文化遺產(chǎn)事業(yè)這五年

文化遺產(chǎn)事業(yè)這五年

本章要點(diǎn)：1.文化遺產(chǎn)事業(yè)這五年的發(fā)展成果豐碩，無論投入還是產(chǎn)出，從定性和定量來看，都如期完成了相關(guān)文件和規(guī)劃中提出的任務(wù)。2.“十一五”期間是文化遺產(chǎn)事業(yè)更多惠及民生的5年，博物館的全面免費(fèi)開放和大遺址新保護(hù)模式兼顧保護(hù)和發(fā)展，在精神和物質(zhì)兩方面都使廣大民眾直接受益。3.在準(zhǔn)確把握文化遺產(chǎn)保護(hù)、利用的“度”的基礎(chǔ)上，使文化遺產(chǎn)資源更充分、更全面地變?yōu)槟芘c民生關(guān)聯(lián)的文化產(chǎn)品，這應(yīng)該是“十二五”期間改善事業(yè)管理的重要方向。2010年是“十一五”規(guī)劃的收尾之年和“十二五”規(guī)劃的制定之年，也是2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）等重要文件對(duì)相關(guān)工作部署的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。在這樣的承前啟后的歷史時(shí)期，按科學(xué)發(fā)展觀的要求和相關(guān)規(guī)劃、文件的目標(biāo)判斷文化遺產(chǎn)事業(yè)這五年的發(fā)展績(jī)效，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)整個(gè)事業(yè)未來的發(fā)展和相關(guān)“十二五”規(guī)劃的制定、對(duì)《文物保護(hù)法》的修訂以及《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》和《旅游法》等與文化遺產(chǎn)事業(yè)有緊密關(guān)系的法律的制定，都有較為重大的意義。因此，2010年藍(lán)皮書的第一章就是在過去兩年的藍(lán)皮書的基礎(chǔ)上，以大文化遺產(chǎn)體系為視野，以五年為期，通過“瞻前”來“顧后”，為“十二五”期間的文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展提供思路和依據(jù)。通過總結(jié)，我們發(fā)現(xiàn)作為文化遺產(chǎn)事業(yè)主體的文物系統(tǒng)，不僅規(guī)模擴(kuò)大，而且質(zhì)量提高了——在機(jī)構(gòu)健全、隊(duì)伍優(yōu)化、投入增加、管理加強(qiáng)、服務(wù)改善五方面都有了顯著的進(jìn)步。需要說明的是，“十一五”時(shí)期是指從2006年初開始到2010年末結(jié)束這五年。本書在2010年內(nèi)成稿，盡管還欠缺2010年數(shù)據(jù)，無法對(duì)“十一五”期間文化遺產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)行完整的量化分析，但各行各業(yè)在“十一五”期間的工作都表明，到2009年，“十一五”規(guī)劃中的工作大局已定，完全可以從過去四年的發(fā)展態(tài)勢(shì)上預(yù)測(cè)規(guī)劃目標(biāo)的完成情況，而且此時(shí)回顧評(píng)價(jià)還可及時(shí)為文物系統(tǒng)“十二五”規(guī)劃的制定提供依據(jù)和目標(biāo)。所以，本章分析和論述的著眼點(diǎn)是“這五年”。1有關(guān)文件展望的“十一五”前景綜述在“十五”結(jié)束之年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《通知》，這標(biāo)志著國(guó)家管理角度的“文化遺產(chǎn)事業(yè)元年”。另外，2005年前后，作為文化遺產(chǎn)事業(yè)主要平臺(tái)的文物系統(tǒng)自身聯(lián)合其他系統(tǒng)還出臺(tái)了諸多“十一五”規(guī)劃，這些文件共同描繪了“十一五”期間文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展的前景，可用表主1-1總結(jié)如下：表主1-1“十一五”期間文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展相關(guān)文件及規(guī)劃總體目標(biāo)續(xù)表主1-1在這些文件和規(guī)劃中，《通知》的總體目標(biāo)尤為具體，直接提出了文化遺產(chǎn)體系建設(shè)的兩個(gè)關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，“到2010年，初步建立比較完備的文化遺產(chǎn)保護(hù)制度，文化遺產(chǎn)保護(hù)狀況得到明顯改善。到2015年，基本形成較為完善的文化遺產(chǎn)保護(hù)體系，具有歷史、文化和科學(xué)價(jià)值的文化遺產(chǎn)得到全面有效保護(hù)”，這為文化遺產(chǎn)體系的發(fā)展進(jìn)程提出了具體要求。從這些文件和規(guī)劃的要求來看，作為文化遺產(chǎn)事業(yè)主體的文物系統(tǒng)在“十一五”期間的工作情況如何呢？這需要從定性和定量?jī)煞矫婵偨Y(jié)和評(píng)價(jià)。2對(duì)文物系統(tǒng)完成“十一五”期間相關(guān)工作的定性總結(jié)這些文件為文化遺產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展定出了若干目標(biāo)。這些目標(biāo)完成得如何？完成得較好的可以總結(jié)哪些經(jīng)驗(yàn)？完成得不好的可以總結(jié)哪些教訓(xùn)？在未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)變化的情況下如何合理可行地根據(jù)事業(yè)發(fā)展的需要確定“十二五”期間的事業(yè)發(fā)展目標(biāo)？這些問題，需要通過回顧相關(guān)規(guī)劃完成情況才能言之有據(jù)地回答。以下將重點(diǎn)回顧并定性總結(jié)、評(píng)價(jià)《通知》和《國(guó)家文物事業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃》的完成、落實(shí)情況（相關(guān)工作擇其要者列于表主1-2）。[1]表主1-2“十一五”期間文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展相關(guān)文件及規(guī)劃目標(biāo)和完成情況大致對(duì)比續(xù)表主1-23對(duì)文物系統(tǒng)完成“十一五”期間相關(guān)工作的定量總結(jié)表主1-2對(duì)“十一五”時(shí)期完成情況的定性總結(jié)及評(píng)價(jià)，只能大致說明在這些方面的目標(biāo)下開展了什么工作，但這些還不足以描述在總體目標(biāo)指導(dǎo)下完成的程度如何和效果如何，例如經(jīng)費(fèi)的到位狀況、資源的使用效率等。因此，應(yīng)將完成情況盡可能地解析成定量的方式去與規(guī)劃目標(biāo)對(duì)比，與已過去的“十五”對(duì)比，這樣才能更直觀地展現(xiàn)政策的落實(shí)情況和辨析目前文化遺產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展階段。正如2008年藍(lán)皮書評(píng)估報(bào)告分析的那樣，事業(yè)投入不足是影響事業(yè)功能全面發(fā)揮的首位障礙，所以評(píng)價(jià)投入是衡量文化遺產(chǎn)事業(yè)管理水平能否提高的前提和關(guān)鍵，而事業(yè)功能的發(fā)揮程度主要從產(chǎn)出上表現(xiàn)出來，所以產(chǎn)出構(gòu)成了評(píng)價(jià)的另一重要內(nèi)容。此外，在既定投入下，直接影響產(chǎn)出效率的參數(shù)條件即保障方面也是總結(jié)和評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。因此，這一節(jié)用數(shù)據(jù)對(duì)文化遺產(chǎn)事業(yè)的投入和產(chǎn)出情況進(jìn)行量化表達(dá)，以定量總結(jié)文物系統(tǒng)在“十一五”期間的工作表現(xiàn)。3.1數(shù)據(jù)來源說明本節(jié)成果回顧中的定量分析數(shù)據(jù)，主要有以下四個(gè)來源。其中，前三個(gè)來源都是根據(jù)現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)資料及相關(guān)文獻(xiàn)引用的數(shù)據(jù)，可從別處核實(shí)，不是一手?jǐn)?shù)據(jù)和我們分析計(jì)算的數(shù)據(jù)，所以讀者在引用時(shí)最好直接查詢這些數(shù)據(jù)的原始出處。最后一個(gè)數(shù)據(jù)來源是我們課題組的分析成果，具有知識(shí)產(chǎn)權(quán)，課題組對(duì)這些數(shù)據(jù)負(fù)責(zé)。（1）“十五”與“十一五”期間全國(guó)文物保護(hù)財(cái)政撥款、文博從業(yè)人員數(shù)量及結(jié)構(gòu)、文博機(jī)構(gòu)一級(jí)館藏品數(shù)、文博機(jī)構(gòu)展覽及參觀人次、文博機(jī)構(gòu)財(cái)政撥款及門票收入等數(shù)據(jù)均來源于《全國(guó)文物業(yè)統(tǒng)計(jì)資料》（2001～2010年）；（2）“十五”與“十一五”期間全國(guó)GDP增速數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2010年）；（3）“十五”與“十一五”期間中央文物保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入數(shù)據(jù)來源于中國(guó)文物信息網(wǎng)《改革開放30年來的文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)投入與事業(yè)進(jìn)步》一文；（4）“十五”與“十一五”期間文化遺產(chǎn)事業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)數(shù)據(jù)來源于主題報(bào)告第二章的相關(guān)計(jì)算。3.2投入方面3.2.1文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)投入實(shí)現(xiàn)快速增長(zhǎng)（1）規(guī)劃目標(biāo)“十一五”期間，我國(guó)對(duì)于文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)投入的資金安排如下。[2]·“文物保護(hù)‘十一五’專項(xiàng)規(guī)劃及項(xiàng)目庫(kù)”[3]對(duì)全國(guó)文物保護(hù)資金投入進(jìn)行了需求預(yù)測(cè)?！笆晃濉逼陂g，預(yù)測(cè)項(xiàng)目總需求超過300億元。·2005年，中央財(cái)政設(shè)立“大遺址保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”。大遺址保護(hù)項(xiàng)目所需資金，采取中央和地方共同籌集的方式解決。其中，中央財(cái)政在“十一五”期間投入大遺址保護(hù)專項(xiàng)資金20億元，主要用于36處中央政府主導(dǎo)的大遺址保護(hù)示范工程，64處中央政府引導(dǎo)的大遺址保護(hù)工程以及大遺址保護(hù)管理體系建設(shè)。·2006年，國(guó)家文物局與國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合編制的《國(guó)家“十一五”搶救性文物保護(hù)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃》得到全面執(zhí)行，“十一五”期間，全國(guó)搶救性文物保護(hù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目共438個(gè)，資金概算18.13億元，其中中央補(bǔ)助11.46億元，地方配套6.67億元?！?007年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開展第三次全國(guó)文物普查的通知》，中央財(cái)政設(shè)立了第三次全國(guó)文物普查專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，核定專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)總規(guī)模為2.06億元?！?008年，為配合全國(guó)博物館、紀(jì)念館的免費(fèi)開放，中央財(cái)政及時(shí)設(shè)立了博物館免費(fèi)開放專項(xiàng)資金，2008年約12億元，2009年約20億元。（2）完成情況其一，地方文物保護(hù)日常經(jīng)費(fèi)投入。2002年，全國(guó)人大常委會(huì)頒布了新修訂的《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》，明確規(guī)定“國(guó)家用于文物保護(hù)的財(cái)政撥款隨著財(cái)政收入增長(zhǎng)而增長(zhǎng)”。地方文物保護(hù)財(cái)政撥款[4]在“十一五”期間的投入及增速情況見表主1-3。從絕對(duì)數(shù)量上來看，“十一五”前四年納入財(cái)政經(jīng)常性預(yù)算的地方財(cái)政撥款總和約為255.1億元，超過了“十五”期間五年的總和125.5億元，翻了一番。2009年的投入約是“十五”末期2005年的3.2倍；從文化遺產(chǎn)事業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部的投入增速上來看，“十一五”前四年平均每年地方經(jīng)費(fèi)投入增幅為27.9%，約為“十五”期間平均增幅7.0%的4倍。我國(guó)對(duì)文化遺產(chǎn)事業(yè)的主體——文物系統(tǒng)的財(cái)政撥款已遠(yuǎn)超過“與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持同步”的規(guī)劃目標(biāo)，平均為GDP增速的兩倍多。2008年受全球金融危機(jī)的影響，我國(guó)GDP增幅降至9.6%，但各級(jí)政府對(duì)文化遺產(chǎn)事業(yè)的重視程度絲毫未減，相關(guān)經(jīng)費(fèi)投入增幅達(dá)到37.5%，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的近4倍。這充分表明了無論處于哪種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)狀況，各級(jí)政府對(duì)文化遺產(chǎn)事業(yè)的財(cái)政投入都毫不放松的態(tài)度。表主1-3“十五”與“十一五”期間地方文物保護(hù)財(cái)政撥款投入及增速其二，中央文物保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入。前述地方文物保護(hù)財(cái)政撥款僅是政府對(duì)文物系統(tǒng)的日常經(jīng)費(fèi)支持（納入各級(jí)財(cái)政經(jīng)常性預(yù)算），不包括如大遺址保護(hù)、搶救性文物保護(hù)設(shè)施、文物普查、博物館免費(fèi)開放等中央文物保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)（專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金）。[5]1973～2005年，中央財(cái)政先后設(shè)立了三個(gè)文物保護(hù)專項(xiàng)資金——“國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”、“搶救性文物保護(hù)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)資金”、“大遺址保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”，總投入35.1億元?！笆濉逼陂g中央和省級(jí)財(cái)政文物保護(hù)專項(xiàng)資金投入38.3億元，其中中央投入17.35億元（占45%），比“九五”增長(zhǎng)137%，年均遞增32.4%，2005年的中央投入比2000年增加4.04億元，增幅為261%。[6]這種專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付隨著國(guó)家財(cái)力的增強(qiáng)和國(guó)家對(duì)文化遺產(chǎn)事業(yè)的重視，在“十一五”期間呈現(xiàn)“跨越”式增長(zhǎng)：2006年為7.2億元，2007年超過15億元，2008年超過25億元，2009年達(dá)48.6億元（見圖主1-1）。圖主1-1“十五”與“十一五”期間中央財(cái)政安排文物保護(hù)專項(xiàng)資金具體來說，可將“十一五”期間文物保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入情況分為以下三方面。第一，大遺址保護(hù)、文物保護(hù)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。從大遺址保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)來看，2005年設(shè)立當(dāng)年便投入2.5億元，2006年增至3.8億元，2007年增至4.2億元。作為大遺址保護(hù)項(xiàng)目所占比例最高的河南省（“十一五”期間各省大遺址保護(hù)項(xiàng)目個(gè)數(shù)統(tǒng)計(jì)見圖主1-2），截至2007年底，國(guó)家文物局當(dāng)年撥付河南省用于大遺址保護(hù)工作的專項(xiàng)資金已達(dá)1.4億元，占同期撥付各地大遺址保護(hù)專項(xiàng)資金總量的33%。圖主1-2“十一五”期間各省大遺址保護(hù)項(xiàng)目個(gè)數(shù)統(tǒng)計(jì)第二，文物普查專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。截至2009年12月15日，中央和地方各級(jí)財(cái)政在第三次全國(guó)文物普查中累計(jì)已投入經(jīng)費(fèi)10.43億元。全國(guó)實(shí)地文物調(diào)查啟動(dòng)率為99.7%，完成率為95.8%，共調(diào)查登記不可移動(dòng)文物89.2萬處。第三，博物館免費(fèi)開放專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。2008年全國(guó)文化文物系統(tǒng)博物館全面免費(fèi)開放以來，中央財(cái)政安排免費(fèi)開放專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)逾40億元，重點(diǎn)補(bǔ)助地方博物館、紀(jì)念館免費(fèi)開放所需資金，鼓勵(lì)改善陳列布展和舉辦臨時(shí)展覽，支持重點(diǎn)博物館、紀(jì)念館提升服務(wù)能力。此外，2007年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《國(guó)家文化和自然遺產(chǎn)地保護(hù)“十一五”規(guī)劃綱要》，其中明確指出，要加大對(duì)國(guó)家遺產(chǎn)地保護(hù)的資金投入。中央每年將安排專項(xiàng)資金，主要扶持列入世界文化和自然遺產(chǎn)預(yù)備名單（名錄）中的項(xiàng)目。2007年起，國(guó)家即啟動(dòng)實(shí)施了13個(gè)國(guó)家文化和自然遺產(chǎn)地保護(hù)項(xiàng)目，總投資約3.75億元。其中，國(guó)家投資2億元，地方配套17452萬元。從納入財(cái)政經(jīng)常性預(yù)算的日常經(jīng)費(fèi)投入和屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目投入情況來看，“十一五”期間作為文化遺產(chǎn)事業(yè)主體的文物系統(tǒng)在獲得各級(jí)政府尤其是中央政府的財(cái)力支持上是超過了相關(guān)規(guī)劃預(yù)期值的，這說明文化遺產(chǎn)事業(yè)的重要性已深入“官”心，今后這方面的工作重點(diǎn)就是要保持住這種“重視”并爭(zhēng)取在相關(guān)法規(guī)中將其制度化。3.2.2人才隊(duì)伍逐步壯大（1）規(guī)劃目標(biāo)國(guó)家文物事業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃人才發(fā)展的主要目標(biāo)是：文博人才總量穩(wěn)步增長(zhǎng)，從業(yè)人員素質(zhì)整體提升。（2）完成情況總的來看，截至2009年底，全國(guó)文物系統(tǒng)從業(yè)人員達(dá)到約10萬人，知識(shí)結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)、職稱結(jié)構(gòu)較“十五”期間都有了一定改善。文物保護(hù)專業(yè)技術(shù)人員的管理體制日臻完善。建立了有效的人才培訓(xùn)模式，大教育、大培訓(xùn)觀念進(jìn)一步強(qiáng)化，多渠道聯(lián)合辦學(xué)的教育培訓(xùn)模式日漸成熟，涉外培訓(xùn)工作深入開展，為事業(yè)的發(fā)展提供了智力支持和人才保證。文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)與文物系統(tǒng)博物館的具體人員數(shù)量及結(jié)構(gòu)見表主1-4。表主1-4“十五”與“十一五”期間全國(guó)文博從業(yè)人員數(shù)量及結(jié)構(gòu)從表主1-4中可以看出，文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的人員隊(duì)伍基本維持原狀，而博物館人員數(shù)量不斷增加，到2008年從業(yè)人員數(shù)首次突破5萬人。文物系統(tǒng)的人員隊(duì)伍在不斷壯大，但結(jié)構(gòu)比例并未改善：具有職稱的人數(shù)的百分比未顯著提高，甚至與“十五”相比，有所降低。這個(gè)數(shù)據(jù)變化需要引起相關(guān)管理部門注意。提高人才的專業(yè)素質(zhì)，提高專業(yè)人才比例，是事業(yè)的“形”和“勢(shì)”已經(jīng)發(fā)生了巨大變化后的當(dāng)務(wù)之急。[7]3.3產(chǎn)出方面3.3.1體系和法規(guī)建設(shè)提速明顯、成效顯著（1）規(guī)劃目標(biāo)國(guó)家文物事業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃中體系和法規(guī)建設(shè)的主要目標(biāo)：文物法規(guī)體系更加完善，基礎(chǔ)理論研究不斷深入，保護(hù)文物理念深入人心；摸清家底，基本完成各級(jí)文物保護(hù)單位“四有”工作和館藏文物建檔備案工作。“十一五”期間大遺址保護(hù)總體規(guī)劃中體系和法規(guī)建設(shè)總體目標(biāo)：到2010年，初步建立比較完備的大遺址保護(hù)管理體系，大遺址的本體和環(huán)境的整體保護(hù)得到明顯改善，執(zhí)法力度明顯加大，努力使部分有條件的大遺址列入世界文化遺產(chǎn)名錄；探討大遺址保護(hù)展示的科學(xué)途徑，建設(shè)大遺址保護(hù)展示示范園區(qū)（遺址公園）和遺址博物館。（2）完成情況其一，從存量來看，管理進(jìn)一步規(guī)范化和科學(xué)化。文物法制建設(shè)明顯加快。近年來出臺(tái)了一系列法律、法規(guī)和部門規(guī)章（如表主1-2所示）。目前，文物保護(hù)法律法規(guī)體系已初步形成。如此豐富的法規(guī)和規(guī)范性文件，使得文化遺產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展越發(fā)有章可循。文物資源調(diào)查建檔工作成效顯著。2007年啟動(dòng)了第三次全國(guó)文物普查。截至2009年，全國(guó)實(shí)地文物調(diào)查啟動(dòng)率為99.7%，完成率為95.8%；文物保護(hù)單位“四有”工作扎實(shí)推進(jìn)：第一至五批全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位記錄檔案?jìng)浒富就瓿?，全?guó)館藏文物腐蝕損失調(diào)查順利完成，全國(guó)博物館一級(jí)文物藏品建檔、全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)狀況調(diào)研等工作取得了階段性成果。文物調(diào)查及數(shù)據(jù)庫(kù)管理系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目已推廣到11個(gè)省區(qū)。長(zhǎng)城資源調(diào)查、大運(yùn)河資源調(diào)查等全面鋪開。文物安全保障機(jī)制初步建立。這種機(jī)制，既有硬件支持——不僅全國(guó)省級(jí)文物行政部門均成立了行政執(zhí)法專兼職機(jī)構(gòu)，而且“十一五”期間在國(guó)家層面還成立了國(guó)家文物局督察司，也有軟件支持——全國(guó)文物安全大檢查等工作使得文物的安全保障真正成為各地有督促、有壓力、可比較的日常工作。其二，從增量來看，新的文物資源不斷發(fā)現(xiàn)，新的文物類型開始進(jìn)入管理范疇?！笆晃濉逼陂g，就文物增量來說堪稱豐收，因?yàn)榈谌稳珖?guó)文物普查尚未結(jié)束就已經(jīng)成果斐然。這個(gè)首次由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署的文物保護(hù)基礎(chǔ)性工程的成果，不僅體現(xiàn)在數(shù)量上——調(diào)查登記不可移動(dòng)文物929071處，其中新發(fā)現(xiàn)680151處，復(fù)查248920處（截至2009年12月31日），還體現(xiàn)在類型上——許多鄉(xiāng)土建筑、傳統(tǒng)民居、工業(yè)遺產(chǎn)、農(nóng)業(yè)遺產(chǎn)、交通、水利設(shè)施等重要新發(fā)現(xiàn)，被首次納入了文化遺產(chǎn)保護(hù)的視野，其鮮明的時(shí)代特征和強(qiáng)烈的可參與性，見證了百年社會(huì)變遷、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的進(jìn)步，凸顯了“為了明天，保護(hù)今天”的文化遺產(chǎn)保護(hù)新理念。3.3.2管理水平總體有一定提升（1）規(guī)劃目標(biāo)國(guó)家文物事業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃管理水平主要目標(biāo)：全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位得到有效保護(hù)、總量大幅增長(zhǎng)；完善博物館體系，增加博物館數(shù)量，改善藏品保存環(huán)境，提升博物館展示、服務(wù)水平。（2）完成情況其一，文博單位數(shù)量變化情況（見表主1-5）。表主1-5“十五”與“十一五”期間全國(guó)文博單位數(shù)量2009年全國(guó)文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)數(shù)達(dá)到2263個(gè)，比“十五”期末增加了77個(gè)。2009年全國(guó)博物館數(shù)目達(dá)到2252個(gè)，比“十五”期末增加了671所，切實(shí)完成了規(guī)劃中“增加博物館數(shù)量”的目標(biāo)。其二，文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)管理情況。至2009年底，我國(guó)文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)一級(jí)館藏品數(shù)達(dá)到5388件，相對(duì)于“十五”末期增加了289件?！笆晃濉币患?jí)館藏品數(shù)相對(duì)于“十五”期間平均水平而言，有了一定的增長(zhǎng)。詳見圖主1-3。圖主1-3“十五”與“十一五”期間全國(guó)文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)一級(jí)館藏品數(shù)年度變化圖主1-4“十五”與“十一五”期間全國(guó)文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)陳列、展覽及參觀人次年度變化從發(fā)揮教育功能的情況來看，如圖主1-4所示，2002年全國(guó)舉辦的展覽最多，2003年減少至1834個(gè)，此后總體呈上升態(tài)勢(shì)，2007年達(dá)到高峰，為2992個(gè)，2008年又減少至2108個(gè)，2009年又有增長(zhǎng)。文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的參觀人次在2000～2006年期間變化不大，2007年異常變動(dòng)，增長(zhǎng)率接近200%，達(dá)到1.92億人次。2008年、2009年參觀人次又回落至前些年水平，并呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。由圖主1-5可以看出，文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)獲得的財(cái)政撥款額度呈指數(shù)形式增長(zhǎng)，文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的財(cái)政撥款均比2001年有較大幅度增加，特別是2007～2009年的增長(zhǎng)幅度較大。同時(shí)，門票收入的增長(zhǎng)趨勢(shì)很明顯。但受到2008年博物館免費(fèi)開放和金融危機(jī)的影響，門票收入有較大程度的減少。圖主1-5“十五”與“十一五”期間全國(guó)文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)資金投入年度變化其三，博物館管理情況。至2009年底，我國(guó)博物館一級(jí)館藏品數(shù)達(dá)到5.6萬件，相對(duì)于“十五”末期增加了10600件。2004年后，博物館館藏一級(jí)品數(shù)量開始逐年增加，但增長(zhǎng)幅度較小，詳見圖主1-6。圖主1-6“十五”與“十一五”期間全國(guó)博物館館藏一級(jí)品情況的年度變化如圖主1-7所示，博物館舉辦的展覽數(shù)和參觀人次數(shù)基本呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，2008年雖然受金融危機(jī)的影響，但隨著博物館免費(fèi)開放的刺激，仍然保持了一定幅度的增長(zhǎng)。至2009年底，全國(guó)文化文物系統(tǒng)博物館總數(shù)已達(dá)2252家，其中文物系統(tǒng)博物館為2028家。全國(guó)免費(fèi)開放博物館1749個(gè)。圖主1-7“十五”與“十一五”期間全國(guó)博物館舉辦展覽及參觀人次年度變化如圖主1-8所示，2008年之前全國(guó)博物館門票收入和財(cái)政撥款基本上逐年增長(zhǎng)，但財(cái)政撥款的增長(zhǎng)速度相對(duì)較快，并且從絕對(duì)值上也高于同期的門票收入。2008年、2009年受博物館免費(fèi)開放的影響，博物館門票收入較免費(fèi)開放之前有了明顯減少，同時(shí)財(cái)政撥款大幅增加。圖主1-8“十五”與“十一五”期間全國(guó)博物館資金投入總體情況的年度變化3.3.3對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)繼續(xù)擴(kuò)大（1）規(guī)劃目標(biāo)國(guó)家文物事業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃中社會(huì)經(jīng)濟(jì)主要目標(biāo)：充分發(fā)揮文物事業(yè)在構(gòu)建和諧社會(huì)中的積極作用。“十一五”期間大遺址保護(hù)總體規(guī)劃中社會(huì)經(jīng)濟(jì)總體目標(biāo)：發(fā)揮專項(xiàng)保護(hù)資金的綜合效益，促進(jìn)城市建設(shè)和人民群眾生活方式與質(zhì)量的改善，謀求區(qū)域社會(huì)效益、生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的和諧與可持續(xù)發(fā)展。（2）完成情況總體上，“十一五”期間，我國(guó)文化遺產(chǎn)事業(yè)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改善民生方面取得了較好的成績(jī)，在培育國(guó)民經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)、帶動(dòng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展、提升事業(yè)的發(fā)展效率和科學(xué)管理水平，加強(qiáng)與人民群眾生活之間的聯(lián)系等方面實(shí)現(xiàn)了大的突破。從李長(zhǎng)春同志文化遺產(chǎn)日署名文章中可以解讀出這樣的判斷：文化遺產(chǎn)事業(yè)如果不能充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)功能，就不能保護(hù)好、發(fā)展好文化遺產(chǎn)。從藍(lán)皮書這三年來進(jìn)行的文化遺產(chǎn)事業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的總體測(cè)算來看，文化遺產(chǎn)事業(yè)不是財(cái)政的包袱，而是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益兼?zhèn)浜汀巴度胄?、產(chǎn)出大”、“利在當(dāng)代、益及后代”且能拉動(dòng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)的社會(huì)事業(yè)。[8]“十一五”期間作為文化遺產(chǎn)事業(yè)主要平臺(tái)的文物系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出是對(duì)其財(cái)政投入的4.4倍，而且，文物系統(tǒng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)仍然在增大?！笆晃濉逼陂g全國(guó)文物系統(tǒng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的全部貢獻(xiàn)合計(jì)為1082.4億元，年均名義增長(zhǎng)率為7.6%（實(shí)際增長(zhǎng)率約1.6%），年度貢獻(xiàn)值參見圖主2-12。3.4保障方面文化遺產(chǎn)事業(yè)能迅速發(fā)展起來，法律法規(guī)和體制機(jī)制方面的保障功不可沒。如果保障到位，那么在既定投入下必定有較高產(chǎn)出，反之則造成產(chǎn)出的低效率。從這種講究效率的高要求來看，這方面顯得有些不盡如人意。3.4.1法律法規(guī)“十一五”期間文化遺產(chǎn)體系法規(guī)建設(shè)方面成績(jī)較大，文物體系內(nèi)的相關(guān)條例等按進(jìn)程頒布，日益系統(tǒng)化。但有些范圍超出文物系統(tǒng)的法規(guī)出臺(tái)并不順暢（如迄今尚未頒布的《博物館條例》），還有些與相關(guān)且在某些方面具有上位性的法規(guī)（《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》、《旅游法》等）的銜接出現(xiàn)較大問題。其中，與《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》的銜接問題較為突出。[9]面對(duì)新的“形”和“勢(shì)”，文物系統(tǒng)的法律法規(guī)體系建設(shè)還需要完善，尤其作為文化遺產(chǎn)事業(yè)領(lǐng)域基本法的《文物保護(hù)法》，亟待修正或修訂，補(bǔ)充相關(guān)規(guī)定，以確保其對(duì)文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)性的指導(dǎo)作用和涉及文化遺產(chǎn)的領(lǐng)域上位法的地位。同時(shí)，對(duì)國(guó)家考古遺址公園這樣新的文化遺產(chǎn)保護(hù)利用形式，也要盡快完善相關(guān)管理辦法和標(biāo)準(zhǔn)，并將其與國(guó)家公園等比較成熟的管理體系的相關(guān)法規(guī)相銜接，避免文物系統(tǒng)在相關(guān)管理體系建設(shè)上特立獨(dú)行的情況。[10]3.4.2體制機(jī)制按2005年《通知》的要求，在2010年應(yīng)初步構(gòu)建文化遺產(chǎn)事業(yè)管理新體制，但文化遺產(chǎn)體系法規(guī)建設(shè)的現(xiàn)狀與實(shí)現(xiàn)行業(yè)管理的要求差距較大，相關(guān)法規(guī)中都沒有給出行業(yè)統(tǒng)籌管理的手段。[11]以博物館為例，在目前國(guó)家的管理架構(gòu)中，基本還是按文物博物館事業(yè)這個(gè)概念進(jìn)行管理的，實(shí)現(xiàn)行業(yè)管理所需要的在目標(biāo)制定、項(xiàng)目安排和績(jī)效考核方面的統(tǒng)籌基本沒有進(jìn)行。與其他系統(tǒng)自下而上的試點(diǎn)改革相比，文物系統(tǒng)尚無文化遺產(chǎn)事業(yè)的統(tǒng)籌管理改革試點(diǎn)，機(jī)制創(chuàng)新的面也不廣。另外，黨的十六屆六中全會(huì)明確要求“加快建立覆蓋全社會(huì)的公共文化服務(wù)體系”，為此，基層的圖書館、文化站正在逐步變?yōu)槿~財(cái)政撥款事業(yè)單位，但許多地方的基層政府文管所，卻未能進(jìn)入這樣的公共文物服務(wù)體系。但“十一五”期間，體制機(jī)制建設(shè)也有明顯的亮點(diǎn)：文物安全保障機(jī)制有了重大突破。這種突破不僅體現(xiàn)在系統(tǒng)內(nèi)——國(guó)家文物局成立了督察司，還體現(xiàn)在部門間——設(shè)立了由國(guó)家文物局牽頭、公安部等有關(guān)部門參加的部際聯(lián)席會(huì)議制度。這些，顯然都稱得上是文物安全工作的長(zhǎng)效機(jī)制。3.5其他工作除了《通知》和相關(guān)規(guī)劃的預(yù)定目標(biāo)，在其他工作尤其是突發(fā)事件的處理上，文物系統(tǒng)也可謂不辱使命。例如，2008年汶川地震和2009年玉樹地震發(fā)生后，國(guó)家文物局積極組織開展震后文化遺產(chǎn)搶救保護(hù)。隨著中央震后文化遺產(chǎn)搶救保護(hù)經(jīng)費(fèi)逐漸到位，震后文化遺產(chǎn)搶救保護(hù)工作進(jìn)入全面實(shí)施階段。截至2009年，災(zāi)后文物搶救保護(hù)項(xiàng)目資金到位20多億元，災(zāi)后實(shí)施的文化遺產(chǎn)保護(hù)項(xiàng)目進(jìn)展順利。已編制、評(píng)審了極重災(zāi)區(qū)的各類文物保護(hù)工程方案170多個(gè)；完成文物保護(hù)單位搶救維修保護(hù)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備100項(xiàng)，占國(guó)家規(guī)劃項(xiàng)目153項(xiàng)的65.36%。開工項(xiàng)目56個(gè)，完成不可移動(dòng)文物修復(fù)工程12個(gè)。積極開展藏羌民族文化遺產(chǎn)的保護(hù)。茂縣羌族博物館新館、北川羌族民俗博物館建設(shè)工程正式開工建設(shè)。通過這些數(shù)據(jù)整理，對(duì)文物系統(tǒng)完成“十一五”期間相關(guān)工作的情況，可以有理有據(jù)地說在機(jī)構(gòu)健全、隊(duì)伍優(yōu)化、投入增加、管理加強(qiáng)、服務(wù)改善等方面成效不小。美中不足的是盡管法律法規(guī)和體制機(jī)制這兩方面在“十一五”期間有了進(jìn)步，但進(jìn)步幅度還不夠大，文化遺產(chǎn)事業(yè)要形成行業(yè)管理的局面還任重道遠(yuǎn)。4在規(guī)劃完成情況分析基礎(chǔ)上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)“瞻前”工作的最后一步，就是總結(jié)哪些方面完成得較好以獲得經(jīng)驗(yàn)、哪些方面完成得一般以總結(jié)教訓(xùn)，才能在未來的工作尤其是“十二五”的相關(guān)規(guī)劃中對(duì)癥下藥、有的放矢地改進(jìn)?？偨Y(jié)投入和產(chǎn)出這些方面的數(shù)據(jù)，我們可以認(rèn)為作為文化遺產(chǎn)事業(yè)主體的文物系統(tǒng)，不僅規(guī)模擴(kuò)大，而且質(zhì)量提高了——在機(jī)構(gòu)健全、隊(duì)伍優(yōu)化、投入增加、管理加強(qiáng)、服務(wù)改善五方面都有了顯著的進(jìn)步，但保障方面顯得美中不足。4.1主要目標(biāo)順利完成的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)在分析保障方面問題較多的原因之前，有必要先總結(jié)“十一五”期間主要目標(biāo)順利完成的經(jīng)驗(yàn)，以便在未來工作中得以保持。這種經(jīng)驗(yàn)可總結(jié)為三方面：加大經(jīng)費(fèi)投入并加強(qiáng)管理、加快體制改革與機(jī)制創(chuàng)新、加大保護(hù)成果的惠民力度。4.1.1加大經(jīng)費(fèi)投入并加強(qiáng)管理如前總結(jié)，各級(jí)政府的財(cái)政投入“事實(shí)好于規(guī)劃”是文化遺產(chǎn)事業(yè)大發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，“國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”逐年大幅度提高。2007年設(shè)立第三次全國(guó)文物普查專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，2008年又設(shè)立了博物館免費(fèi)開放專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，2009年中央財(cái)政文物保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)達(dá)48.6億元，是2008年25.2億元的1.93倍。投入加大的同時(shí)，經(jīng)費(fèi)使用也趨于高效、規(guī)范。例如，“十一五”期間為加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用制度建設(shè)，出臺(tái)了《第三次全國(guó)文物普查經(jīng)費(fèi)管理辦法》、《國(guó)家文物局部門預(yù)算編制程序（試行）》、《國(guó)家文物局關(guān)于經(jīng)費(fèi)審批權(quán)限的規(guī)定》等部門規(guī)章。類似的制度建設(shè)工作，“十二五”期間當(dāng)然應(yīng)該繼續(xù)，尤其是在“十二五”期間對(duì)文化遺產(chǎn)事業(yè)的投入還將高速增長(zhǎng)的情況下。4.1.2加快體制改革與機(jī)制創(chuàng)新文化遺產(chǎn)事業(yè)盡管尚未形成統(tǒng)籌的行業(yè)管理，但各地進(jìn)行了體制改革與機(jī)制創(chuàng)新的多種探索，使得在事業(yè)規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，事業(yè)的管理效果在某些方面也得到顯著增強(qiáng)，有的地方初步解決了“十一五”以前存在的低效維持和無序改革問題，[12]使文化遺產(chǎn)資源保護(hù)和利用的“度”得到較準(zhǔn)確的把握。4.1.3加大保護(hù)成果的惠民力度文化遺產(chǎn)保護(hù)成果惠及民眾，是文化遺產(chǎn)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?？梢詮臐M足精神需求和滿足物質(zhì)需求兩個(gè)方面來說明這種惠及民眾的程度和范圍。（1）滿足精神需求的最大舉措就是博物館全面免費(fèi)開放。2009年進(jìn)一步擴(kuò)大博物館免費(fèi)開放的范圍，全國(guó)免費(fèi)開放博物館1749個(gè)。當(dāng)年中央財(cái)政安排免費(fèi)開放專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)20億元，重點(diǎn)補(bǔ)助地方博物館、紀(jì)念館免費(fèi)開放所需資金，鼓勵(lì)改善陳列布展和舉辦臨時(shí)展覽，支持重點(diǎn)博物館、紀(jì)念館提升服務(wù)能力。（2）滿足物質(zhì)需求的最明顯舉措就是在城市改造和大遺址建設(shè)中造福周邊百姓。通過遺址建設(shè)帶動(dòng)周邊地區(qū)相關(guān)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，提高居民收入水平，提升居民生活質(zhì)量，改善民生。通過注重遺址保護(hù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相結(jié)合、大遺址保護(hù)與當(dāng)?shù)厝罕娚钏教岣呦嘟Y(jié)合、大遺址保護(hù)與當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)基本建設(shè)相結(jié)合、大遺址保護(hù)與當(dāng)?shù)丨h(huán)境改善相結(jié)合，充分發(fā)揮文化遺產(chǎn)在地區(qū)發(fā)展中的帶動(dòng)作用?？偨Y(jié)這些經(jīng)驗(yàn)，可以看出經(jīng)費(fèi)是前提、保障是基礎(chǔ)、惠民是目的，這三個(gè)方面構(gòu)成了成功的關(guān)鍵，“十二五”期間顯然應(yīng)該保持。4.2事業(yè)發(fā)展問題總結(jié)通過與“十一五”期間的目標(biāo)對(duì)比分析可以看出，盡管目前文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展的基本面態(tài)勢(shì)喜人，但樂觀的背后我們還需注意以下三個(gè)問題。4.2.1“十一五”以來經(jīng)費(fèi)投入總量和增速較顯著增加，但仍顯不足從以下兩個(gè)角度來看，對(duì)文化遺產(chǎn)事業(yè)繼續(xù)保持目前的投入增長(zhǎng)速度具有合理性。（1）從文化遺產(chǎn)事業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)和成本收益的角度來看，文化遺產(chǎn)事業(yè)的直接經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)和間接經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)相加起來是個(gè)驚人的數(shù)字，這個(gè)數(shù)字無論用何種方式計(jì)算都數(shù)倍于對(duì)文化遺產(chǎn)事業(yè)的財(cái)政投入。[13]這說明，哪怕忽略文化遺產(chǎn)事業(yè)最重要的促進(jìn)社會(huì)發(fā)展方面的功能而只將這個(gè)事業(yè)作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)來看，也是值得加大投入的。而且，藍(lán)皮書評(píng)估報(bào)告的結(jié)論顯示，投入和產(chǎn)出的邊際成本與收益未達(dá)到相等的狀況，將文化遺產(chǎn)事業(yè)的公益性功能考慮進(jìn)去，則政府投入1元的成本帶來的邊際收益遠(yuǎn)大于1，因此加大投入是使得社會(huì)福利最大化的必然選擇。（2）從實(shí)際需要來看，不僅文物安全建設(shè)需要加大力度，大遺址建設(shè)和博物館優(yōu)化管理都需要保持這樣的投入增長(zhǎng)力度。而且，李長(zhǎng)春同志文化遺產(chǎn)日署名文章要求文化遺產(chǎn)事業(yè)更充分地融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但諸多文物保護(hù)單位相關(guān)基礎(chǔ)建設(shè)薄弱，沒有投入就難以將這些資源“改造”為能夠滿足社會(huì)需要的文化產(chǎn)品。另外，2008年以來博物館的全面免費(fèi)開放，使得自身門票收入大幅下降，在博物館延伸產(chǎn)業(yè)的培育期也需財(cái)政投入的強(qiáng)有力支撐來提高展示、服務(wù)水平。4.2.2文物系統(tǒng)人員隊(duì)伍不斷壯大，但急需提高人員專業(yè)素養(yǎng)國(guó)家文物事業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃中人才發(fā)展的主要目標(biāo)之一是整體提升從業(yè)人員素質(zhì)。這方面，文物系統(tǒng)人員規(guī)模的增長(zhǎng)速度，在各行各業(yè)尤其是公益性事業(yè)中也算是較快的，有些工作也取得了較好的人才培養(yǎng)效果。例如，“十一五”期間通過開展文物系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)班，一方面積累了開展行業(yè)培訓(xùn)的經(jīng)驗(yàn)，另一方面也培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)務(wù)能力。截至2009年底已有2/3省份的文博工作骨干接受了系統(tǒng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。但如果與其他類似行業(yè)比較的話（例如，與風(fēng)景名勝區(qū)管理隊(duì)伍比較），人才隊(duì)伍的發(fā)展還是滯后的：文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)中1