǎo)致了學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)等行政管理人員在政策制定和資源分配中掌握了絕對主動權(quán)。（1）績效考核制度不完善績效考核含義：是指學(xué)校在一定時期內(nèi)，根據(jù)績效管理的需要，針對教職工承擔(dān)的工作，運(yùn)用各種定性和定量的方法，對教職工的工作結(jié)果和工作表現(xiàn)進(jìn)行考核和評價。它是確定學(xué)校教職工績效工資的重要依據(jù)。從評價目標(biāo)看：部分學(xué)校尤其是一些重點(diǎn)小學(xué)、中學(xué)仍將升學(xué)率作為績效考核的重要內(nèi)容。這些學(xué)?？冃Э己藰?biāo)準(zhǔn)表面上不體現(xiàn)升學(xué)率要求，但績效考核各項具體指標(biāo)無不與升學(xué)率有著千絲萬縷的聯(lián)系從評價方法來看：績效考核指標(biāo)過分量化，忽視了質(zhì)性評價?，F(xiàn)在大部分學(xué)校在績效考核中過分強(qiáng)調(diào)量化指標(biāo)，如考勤、教學(xué)工作量和班主任工作等，甚至師德、安全和教學(xué)過程等也都被詳細(xì)地量化成相應(yīng)的指標(biāo)。盡管量化評價比較客觀，不易受評價參與者個人因素的影響，而且結(jié)果比較精確，能夠?qū)?xì)微的差別進(jìn)行區(qū)分，但量化評價忽視了教育的一些重要的因素，如態(tài)度、情感、品行、理想等根本不可能量化。對師德、教育教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行公正合理的評估，教育評價應(yīng)結(jié)合教育及教學(xué)的特性。（2）教育的過度行政化導(dǎo)致政策制定和資源分配的不公平行政管理人員在政策制定和資源分配中掌握了絕對主動權(quán)1.績效工資應(yīng)有的分類與激勵：應(yīng)根據(jù)教師、管理、工勤技能等崗位不同特點(diǎn)，實(shí)行分類考核，重點(diǎn)向一線教師、骨干教師和有突出貢獻(xiàn)的其他工作人員傾斜，以充分發(fā)揮績效工資分配的激勵導(dǎo)向作用。2.實(shí)際操作為行政管理人員主導(dǎo)：很多學(xué)校教職工績效考核成員全部都是學(xué)校相關(guān)部門負(fù)責(zé)人，而占全校教職工大多數(shù)的普通一線教師很少有人參加，也沒有學(xué)生和家長及社區(qū)代表參加。3.績效工資變成了“官效工資”4.按照行政級別來分配義務(wù)教育學(xué)?？冃ЧべY，顯然把管理者置于學(xué)校教職工之上，引起教學(xué)一線普通教師不滿（3）城鄉(xiāng)、地區(qū)之間義務(wù)教育教師績效工資差距拉大：績效工資并沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域，義務(wù)教育教師績效工資差距明顯。（4）“以縣為主”的經(jīng)費(fèi)投入體制下，部分地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校績效工資資金缺口大問題：義務(wù)教育教師績效工資改革，離不開政府公共財政支持。在我國這樣由多級政府組成的發(fā)展中大國，義務(wù)教育教師績效工資該由哪級政府來負(fù)擔(dān)？從績效工資改革的要求來看，義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資所需經(jīng)費(fèi)，應(yīng)納入財政預(yù)算，按照管理以縣為主、經(jīng)費(fèi)省級統(tǒng)籌，中央適當(dāng)支持的原則，確保義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資所需經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位。但實(shí)際上，績效工資財政保障的責(zé)任層層下移，最終仍落到了縣級財政上。公共教育支出仍沒有達(dá)到國家規(guī)定的我國公共財政對公共教育的支出占GDP4%的目標(biāo)，義務(wù)教育教師績效工資經(jīng)費(fèi)供給嚴(yán)重不足，中小學(xué)教師績效工資無法完全落實(shí)到位。湖北湖南江西三省義務(wù)教育教師績效工資大約只有1/4是由中央和省級財政負(fù)擔(dān)的，約3/4的經(jīng)費(fèi)需由各縣財政自行承擔(dān)，即義務(wù)教育教師績效工資經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān)仍沿襲“以縣為主”。事權(quán)和財權(quán)的不對等。教師正常工資的發(fā)放已讓地方財政捉襟見肘，很難再拿出錢來安排義務(wù)教育學(xué)校教師績效工資。（5）部分學(xué)校的津貼補(bǔ)貼尚未徹底規(guī)范。一、政策規(guī)定，義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資同清理規(guī)范義務(wù)教育學(xué)校津貼補(bǔ)貼結(jié)合進(jìn)行，將規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼和原國家規(guī)定的年終一次性獎金納入績效工資總量。二、與機(jī)關(guān)相比，事業(yè)單位自行發(fā)放津貼補(bǔ)貼和獎金的現(xiàn)象更嚴(yán)重。三、執(zhí)行情況不到位。（6）分步實(shí)施引發(fā)了各類人員相互攀比：事業(yè)單位績效工資的分步實(shí)施，導(dǎo)致各類人員績效工資的不平衡，引發(fā)許多矛盾改善：堅持“權(quán)責(zé)清晰、分類科學(xué)、機(jī)制靈活、監(jiān)管有力”16字方針（1）完善公開招聘制度，規(guī)范公開招聘程序，強(qiáng)化監(jiān)督與問責(zé)。聘用制必須從制度上體現(xiàn)公平，做到“老人”“新人”一視同仁。下放崗位管理權(quán)限，實(shí)施嚴(yán)格意義上的科學(xué)合理的崗位管理。（2）創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理，變“以錢養(yǎng)人”為“以錢養(yǎng)事'。首先，分類管理事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制。對公益一類事業(yè)單位，繼續(xù)實(shí)行機(jī)構(gòu)編制審批制，完善管理制度，簡化審批程序，切實(shí)管住管好。對公益二類事業(yè)單位，在制定和完善相關(guān)編制標(biāo)準(zhǔn)的前提下，逐步實(shí)行機(jī)構(gòu)編制備案制，建立并規(guī)范備案程序。可在中央部門所屬高等院校、公立醫(yī)院進(jìn)行備案制試點(diǎn)，并逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。其次，建立機(jī)構(gòu)編制動態(tài)調(diào)整機(jī)制。實(shí)行總量控制。實(shí)行動態(tài)調(diào)整。第三，更多運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行管理。傳統(tǒng)管理方法轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)手段，政府通過財政控制，讓單位根據(jù)“事”與“費(fèi)”自主決定人員多少。根據(jù)事業(yè)單位的性質(zhì)和社會功能確定財政定額或定項補(bǔ)助的范圍，并在事業(yè)單位管理體制改革的基礎(chǔ)上，逐步調(diào)整經(jīng)費(fèi)供給渠道，變“以錢養(yǎng)人”為“以錢養(yǎng)事”（3）加快全面實(shí)施事業(yè)單位績效工資制度。嚴(yán)格規(guī)范事業(yè)單位津貼補(bǔ)貼是實(shí)施績效工資的前提。建立分類分級財政保障體制是實(shí)施績效工資的保證。采取中央與地方政府分地區(qū)、分項目、按比例共同分擔(dān)下的省級統(tǒng)籌投入機(jī)制：一是將基礎(chǔ)性績效工資作為分擔(dān)的主要項目；二是劃分三類地區(qū)作為分擔(dān)比例的地區(qū)依據(jù)；三是根據(jù)地區(qū)劃分確定中央與地方財政分擔(dān)原則和比例。明確省級財政統(tǒng)籌保障機(jī)制內(nèi)涵與投入基線，強(qiáng)化省級財政的投入職責(zé)：一是按地區(qū)劃分地方各級政府的財政責(zé)任，明確各類地區(qū)省級財政職責(zé)。二是強(qiáng)化省級財政投入職責(zé)，中等與發(fā)達(dá)地區(qū)省級統(tǒng)籌力度必須至少達(dá)到總經(jīng)費(fèi)的一半；三是加大省內(nèi)統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)和轉(zhuǎn)移支付的力度，建立有效的轉(zhuǎn)移經(jīng)費(fèi)制度。切實(shí)建立和推進(jìn)強(qiáng)有力的義務(wù)教育教師績效工資監(jiān)督問責(zé)制度。構(gòu)建科學(xué)合理績效管理制度是實(shí)施績效工資的重點(diǎn)。應(yīng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、崗位職責(zé)、撥款來源渠道的不同，結(jié)合事業(yè)單位分類改革進(jìn)程，制定一個切實(shí)可行的、符合行業(yè)和崗位特點(diǎn)的績效考核和評估體系。充分發(fā)揚(yáng)民主、廣泛征求意見，并將整個政策的執(zhí)行置于公正、公開、透明的監(jiān)督環(huán)境中科學(xué)核定事業(yè)單位績效工資總量是實(shí)施績效工資的關(guān)鍵。為既保障基本公共服務(wù)水平，縮小不合理的收入差距，又不挫傷部分事業(yè)單位創(chuàng)收積極性，必須分類分級地開放式地核定績效工資總量。（4）審慎實(shí)施事業(yè)單位養(yǎng)老保險，建立統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度與事業(yè)單位改革“三個聯(lián)動”。“三個聯(lián)動”，一是事業(yè)單位與公務(wù)員改革一起行動；二是事業(yè)單位的三個類別一起改革；三是事業(yè)單位改革與建立職業(yè)年金一起進(jìn)行?；尽苯y(tǒng)一，“補(bǔ)充”分類。待遇同步，政策配套。事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革應(yīng)放在事業(yè)單位分類改革之后，特別是放在事業(yè)單位績效工資制度實(shí)施后一段時間再推進(jìn)實(shí)質(zhì)性的試點(diǎn)比較適宜。改革方案應(yīng)廣泛征求意見，充分論證。10、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵和權(quán)利關(guān)系（1）治理結(jié)構(gòu)含義：治理結(jié)構(gòu)，是為了達(dá)到組織治理的目的而設(shè)計的組織架構(gòu)，主要由權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)等部分組成，形成各自獨(dú)立、權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、相互制衡的體制和機(jī)制（2）治理結(jié)構(gòu)本質(zhì)：治理結(jié)構(gòu)是一種相互制衡關(guān)系，其核心是在法律、法規(guī)和慣例的框架下，以保護(hù)社會公眾和政府投資者利益為核心的一套權(quán)利安排、責(zé)任分工和激勵約束機(jī)制。事業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)不僅涉及內(nèi)部治理問題，即內(nèi)部的所有者、管理者及監(jiān)督者之間的關(guān)系，也涉及外部治理問題，即政府、利益相關(guān)者、公眾等主體與事業(yè)單位法人之間的關(guān)系。（3）治理結(jié)構(gòu)需解決委托代理問題在事業(yè)單位中，普遍存在所有權(quán)與管理權(quán)分離的狀態(tài)。事業(yè)單位治理需要解決因所有權(quán)和管理權(quán)分離而產(chǎn)生的委托代理問題在事業(yè)單位所有者、管理者、監(jiān)督者和利益相關(guān)者之間，目標(biāo)函數(shù)不一致，信息不對稱和責(zé)任不對稱等使管理者極有可能偏離所有者的委托目標(biāo)治理結(jié)構(gòu)的基本特征在于構(gòu)建一套激勵、約束和控制機(jī)制，既保證管理者有充分的自主權(quán)，又能使管理者按委托人的意愿努力工作，以減少代理成本（4）治理結(jié)構(gòu)涉及的權(quán)利和權(quán)力主體1舉辦者權(quán)力和投資者權(quán)利對于事業(yè)單位而言，舉辦者是國家，而代表國家來行使舉辦者權(quán)力的機(jī)構(gòu)則是特定的機(jī)構(gòu)，即上級主管行政部門；投資者則是中央或地方的國有資產(chǎn)管理委員會，其組織享有包括履行所有者權(quán)利，委托主管行政部門代行其投資者享有的管理權(quán)利。由投資者行使的投資者權(quán)利與作為行政管理者的舉辦者權(quán)力是不同的，前者的權(quán)利源于所有者權(quán)利，而后者的權(quán)力源于法律授權(quán)的行政權(quán)，為法定權(quán)力。我國目前舉辦者權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行過程國家委托國資委履行國有資產(chǎn)管理監(jiān)督職責(zé)，委托主管行政部門履行投資者的其他職責(zé)，如參與管理事業(yè)單位、規(guī)定事業(yè)單位的組織和管理模式、決定對事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和主要管理者的任免、決定事業(yè)單位重大建設(shè)和管理決策事項2政府管理權(quán)力事業(yè)單位由國家舉辦，除上級主管行政部門外，政府其他部門也依法對它們實(shí)施行政管理在事業(yè)單位分類改革后，事業(yè)單位完全與行政部門序列脫離，作為獨(dú)立法人，其與行政部門的關(guān)系根據(jù)法律調(diào)整，政府對事業(yè)單位法人的管理須經(jīng)由法律授權(quán)、基于正當(dāng)理由和正當(dāng)程序3管理者權(quán)利事業(yè)單位的高級管理人員行使管理者的權(quán)利和義務(wù)，依據(jù)章程自主管理事業(yè)單位事務(wù);事業(yè)單位的主要管理者需經(jīng)行政主管部門任免，即使是本單位“民選”的領(lǐng)導(dǎo)也需要經(jīng)過行政部門的批準(zhǔn)才能出任上述職務(wù)，罷免也需要經(jīng)過相同的程序管理者權(quán)利主要包含兩部分，一部分是依照法律、法規(guī)規(guī)定所具有的法定權(quán)利，另一部分則來源于投資者的授權(quán)4利益相關(guān)者權(quán)利利益相關(guān)者主要是指事業(yè)單位中的雇員和服務(wù)的消費(fèi)者；事業(yè)單位必須充分地允許雇員和服務(wù)的消費(fèi)者參與涉及該主體利益的主要決策過程中。根據(jù)正當(dāng)程序原則，涉及該主體利益的聽證程序成為雇員和服務(wù)的消費(fèi)者參與決策的主要途徑。5公眾監(jiān)督權(quán)力作為使用財政資金支付的公共機(jī)構(gòu)，事業(yè)單位應(yīng)確保其服務(wù)于公共利益，必須使其受到公眾的監(jiān)督；事業(yè)單位的治理中必然包含公共監(jiān)督程序11、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)如何解決信息不對稱單位員工對管理人員的制衡作用信息溝通方面通過一定的機(jī)制影響行政負(fù)責(zé)人，使后者的行為受到內(nèi)部制約民主管理“信息溝通機(jī)制”的關(guān)鍵，是落實(shí)員工對事業(yè)單位管理過程的參與權(quán)，即實(shí)行民主管理聯(lián)系行政負(fù)責(zé)人和員工之間的委員會制度：實(shí)現(xiàn)在事業(yè)單位內(nèi)部信息得到分享，實(shí)際權(quán)力相應(yīng)得到分配，既減輕了行政負(fù)責(zé)人的政治責(zé)任壓力，也對經(jīng)營管理過程的形成監(jiān)督，預(yù)防行政負(fù)責(zé)人可能的濫權(quán)行為，實(shí)現(xiàn)在事業(yè)單位內(nèi)部行政權(quán)力和員工權(quán)利的互相制約平衡外部權(quán)利/權(quán)力制衡包括由立法機(jī)關(guān)和政府相關(guān)部門所構(gòu)成的政治體系對事業(yè)單位的監(jiān)管，以及由其服務(wù)對象、社會公眾和媒體所形成的社會監(jiān)督社會監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)要以信息披露作為基礎(chǔ)事業(yè)單位提供服務(wù)的市場是典型的專業(yè)市場，要消除信息不對稱現(xiàn)象非常困難，真實(shí)信息披露有助于緩和此間的矛盾，縮小彼此信息不對稱的差距，規(guī)范專業(yè)市場另一方面，事業(yè)單位運(yùn)作的財產(chǎn)來源于社會，屬于公益財產(chǎn)并承諾要為社會提供公共服務(wù)，社會大眾有權(quán)利要求事業(yè)單位向社會公開和透明其運(yùn)行管理過程和財務(wù)狀況，有權(quán)利向事業(yè)單位問責(zé)應(yīng)當(dāng)規(guī)范信息披露的內(nèi)容和披露的方式反映事業(yè)單位運(yùn)行的財務(wù)會計報告信息在設(shè)置一定的程序條件下，對事業(yè)單位的年度財務(wù)報告進(jìn)行直接的公開事業(yè)單位為幫助立法機(jī)關(guān)和社會公眾更好地理解和運(yùn)用會計報表輸出的信息，向立法機(jī)關(guān)和社會公眾提供有助于理解或利