環(huán)境公共事件述評

2012年環(huán)境公共事件述評

2012年針對工業(yè)污染、環(huán)境健康問題的公眾性事件接連不斷，成為全社會關(guān)注的熱點，相關(guān)的集體性行動開始呈現(xiàn)兩種模式：第一種模式是以直接污染受害者、相關(guān)者為參與主體的環(huán)境維權(quán)和抗?fàn)?，這是一種目前最為常見的公眾動員在環(huán)境領(lǐng)域里的表現(xiàn)。這種模式的草根性強(qiáng)，參與者的身份邊界比較清晰，參與者關(guān)注自身經(jīng)濟(jì)利益，類似于西方社會中的“鄰避”運動。一旦政府讓步（比如受爭議大型開發(fā)、化工項目停建或者遷建），集體行動便會終結(jié)。另一種模式的組織化程度和參與者的環(huán)境認(rèn)知水平更高，而且關(guān)注的議題更具公共性，不局限于具體的項目、社區(qū)所在地，開始超越只針對某個污染點和事件的應(yīng)急性，向著長期監(jiān)督、尋找制度性解決方案的方向發(fā)展。發(fā)生在什邡、啟東和寧波的反對大型工業(yè)污染企業(yè)的大規(guī)模環(huán)境群體性事件是第一種動員模式的代表性案例。該類型的環(huán)境公眾動員、集體性事件在近10年來的中國不是偶發(fā)的，而是多發(fā)的。2012年集體行動出現(xiàn)一些重要變化：一方面，民間抗?fàn)幍姆绞郊みM(jìn)化，政府與民眾的沖突更加尖銳；另一方面，地方政府的反應(yīng)（確切地說是讓步）更加迅速。第二種動員模式的代表性案例是廣州市民針對番禺垃圾焚燒項目組織的一系列集體行動。這場發(fā)端于2009年的環(huán)境維權(quán)行動進(jìn)入2011年以后朝著新的方向發(fā)展，出現(xiàn)了過往以城市住宅小區(qū)居民為主體的環(huán)境維權(quán)不具備的特點，進(jìn)入組織化建設(shè)和政策倡導(dǎo)的階段。一從什邡到寧波：城市環(huán)境群體性事件的激進(jìn)化與民間的自我反思2012年，多座城市連續(xù)爆發(fā)針對大型工業(yè)污染項目的群體性事件，這些城市的行政級別都比較高，其中什邡是四川省轄縣級市，寧波則是浙江省副省級城市。事件過程中政府與民眾之間爆發(fā)的沖突越來越激烈，甚至惡化到示威民眾沖擊公共機(jī)關(guān)、政府動用防暴警察驅(qū)散示威者的程度。2012年7月1日到2日，大批什邡市民聚集到市政府門口組織抗議示威，反對剛剛開工的宏達(dá)鉬銅項目建設(shè)。在這期間發(fā)生警民沖突，原本和平的示威活動升級，有人受傷。2012年8月26日，江蘇省南通市下屬的啟東市爆發(fā)民眾示威游行，反對大型造紙廠尾水入海工程，警方介入后示威行動快速激烈化，警民對峙和示威者沖擊政府機(jī)關(guān)。2012年10月底，在浙江省第二大城市寧波，大批市民參與了反對當(dāng)?shù)豍X項目的“散步”，這場公眾動員的行動過程在一開始比什邡和啟東更為有序、理性，但是兩天后，還是在當(dāng)?shù)厥形?、市政府門口聚集。事件過程中觸發(fā)激烈的警民沖突，政府出動了特警，并驅(qū)散示威民眾。這些大規(guī)模環(huán)境群體性事件之所以密集發(fā)生，一個重要的背景性因素是2008年以來政府出臺了大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激政策，許多大型石化和化工項目獲得了新的擴(kuò)張動力。什邡的鉬銅項目被列為四川省“十二五”規(guī)劃重點項目，也是震后發(fā)展的優(yōu)先項目，被當(dāng)?shù)毓賳T稱為“史上最嚴(yán)格的環(huán)評”在不到半年的時間里完成通過。而啟東這個案例，江蘇省政府從2008年開始將一系列環(huán)保審批權(quán)從省轄市下放到縣一級，這樣的安排顯然降低了大型工業(yè)項目的準(zhǔn)入門檻，而紙業(yè)尾水入海項目的環(huán)評過程恰好正是從2008年開始加快的。[1]不過，這些都是什邡和啟東這類大規(guī)模環(huán)境群體性事件發(fā)生的宏觀原因，環(huán)境抗?fàn)幈l(fā)和激化的直接原因是環(huán)評過程中公眾參與機(jī)制的薄弱與不透明，公眾環(huán)境健康、自我保護(hù)意識的提升，以及維權(quán)意志的堅決。重大工業(yè)項目從規(guī)劃到環(huán)評都缺乏有效的公眾參與渠道和制度設(shè)計，企業(yè)的環(huán)境信息披露機(jī)制也明顯存在不足，導(dǎo)致很多民眾對身邊在建或者已經(jīng)運作的工業(yè)項目不知情，一旦出現(xiàn)對這些工業(yè)項目環(huán)境風(fēng)險的疑慮，政府和企業(yè)很難從民眾那里獲取信任，理性對話和說服會遇到障礙。比如什邡的鉬銅項目，從立項到審批完成再到開工歷時兩年，可是絕大多數(shù)什邡居民直到2012年6月底開工儀式啟動才得知這個重大化工項目的存在，引發(fā)民眾對政府意圖的猜疑。啟東紙業(yè)排海項目醞釀時間更長，民眾也是直到近兩年才明確獲知項目的建設(shè)信息，但是并沒有參與環(huán)評，也無法獲取環(huán)境風(fēng)險評估的信息。其實這些問題是中國環(huán)境治理長期以來都存在的弊端，至今未能得到糾正。宏觀經(jīng)濟(jì)形勢帶來的壓力只是將這些原本存在的問題進(jìn)一步擴(kuò)大，為更激烈的民間抗?fàn)幵黾恿藙恿Α９姯h(huán)境意識提升是環(huán)境群體性事件升級的直接原因之一，公眾環(huán)境意識提升除了可以歸因于整體生活水平提升帶動的對生活質(zhì)量訴求的提升外，也不能忽視過往環(huán)境事件產(chǎn)生的社會影響。特別是2007年以來連續(xù)多起針對PX項目和其他污染項目（比如福建紫金礦業(yè)項目）發(fā)生過的大規(guī)模民間抗?fàn)?，加?011年日本海嘯以后對核輻射的恐慌和全球性的爭論，通過網(wǎng)絡(luò)和傳媒上升為輿論焦點，強(qiáng)化了各地民眾對工業(yè)項目環(huán)境風(fēng)險及其對自身健康威脅的認(rèn)知。需要注意的是，這樣的認(rèn)識不等于科學(xué)知識，往往具有非理性的成分，由此引發(fā)的集體行動很容易帶有盲動和過激的特點，很難為建設(shè)性的政府與民眾對話和協(xié)商創(chuàng)造條件?；仡櫴糙|和寧波三起群體性事件，公眾動員的升級過程有很多相似之處。由于項目建設(shè)和評審信息不透明，最初的質(zhì)疑和反對意見都來自體制內(nèi)，比如什邡市引入鉬銅項目后遇到了政府內(nèi)部和不同產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)的反對聲，啟東造紙排海項目更是早在2005年就遭到了體制內(nèi)專家的質(zhì)疑。[2]當(dāng)體制內(nèi)的批評受阻之后，這些工業(yè)項目環(huán)境風(fēng)險的信息往往經(jīng)由社會精英通過地方媒體以及互聯(lián)網(wǎng)向社會傳播。但是僅僅依靠社會精英并不足以催生大規(guī)模民眾抗?fàn)帯＿@些工業(yè)項目建設(shè)最初遇到的直接社會阻力通常都來自拆遷居民，主要訴求都是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，通常還不足以形成大規(guī)模的社會動員動力。而一旦環(huán)境風(fēng)險信息在網(wǎng)絡(luò)上更廣泛地流傳，特別是當(dāng)環(huán)境風(fēng)險被公眾理解為具有一點規(guī)模的普遍性或者高危險性以后，社會動員便會迅速升級，參與規(guī)模迅速擴(kuò)大。比如，參與反對PX項目集體行動的非直接利益相關(guān)者，普遍接受二甲苯引發(fā)癌癥甚至是畸形胎兒風(fēng)險這樣的信息；什邡反鉬銅動員能夠快速升級的一個重要原因是有關(guān)項目對水體和空氣污染的信息通過互聯(lián)網(wǎng)廣泛傳播。另外，無論是從筆者的實際觀察還是從國內(nèi)外的專業(yè)分析來看，經(jīng)過如此的轉(zhuǎn)變，實際的物質(zhì)訴求已經(jīng)變得次要，對政府以及技術(shù)精英的不信任往往才是維持集體行動甚至導(dǎo)致集體行動激進(jìn)化的重要因素。面對洪水般的社會情緒，無論地方政府和技術(shù)專家怎么從技術(shù)理性的角度來加以勸解，都無濟(jì)于事。值得注意的是，在民間抗?fàn)幾呦蚣みM(jìn)的同時，政府的反應(yīng)并未隨之變得越來越強(qiáng)硬。雖然在什邡和寧波，群體性事件都引發(fā)了較為激烈的警民沖突，甚至出現(xiàn)流血事件，但地方政府無一例外都選擇了快速退讓，停止相關(guān)工程建設(shè)。但是，至少從目前的情況來看，政府的這些讓步可能還是屬于短期行為，依然是面對驟發(fā)公共危機(jī)的應(yīng)急處置，還沒有超越維穩(wěn)的底線，沒有催生制度化、更開放、更具可操作性的社會沖突化解機(jī)制。寧波反PX運動是在本文落筆之際發(fā)生的，它同什邡和啟東兩場環(huán)境抗?fàn)幱泻軓?qiáng)的共性和連貫性，也有新變化，尤其是民間力量有意識地回歸理性，比如在網(wǎng)絡(luò)動員之初就有民眾強(qiáng)調(diào)“散步”要合理合法，民眾在自發(fā)組織集體行動的過程中就有市民專門負(fù)責(zé)撿拾游行隊伍留下的垃圾，向示威隊伍分發(fā)飲用水；還有網(wǎng)民通過微博發(fā)布這樣的細(xì)節(jié)，抨擊網(wǎng)上出現(xiàn)的“暴民”言論。更特別的是，寧波當(dāng)?shù)貏倓偝闪⒌拿耖g環(huán)保網(wǎng)絡(luò)組織雖然并沒有發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，但也努力介入了抗?fàn)庍^程，在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表了公開的意見。不過到目前為止，寧波反PX運動出現(xiàn)的這些變化還沒有超越傳統(tǒng)的受害者維權(quán)模式，反對議題并沒有超越地方性的局部利益，集體行動依然帶有短期性的色彩。行動并沒有產(chǎn)生民間組織長期跟進(jìn)的制度性保障，也沒有提出更積極的政策建議。政府宣布停建以后，雖然民眾依然對政府的行動誠意持懷疑態(tài)度，但至少集體行動本身已經(jīng)失去動力。這場公眾動員是否有持續(xù)倡導(dǎo)，還有待進(jìn)一步觀察，守望者家園是否愿意挺身而出擔(dān)當(dāng)起公共監(jiān)督責(zé)任，也需要組織內(nèi)部的討論和決定。二番禺垃圾，從抗?fàn)幍匠珜?dǎo)：公民社會內(nèi)生力以及開放的公眾參與機(jī)制廣州市番禺區(qū)居民反對垃圾焚燒廠的運動從2009年9月拉開序幕，這場社區(qū)動員有兩條變化軌跡：一條軌跡同前面講的環(huán)境集體抗?fàn)幗咏硪粭l軌跡則朝著更加組織化的方向發(fā)展，而且在專業(yè)環(huán)保組織、環(huán)保積極分子、學(xué)者和公共媒體的助力下逐漸成為番禺反焚運動的主流，正在建設(shè)長效的組織和發(fā)展政策倡導(dǎo)。筆者認(rèn)為，番禺反焚的案例提供了很多值得中國民間環(huán)保力量思考的方向。2009年9月下旬，廣州市政府要在番禺區(qū)建立垃圾焚燒爐的消息被附近住宅小區(qū)的業(yè)主獲知，并且迅速在業(yè)主論壇上傳播，關(guān)注事件的業(yè)主越來越多，采取集體行動的意愿也迅速發(fā)展。這些小區(qū)業(yè)主當(dāng)中有當(dāng)?shù)孛襟w的記者，事件很快就被媒體跟進(jìn)，甚至被央視報道，進(jìn)入更廣闊的公眾視野，引起更大的關(guān)注。至少到這個階段，番禺反焚運動的事態(tài)升級同中國過往的大多數(shù)環(huán)境公共動員相似，局部經(jīng)濟(jì)利益的考量（比如房價下跌）仍然是促使業(yè)主參與的重要動力，但是往后的事態(tài)發(fā)展卻有越來越多的新意。番禺反焚運動的轉(zhuǎn)變受到兩個重要因素的影響：一是積極分子對李坑垃圾焚燒廠的關(guān)注，以及以此為起點的新的認(rèn)知和行動；二是廣州市政府主動讓步，并且嘗試建立更為制度化的公眾參與渠道。番禺的業(yè)主自發(fā)開展反焚維權(quán)行動開始沒多久，就有積極分子關(guān)注另一地區(qū)的李坑項目。2009年10月，一些反焚積極分子通過本地一位大學(xué)教授的博文得知處于廣州市北部的永興村已經(jīng)有一座建成并且運營的李坑垃圾焚燒廠。這篇博文的作者通過親身體驗以及同當(dāng)?shù)卮迕竦闹苯咏涣?，痛陳垃圾填埋場和焚燒廠對當(dāng)?shù)鼐用裆硇牡碾p重傷害，追問政府和普通市民應(yīng)該承擔(dān)的公共責(zé)任。一些番禺反焚積極分子受到這篇博文的觸動，自發(fā)組織調(diào)查小組到永興村去進(jìn)行實地調(diào)研，證實了當(dāng)?shù)卮迕竦脑庥觯⑶矣幸庾R地用永興村民糟糕的健康狀況作為武器，抨擊官方學(xué)者和相關(guān)機(jī)構(gòu)對垃圾焚燒安全性的解釋和壓制性言論，也讓民間反焚力量爭取到了更多的話語權(quán)和認(rèn)知度。更重要的是，民間反焚力量通過關(guān)注李坑項目，甚至主動支持永興村民維權(quán)，有意識地延展動員范圍，讓番禺反焚運動超越維護(hù)局部私權(quán)，向反公害的方向轉(zhuǎn)變，公共性明顯增強(qiáng)。對李坑項目的曝光、抗?fàn)幒陀懻撨^程中，反焚運動的骨干力量開始更深入地反思垃圾維權(quán)的公共意涵，開始有意識地讓番禺區(qū)當(dāng)?shù)貥I(yè)主乃至更廣大的民眾進(jìn)行反思：垃圾問題不僅僅局限于反焚燒，不僅僅來自末端處理環(huán)節(jié)，更不僅僅是某個群體維護(hù)自身的局部權(quán)益。每個生活在這座城市的成員實際上都應(yīng)該為垃圾圍城這個事實負(fù)責(zé)，每個人每天都在制造垃圾，有什么資格讓某一個地區(qū)的公民承受垃圾處理的負(fù)面效應(yīng)？從技術(shù)層面來看，通過將社區(qū)維權(quán)向李坑項目延伸，將垃圾處理議題解釋為反公害，番禺反焚力量獲得了更多的支持者、更豐富的資源（特別是非實物性的組織、道義和話語資源），自身的行動技能也得到進(jìn)一步鍛煉。除了來自公民有意識的努力和調(diào)整，來自廣州政府方面的改變也對反焚運動的走向產(chǎn)生了重要影響。廣州市市容環(huán)衛(wèi)局將每月23日作為公眾接訪日，建設(shè)垃圾焚燒廠的信息當(dāng)初就是在這個日子向社會公布的，這個接訪制度后來也成為政府與民眾和平溝通的重要渠道。隨著來自社會的壓力加大，廣州市政府在2009年11月專門組建了城市管理委員會（簡稱“城管委”），成為公眾參與垃圾焚燒廠項目決策的正式制度平臺，讓政府與民眾溝通獲得了更加穩(wěn)定、更有針對性的渠道。此外，廣州市和番禺區(qū)政府從2009年10月開始不定期主動同民間力量直接溝通，多次邀請民間代表參加涉及垃圾管理的座談會。盡管廣州政府并沒有放棄新建垃圾焚燒廠的計劃，沒有消除民間反焚力量的不信任，但是政府自己也開始實質(zhì)性地推進(jìn)垃圾分類管理，同民間力量的互動也變得更加開放、更加常態(tài)化。而且值得注意的是，這種相對寬松開放的氛圍并非只出現(xiàn)在廣州，佛山市也開始積極推進(jìn)垃圾分類管理，并且主動開放社會參與，甚至向廣州反焚力量開放，讓其對執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督和評估。筆者親歷了廣州反焚積極分子到佛山進(jìn)行的一次調(diào)研，他們同政府干部和學(xué)者面對面溝通的坦誠程度令筆者感到意外。番禺反焚行動的興起和變化的確存在一些偶然因素，比如李坑焚燒廠的存在。此前中國其他地方出現(xiàn)的反焚維權(quán)行動（像北京六里屯反焚運動的影響力就相當(dāng)大）就缺乏這樣現(xiàn)成的、有利于迅速提高動員強(qiáng)度和動員水平的靶子。不過，李坑項目的存在并不能掩蓋更為重要的因素，那就是公民社會（不僅僅是在廣東）的進(jìn)一步成熟。沒有環(huán)保組織和專業(yè)積極分子的助力，沒有此前一系列環(huán)境維權(quán)行動在技能和知識方面的積累和傳遞，沒有廣州本土公民社會與政府互動渠道的發(fā)展，李坑項目即使存在，也未必能夠成為環(huán)境維權(quán)創(chuàng)新和發(fā)展的動力，未必能夠成為超越傳統(tǒng)環(huán)境運動的動力。2009年底到2010年初，反焚行動取得了初步成功，廣州市番禺區(qū)政府主動邀請民眾代表參加垃圾焚燒項目討論。2010年11月，廣州市政府宣布停止垃圾焚燒項目建設(shè)，尋求更加細(xì)致開放的討論。而恰恰是在維權(quán)運動初步取得成功的階段，民間維權(quán)力量內(nèi)部開始出現(xiàn)分歧。面對政府的讓步，一部分積極分子認(rèn)為應(yīng)該采取更具建設(shè)性的行動，避免同政府直接對立和沖撞，將注意力由簡單反焚轉(zhuǎn)向反焚和更長效的垃圾減量并舉。而另一些積極分子則堅持采取較為激烈的方式同政府互動，捍衛(wèi)自己的權(quán)益，反對垃圾焚燒項目。最終，持溫和合作態(tài)度的力量占據(jù)上風(fēng)，他們得到了學(xué)術(shù)界、專業(yè)積極分子和媒體的支持，逐漸成為主流，并且開始尋求建立合法組織，推動更廣泛的垃圾分類公共宣教和政策倡導(dǎo)。溫和力量之所以選擇登記注冊，直接原因在于民間維權(quán)發(fā)展遇到瓶頸，比如志愿者和資源缺乏可持續(xù)性，缺乏合法身份開展公開活動和籌資。其實這些也是中國傳統(tǒng)民間環(huán)境維權(quán)普遍遇到的問題。另一方面，溫和派的領(lǐng)袖也有意識地想借助注冊登記來試探政府對民間力量的真實態(tài)度，摸索民間組織能夠獲得的政治機(jī)會空間。這樣的試探在一開始并不成功，來自民政部門的反饋并不樂觀。在區(qū)一級政府碰壁以后，積極分子嘗試在高校和民間社會相對集中的海珠區(qū)尋找機(jī)會，過程“意外地順利”（受訪者原話）。以廣州宜居為名的民辦非企業(yè)組織順利登記注冊，讓民間推動的維權(quán)和垃圾分類倡導(dǎo)獲得了新的常態(tài)化的組織平臺。三環(huán)保組織在環(huán)境維權(quán)中的角色如果說2012年環(huán)境公眾動員引人注目的變化在于動員本身推動了更可持續(xù)的自組織和民間結(jié)社，那么國內(nèi)環(huán)保組織在越來越活躍的環(huán)境動員中的缺位和失聲同樣值得注意。國內(nèi)環(huán)保組織曾經(jīng)在21世紀(jì)初的反壩運動中發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)作用，但是在此后連續(xù)出現(xiàn)的公民直接發(fā)動和參與的環(huán)境污染抗?fàn)帉嵺`中，我們幾乎看不到專業(yè)環(huán)保組織的身影，聽不到它們的聲音。環(huán)保組織缺位或許有回避政治風(fēng)險的考慮，但是也應(yīng)該看到它們在能力建設(shè)上存在不足，削弱了它們對環(huán)境維權(quán)和環(huán)境動員的影響力，比如同政府的溝通能力、對法律法規(guī)的熟悉和運用能力、更為專業(yè)的環(huán)境知識，以及在社區(qū)開展實際工作的經(jīng)驗和技能。不過，到寧波反PX運動以及番禺反焚運動，我們欣喜地看到了環(huán)保組織更加主動、更具建設(shè)性地介入。在寧波反PX運動中，本地的民間環(huán)保人士從一開始就關(guān)注并且努力引導(dǎo)反建運動朝著更和平、更有序的方向發(fā)展，大規(guī)模集體行動也伴隨著醞釀籌建新的本地環(huán)保組織。環(huán)保組織在番禺反焚運動演變過程中發(fā)揮的作用更加明顯、更加積極。專家和媒體從反焚運動一開始就提供重要的支持，在運動主流轉(zhuǎn)向組織建設(shè)階段，自然之友等環(huán)保組織還直接和間接地提供技能和資源等方面的支持，“宜居廣州”成立過程中即與自然之友、蕪湖生態(tài)中心等共同推動建立中國“零廢棄聯(lián)盟”。可以說，自然之友等環(huán)保組織直接參與塑造了垃圾管理這個公民社會議程，直接參與推動反焚運動朝著公共化、理性化和組織化方向轉(zhuǎn)型。番禺反焚行動最重要的變化在于催生了新的環(huán)保民間組織，讓相對自發(fā)、零散的民間維權(quán)行動走向常態(tài)化，讓公民政治參與獲得更加穩(wěn)定的制度支持。類似的變化在中國此前的環(huán)境維權(quán)（直接利益相關(guān)者維權(quán)，不包括反壩這樣的外部維權(quán)）行動當(dāng)中還沒有出現(xiàn)過?；仡欀袊拿耖g環(huán)境維權(quán)和公眾動員，由城市利益相關(guān)者直接參與和發(fā)動，將健康權(quán)作為捍衛(wèi)目標(biāo)的大規(guī)模集體行動是從2007年才開始出現(xiàn)的（以廈門PX事件為標(biāo)志）。從反對工業(yè)項目、大型基建項目一直到更為晚近的垃圾處理項目，即便是針對同一個議題，即便是在民間社會相對發(fā)達(dá)的地方（比如北京、上海），這類公眾動員都沒有產(chǎn)生后續(xù)的組織化動力，沒有催生出較為成形、穩(wěn)定的民間組織，沒有出現(xiàn)更高水平的制度建設(shè)。在這樣的宏觀背景下，番禺反焚運動的組織化演進(jìn)、新老環(huán)保組織間的提攜幫帶更加值得關(guān)注。番禺反焚行動走向組織化，對廣東特別是廣