社會組織（基金會）公眾籌募政策研究報告

社會組織（基金會）公眾籌募政策研究報告

一研究背景公眾籌募簡稱“眾籌”，也就是面向公眾募捐。2014年頒布實施的《基金會管理條例》第三條規(guī)定，“基金會分為面向公眾募捐的基金會（以下簡稱公募基金會）和不得面向公眾募捐的基金會（以下簡稱非公募基金會）?！惫蓟饡梢悦嫦蚬娔季?，非公募基金會不得面向公眾募捐。其他組織是否可以面向公眾募捐，沒有規(guī)定。事實上，大量基金會以外的組織以各種方式面向公眾募捐。就已有規(guī)定的基金會而言，何謂“面向公眾募捐”在法律和政策層面很難界定，它到底是公益組織應當普遍擁有的權利還是少數組織的特權，是應當管理募捐資格還是管理募捐行為，都是需要討論的。而且隨著技術特別是互聯網技術的發(fā)展，現有的規(guī)定已被突破，更需要在政策上做出調整。（一）社會組織管理體制改革的推進十八大之后，包括基金會在內的社會組織迎來前所未有的發(fā)展機遇。十八大明確提出“支持發(fā)展慈善事業(yè)”，要“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”。十八屆二中全會要求“改革社會組織管理制度”，十八屆三中全會提出“激發(fā)社會組織活力”，昭示著社會組織將進入新的歷史發(fā)展階段。來自中央的決策信號直接推動了公益慈善行業(yè)政策環(huán)境的改善。據不完全統(tǒng)計，僅2012年頒布的全國性、地方性公益慈善政策法規(guī)就有22部，傾向于支持和引導公益慈善行業(yè)發(fā)展。十二屆全國人大一次會議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》決定，行業(yè)協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織直接登記。登記這四類社會組織，不再需要業(yè)務主管單位的前置審批。由于《基金會管理條例》將基金會定義為公益性組織，實行公益慈善類社會組織直接登記將極大地促進基金會的發(fā)展。（二）網絡籌募的發(fā)展網絡的興起正深刻地改變著人們的捐贈方式。2005年，隨著兩家公益機構在淘寶網上開設公益網點籌集善款，基金會的網絡籌款歷程開啟。2008年汶川地震之后，網絡籌款進入了爆發(fā)期，網絡逐漸成為災害發(fā)生后最重要的公眾籌款渠道。2008～2013年是網絡捐贈發(fā)展異常迅速的5年，各網絡捐贈平臺紛紛上線。據不完全統(tǒng)計，截至2013年9月10日，中國網絡捐贈平臺共籌集善款超過5.2億元。其中，阿里巴巴平臺、騰訊網絡捐贈平臺、新浪微公益平臺以及支付寶E公益平臺的籌款總額均超過1億元，成為中國網絡捐贈的主要通道；網絡捐贈參與度方面，僅騰訊網絡捐贈平臺的參與人數就超過了1600萬人[1]。目前，中國的網絡捐贈已日臻成熟，各大網絡捐贈平臺為網友和公益慈善組織搭建了重要的捐贈橋梁，網絡籌款已經成為募捐市場的新興力量，潛力巨大。（三）公眾參與和監(jiān)督意識的提升2011年，一些公益慈善行業(yè)的負面新聞被集中報道，引發(fā)了公眾對公益慈善行業(yè)透明度、執(zhí)行力等的質疑，捐贈人對社會組織公信力的要求越來越高，也更加重視自己在募捐中的知情權、參與權與問責權。隨著中國捐贈人權利意識的提高，政府和社會組織急需擺脫被動狀態(tài)，提升行業(yè)透明度和服務監(jiān)管質量。有鑒于此，本研究報告將重點關注在社會組織管理體制改革的大背景下，伴隨著網絡籌募的興起和公眾參與度及監(jiān)督意識的提升，中國的社會組織如何進行籌募；在籌募過程中遇到的問題和挑戰(zhàn)，以及政府在規(guī)范籌募程序、促進籌募市場的健康發(fā)展和推動社會公益慈善良性運行中的重要作用。二基金會公眾籌募的現狀和挑戰(zhàn)（一）國內公益慈善籌募市場總體描述在社會組織迅速發(fā)展的同時，以基金會為募捐主體的中國公益慈善籌募市場也在發(fā)生變化。一方面，基金會作為獨立的募捐主體在募捐市場上所起的作用更加積極。據估計，2012年，我國接受國內外社會各界的捐贈款物總額為1億元，基金會的捐贈收入為376.07億元，約占全社會捐贈總量的37%[2]。從2010年到2012年，基金會募得的款物始終占社會捐贈總額的三成以上，基金會已經成為我國籌募市場上最大的募捐主體。另一方面，公益慈善捐贈中個人捐贈的占比逐年提高。隨著募捐市場的進一步放開以及公眾參與和監(jiān)督意識的提升，在未來的募捐市場中，來自公眾的捐贈份額將進一步擴大。（二）基金會公眾籌募的主要方式日益增長的公眾捐贈額既來源于銀行匯款等傳統(tǒng)的募捐方式，也受到網絡捐贈、戶外籌款活動等新興的籌募方式的推動。1.以銀行匯款為主的傳統(tǒng)籌募方式基于既有的項目，由捐款人通過銀行、郵局進行匯款是基金會長久以來主要的籌募渠道。如“免費午餐”基金現在有銀行匯款、淘寶公益店、支付寶網絡捐贈、騰訊月捐等多個渠道，2012年其57%的捐贈收入依然來自銀行匯款[3]。2.網絡募捐網絡募捐主要是利用網絡技術手段，以電子商務的形式通過第三方網絡捐贈平臺進行募捐，網絡募捐的對象主要是普通網民，多為小額捐贈。目前國內主要的網絡捐贈平臺為阿里巴巴平臺、新浪微公益平臺、騰訊平臺、支付寶E公益平臺、易寶公益圈以及百度旗下的百付寶愛心捐贈平臺。網絡募捐具有速度快、成本低、傳播廣、透明度高的特點，為中國5.91億網民提供了快捷有效的捐贈渠道，已被國內各大基金會廣泛使用。同時，國內多個網絡捐贈平臺都為“草根”組織開發(fā)了募捐通道，使這些規(guī)模不大但確實有募捐需求的機構獲得了有效的籌募渠道。網絡籌款在提升公益組織透明度方面的作用明顯，為了更好地利用網絡進行募款，公益機構需要為捐贈人提供優(yōu)質的服務，尤其是保證組織的公信力和資金使用的透明度。3.活動募捐通過開展面向普通公眾的戶外籌款活動進行籌款，是目前國內公募基金會的新嘗試。上海公益事業(yè)發(fā)展基金會（聯勸）自2011年10月啟動“一個雞蛋的暴走”公益籌款活動以來，已募得善款428萬余元，其中公眾籌款總額為366萬余元。由壹基金發(fā)起的“為愛同行·壹基金健行活動”已于2013年7月、8月先后在深圳、杭州兩地啟動，目前共籌得善款237萬余元。2013年9月，中國青少年發(fā)展基金會發(fā)起的“‘挑戰(zhàn)8小時’慈善徒步越野賽”在北京正式開賽，活動報名人數為1200余人，累計籌款額接近150萬元。這種戶外運動類大型籌款活動主要是借鑒了香港地區(qū)諸如“樂施毅行者”的籌款模式，具有公眾參與人數多、互動性強的特點，既能迅速提升基金會的知名度也能在較短的時間內籌得一定款項。但是，此類活動的參與門檻相對較高，一般需要組隊參與，對參與公眾有一定的籌款額的限制；同時，活動的成本較高，需要考慮公共秩序、交通安保等一系列的問題。（三）基金會籌募的主要問題和挑戰(zhàn)募捐市場的進一步放開為基金會提供了一個相對公平、平等的勸募環(huán)境，但是社會組織在勸募實踐中仍然面臨著籌募資質、募捐環(huán)境等方面的困難，而競爭日益加劇的募捐市場也對基金會的募捐能力提出了挑戰(zhàn)。1.籌募資質是否具有公募資質決定了公益組織是否能夠合法面向公眾募捐。公募基金會在募捐市場上的競爭優(yōu)勢明顯。對絕大多數沒有公募資質的公益慈善組織而言，掛靠在公募基金會下成立專項基金成為其獲得公募資質的捷徑。專項基金雖然能使部分的公募行為合法化，但是仍然有資金使用不獨立、不自主的問題。2.來自普通公眾的小額捐贈不足目前，中國內地個人捐贈的主力仍是企業(yè)家，民間的小額捐贈始終只能占到個人捐贈的一小部分，這與香港籌募市場95%的捐款來自普通公眾有明顯的不同。在大額捐贈下降、企業(yè)捐贈分流趨勢明顯的情況下，引導公眾持續(xù)地參與小額捐贈將是保持基金會籌款額持續(xù)穩(wěn)定的重要途徑。目前，壹基金、中國扶貧基金會等公募基金會已引入月捐項目等定期小額捐贈模式，騰訊網絡捐贈平臺也已推出騰訊月捐平臺，這種按月定期捐款的小額捐贈模式既有利于公益慈善文化的傳承和推廣，也使公眾能夠參與到善款使用監(jiān)督的過程中。3.公信力問題由于“郭美美事件”等一些負面信息的曝光，公眾對公益組織的信任度有所降低，公益組織的公信力與其接受捐贈量的關系也越來越直接和緊密。隨著籌募市場的進一步放開，基金會的專業(yè)性和透明度將成為影響捐贈人捐贈意愿的最直觀標準，專業(yè)性強和透明度高的組織將更容易獲得公眾的捐贈。4.籌募模式缺少創(chuàng)新目前以公募基金會為代表的籌募主體依然延續(xù)傳統(tǒng)的籌款模式，缺少對目標籌募群體的細分，項目的創(chuàng)新性明顯不足。像中國扶貧基金會的“愛心包裹”項目這樣既有清晰、良好的項目實施效果，又能為捐贈人帶來較強體驗感的明星項目數量依然較少。三國內募捐相關的政策法規(guī)（一）現有的法律文件1999年施行的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》，對公益、公益捐贈和受贈、捐贈財產的使用和管理進行了規(guī)范，具有鼓勵、規(guī)范捐贈，保護捐贈人、受贈人和受益人合法權益的作用。由于該部法律的制定時間較早，部分內容如政府作為公益捐贈的監(jiān)管主體同時又可作為受贈主體，已不符合目前籌募市場發(fā)展的要求，對快速發(fā)展的籌募市場的指導和監(jiān)管作用有限。2004年頒布實施的《基金會管理條例》對基金會進行了比較詳細的規(guī)定。規(guī)定了公募基金會可以面向公眾募捐；基金會組織募捐，應當符合章程規(guī)定的宗旨和公益活動的業(yè)務范圍；境外基金會代表機構不得在中國境內組織募捐、接受捐贈；公募基金會組織募捐，應當向社會公布募得資金后開展的公益活動和資金的詳細使用計劃。國務院救災和福利事業(yè)的主管部門民政部分別于1994、1998年發(fā)出《社會福利性募捐義演暫行辦法》《關于救災募捐義演等有關問題的通知》，對相關問題進行了規(guī)范。以上法律法規(guī)尚不足以對募捐市場的方方面面進行有效的規(guī)范和促進。2011年5月1日，我國第一部專門規(guī)范募捐的地方性法規(guī)《湖南省募捐條例》正式實施；2012年5月1日和9月1日，《廣州市募捐條例》、《上海市募捐條例》相繼施行，內蒙古自治區(qū)也在同年的9月21日實施了《內蒙古自治區(qū)慈善捐助管理辦法》。此外，江蘇、寧夏、寧波等省區(qū)也在2010～2012年間陸續(xù)頒行了當地的慈善事業(yè)促進條例，其中都不同程度地涉及公益捐贈方面的內容。表1為現有的與慈善募捐有關的法律文件表1與慈善募捐有關的法律文件續(xù)表（二）對地方條例有關公眾募捐內容的解讀募捐主體資格不明確、募捐程序不規(guī)范、募捐財產管理使用不透明等問題一直受到社會的普遍關注和廣大捐贈人的質疑。近兩年出臺的地方條例對上述熱點問題也做出了相關的回應。1.募捐主體資格依法成立的具有公募資質的社會組織是法定的募捐主體，如紅十字會、公募基金會?！渡虾Ｊ心季钘l例》第四條第一款第三項規(guī)定，“經依法登記，以發(fā)展公益事業(yè)為宗旨，通過資助或者志愿服務等形式向社會公眾提供服務的社會團體”也是募捐組織，享有當然的募捐主體資格；廣州、湖南的募捐條例均規(guī)定公益性社會團體、公益性事業(yè)單位在取得募捐許可或募捐資格后可以開展公眾募捐活動，其中廣州特別規(guī)定公益性民辦非企業(yè)單位在獲得許可或資格后也可以作為募捐主體。2.募捐程序對于募捐組織開展募捐活動的事前審查，上海采用的是備案制，即“募捐組織開展募捐活動，應當制定募捐方案，并在募捐活動開始十個工作日前，向募捐活動所在地的區(qū)、縣民政部門辦理備案手續(xù)”；由于規(guī)定的募捐主體不同，廣州對募捐活動的審查采用的是備案、許可制，對紅十字會等享有公募資質的社會組織開展的募捐活動實行備案，而“公益性的社會團體、民辦非企業(yè)單位和非營利的事業(yè)單位經申請取得募捐許可后，在許可的范圍和期限內開展募捐活動”。雖然社會公眾對廣州市民間募捐也需要行政許可的規(guī)定有較大的爭議，但是這一募捐管理措施的實質是以開放公募權為前提，為不具有法定公募資質的社會組織尤其是規(guī)模較小、資源不足的公益性民辦非企業(yè)單位提供了合法的開展募捐活動的途徑。3.募捐財產的管理和使用如何加強對募捐財產的管理和使用，避免機制不完善而使公眾的善款有所缺失或去向不明也是各地方募捐條例重點關注的內容。在管理方面，廣州、上海、湖南的募捐條例規(guī)定了對募捐資金設立專門賬戶進行專賬管理，上海、湖南都要求募捐組織“按照合法、安全、有效的原則，實現募捐財產的保值增值”。在使用方面，按照募捐方案確定的使用計劃或與捐贈人約定的用途及時使用募捐財產是已出臺的地方募捐條例的總體要求；同時，廣州、上海、湖南的募捐條例對募捐成本的列支也做出了相應的規(guī)定，如廣州市對募捐成本的列支做了如下規(guī)定：“國家規(guī)定可以在募集財產中列支的，募捐組織不得超出國家規(guī)定列支；國家沒有規(guī)定的，應當控制在已經公布的募捐方案所確定的工作成本列支項目和標準之內?！?.募捐的透明度湖南、廣州、上海的募捐條例均規(guī)定了募捐組織的“四次公開”，即：募捐活動開展前，將募捐方案等主要信息在當地民政部門網站予以公開；募捐活動開展時，在活動現場或活動載體上公示募捐方案等；募捐活動結束后，在當地民政部門網站上公布募捐情況；一定期限內，在當地民政部門網站上公布募捐財產的使用情況。這些公開措施的落實將有效提升募捐活動的透明度和募捐組織的公信力，增強社會捐贈的積極性。四公眾籌募監(jiān)督和管理的政策建議中國的募捐市場正在發(fā)生變革，募捐主體數量的增加、募捐方式的多元以及社會公眾對慈善募捐的關注都對政府作為募捐市場“裁判員”的角色提出了更高的要求，而政府也需要通過新的制度設計適應變革中的募捐市場，回應社會公眾的關切，在有效監(jiān)督和管理籌募市場的過程中，維護和激勵公益慈善的健康發(fā)展。基于此，我們提出對公眾籌募進行監(jiān)督和管理的三項原則，即：規(guī)范市場，提振信心；鼓勵創(chuàng)新，培育市場；匯聚資源，和諧共融。以此三原則為出發(fā)點，監(jiān)督和管理社會組織的公眾籌募行為，引導籌募市場的健康有序發(fā)展。（一）規(guī)范市場，提振信心對籌募市場的規(guī)范建議以明確募捐主體資格、監(jiān)管募捐活動和懲治違法行為為主要內容。1.明確募捐主體資格目前的籌募市場上存在著募捐主體資格不明確的問題，公眾面對不同形式的社會組織難以分辨其是否具有募捐資格。建議政府出臺政策明確哪些社會組織在何種情況下可以成為募捐組織，并為募捐組織提供可供識別身份的形象標識以利于公眾辨認。同時，提供相應的查詢渠道以便于公眾查詢開展籌募活動的組織是否具有募捐資質。2.監(jiān)管募捐活動在募捐活動的監(jiān)管方面，首先應當明確社會組織在公開場合進行的所有募捐活動是否都要受到政府統(tǒng)一的監(jiān)管。我國香港的做法是慈善拍賣、慈善舞會、音樂會、晚宴、步行、電影首映禮、傳媒表演節(jié)目，以及以郵寄、廣告或慈善電話熱線方式安排的公眾慈善籌款活動都不受政府的監(jiān)管。實踐中，為了降低政府的監(jiān)管難度和社會組織的申請成本，建議對募捐活動進行分類，明確不同類型的募捐活動的監(jiān)管范圍。對募捐活動的監(jiān)管建議主要涵蓋籌款活動的運作、社會組織信息披露的義務、社會組織的財務責任以及捐款人的權利等內容；其中，財務責任具體指社會組織在對募捐財產進行管理和使用的過程中應盡的法定責任和約定義務，也包括對籌款成本的控制。同時，民政部門有責任在其網站上公布已獲得許可證的慈善籌款活動的名單以及募捐方案等主要信息，以促使社會組織以負責任的方式籌集善款，管理和使用善款，并為捐贈人或普通公眾監(jiān)督募捐活動的流程和善款的使用提供依據。3.懲治違法行為設置投訴、除名機制，對違反許可證規(guī)定或募捐活動規(guī)定的個案，賦予募捐活動的利益相關方向民政部門進行投訴的權利；經民政部門審核后投訴成立的個案，民政部門可以撤銷已發(fā)放的行政許可證，對違法行為進行相應的行政處罰，如限期返還募捐財產、處以罰款等。（二）鼓勵創(chuàng)新，培育市場1.鼓勵網絡捐贈等新興募捐方式網絡捐贈平臺具有良好的信息披露機制且用戶基礎量大。實質上，社會組織進行網絡募捐的透明度要求更高。政府部門對網絡捐贈的監(jiān)督可以側重于對網絡捐贈平臺的規(guī)范和管理，由平臺自身和廣大網民作為社會組織的實際監(jiān)督者。2.促進募捐市場專業(yè)化發(fā)展目前，國內的募捐市場方興未艾，籌募的專業(yè)化將有益于公益慈善募捐市場的健康發(fā)展。建議政府通過政策措施鼓勵、引導籌募的專業(yè)化發(fā)展，如通過籌款專業(yè)資格認證、發(fā)放籌款人執(zhí)照等方式使籌款成為一個職業(yè)化、專業(yè)化的工作。同時，為了避免籌募市場化發(fā)展可能帶來的弊端，政策設計中也應當考慮籌款人的職業(yè)操守和未來可能出現的籌款公司的社會責任，對于籌款人或籌款公司對捐贈人個人信息的保密以及傭金的提取等問題做出明確規(guī)定。3.合理確定籌募成本等行政開支實踐中，開展募捐活動的行