進一步完善首都城市管理體制研究

進一步完善首都城市管理體制研究

一近年來北京市城市管理的體制機制變遷20世紀90年代以來，北京市委、市政府適應市場經(jīng)濟體制改革和首都社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，對城市管理體制進行了探索和改革。（一）高度重視城市管理工作，連續(xù)召開了五次城市管理工作會議圍繞城市管理體制改革和提高城市管理水平，以加強城市基層基礎工作為重點，市委、市政府連續(xù)召開了五次城市工作會，從市、區(qū)縣、街道、社區(qū)等層面，對城市管理體制機制進行了積極探索和大膽嘗試，首都城市管理水平有了明顯的提高，有力地推動了世界城市建設。一是街道辦事處的管理職能得到加強，城市社會事務基層管理的水平有了明顯提高。街道辦事處的職責定位被明確為：根據(jù)區(qū)政府的授權，統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展，監(jiān)督專業(yè)管理，組織公共服務，指導社區(qū)建設。實現(xiàn)了街道辦事處工作重點向城市管理的轉移。在克服條塊分割體制障礙，理順部門與街道辦事處的工作職能和機制上，創(chuàng)建了基層政務服務大廳、社區(qū)政務代理制等管理模式。二是新型社區(qū)管理模式初步建立，為基層民主政治建設提供了體制保障。三是市區(qū)兩級政府和部門的改革配套推進，城市管理體制的綜合改革取得了重要進展。根據(jù)城市建設與管理的實際需要，實行了城管綜合執(zhí)法；推進城市管理重心下移，下放了部分管理權限；按照事權與財權相統(tǒng)一的原則，實行了市區(qū)分稅制改革。各級政府和部門越來越重視城市管理工作，社會管理和公共服務體系建設逐步健全。中國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展報告·北京卷（2012～2013）（二）健全完善首都城市管理的體制機制一是初步建立全市城市管理的綜合協(xié)調架構。為了統(tǒng)一組織領導全市的城市環(huán)境整治和建設工作，2005年底，市委、市政府決定成立北京市“2008”環(huán)境建設指揮部及辦公室，負責統(tǒng)一指揮、組織協(xié)調、督促落實本市城市環(huán)境景觀建設和環(huán)境秩序整治任務。全市18個區(qū)縣也都成立了分指揮部和辦公室，形成了市里牽頭、條塊互動、屬地主責的工作網(wǎng)絡和責任機制。奧運會后，為鞏固奧運成果，加強環(huán)境建設統(tǒng)籌協(xié)調力度，2010年5月，經(jīng)中央編辦批準，市委、市政府決定成立首都城市環(huán)境建設委員會，下設首都城市環(huán)境建設委員會辦公室（簡稱首都環(huán)境建設辦），為其日常辦事機構，市政市容委加掛首都環(huán)境建設辦的牌子。首環(huán)委的主要職責是：貫徹執(zhí)行黨中央、國務院及市委、市政府有關環(huán)境建設的重要決定；研究審議首都城市環(huán)境建設的發(fā)展規(guī)劃、工作方案及重大事項；統(tǒng)籌協(xié)調本市與中央單位和駐京部隊、市與區(qū)縣、區(qū)縣之間環(huán)境建設工作，加強首都城市環(huán)境建設的整體協(xié)作；組織檢查首都環(huán)境建設工作任務的實施；協(xié)調解決首都城市環(huán)境建設工作重大問題。二是健全完善城市管理專業(yè)職能部門。2003年，根據(jù)城市交通的發(fā)展，整合交通資源，成立北京市交通委員會，建立集中、統(tǒng)一的交通行政管理體制，充分發(fā)揮交通在城市經(jīng)濟和社會發(fā)展中的作用。2004年，根據(jù)首都水資源使用和管理的狀況，成立了市水務局，將原市水利局、市排水集團、市自來水公司、城市節(jié)水辦等管理職能集于一體，打破水資源管理分割的體制，建立全市集中統(tǒng)一的水資源管理體制。為加強城市土地資源管理，將國土管理機構從房屋土地管理機構中獨立出來，成立國土資源管理局，強化國土資源管理。三是推進城市管理綜合執(zhí)法。1997年4月北京市宣武區(qū)在全國率先開展城市管理綜合執(zhí)法試點工作。到2000年10月，18個區(qū)縣全面實施了城市管理綜合執(zhí)法。2002年，將北京市城管監(jiān)察辦公室更名為北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局，由北京市市政管理委員會負責管理，對外以自己的名義行使職權，開展工作。同時，擴大了城管綜合執(zhí)法范圍，職能由原來的5大類99項增加到13類308項。2011年11月北京市城管綜合行政執(zhí)法局調整為市政府直屬行政執(zhí)法機構。2012年9月，市委、市政府印發(fā)《關于深化城管執(zhí)法體制改革全面加強首都城市管理綜合行政執(zhí)法工作的意見》，對健全完善城管執(zhí)法體制機制、提高城管執(zhí)法科學化水平等作出了安排部署。四是東城區(qū)城市綜合管理創(chuàng)新成效顯著。城市管理決策方面，東城區(qū)根據(jù)城市管理實際，樹立“綜合管理”理念，將市政市容委更名為城市綜合管理委員會，將環(huán)保局、民防局、園林局、城管大隊、城管監(jiān)督中心、環(huán)衛(wèi)服務中心納入，使之成為系統(tǒng)成員單位，賦予城管委對城市管理工作進行統(tǒng)一組織、協(xié)調、監(jiān)督、指揮、服務的職能，變“部門分割”為“集團作戰(zhàn)”。城市管理執(zhí)法方面，以城管委為中心，設立社會管理綜合執(zhí)法委員會，將全區(qū)所有行政執(zhí)法部門、有關行政管理部門、街道納入，作為其成員單位。在街道成立綜合執(zhí)法組，每個執(zhí)法組約40人，由工商、公安、衛(wèi)生、交通、文化、消防、園林8個常住單位派駐得力人員組成，建委、民政、環(huán)保等17個部門列為掛牌單位，明確主管領導，建立聯(lián)系人，遇有任務隨時調動。執(zhí)法組對地區(qū)事務“全權、全管、全時、全責”，統(tǒng)一辦公、統(tǒng)一裝備、統(tǒng)一執(zhí)法。東城區(qū)綜合執(zhí)法制度的實質，是在不改變現(xiàn)行體制、不轉移各執(zhí)法部門權力的基礎上，搭建了綜合管理的平臺，真正實現(xiàn)了管理重心下移，做到了執(zhí)法力量的高度融合、執(zhí)法手段的高度融合，調動了政府部門參加城市管理的積極性。藥監(jiān)、旅游等部門主動要求將專項執(zhí)法融入綜合執(zhí)法平臺，解決了自身難以獨立完成的執(zhí)法任務。東城區(qū)城市綜合管理創(chuàng)新得到了中央有關部門的高度肯定，并被推廣到外地一些城市。（三）推進城市管理的市場化、社會化、專業(yè)化進程2000年，以水、氣、熱三大企業(yè)為基礎，分別進行改革重組，成立了北京市自來水集團有限責任公司、北京市熱力集團有限責任公司、北京市燃氣集團有限責任公司等三個國有獨資公司，取消了對市自來水集團和市燃氣集團的財政補貼。按照政企分開、管干分離的原則，市主管部門與三個企業(yè)集團脫離了行政隸屬關系，對企業(yè)實行行業(yè)監(jiān)督管理。2000年，對市屬環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位進行重組和轉制，將原市屬8個環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位重組改制成為4個國有獨資企業(yè)，負責城市主要干道的清掃保潔和重大活動環(huán)境保障任務，改制后的環(huán)衛(wèi)專業(yè)公司和政府職能部門脫離了行政隸屬關系。2001年，在北京市城市排水公司的基礎上，整合高碑店、酒仙橋、方莊、北小河4個市屬污水處理廠，改制重組為“北京市城市排水集團有限責任公司”，市政府授予該公司對市屬四個污水處理廠和城市排水管網(wǎng)、泵站等國有資產(chǎn)的經(jīng)營權。（四）理順市與區(qū)縣職能部門的關系一是推進市政管理重心下移。2000年，將由市級管理部門直接承擔的環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理、房屋管理、市政道路管理和戶外廣告管理等五個方面的行政管理職能，按照“財隨事走，責權利相統(tǒng)一”的原則，市財政將相關經(jīng)費直接劃撥到各區(qū)，由各區(qū)承擔。二是將原由區(qū)級政府職能部門承擔的管理職能上移到市級職能部門。區(qū)縣規(guī)劃局調整為市規(guī)劃委的派出機構，區(qū)縣土地管理機構調整為市國土資源管理局的派出機構。三是確定區(qū)縣功能定位。依照北京城市總體規(guī)劃關于“兩軸—兩帶—多中心”和城市次區(qū)域劃分的設想，遵循“優(yōu)化城區(qū)、強化郊區(qū)”的原則，2005年，市委、市政府把全市從總體上劃分為首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)四類區(qū)域。2010年，調整城市核心區(qū)行政區(qū)劃，撤銷崇文區(qū)、宣武區(qū)，將核心區(qū)調整為新的東城區(qū)和西城區(qū)。（五）依托信息技術構建網(wǎng)格化管理新模式，實現(xiàn)了城市管理的精細化2004年，東城區(qū)依托信息技術，將無線傳輸、定位等多種移動通信技術運用到城市管理，在城區(qū)實現(xiàn)網(wǎng)格化管理，被比爾·蓋茨譽為城市管理新模式的“世界級案例”。全市于2006年初建成了“1+8+N”的數(shù)字化城市管理運行架構。2010年，市委、市政府確定在東城、朝陽、順義開展以網(wǎng)格化為重點的社會服務管理創(chuàng)新綜合試點工作。東城區(qū)城市管理中心升級為社會服務管理中心，從區(qū)、街道一直到社區(qū)和網(wǎng)格，建立了四級管理體系。朝陽區(qū)啟動了全模式社會服務管理系統(tǒng)，運用現(xiàn)代信息技術，通過流程再造、業(yè)務集成與合作治理方式，建立數(shù)字化、精細化、高效化和系統(tǒng)化的社會服務管理體系。二北京城市管理目前存在的矛盾和問題盡管近年來北京市在城市管理體制機制方面進行了很多探索，城市管理水平明顯提高，但同建設世界城市的要求相比，北京市的城市管理水平還存在很大的差距，城市管理在管理理念、管理體制、運行機制等方面還存在一些矛盾和問題。主要是：（一）對城市管理的重要性認識不足，城市管理理念存在一定的偏差由于我國是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國家，工業(yè)化、城市化的歷史不長，普遍缺乏城市管理的經(jīng)驗。城市管理理論不足，思路不清，城市管理工作主動性不強，跟著領導批示走，跟著輿論熱點走，跟著GDP魔棒走，工作陷入被動，疲于應付。一些領導干部科學發(fā)展觀念不強，工作理念存在偏差，平時不在城市管理上下基本功，城市管理的矛盾和問題越積越多，最終遭到大自然的報復，給群眾生命財產(chǎn)造成嚴重損失。城市管理理念偏差主要表現(xiàn)在：一是重經(jīng)濟建設輕城市管理。一些領導干部簡單僵化地理解“發(fā)展是硬道理”“發(fā)展是第一要務”，把發(fā)展與GDP等同起來，不是把主要精力放到城市管理上，而是越俎代庖，代企業(yè)決策，忙于抓招商引資，抓項目落地，結果是種了企業(yè)經(jīng)營的地，荒了城市管理的田。工作雖然勤勤懇懇，但多年的努力經(jīng)不住一次暴雨的檢驗，教訓極為深刻。更嚴重的是，在GDP思維主導下，在舊城改造中，城市歷史文化遺產(chǎn)被嚴重破壞，城市可持續(xù)發(fā)展的歷史文化資源遭受了不可挽回的損失。二是重城市建設輕城市管理。現(xiàn)代化城市“三分建設，七分管理”是國內(nèi)外理論界和實際工作部門的共識，但一些地區(qū)和部門長期存在“重建設，輕管理”思想，把城市建設當成“硬”任務，把城市管理看作“軟”工作，爭投資、爭項目熱情很高，對城市管理則缺乏熱情，消極被動。有的干部全局意識不強，對規(guī)劃在城市建設與管理中的龍頭作用認識不夠，在重大項目的決策上長官意志嚴重，使城市規(guī)劃得不到落實。更有一些干部置國家法律法規(guī)于不顧，放棄監(jiān)管職責，給不法商人開綠燈，對違法建設睜只眼閉只眼，違法建設屢禁不止，群眾的合法權益被損害，也為城市安全埋下了隱患。三是重面子工程建設輕基礎設施建設。一些干部政績觀存有誤區(qū)，工作中急功近利，熱衷于建造“新、奇、怪”的“標志性建筑”“紀念碑工程”，卻對那些關系著城市長遠發(fā)展但不顯露政績的地下“生命線”興趣闕然，對大自然一次次的災害預警充耳不聞，導致城市基礎建設“說起來重要、做起來次要”“逢雨必澇、遇澇則癱、遇雪則癱”成為城市運行的頑癥。四是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌代城市管理。近年來，各級黨政部門加大了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的力度，城鄉(xiāng)一體化局面取得了很大進展。但必須認識到，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的本質是城鄉(xiāng)公共服務的均等化，與通常意義上的城市管理不是一回事。對城鄉(xiāng)一體化更要采取實事求是的態(tài)度，城市和鄉(xiāng)村特點不同，管理體制機制、目標任務、方式方法也不同，不宜一統(tǒng)了之，要把城市運行安全放在更加突出的位置。近年來在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的名義下成立了水務局、園林局，卻將這兩個部門劃歸農(nóng)口管理，致使城市供水排水污水處理、城市公園綠地管理工作歸并到農(nóng)口系統(tǒng)，與城市規(guī)劃建設管理系統(tǒng)割裂開來。比如，東城區(qū)首創(chuàng)的城市網(wǎng)格化管理享譽全國，但“7·21”暴雨，城市核心區(qū)唯一的因災死亡事故卻恰恰發(fā)生在東城區(qū)，原因就是城區(qū)的城市網(wǎng)格化管理沒有與排水集團的網(wǎng)絡系統(tǒng)實現(xiàn)對接，導致出現(xiàn)管理空隙和監(jiān)控盲區(qū)。五是以組織舉辦大型活動代城市管理。近年來，圍繞舉辦奧運會和國慶六十周年慶典活動，在短時間內(nèi)集中人力物力財力建成了一些標志性工程，城市面貌也發(fā)生了大的改觀。但另一方面，由于資源有限，一些需要重點解決、關系到全市長遠發(fā)展的基礎設施建設卻被耽擱下來，一些關系到城市發(fā)展全局的體制性問題被掩蓋了下來?！?·21”特大自然災害將這些問題徹底暴露了出來，需要引起高度的警惕。六是以社會管控代城市管理?，F(xiàn)代化的城市管理觀，要求我們必須明確城市政府、社會組織、公民個人在城市管理中的地位和作用，以發(fā)揮多方面的力量，共同管理好城市?！?·21”大雨中，市民群眾積極行動起來，涌現(xiàn)出許多可歌可泣的感人事跡。但長期以來，一些領導干部片面理解“穩(wěn)定壓倒一切”“穩(wěn)定是硬任務”，在城市管理中不注重發(fā)揮群眾的主體作用，以政府為唯一管理主體的觀念還很嚴重，一些涉及城市管理的重大決策，對專家和群眾意見重視不夠，不敢把困難和問題告訴群眾求得群眾的理解和支持，于是就失去了調整利益格局的勇氣，遇到困難阻力繞著走，制定政策避重就輕、閉門造車，政策的執(zhí)行效果可想而知。水資源短缺、交通擁堵、環(huán)境污染等困擾北京可持續(xù)發(fā)展的問題長期無法解決，原因固然很多，但市民群眾的城市管理主體作用發(fā)揮不夠顯然是重要因素之一。（二）現(xiàn)有城市管理體制無力應對世界城市建設面臨的挑戰(zhàn)北京作為一個擁有2000多萬人口的世界城市，又是13億人口的首都，經(jīng)濟規(guī)模龐大，安全形勢復雜，城市的安全運行需要多方面的協(xié)調配合，決策難度也越來越大，城市管理需要有一個強有力的部門來統(tǒng)籌協(xié)調，這也是世界城市管理的客觀要求。紐約采用強市長城市管理體制，倫敦、巴黎、東京也都在基層自治基礎上建立了大都市區(qū)管理機構。近年來，由于行政體制改革思路不清，方向不明，北京市行政機構設置出現(xiàn)了決策機構缺位、職能部門膨脹、執(zhí)行機構錯位的現(xiàn)象。這導致職能部門出臺的一些政策措施往往互相矛盾，有些措施不但沒能解決問題反而使矛盾更加嚴重。比如，公交低票價政策沒有起到緩解交通擁堵的效果，反而進一步提高了北京對流動人口的吸引力；機動車限號政策不是限制而是刺激了居民的購車需求；等等，不一而足。一是決策機構缺位，城市運行靠慣性。目前北京市設置的與城市管理有關的高層協(xié)調機構有首都規(guī)劃建設委員會、首都城市環(huán)境建設委員會、首都綠化委員會等，但這些高層次協(xié)調機構仍然只是分別負責城市管理的一個環(huán)節(jié)、一個領域的協(xié)調而已，沒有實現(xiàn)對城市管理的全領域、全方位覆蓋。以中國經(jīng)濟社會管理模式中最有特點的發(fā)展規(guī)劃來說，北京的城市規(guī)劃體系還沿用的是傳統(tǒng)的城市規(guī)劃結構和規(guī)劃門類標準，城市規(guī)劃系統(tǒng)之間壁壘鮮明，內(nèi)容不協(xié)調，相互銜接差，各吹各的號，各唱各的調。人口規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、空間規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市文化遺產(chǎn)規(guī)劃缺乏協(xié)調，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃對經(jīng)濟社會發(fā)展考慮不夠，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間在用地分類、城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模的定義上存在差別，對城市歷史文化遺產(chǎn)保護重視不夠。各類規(guī)劃科學性不夠，法制化較低，最后都成為“墻上掛掛”的形式主義的東西，對經(jīng)濟社會發(fā)展起不到應有的引領作用，實際主導城市發(fā)展的是無序的外延式增長。由于缺少綜合性的城市管理決策中樞，關系城市科學發(fā)展的體制下機制性全局性重大問題、重大決策無人負責，城市運行主要靠城市自組織機理產(chǎn)生的慣性。韓國首爾的公交車體制改革成效斐然，引起世界各國關注，本市有關部門也曾去考察學習過，卻無力將首爾的成功經(jīng)驗用于北京市的交通管理，因為我們現(xiàn)有的城市管理體制缺乏強有力的決策和執(zhí)行能力。二是職能部門各自為戰(zhàn)，城市安全靠運氣。近年來北京市城市管理體制改革的取向是加強專業(yè)化管理，弱化綜合管理部門的協(xié)調職能，這固然有利于城市管理具體任務的落實，但城市管理決策中樞缺位，導致政出多門，各部門之間協(xié)調不力、溝通不及時，城市管理信息不明，底數(shù)不清，很多時候只是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。盲人摸象式的管理機制給城市安全運行造成很大的隱患，比如，城市地下管網(wǎng)是城市基礎設施的重要組成部分，包括給水、排水、電力、電信、燃氣、熱力、工業(yè)等多類別及多權屬管理，布局復雜。盡管城市道路中的“拉鏈路”現(xiàn)象多年無法根治，時有安全事故發(fā)生，長期被社會所詬病，但城市地下管廊建設沒有得到必要的重視，進展甚微。再比如，公交站點設置權力不在公交部門，而在公安交通管理部門，公交路權得不到保障、公交線路設置不合理現(xiàn)象長期得不到解決，影響了公交優(yōu)先政策效果的發(fā)揮。三是政策法規(guī)執(zhí)行體制不順，城市秩序管理簡單生硬。1997年4月，北京市宣武區(qū)在全國率先開展城市管理綜合執(zhí)法試點工作?，F(xiàn)行行政綜合執(zhí)法體制僅僅限于相對集中行政處罰權方面，其他的行政許可審批等職能還在原有的行政主管部門。一般而言，行政機關行使行政處罰權既是對違反一般禁止行為進行的處罰，又是對具備一定資格獲得許可相對人的監(jiān)督，從而強化行政職權對行政事務管理的效果。行政許可和行政處罰相輔相成、互為補充，存在著有機的、不可分割的內(nèi)在邏輯聯(lián)系，有一個如何充分協(xié)調銜接和相互制約的問題。城管體制最核心的問題是把行政處罰權與行政檢查、行政許可、行政強制、行政指導、行政督導等執(zhí)法權力和執(zhí)法方式割裂開來，由城管部門和職能部門分別行使，導致行政管理鏈條的斷裂，容易產(chǎn)生管罰脫節(jié)、監(jiān)管失控問題，也不利于主管部門及時發(fā)現(xiàn)政策不足、提高公共服務質量。比如，城管部門負責夜間施工擾民和建筑工地渣土排放管理問題，但對建筑單位資質的管理權設在建委系統(tǒng)。對屢禁不止的建筑單位違法行為，城管部門并沒有任何有效的懲罰手段，建設單位夜間施工擾民和渣土垃圾亂倒現(xiàn)象長期得不到有效解決?，F(xiàn)行城市綜合執(zhí)法體制導致城管部門權限不清，多頭執(zhí)法現(xiàn)象沒能真正解決。北京市級行政機關現(xiàn)有行政處罰主體51個，其中千人以上的行政執(zhí)法隊伍包括公安、交管、消防、工商、地稅、城管等6支，百人以上的隊伍24支，百人以下的隊伍21支。根據(jù)北京市政發(fā)〔2004〕3號文件，北京市城管執(zhí)法局職權包括：市容環(huán)境衛(wèi)生管理、市政管理、公用事業(yè)管理、城市節(jié)水管理方面的全部處罰權，園林綠化管理、環(huán)境保護管理、城市河湖管理、施工現(xiàn)場管理、城市停車管理、交通運輸管理方面的有關處罰權，工商管理方面對流動無照經(jīng)營行為的處罰權，城市規(guī)劃管理方面對違法建設的有關處罰權，旅游管理方面對無導游證從事導游活動行為的處罰權等，共13個方面308項處罰權。對于城管行政執(zhí)法部門與其他各有關行政主體之間行政處罰權的權利配置，缺乏科學合理的權限劃分，城管部門負責的大多是原部門執(zhí)法管不了、管不好的難事，而實權、大權依舊保留在原有部門，沒有做到權隨責走、費隨事轉。有的主管部門原有的執(zhí)法權并沒有完全廢止，造成多頭執(zhí)法現(xiàn)象。目前城管執(zhí)法中，70%是城管局獨立執(zhí)法，30%需要聯(lián)合執(zhí)法。執(zhí)法中的部門林立、各自為戰(zhàn)的問題還是沒有解決，部門利益之爭長期存在。綜合執(zhí)法體制不可避免地會損害到行政執(zhí)法的科學性。由于科學技術的進步、社會分工的發(fā)展，社會各項業(yè)務專業(yè)性日益增強，政府要對其進行有效的管理，必須使政府職能分部化，使政府工作人員專門熟悉此專業(yè)知識，以適應社會日益科技化、專業(yè)化的需要。行政執(zhí)法需要很高的法律法規(guī)知識和專業(yè)素養(yǎng)，任何個人和組織都不可能勝任全面的工作，執(zhí)法機構的專業(yè)化細分是必然的。以英國為例，即使在多次精簡后，2006～2010年，英國的執(zhí)行機構數(shù)量還有90個，3/4的公務員就職于執(zhí)行機構。本市城管部門工作人員以軍轉干部為主，專業(yè)素養(yǎng)和法制意識不夠，勢必影響到執(zhí)法質量。城市綜合執(zhí)法體制嚴重影響了黨和政府的形象。城管部門的出現(xiàn)，標志著城市管理對抗性增強。近年來，由于收入分配不公現(xiàn)象越來越嚴重，政府部門的形象不斷惡化，公信力下降，執(zhí)法難度越來越大，于是，一些部門希望通過加強城管隊伍，提高執(zhí)法力度。但由于城市綜合執(zhí)法部門對違法行為沒有其他任何制裁手段，行政強制就成為唯一的選擇，與行政相對人的暴力沖突時有發(fā)生。比如，無照商販管理劃歸城管部門，城管部門對無照商販只能是一趕了之，他們沒有責任也沒有能力幫助無照商販解決其生計問題，因為頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照的權力在工商部門，設立市場的權力在規(guī)劃部門。把管理和服務割裂開來，管理方式較為簡單粗暴，是城管部門廣受輿論批評的深層原因。簡單化地靠打壓維護城市社會秩序，已經(jīng)嚴重破壞了黨和政府的形象，造成黨的政治合法性資源不斷地流失，只會進一步增加社會的對抗性，而無益于和諧社會的建設。（三）城市管理仍以行政手段為主，城市管理法規(guī)需要進一步完善發(fā)達國家對城市的管理主要通過立法執(zhí)法來實現(xiàn)。以城市內(nèi)澇為例，美國有防治城市內(nèi)澇的法律制度，對城市內(nèi)澇防范、治理措施等規(guī)定得較為詳盡；德國有《城市內(nèi)澇保險法》，不僅減輕了政府的防洪負擔和壓力，也培養(yǎng)了公民防洪意識；日本有《下水道法》，對下水道的排水能力和各項技術指標都有嚴格規(guī)定。目前還沒有一部完整的城市管理法，一些專項法規(guī)沒有制定實施細則，已有的一些法規(guī)也不符合城市發(fā)展的要求，需要修改完善。（四）市民自發(fā)參與城市管理的渠道還不暢通，城市管理成本較高廣大市民群眾是城市建設管理的主體，廣大市民群眾有著強烈的參與城市管理的愿望和參與城市管理的能力。如果社會組織和個人在城市管理中的作用發(fā)揮不夠，事無巨細都由政府親力親為，無疑將加重政府的負擔，降低城市管理效率，難以實現(xiàn)決策的民主與科學。這方面，北京市既有成功的經(jīng)驗，也有反面的教訓。2006年中非合作論壇峰會期間，市政府沒有采取任何交通管理強制措施，只是向市民發(fā)出“綠色出行，奔向奧運，給‘中非論壇’創(chuàng)造一個良好的環(huán)境”的號召。車友會、民間環(huán)保組織、大學生環(huán)保社團和媒體啟動了“綠色出行，奔向奧運，少開一天車在行動”的活動，共有407家車友會，411685位私家車車主承諾在中非合作論壇期間不開私家車并付之行動，形成了政府和民眾聯(lián)動的良好氛圍，確保了全市交通順暢，秩序井然。在北京“7·21”特大自然災害中，廣大市民守望相助、共同應對，300多位市民冒雨組成“愛心車隊”赴首都機場接送被困旅客；一些商家和市民打開家門，為回不了家的行人免費提供食宿；京港澳高速150名農(nóng)民工自發(fā)組織起來，將182位被困群眾轉移到安全地帶，體現(xiàn)了良好的精神風貌和思想境界。另外，2011年冬天持續(xù)多日的霧霾天氣，引發(fā)市民對政府部門空氣質量標準的強烈質疑，傳統(tǒng)的以政府部門為唯一管理主體的城市管理模式已經(jīng)嚴重滯后于社會各界參與城市管理的要求。應該說，北京市充分發(fā)揮市民參與城市管理的條件已經(jīng)成熟，但我們對社會組織和市民群眾在城市管理中發(fā)揮什么樣作用還沒有清晰的定位，對市民參與城市管理缺乏必要的引導手段，市民自發(fā)參與城市管理的渠道還不暢通。比如，地區(qū)性詳細規(guī)劃沒有完全公開，使得市民無法依據(jù)法規(guī)來及時向有關部門舉報違法建設現(xiàn)象。再如，居民委員會、業(yè)主委員會等基層群眾自治組織的工作機制還有待于進一步完善，等等。三進一步健全完善城市管理體制機制的建議當前，北京仍處于快速發(fā)展的時期。加強城市管理是一個復雜的課題，需要進行多方面的探索，下面提出幾點看法：（一）按照世界城市建設的要求，更新城市管理理念更加注重城市安全運行，把城市安全作為做好各項工作的第一要素。一是深化對“發(fā)展是第一要務、穩(wěn)定是第一責任”的認識，把城市安全作為各項工作的第一要素來抓，用城市安全來總攬各項工作、來檢驗各項工作。城市安全關系到全市兩千萬人民群眾的生命財產(chǎn)，容不得絲毫懈怠和僥幸。沒有城市安全，其他一切都可能化為烏有。城市越大，面臨的風險越多，城市運行就越脆弱。北京市在持續(xù)多年的快速發(fā)展后，城市安全面臨的系統(tǒng)性風險不斷加大，城市規(guī)劃能力、管理能力、技術規(guī)范、市民風險安全意識等方面都滯后于城市發(fā)展的水平。我們要尊重城市管理的客觀規(guī)律，把城市安全放在更加重要的地位，作為首要工作抓好抓實，使城市建設管理更科學、更高效，切實做到防患于未然。二是要牢牢樹立“三分建七分管”思想，通過加大城市管理力度保障城市運行的安全。城市改造與建設過程中，要把城市管理滲透到城市規(guī)劃、建設的每一個環(huán)節(jié)，在籌劃建設的同時就要做出管理方案。要進一步明確政府職能部門在城市管理中的分工，明確政府在城市管理中應該承擔哪些主體任務，并以此為原則，改革現(xiàn)有的城市管理機構，該撤的撤，該合的合，努力建立現(xiàn)代化城市管理要求的管理體制。三是要從國情市情出發(fā)，尊重世界城市建設和管理的規(guī)律。城市化是一個自然的歷史過程，要充分尊重城市發(fā)展的客觀規(guī)律，不急躁，不冒進，不追求發(fā)展的高速度，不提超出市情的高標準，不提脫離國情的高指標，要扎扎實實做好基本功，把關系城市長遠發(fā)展的基礎工作做好做實?！耙匀藶楸尽辈皇且痪淇赵?，一切為了群眾，一切依靠群眾，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益是我們一切工作的出發(fā)點和落腳點。做好城市管理工作，首先要解決“城市管理為了誰”的問題，也就是城市管理的公平性問題。即使歐美發(fā)達國家，城區(qū)中心地區(qū)部分路段也允許小販擺攤設點，既方便市民又解決部分人群的生計問題，紐約、臺北、新加坡的路邊商攤還成為著名的城市人文景觀。本市城市管理部門卻長期擠壓路邊商販的生存空間，始終沒有形成對路邊商販有效的長效管理機制，城管人員與路邊商販激烈沖突事件時有發(fā)生。發(fā)達國家城市化進程用了大約200多年的時間，他們的城市管理水平是與其經(jīng)濟發(fā)展水平、社會保障水平、勞動就業(yè)機會等各個方面相適應的。我國尚處于工業(yè)化、城市化的中期階段，勞動力加速從農(nóng)業(yè)部門向非農(nóng)業(yè)部門、從農(nóng)村向城市流動，無論是政府的公共服務還是市民群眾的文化素質水平都不高，這決定了提高城市管理水平是一個長期的歷史任務，不可能一蹴而就。對市容環(huán)境中的一些臟亂差現(xiàn)象要及時解決，但對城市流動人口要多一些理解、尊重和包容。四是更加注重社會的公平公正。多年來的發(fā)展至上思維，政策措施過于體現(xiàn)效率優(yōu)先，政策制定上深受帕累托最優(yōu)理論影響而過于強調增量調整，使利益格局越來越凝固化。實事求是地說，目前城市管理中存在的一些問題，歸根到底是在“為誰管理”上出現(xiàn)了偏差，資源向強勢人群傾斜，以犧牲弱勢人群的利益來保證所謂的“效率”，最終既沒有效率，也沒有公平。比如，城市交通管理中人行道、自行車道被機動車擠占，公交優(yōu)先政策在一些城市主干道長期不予落實。再如，治理交通擁堵措施回避了社會公眾長期期待的公車改革問題，也沒有采用征收交通擁堵費來調解交通流量，而是采取了機動車限購的方式，人為造成機動車牌號資源的緊缺，刺激更多人的購車欲望，為以后的交通管理造成了極大的難度。再比如，按照《北京市房屋建筑抗震節(jié)能綜合改造工作實施意見》，2011年開始北京啟動最大規(guī)模舊房改造，對1980年以前建成的老舊房屋全面啟動抗震節(jié)能改造，不需要居民自己掏錢，由財政連續(xù)5年每年投入約30億元，由政府共出資一百多億元。乍一看這是一項惠民工程，但實際上隱含著居民之間的不公平。這一政策實際上是政府用納稅人的錢造福老舊公房所有者，而政府投入的這些錢很可能是通過土地溢價獲得的，而那些深受高地價導致的高房價之苦的人大多卻享受不到這項“惠民”工程帶來的利益。因此，即使是惠民工程，也要考慮社會的公平公正問題。建議今后的城市管理要更加采用存量調整的辦法，用更大的膽略和氣魄，來維護社會的公平和公正，在公平公正中實現(xiàn)城市良性的循環(huán)。五是要按照公共治理理念，轉變城市管理方式。借鑒倫敦、紐約等世界城市管理的成功經(jīng)驗，將以“企業(yè)家政府”和“虛擬政府”為代表的新公共治理理念融入我們的城市管理工作中，進一步明確政府在城市建設與管理中應承擔的職能，將不應該由政府承擔的職能盡快歸還企業(yè)和社會，降低因為政府管理的“越位”“缺位”而導致的社會交易成本的增加。在公共管理領域中逐步打破行政性經(jīng)營壟斷和部門利益的意識，引入競爭機制和顧客至上意識，通過委托、招標、租賃、承包等形式，充分發(fā)揮市場的功能，運用市場機制、法制化手段解決城市的管理中的難題。放手發(fā)展各類社會中介組織，積極發(fā)揮社會中介組織的作用。有序擴大公民的政治參與，將市民群眾參與城市管理的熱情引導好、利用好、發(fā)揮好、保護好。（二）按照世界城市的要求，重構北京市的政府管理體制我們建議，在健全完善東城區(qū)的城市綜合管理制度的基礎上，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的原則，構建北京市城市管理體制的全新框架。具體思路是：整合城市管理決策職能，建立以綜合協(xié)調和政策研究為主要職能的市、區(qū)兩級城市管理委員會；建立以行業(yè)主管部門專業(yè)執(zhí)法和街道綜合執(zhí)法并存的二元行政執(zhí)法體制。1.整合城市管理職能部門的決策職能，組建城市管理委員會，統(tǒng)籌協(xié)調城市管理的宏觀決策政府對城市的管理，規(guī)劃是龍頭，建設是基礎，管理是關鍵。建議整合發(fā)展改革、城市規(guī)劃、城市建設、市政市容、綜合執(zhí)法、應急管理、土地、交通、環(huán)保、水務、人口、園林綠化等方面的部門規(guī)劃和政策制定職能，設立首都城市管理委員會，并將首都規(guī)劃建設委員會、首都城市環(huán)境建設委員會、首都綠化委員會等協(xié)調機構合并進來，統(tǒng)一指導協(xié)調首都城市的管理。城市管理委員會總攬全市的城市運行和管理工作，對關系全市發(fā)展全局的重大問題提出政策建議，對城市運行中出現(xiàn)的重大安全問題提出應對措施；負責貫徹實施國家及本市有關城市管理方面的法規(guī)規(guī)章和政策措施；負責本市城管監(jiān)察行政執(zhí)法的指導、統(tǒng)籌協(xié)調和組織調度工作；統(tǒng)籌協(xié)調本市與中央單位和駐京部隊、市與區(qū)縣、區(qū)縣之間的城市管理工作，加強首都城市管理的整體協(xié)作；組織檢查首都城市管理工作任務的實施。借鑒國外城市管理中的“強市長”體制和行政官體制的優(yōu)點，由市長做首都城市管理委員會主任，一位副市長做專職副主任，城市委員會下設城市管理辦公室作為常設機構，統(tǒng)籌協(xié)調城市的宏觀決策工作。世界城市的城市管理架構2.將現(xiàn)有的城市管理職能部門改造為行業(yè)執(zhí)法部門，負責專業(yè)性執(zhí)法工作尊重行政管理的客觀規(guī)律，保持行政管理鏈條的完整性，將現(xiàn)有的政府職能部門剝離其規(guī)劃決策職能后，按照行業(yè)屬性，改造為專業(yè)性行政執(zhí)法機構，統(tǒng)一行使行政處罰、行政檢查、行政許可、行政強制、行政指導、行政督導等執(zhí)法工作，切實履行起依法行政的職責。健全完善各行業(yè)主管部門的執(zhí)法監(jiān)察大隊，統(tǒng)一行使本行業(yè)的行政監(jiān)察和行政處罰職能。將目前市城管綜合執(zhí)法局承擔的市政設施、城市公用、城市節(jié)水和停車場管理等專業(yè)性行政執(zhí)法工作劃歸行業(yè)主管部門，使政府職能部門責任歸位，執(zhí)行到位。行業(yè)執(zhí)法部門作為城市管理委員會的聯(lián)系單位，接受城市管理委員會的指導和監(jiān)督。3.夯實城市管理基礎，將矛盾問題解決在基層在區(qū)縣設立城市管理委員會，負責本地區(qū)城市管理綜合協(xié)調和城管執(zhí)法隊伍的組織調度工作。對區(qū)縣職能部門進行重構，區(qū)縣職能部門人員力量充實到街道，充實到基層，實現(xiàn)管理重心下移。參照東城區(qū)綜合執(zhí)法組模式，將街道城管隊伍打造成一支專業(yè)素質過硬、反應及時果斷、形象作風良好的服務型隊伍。整合基層城市管理資源，新的街道城管隊伍由現(xiàn)有街道城管隊伍、網(wǎng)格化管理協(xié)管員和各相關執(zhí)法部門派出人員三部分人員組成。街道城管隊伍的職責是負責街面巡察，及時發(fā)現(xiàn)并處理影響市容環(huán)境和社會秩序的違法現(xiàn)象。對街道城管隊伍和專業(yè)執(zhí)法部門職責邊界必須有一個明確的分工。非專業(yè)執(zhí)法，如打架斗毆等社會治安事件由街道城管隊伍負責。專業(yè)執(zhí)法方面，建議由街道城管隊伍主要負責無固定場所流動人群的違法行為的懲處，如無照游商、小廣告、黑摩的等違法行為。專業(yè)執(zhí)法部門負責有固定場所違法行為的懲處。簡而言之，街道城管隊伍“上街”，專業(yè)執(zhí)法部門“入戶”。對違法事實清楚、證據(jù)確鑿、情節(jié)簡單、因果關系明確的違反行政管理法規(guī)的行為，街道城管隊伍當場予以處理。案情重大的，應該通知并協(xié)助專業(yè)執(zhí)法部門處理。（三）轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，向城市管理要經(jīng)濟效益轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，已經(jīng)迫在眉睫。我們要將經(jīng)濟發(fā)展與城市建設和管理有機結合起來，立足城市建設和管理，走內(nèi)涵式發(fā)展道路，尋找新的經(jīng)濟增長點，向城市建設和管理要經(jīng)濟效益。要變壓力為