政府信息公開(kāi)的實(shí)踐及其問(wèn)題

政府信息公開(kāi)的實(shí)踐及其問(wèn)題

2003年，政府對(duì)“非典”疫情信息從“失語(yǔ)”到“有效公開(kāi)”的轉(zhuǎn)變是中國(guó)政府信息公開(kāi)歷程中的標(biāo)志性事件。2008年5月1日開(kāi)始施行的《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）將政府信息公開(kāi)帶向了法治化的軌道。這部又被稱為“陽(yáng)光法案”的《條例》能否揭開(kāi)傳統(tǒng)政府運(yùn)行“暗箱操作”的神秘面紗，進(jìn)而逐步向透明的以公民為導(dǎo)向的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，對(duì)此社會(huì)各界充滿了期待，同時(shí)也不乏疑惑。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明，政府信息公開(kāi)、建設(shè)“陽(yáng)光政府”是十分艱巨而歷時(shí)漫長(zhǎng)的事業(yè)，執(zhí)行過(guò)程中遇到的障礙和困難常常比人們預(yù)料的要大得多。我國(guó)實(shí)施《條例》兩年以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)也證明了這一點(diǎn)。瑞典早在1766年就依法實(shí)施了政府信息公開(kāi)。美國(guó)1966年頒布的《信息自由法》在立法和實(shí)施方面成為許多國(guó)家借鑒的對(duì)象。而大多數(shù)歐洲國(guó)家是從20世紀(jì)70年代才開(kāi)始陸續(xù)推出政府信息公開(kāi)或信息自由方面的法律法規(guī)的。我國(guó)政府推出《條例》一方面是為了滿足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)政府信息公開(kāi)的廣泛要求，另一方面，政府信息公開(kāi)也是全球化和信息化條件下，轉(zhuǎn)變政府職能和建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)性制度建設(shè)。對(duì)《條例》實(shí)施可能帶來(lái)的廣泛政治和社會(huì)影響，政府及社會(huì)各界已有廣泛的共識(shí)?！稐l例》將推進(jìn)我國(guó)的民主和法治進(jìn)程以及反腐倡廉工作，既可以提高政府工作的透明度，保障公民的知情權(quán)，也可推動(dòng)依法行政和法治建設(shè)的進(jìn)程?！稐l例》為各級(jí)政府發(fā)布信息確立了規(guī)范，可避免以任意的方式披露信息，防止政府或其他人利用信息尋租。《條例》也為政府信息資源在政府內(nèi)部以及社會(huì)上的開(kāi)發(fā)利用提供了法律保障。然而，《條例》實(shí)施可能產(chǎn)生的上述作用能否真正實(shí)現(xiàn)，以何種方式實(shí)現(xiàn)，則需要實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)。一《條例》執(zhí)行情況及存在的主要問(wèn)題政府信息公開(kāi)的制度制定固然重要，但真正的挑戰(zhàn)來(lái)自實(shí)際執(zhí)行過(guò)程，因?yàn)樽鳛橐豁?xiàng)政府行政法規(guī)，《條例》抽象性和一般性的規(guī)定在執(zhí)行過(guò)程中肯定會(huì)與千差萬(wàn)別的實(shí)際情況發(fā)生矛盾與沖突，這些問(wèn)題的出現(xiàn)也會(huì)對(duì)《條例》的充實(shí)和修正起到積極的推動(dòng)作用。由于《條例》正式實(shí)施剛剛兩年，對(duì)其執(zhí)行情況作一個(gè)全面的判斷目前仍有相當(dāng)?shù)睦щy。實(shí)際上，對(duì)兩年來(lái)的執(zhí)行情況也是仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智，由于觀察角度和評(píng)價(jià)尺度的不同，不同的研究機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者給出的判斷也不一樣。總體來(lái)看，我國(guó)政府信息公開(kāi)仍處于起步階段。通過(guò)各級(jí)政府部門(mén)兩年來(lái)的努力，《條例》實(shí)施取得了一定的成績(jī)和成效，實(shí)施的準(zhǔn)備工作做得較好。主動(dòng)公開(kāi)了一大批政府文件資料，公開(kāi)渠道建設(shè)也取得了明顯進(jìn)展。政府信息公開(kāi)與電子政務(wù)相互結(jié)合，使許多原來(lái)局限于政府內(nèi)部事務(wù)的部門(mén)，由于政府信息公開(kāi)開(kāi)始和公眾互動(dòng)，政府信息公開(kāi)成為電子政務(wù)的一項(xiàng)常規(guī)性工作。據(jù)新華社2010年1月10日的一則報(bào)道，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2009年11月底，河北、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、海南、貴州、陜西、甘肅等10?。▍^(qū)）主動(dòng)公開(kāi)政府信息共440萬(wàn)余條；云南省開(kāi)展重大決策聽(tīng)證1366項(xiàng)、重要事項(xiàng)公示10913項(xiàng)、重點(diǎn)工作通報(bào)25889件，政務(wù)信息查詢96128專線接通電話157620次，轉(zhuǎn)接成功率達(dá)93.31%，群眾滿意率達(dá)98.38%。另外，31個(gè)省（區(qū)、市）、國(guó)務(wù)院70多個(gè)部門(mén)和單位建立了新聞發(fā)布和新聞發(fā)言人制度。全國(guó)政府域名（）下的網(wǎng)站已經(jīng)發(fā)展到30000多個(gè)，100%的省級(jí)政府和國(guó)務(wù)院組成部門(mén)、98.5%以上的地市級(jí)政府和85%以上的縣區(qū)級(jí)政府已經(jīng)建立了政府網(wǎng)站。然而，《條例》執(zhí)行過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)如下。（一）執(zhí)行情況差別明顯，發(fā)展不平衡從信息公開(kāi)數(shù)量上看，有專家統(tǒng)計(jì)，吉林省依申請(qǐng)公開(kāi)了4.5萬(wàn)余件，而一般省市卻都在百件或千件左右。上海市在政府信息公開(kāi)方面開(kāi)展工作較早，其主動(dòng)公開(kāi)的信息達(dá)到了8萬(wàn)多條，依申請(qǐng)公開(kāi)9027條。從各級(jí)政府在信息公開(kāi)方面的表現(xiàn)看，也存在較大差異。國(guó)脈互聯(lián)《2009中國(guó)政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估》的結(jié)果顯示，在信息公開(kāi)方面的得分，省級(jí)政府得分最高，得分率為70.55%，省會(huì)城市及計(jì)劃單列市為63.63%，地市級(jí)得分為48.32%，中央部委僅為42.95%，略高于縣區(qū)的33.22%和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的31.88%。北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心對(duì)省級(jí)政府和相關(guān)部委2008年度的政府信息公開(kāi)情況進(jìn)行了排名，在“百分制”的評(píng)估中，31個(gè)省級(jí)政府中只有9個(gè)省份被認(rèn)定及格，其中黑龍江、上海最高，為84分，北京52分，浙江省最差，只得24分。在38個(gè)國(guó)務(wù)院部門(mén)中，只有6個(gè)部委及格，教育部得分最高但也只有68分。這個(gè)調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，依照《條例》，各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)在每年3月31日前公布本機(jī)關(guān)的政府信息公開(kāi)工作年度報(bào)告，但截至2009年4月15日，只有28個(gè)省級(jí)政府公布了政府信息公開(kāi)工作年度報(bào)告，近一半的國(guó)務(wù)院部門(mén)沒(méi)有公布。2010年3月31日，《法制日?qǐng)?bào)》的一則報(bào)道引用《2010年國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)政府信息公開(kāi)年度報(bào)告的公開(kāi)情況評(píng)析》的數(shù)據(jù)稱，根據(jù)對(duì)國(guó)務(wù)院27個(gè)組成部門(mén)門(mén)戶網(wǎng)站的統(tǒng)計(jì)，截至2010年3月31日，僅有12個(gè)部門(mén)公開(kāi)了本部門(mén)2009年的年度報(bào)告，公開(kāi)率不足45%。其余部門(mén)僅在年度報(bào)告欄目中公布了2008年度的報(bào)告，個(gè)別部門(mén)甚至連2008年的年度報(bào)告都沒(méi)有登出?？梢?jiàn)兩年間的情形并無(wú)多大改觀。（二）實(shí)際效果不理想，重形式輕內(nèi)容的現(xiàn)象較為普遍隨著政府信息公開(kāi)越來(lái)越成為發(fā)展的大趨勢(shì)，一些政府部門(mén)不得不被動(dòng)地進(jìn)行政務(wù)信息公開(kāi)。信息公開(kāi)的內(nèi)容，經(jīng)常帶有一定的選擇性，很多公眾迫切需要掌握、與自身利益密切相關(guān)的信息沒(méi)有公開(kāi)，而公眾已經(jīng)知道或容易知道的卻公開(kāi)了。比如，機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能和辦事流程以及法律法規(guī)等內(nèi)容由于內(nèi)容、程序簡(jiǎn)單固定，所以經(jīng)常出現(xiàn)在公開(kāi)欄目中，而動(dòng)態(tài)性細(xì)節(jié)性的內(nèi)容相對(duì)就少得多，敏感性的涉及“人財(cái)物”方面的信息公開(kāi)就更少見(jiàn)了。有些政府公開(kāi)的信息內(nèi)容過(guò)時(shí)、更新不及時(shí)或不準(zhǔn)確的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。就目前政府信息公開(kāi)過(guò)程中實(shí)際存在的問(wèn)題，有人總結(jié)為“五多五少”，即形式上的公開(kāi)多，實(shí)質(zhì)上的公開(kāi)少；結(jié)果公開(kāi)多，過(guò)程公開(kāi)少；原則方面的公開(kāi)多，具體內(nèi)容公開(kāi)少；正面的公開(kāi)多，負(fù)面的公開(kāi)少；公民被動(dòng)接受的多，主動(dòng)請(qǐng)求的少，這導(dǎo)致政府掌握的絕大部分信息仍處于封閉、閑置或半封閉、半閑置狀態(tài)。（三）政府信息資源開(kāi)發(fā)利用環(huán)節(jié)欠賬較多主要表現(xiàn)為內(nèi)部信息資源賬目不清、外部公眾不易查詢。政府被認(rèn)為掌握了大量對(duì)國(guó)計(jì)民生有用的信息，但實(shí)際上許多政府部門(mén)對(duì)自己掌握了哪些信息、這些信息能否公開(kāi)、可以用什么樣的方式公開(kāi)并不十分清楚。一些部門(mén)缺少對(duì)信息的整理和分類，也沒(méi)有建立起相應(yīng)的信息分類目錄和查詢制度。公眾想要找到自己需要的信息有時(shí)很困難，政府部門(mén)內(nèi)部有時(shí)尋找起來(lái)也很困難。遇到依申請(qǐng)公開(kāi)，很多時(shí)候需要臨時(shí)尋找、研究辦理。（四）《條例》某些條款內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)、缺乏可操作性反映比較普遍的是《條例》第九條對(duì)政府信息公開(kāi)范圍的規(guī)定，認(rèn)為該條過(guò)于籠統(tǒng)，沒(méi)有明確規(guī)定哪些信息涉及公民的切身利益、哪些信息需要社會(huì)公眾知曉，不利于具體執(zhí)行和操作。又如，《條例》第十三條規(guī)定：除主動(dòng)公開(kāi)的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門(mén)、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門(mén)申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。但由于《條例》對(duì)信息公開(kāi)的范圍采用列舉法，而不是國(guó)際上通行的排除法，這給政府信息公開(kāi)帶來(lái)了很大的限制和不確定性。何謂自身的特殊需要？何謂相關(guān)政府信息？都未明確解釋和界定。一旦理解上有分歧，最終的解釋權(quán)肯定還是在行政機(jī)關(guān)，公眾則處于明顯的弱勢(shì)地位。需要指出的是，雖然政府公布其希望讓公眾知道的信息是有益的，卻是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。政府信息公開(kāi)從本質(zhì)上說(shuō)是要讓公眾能依法獲取可以公開(kāi)而政府不一定想主動(dòng)公開(kāi)的那些信息。就此而言，目前《條例》所列舉的只能是一種低水平的公開(kāi)，離公眾的需要還相差較遠(yuǎn)。另外，《條例》采用列舉法規(guī)定信息公開(kāi)的范圍，客觀上賦予了行政機(jī)關(guān)“主宰”公開(kāi)范圍的權(quán)力。而對(duì)不能公開(kāi)的信息，規(guī)定得過(guò)于寬泛，如第八條“行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”。幾乎涵蓋了所有社會(huì)生活領(lǐng)域，操作起來(lái)隨意性很大。還有，《條例》僅僅規(guī)定了部分行為的法律責(zé)任，如：不依法履行政府信息公開(kāi)義務(wù)，不及時(shí)更新公開(kāi)的政府信息內(nèi)容、政府信息公開(kāi)指南和政府信息公開(kāi)目錄，違反規(guī)定收取費(fèi)用，通過(guò)其他組織、個(gè)人以有償服務(wù)方式提供政府信息，公開(kāi)不應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的政府信息等。但對(duì)政府部門(mén)沒(méi)有按時(shí)公布年度報(bào)告，或公布的年度報(bào)告內(nèi)容不符合《條例》規(guī)定的，是否應(yīng)當(dāng)對(duì)責(zé)任人進(jìn)行問(wèn)責(zé)，如何問(wèn)責(zé)，都沒(méi)有明確的規(guī)定。這被認(rèn)為是有些政府部門(mén)對(duì)信息公開(kāi)不重視的原因之一。從總體情況看，目前多數(shù)政府部門(mén)只是建立起了政府信息公開(kāi)的基礎(chǔ)框架，與全面性、經(jīng)?；椭贫然恼畔⒐_(kāi)的目標(biāo)還相差很遠(yuǎn)。上述問(wèn)題和不足在《條例》施行過(guò)程中發(fā)生的典型爭(zhēng)議案例中表現(xiàn)得十分明顯。二圍繞政府信息公開(kāi)的博弈：一個(gè)案例實(shí)際上，政府部門(mén)與公眾之間圍繞著政府信息公開(kāi)范圍的爭(zhēng)議，從《條例》頒布不久就開(kāi)始了，集中表現(xiàn)為政府信息保密與公民知情權(quán)之間的沖突。在這些事件中，以上海律師嚴(yán)義明以個(gè)人名義向政府部門(mén)提出信息公開(kāi)申請(qǐng)引發(fā)的爭(zhēng)議最引人關(guān)注。（一）“4萬(wàn)億元投資”信息公開(kāi)申請(qǐng)案例2008年我國(guó)政府公布4萬(wàn)億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃之后，這些錢的去向就一直為各界熱切關(guān)注。上海律師嚴(yán)義明2009年1月7日依據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》，向國(guó)家發(fā)改委提交申請(qǐng)，要求其公布中央新增4萬(wàn)億元投資中，已經(jīng)通過(guò)審批的項(xiàng)目情況。由于1月份提出的申請(qǐng)未得到滿意答復(fù)，3月，嚴(yán)義明向發(fā)改委申請(qǐng)行政復(fù)議，5月遭發(fā)改委駁回。同月，嚴(yán)義明向北京市第一中級(jí)人民法院遞交行政訴訟，得到不予受理的答復(fù)。6月，嚴(yán)義明向北京市高級(jí)人民法院提起上訴。7月，嚴(yán)義明收到北京市高級(jí)人民法院裁定書(shū)，維持一中院裁定不變。半年多的時(shí)間里，在法律框架內(nèi)，嚴(yán)義明走完了申請(qǐng)信息公開(kāi)的整個(gè)過(guò)程。雖然嚴(yán)義明的申請(qǐng)最后沒(méi)能達(dá)到預(yù)期目的，但在事件發(fā)展過(guò)程中，發(fā)改委陸續(xù)做出了一些積極的回應(yīng)。2009年3月1日，全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)前夕，國(guó)家發(fā)改委副主任穆虹主動(dòng)對(duì)媒體表示，4萬(wàn)億元投資的信息，公眾可登錄國(guó)家發(fā)改委門(mén)戶網(wǎng)站查詢主動(dòng)公開(kāi)的信息；對(duì)于非主動(dòng)公開(kāi)信息可通過(guò)電話、傳真、郵件、網(wǎng)站等方式，向國(guó)家發(fā)改委信息公開(kāi)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提出公開(kāi)申請(qǐng)，申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息涉及第三方權(quán)益的，國(guó)家發(fā)改委還要征求第三方意見(jiàn)?；蛟S是受到了嚴(yán)義明申請(qǐng)的啟發(fā)，在2009年3月全國(guó)“兩會(huì)”上，人大代表、政協(xié)委員們對(duì)4萬(wàn)億元投資的去向非常關(guān)注，溫家寶總理在“兩會(huì)”的記者招待會(huì)上公開(kāi)承諾，4萬(wàn)億元投資一定會(huì)全過(guò)程公開(kāi)。2009年4月29日，國(guó)家發(fā)改委在官方網(wǎng)站上公開(kāi)了一些項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的批準(zhǔn)情況。嚴(yán)義明認(rèn)為，這是一種“姿態(tài)上的進(jìn)步”，他認(rèn)為這離法律要求做到的還很遠(yuǎn)。2009年5月21日，國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站發(fā)布公告，首次公布了4萬(wàn)億元中央投資的資金來(lái)源結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目組成結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目保障體系，介紹了項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展情況等信息。這是到2009年年底為止對(duì)4萬(wàn)億元投資信息最詳盡的一次披露。但嚴(yán)義明并不滿意這樣的答復(fù)，遂于2010年2月再次提出行政復(fù)議申請(qǐng)。這次嚴(yán)義明除了要求國(guó)家發(fā)改委公開(kāi)具體項(xiàng)目清單和可行性研究報(bào)告外，在2009年的基礎(chǔ)上，又增加了兩項(xiàng)申請(qǐng)內(nèi)容：一是已審批項(xiàng)目配套資金是否到位的情況，已審批項(xiàng)目出現(xiàn)的問(wèn)題和解決情況；另外一條涉及自主創(chuàng)新的規(guī)劃方案、教育體制的改革規(guī)劃和教育經(jīng)費(fèi)超過(guò)GDP4%的時(shí)間規(guī)劃。2010年3月6日，在全國(guó)人大組織的記者招待會(huì)上，4萬(wàn)億元投資的去向問(wèn)題再次被提及。國(guó)家發(fā)改委主任張平在回答記者提問(wèn)時(shí)稱，4萬(wàn)億元里邊沒(méi)有一分錢進(jìn)入到“兩高一資”產(chǎn)能過(guò)剩的行業(yè)，也沒(méi)有一分錢進(jìn)入房地產(chǎn)領(lǐng)域。對(duì)于4萬(wàn)億元的流向，張平稱主要投向了民生、自主創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、汶川地震災(zāi)后重建等幾個(gè)方面，并列出了詳細(xì)的比例。然而媒體的追問(wèn)并沒(méi)有停止，有人這樣發(fā)言，如果發(fā)改委不能夠?yàn)?萬(wàn)億元列出一份詳細(xì)的“說(shuō)明書(shū)”，那么，就不可能取信于民眾；民眾對(duì)于4萬(wàn)億元有沒(méi)有流向樓市、股市的疑慮，并不能從根本上消除。有媒體用實(shí)例對(duì)4萬(wàn)億元沒(méi)有一分錢流進(jìn)入樓市的判斷提出質(zhì)疑。據(jù)3月17日《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》報(bào)道，一份名為《審計(jì)移送處理書(shū)》的文件披露，上海江橋城市建設(shè)投資有限公司，以京滬高鐵名義獲取銀行貸款20億元，其中13.2億元用在了土地開(kāi)發(fā)等無(wú)關(guān)項(xiàng)目上。沈陽(yáng)溫洪祥的信息公開(kāi)申請(qǐng)也是較早在社會(huì)上引起反響的一個(gè)案例。2008年7月24日，沈陽(yáng)盛恒律師事務(wù)所律師溫洪祥向沈陽(yáng)市建委申請(qǐng)，希望公開(kāi)近五年來(lái)對(duì)未經(jīng)竣工驗(yàn)收、未辦理竣工驗(yàn)收備案手續(xù)而擅自入住的違法行為的監(jiān)管情況。這是《條例》實(shí)施以來(lái)，沈陽(yáng)市由個(gè)人向行政機(jī)關(guān)提出公開(kāi)申請(qǐng)的首個(gè)案例，在全國(guó)估計(jì)也屬前幾例之一。2008年11月，溫洪祥又向沈陽(yáng)市財(cái)政局、市審計(jì)局和市政務(wù)公開(kāi)辦等部門(mén)遞交了一份《沈陽(yáng)市政府信息公開(kāi)申請(qǐng)表》，要求沈陽(yáng)市政府各個(gè)部門(mén)和各區(qū)縣（市）政府公開(kāi)辦公費(fèi)、招待費(fèi)、差旅費(fèi)、單位事業(yè)性經(jīng)營(yíng)收入等財(cái)務(wù)賬目，以及政府各部門(mén)年度財(cái)務(wù)審計(jì)結(jié)果。沈陽(yáng)市政務(wù)公開(kāi)辦雖接受了溫洪祥的申請(qǐng)，但相關(guān)負(fù)責(zé)人稱：“由于國(guó)內(nèi)還沒(méi)有先例，政府部門(mén)財(cái)務(wù)信息又極其敏感，難度極大，這個(gè)公開(kāi)可能不會(huì)一蹴而就，結(jié)果可能不會(huì)太樂(lè)觀。”雖然信息公開(kāi)申請(qǐng)的案例常常會(huì)“無(wú)果而終”，但政府部門(mén)與公眾就此展開(kāi)的互動(dòng)與博弈，特別是其在媒體上的廣泛傳播和公眾參與討論，提高了社會(huì)公眾對(duì)政府信息公開(kāi)的關(guān)注度，對(duì)政府信息公開(kāi)起到了正面的推動(dòng)作用。為規(guī)范有關(guān)政府信息公開(kāi)方面的訴訟，2009年11月，最高人民法院發(fā)布的《政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》，相信對(duì)規(guī)范此類案件的受理會(huì)有一定的推動(dòng)作用，信息公開(kāi)的邊界將逐步明確，如果案件不被受理，即表明要求公開(kāi)的相關(guān)信息將不予公開(kāi)。透過(guò)上述爭(zhēng)議案例，還可以發(fā)現(xiàn)在《條例》及其執(zhí)行過(guò)程的背后，還有更深層次的觀念、權(quán)利和利益的沖突在起作用。在這個(gè)意義上，圍繞政府信息公開(kāi)的矛盾沖突才剛剛開(kāi)始。實(shí)際上正是通過(guò)這些沖突和爭(zhēng)議，《條例》的完善和執(zhí)行才獲得了根本的動(dòng)力，并由此推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。（二）政府與公眾圍繞信息公開(kāi)博弈的原因1.觀念與利益的雙重制約盡管《條例》確立了以公開(kāi)為原則、以不公開(kāi)為例外的原則，但實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，一些政府部門(mén)并沒(méi)有把信息公開(kāi)作為一項(xiàng)義務(wù)，在對(duì)待信息公開(kāi)時(shí)態(tài)度不積極，把公開(kāi)當(dāng)做一件勉為其難的事。不公開(kāi)的話明顯違反《條例》，公開(kāi)又明顯增加工作負(fù)擔(dān)和泄密風(fēng)險(xiǎn)，兩難之下，盡可能少公開(kāi)或不公開(kāi)就成了自然的選擇。對(duì)公務(wù)員來(lái)說(shuō)，行政部門(mén)多年來(lái)已經(jīng)形成了一套層層對(duì)上負(fù)責(zé)的工作流程，對(duì)公眾負(fù)責(zé)、在決策時(shí)聽(tīng)取公眾意見(jiàn)無(wú)論如何都是一件有挑戰(zhàn)性的事情；有的甚至利用自身的特權(quán)地位和身份以及所掌握的稀缺信息進(jìn)行公共信息尋租，追求自身利益的最大化，這是政府信息公開(kāi)面臨的最主要內(nèi)在阻力。從公眾一方來(lái)說(shuō)，由于長(zhǎng)期以來(lái)都是政府管理的對(duì)象，權(quán)利意識(shí)淡漠，對(duì)于《條例》賦予自己的權(quán)利一開(kāi)始還不適應(yīng)，也不知道如何行使。在這種情況下，熟悉法律的律師以自己的親身實(shí)踐為公眾作出了表率。2.保密與公開(kāi)的矛盾突出在實(shí)踐中，常有政府部門(mén)以保密為由推脫信息公開(kāi)的責(zé)任和義務(wù)的現(xiàn)象。一些政府部門(mén)在制定和印發(fā)文件的時(shí)候，出于謹(jǐn)慎，常常有意擴(kuò)大保密的范圍，把一些不應(yīng)當(dāng)確定為秘密的事項(xiàng)確定為秘密事項(xiàng)。而保密部門(mén)通常只追查泄密事件，對(duì)密級(jí)高定卻鮮有追究。公開(kāi)與泄密兩者在責(zé)任與追究上嚴(yán)重不對(duì)等，強(qiáng)化了以保密為由不公開(kāi)的理由和動(dòng)機(jī)。3.官民相對(duì)地位的消長(zhǎng)服務(wù)型政府在一定意義上就是我們以前常說(shuō)的“做人民的公仆”。也就是要在權(quán)力體系結(jié)構(gòu)中淡化“官本位”，逐步實(shí)現(xiàn)“以人為本”，即樹(shù)立公民權(quán)利的觀念。權(quán)力并不屬于官員，官員的權(quán)力是公眾給予的，因而要接受公眾的監(jiān)督。事實(shí)上，政府信息既是一種公共資源，也是一種權(quán)力來(lái)源，政府信息資源有時(shí)也代表某種部門(mén)利益和個(gè)人利益。信息公開(kāi)說(shuō)到底也是一種權(quán)力讓渡?！肮_(kāi)越多，做事會(huì)越難”，對(duì)行政工作的約束性條件就越多，而公眾參與的積極性也會(huì)更高，公眾的知情權(quán)也更能得到保障。三推進(jìn)政府信息公開(kāi)的關(guān)鍵因素追溯起來(lái)，一些西方國(guó)家的政府信息公開(kāi)已有百年左右的歷史。我國(guó)政府信息公開(kāi)才實(shí)施兩年，出現(xiàn)各種問(wèn)題是預(yù)料之中的。在《條例》剛剛實(shí)施后就發(fā)生了汶川大地震，我國(guó)政府吸取了“非典”的教訓(xùn)，第一時(shí)間全面公開(kāi)了相關(guān)信息，被國(guó)際上認(rèn)為是政府信息公開(kāi)的一個(gè)范本。然而，作為一項(xiàng)政府日常事務(wù)，信息公開(kāi)對(duì)政府運(yùn)行體制、公務(wù)員觀念造成的沖擊才剛剛開(kāi)始。結(jié)合這兩年有關(guān)部門(mén)和地方的經(jīng)驗(yàn)，要大力貫徹執(zhí)行《條例》，進(jìn)而推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府建設(shè)，可以從以下幾個(gè)方面入手。（一）義務(wù)與權(quán)利就是要明確應(yīng)當(dāng)怎么做與為什么這樣做的問(wèn)題?！稐l例》對(duì)所有的政府機(jī)構(gòu)只規(guī)定了義務(wù)和責(zé)任，沒(méi)有權(quán)利，這對(duì)轉(zhuǎn)變公務(wù)員的觀念具有十分重要的意義。信息公開(kāi)是政府的義務(wù)和責(zé)任，政府有義務(wù)和責(zé)任向公眾公開(kāi)信息，而且是以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外。但由于我國(guó)的信息長(zhǎng)期為政府所壟斷，注定了信息公開(kāi)不可能在短時(shí)期內(nèi)就取得大的突破?，F(xiàn)在公眾之所以感覺(jué)政務(wù)信息公開(kāi)不夠暢通，關(guān)鍵在于政府部門(mén)還沒(méi)有牢固樹(shù)立起“公民權(quán)利意識(shí)”，考慮問(wèn)題往往從政府便利出發(fā)而不是從群眾便利出發(fā)。因此，信息公開(kāi)應(yīng)拓展渠道，創(chuàng)新形式，倡導(dǎo)政務(wù)信息公開(kāi)中的“公民權(quán)利”與“政府義務(wù)”。為了督促政府信息公開(kāi)條例的執(zhí)行，將信息公開(kāi)作為政府考核指標(biāo)也是一種可行的方法。（二）行動(dòng)與重點(diǎn)就是要解決做什么與如何做的問(wèn)題。換言之，就是要把握目前的難點(diǎn)與焦點(diǎn)問(wèn)題，社會(huì)公眾最期望知曉的是諸如官員財(cái)產(chǎn)情況，自然災(zāi)害、重特大事故、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等突發(fā)事件的發(fā)生、處置過(guò)程等，還有就是人事、財(cái)務(wù)等敏感信息?，F(xiàn)在公開(kāi)的政府財(cái)務(wù)收支信息，太過(guò)粗略。政府網(wǎng)站公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)簡(jiǎn)歷、分管領(lǐng)域、辦公電話等已比較普遍。而民眾關(guān)心的領(lǐng)導(dǎo)人薪酬、人事任免中不同候選人遴選的過(guò)程、人事調(diào)動(dòng)原因等，都被作為內(nèi)部信息不予公開(kāi)。今后政府信息公開(kāi)的重點(diǎn)應(yīng)放在與公眾利益關(guān)聯(lián)度高的民生問(wèn)題（如就業(yè)、社保、醫(yī)改、教育、住房等）和公眾關(guān)注度高的政府行政成本問(wèn)題（如公車使用、公款招待、公費(fèi)考察等）上，并設(shè)立政府信息公開(kāi)的解釋答疑機(jī)制，便于公眾理解信息。目前，政府信息公開(kāi)在很多人看來(lái)就是信息的簡(jiǎn)單發(fā)布。然而，發(fā)布以后，如何回應(yīng)公眾可能提出的問(wèn)題，保持政府部門(mén)和公眾之間交流渠道暢通，則是進(jìn)一步的問(wèn)題。理論上，從信息公開(kāi)到回應(yīng)公眾再到公共參與應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)連續(xù)有機(jī)的整體。這樣才能全面發(fā)揮政府信息公開(kāi)的作用和潛能，使信息公開(kāi)成為提高政府運(yùn)作效率和透明度的有效手段。目前來(lái)看，在回應(yīng)公眾質(zhì)詢方面的工作剛剛開(kāi)始，特別是圍繞公眾關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題和新聞事件，在回應(yīng)公眾的疑問(wèn)和意見(jiàn)方面，還存在一些普遍性的問(wèn)題。比如，2009年社會(huì)上出現(xiàn)了一系列事件，如“天價(jià)煙”、“躲貓貓”、“釣魚(yú)執(zhí)法”等，這些事件受到了網(wǎng)民的普遍關(guān)注，但政府網(wǎng)站對(duì)此基本上處于失語(yǔ)狀態(tài)。在這方面，也有一些政府部門(mén)做得較好。比如，四川省政府網(wǎng)站全面公開(kāi)了汶川地震抗震救災(zāi)捐贈(zèng)物資的接收和使用情況，廣州市政府網(wǎng)站全面公開(kāi)了一百多個(gè)部門(mén)的財(cái)政預(yù)算，深圳市政府網(wǎng)站能夠按月公開(kāi)財(cái)政預(yù)決算的執(zhí)行情況，浙江單列市也公開(kāi)村級(jí)財(cái)務(wù)信息，這些做法得到了網(wǎng)民的普遍支持。（三）制度與法治要為政府信息公開(kāi)創(chuàng)造適宜的外部環(huán)境。要將信息公開(kāi)與電子政務(wù)作為政府日常性的工作常抓不懈，對(duì)許多政府部門(mén)而言仍然需要做大量的工作。信息公開(kāi)是對(duì)公眾負(fù)責(zé)的行為，這與以往對(duì)上負(fù)責(zé)是截然不同的，因?yàn)楣姴坏藬?shù)眾多，而且差異很大。這意味著政府部門(mén)及其公務(wù)員的觀念、行為與運(yùn)行方式都要做相應(yīng)的改變，還意味著權(quán)力從政府和上級(jí)向公眾的某種轉(zhuǎn)移。同時(shí)，政府信息公開(kāi)又是建設(shè)法治國(guó)家的一項(xiàng)基礎(chǔ)性的制度建設(shè)工作，為此需要從法律體系層面調(diào)整《條例》與《保密法》、《檔案法》的相互關(guān)系。從兩年來(lái)的實(shí)踐看，《條例》實(shí)施對(duì)《保密法》、《檔案法》已有不同程度的觸動(dòng)，對(duì)后者做必要的修訂顯得越發(fā)緊迫。比如，在我國(guó)，對(duì)于保密文件以外的政府信息是否應(yīng)該公開(kāi)一直沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)定，造成了保密文件與非保密文件一樣，完全對(duì)公眾封鎖和保密。除了制度上的原因和工作作風(fēng)之外，不能正確劃分非保密文件的性質(zhì)并進(jìn)行合理的分類，乃是造成大量政府信息不能公開(kāi)的重要原因之一。因此，只有對(duì)非保密文件進(jìn)行合理分類，并明確哪些可以公開(kāi)，哪些不應(yīng)該公開(kāi)，才有可能在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府信息公開(kāi)化。否則，如果將所有的非保密文件完全公開(kāi)，將會(huì)對(duì)國(guó)家行政管理造成某些不必要的沖擊。從《條例》與《檔案法》的關(guān)系看，我國(guó)政府信息實(shí)際上可分為檔案文件與非檔案文件。目前政府的信息公開(kāi)實(shí)際上都集中在非檔案文件上。而《檔案法》規(guī)定“國(guó)家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿30年向社會(huì)開(kāi)放?！边@意味著檔案法實(shí)際上限制了檔案類政府信息的公開(kāi)，同一個(gè)政府信息，一旦歸入檔案，則要受30年期限的限制，如果不歸檔，則有公開(kāi)的可能?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，由于《條例》屬于行政法規(guī)層次，其位階低于《保密法》。為解決《條例》在執(zhí)行過(guò)程中與《保密法》的矛盾，應(yīng)盡快頒布《政府信息公開(kāi)實(shí)施細(xì)則》。實(shí)際上，最高人民法院行政審判庭起草的《關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》，于2009年11月向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。在一個(gè)月的征求期限內(nèi)，共收到網(wǎng)友意見(jiàn)411條。對(duì)第十一條關(guān)于例外信息司法認(rèn)定的內(nèi)容，爭(zhēng)議非常大，幾乎有1/3的意見(jiàn)集中在此。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，有人建議應(yīng)綜合現(xiàn)行的《保密法》、《檔案法》和《條例》的相關(guān)內(nèi)容，制訂統(tǒng)一的“信息公開(kāi)法”。在政府信息公開(kāi)的具體執(zhí)行制度安排上，當(dāng)務(wù)之急是需要安排專門(mén)的部門(mén)和人員負(fù)責(zé)相關(guān)事宜，比如，設(shè)立政府CIO、新聞發(fā)言人以及網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人等相關(guān)職位，以使信息公開(kāi)制度化和經(jīng)?；?。近年來(lái)，一些政府部門(mén)已開(kāi)始試行這些辦法。2009年9月1日，貴陽(yáng)市政府召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，宣布正式啟動(dòng)市政府系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人制度。這是全國(guó)首家以政府名