進(jìn)一步完善首都城市管理體制研究

進(jìn)一步完善首都城市管理體制研究

一近年來北京市城市管理的體制機(jī)制變遷20世紀(jì)90年代以來，北京市委、市政府適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和首都社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)城市管理體制進(jìn)行了探索和改革。（一）高度重視城市管理工作，連續(xù)召開了五次城市管理工作會(huì)議圍繞城市管理體制改革和提高城市管理水平，以加強(qiáng)城市基層基礎(chǔ)工作為重點(diǎn)，市委、市政府連續(xù)召開了五次城市工作會(huì)，從市、區(qū)縣、街道、社區(qū)等層面，對(duì)城市管理體制機(jī)制進(jìn)行了積極探索和大膽嘗試，首都城市管理水平有了明顯的提高，有力地推動(dòng)了世界城市建設(shè)。一是街道辦事處的管理職能得到加強(qiáng)，城市社會(huì)事務(wù)基層管理的水平有了明顯提高。街道辦事處的職責(zé)定位被明確為：根據(jù)區(qū)政府的授權(quán)，統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展，監(jiān)督專業(yè)管理，組織公共服務(wù)，指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)。實(shí)現(xiàn)了街道辦事處工作重點(diǎn)向城市管理的轉(zhuǎn)移。在克服條塊分割體制障礙，理順部門與街道辦事處的工作職能和機(jī)制上，創(chuàng)建了基層政務(wù)服務(wù)大廳、社區(qū)政務(wù)代理制等管理模式。二是新型社區(qū)管理模式初步建立，為基層民主政治建設(shè)提供了體制保障。三是市區(qū)兩級(jí)政府和部門的改革配套推進(jìn)，城市管理體制的綜合改革取得了重要進(jìn)展。根據(jù)城市建設(shè)與管理的實(shí)際需要，實(shí)行了城管綜合執(zhí)法；推進(jìn)城市管理重心下移，下放了部分管理權(quán)限；按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，實(shí)行了市區(qū)分稅制改革。各級(jí)政府和部門越來越重視城市管理工作，社會(huì)管理和公共服務(wù)體系建設(shè)逐步健全。中國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展報(bào)告·北京卷（2012～2013）（二）健全完善首都城市管理的體制機(jī)制一是初步建立全市城市管理的綜合協(xié)調(diào)架構(gòu)。為了統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)全市的城市環(huán)境整治和建設(shè)工作，2005年底，市委、市政府決定成立北京市“2008”環(huán)境建設(shè)指揮部及辦公室，負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮、組織協(xié)調(diào)、督促落實(shí)本市城市環(huán)境景觀建設(shè)和環(huán)境秩序整治任務(wù)。全市18個(gè)區(qū)縣也都成立了分指揮部和辦公室，形成了市里牽頭、條塊互動(dòng)、屬地主責(zé)的工作網(wǎng)絡(luò)和責(zé)任機(jī)制。奧運(yùn)會(huì)后，為鞏固奧運(yùn)成果，加強(qiáng)環(huán)境建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，2010年5月，經(jīng)中央編辦批準(zhǔn)，市委、市政府決定成立首都城市環(huán)境建設(shè)委員會(huì)，下設(shè)首都城市環(huán)境建設(shè)委員會(huì)辦公室（簡(jiǎn)稱首都環(huán)境建設(shè)辦），為其日常辦事機(jī)構(gòu)，市政市容委加掛首都環(huán)境建設(shè)辦的牌子。首環(huán)委的主要職責(zé)是：貫徹執(zhí)行黨中央、國務(wù)院及市委、市政府有關(guān)環(huán)境建設(shè)的重要決定；研究審議首都城市環(huán)境建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃、工作方案及重大事項(xiàng)；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本市與中央單位和駐京部隊(duì)、市與區(qū)縣、區(qū)縣之間環(huán)境建設(shè)工作，加強(qiáng)首都城市環(huán)境建設(shè)的整體協(xié)作；組織檢查首都環(huán)境建設(shè)工作任務(wù)的實(shí)施；協(xié)調(diào)解決首都城市環(huán)境建設(shè)工作重大問題。二是健全完善城市管理專業(yè)職能部門。2003年，根據(jù)城市交通的發(fā)展，整合交通資源，成立北京市交通委員會(huì)，建立集中、統(tǒng)一的交通行政管理體制，充分發(fā)揮交通在城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的作用。2004年，根據(jù)首都水資源使用和管理的狀況，成立了市水務(wù)局，將原市水利局、市排水集團(tuán)、市自來水公司、城市節(jié)水辦等管理職能集于一體，打破水資源管理分割的體制，建立全市集中統(tǒng)一的水資源管理體制。為加強(qiáng)城市土地資源管理，將國土管理機(jī)構(gòu)從房屋土地管理機(jī)構(gòu)中獨(dú)立出來，成立國土資源管理局，強(qiáng)化國土資源管理。三是推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法。1997年4月北京市宣武區(qū)在全國率先開展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作。到2000年10月，18個(gè)區(qū)縣全面實(shí)施了城市管理綜合執(zhí)法。2002年，將北京市城管監(jiān)察辦公室更名為北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局，由北京市市政管理委員會(huì)負(fù)責(zé)管理，對(duì)外以自己的名義行使職權(quán)，開展工作。同時(shí)，擴(kuò)大了城管綜合執(zhí)法范圍，職能由原來的5大類99項(xiàng)增加到13類308項(xiàng)。2011年11月北京市城管綜合行政執(zhí)法局調(diào)整為市政府直屬行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。2012年9月，市委、市政府印發(fā)《關(guān)于深化城管執(zhí)法體制改革全面加強(qiáng)首都城市管理綜合行政執(zhí)法工作的意見》，對(duì)健全完善城管執(zhí)法體制機(jī)制、提高城管執(zhí)法科學(xué)化水平等作出了安排部署。四是東城區(qū)城市綜合管理創(chuàng)新成效顯著。城市管理決策方面，東城區(qū)根據(jù)城市管理實(shí)際，樹立“綜合管理”理念，將市政市容委更名為城市綜合管理委員會(huì)，將環(huán)保局、民防局、園林局、城管大隊(duì)、城管監(jiān)督中心、環(huán)衛(wèi)服務(wù)中心納入，使之成為系統(tǒng)成員單位，賦予城管委對(duì)城市管理工作進(jìn)行統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指揮、服務(wù)的職能，變“部門分割”為“集團(tuán)作戰(zhàn)”。城市管理執(zhí)法方面，以城管委為中心，設(shè)立社會(huì)管理綜合執(zhí)法委員會(huì)，將全區(qū)所有行政執(zhí)法部門、有關(guān)行政管理部門、街道納入，作為其成員單位。在街道成立綜合執(zhí)法組，每個(gè)執(zhí)法組約40人，由工商、公安、衛(wèi)生、交通、文化、消防、園林8個(gè)常住單位派駐得力人員組成，建委、民政、環(huán)保等17個(gè)部門列為掛牌單位，明確主管領(lǐng)導(dǎo)，建立聯(lián)系人，遇有任務(wù)隨時(shí)調(diào)動(dòng)。執(zhí)法組對(duì)地區(qū)事務(wù)“全權(quán)、全管、全時(shí)、全責(zé)”，統(tǒng)一辦公、統(tǒng)一裝備、統(tǒng)一執(zhí)法。東城區(qū)綜合執(zhí)法制度的實(shí)質(zhì)，是在不改變現(xiàn)行體制、不轉(zhuǎn)移各執(zhí)法部門權(quán)力的基礎(chǔ)上，搭建了綜合管理的平臺(tái)，真正實(shí)現(xiàn)了管理重心下移，做到了執(zhí)法力量的高度融合、執(zhí)法手段的高度融合，調(diào)動(dòng)了政府部門參加城市管理的積極性。藥監(jiān)、旅游等部門主動(dòng)要求將專項(xiàng)執(zhí)法融入綜合執(zhí)法平臺(tái)，解決了自身難以獨(dú)立完成的執(zhí)法任務(wù)。東城區(qū)城市綜合管理創(chuàng)新得到了中央有關(guān)部門的高度肯定，并被推廣到外地一些城市。（三）推進(jìn)城市管理的市場(chǎng)化、社會(huì)化、專業(yè)化進(jìn)程2000年，以水、氣、熱三大企業(yè)為基礎(chǔ)，分別進(jìn)行改革重組，成立了北京市自來水集團(tuán)有限責(zé)任公司、北京市熱力集團(tuán)有限責(zé)任公司、北京市燃?xì)饧瘓F(tuán)有限責(zé)任公司等三個(gè)國有獨(dú)資公司，取消了對(duì)市自來水集團(tuán)和市燃?xì)饧瘓F(tuán)的財(cái)政補(bǔ)貼。按照政企分開、管干分離的原則，市主管部門與三個(gè)企業(yè)集團(tuán)脫離了行政隸屬關(guān)系，對(duì)企業(yè)實(shí)行行業(yè)監(jiān)督管理。2000年，對(duì)市屬環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位進(jìn)行重組和轉(zhuǎn)制，將原市屬8個(gè)環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位重組改制成為4個(gè)國有獨(dú)資企業(yè)，負(fù)責(zé)城市主要干道的清掃保潔和重大活動(dòng)環(huán)境保障任務(wù)，改制后的環(huán)衛(wèi)專業(yè)公司和政府職能部門脫離了行政隸屬關(guān)系。2001年，在北京市城市排水公司的基礎(chǔ)上，整合高碑店、酒仙橋、方莊、北小河4個(gè)市屬污水處理廠，改制重組為“北京市城市排水集團(tuán)有限責(zé)任公司”，市政府授予該公司對(duì)市屬四個(gè)污水處理廠和城市排水管網(wǎng)、泵站等國有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。（四）理順市與區(qū)縣職能部門的關(guān)系一是推進(jìn)市政管理重心下移。2000年，將由市級(jí)管理部門直接承擔(dān)的環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理、房屋管理、市政道路管理和戶外廣告管理等五個(gè)方面的行政管理職能，按照“財(cái)隨事走，責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一”的原則，市財(cái)政將相關(guān)經(jīng)費(fèi)直接劃撥到各區(qū)，由各區(qū)承擔(dān)。二是將原由區(qū)級(jí)政府職能部門承擔(dān)的管理職能上移到市級(jí)職能部門。區(qū)縣規(guī)劃局調(diào)整為市規(guī)劃委的派出機(jī)構(gòu)，區(qū)縣土地管理機(jī)構(gòu)調(diào)整為市國土資源管理局的派出機(jī)構(gòu)。三是確定區(qū)縣功能定位。依照北京城市總體規(guī)劃關(guān)于“兩軸—兩帶—多中心”和城市次區(qū)域劃分的設(shè)想，遵循“優(yōu)化城區(qū)、強(qiáng)化郊區(qū)”的原則，2005年，市委、市政府把全市從總體上劃分為首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)四類區(qū)域。2010年，調(diào)整城市核心區(qū)行政區(qū)劃，撤銷崇文區(qū)、宣武區(qū)，將核心區(qū)調(diào)整為新的東城區(qū)和西城區(qū)。（五）依托信息技術(shù)構(gòu)建網(wǎng)格化管理新模式，實(shí)現(xiàn)了城市管理的精細(xì)化2004年，東城區(qū)依托信息技術(shù)，將無線傳輸、定位等多種移動(dòng)通信技術(shù)運(yùn)用到城市管理，在城區(qū)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化管理，被比爾·蓋茨譽(yù)為城市管理新模式的“世界級(jí)案例”。全市于2006年初建成了“1+8+N”的數(shù)字化城市管理運(yùn)行架構(gòu)。2010年，市委、市政府確定在東城、朝陽、順義開展以網(wǎng)格化為重點(diǎn)的社會(huì)服務(wù)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)工作。東城區(qū)城市管理中心升級(jí)為社會(huì)服務(wù)管理中心，從區(qū)、街道一直到社區(qū)和網(wǎng)格，建立了四級(jí)管理體系。朝陽區(qū)啟動(dòng)了全模式社會(huì)服務(wù)管理系統(tǒng)，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，通過流程再造、業(yè)務(wù)集成與合作治理方式，建立數(shù)字化、精細(xì)化、高效化和系統(tǒng)化的社會(huì)服務(wù)管理體系。二北京城市管理目前存在的矛盾和問題盡管近年來北京市在城市管理體制機(jī)制方面進(jìn)行了很多探索，城市管理水平明顯提高，但同建設(shè)世界城市的要求相比，北京市的城市管理水平還存在很大的差距，城市管理在管理理念、管理體制、運(yùn)行機(jī)制等方面還存在一些矛盾和問題。主要是：（一）對(duì)城市管理的重要性認(rèn)識(shí)不足，城市管理理念存在一定的偏差由于我國是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國家，工業(yè)化、城市化的歷史不長(zhǎng)，普遍缺乏城市管理的經(jīng)驗(yàn)。城市管理理論不足，思路不清，城市管理工作主動(dòng)性不強(qiáng)，跟著領(lǐng)導(dǎo)批示走，跟著輿論熱點(diǎn)走，跟著GDP魔棒走，工作陷入被動(dòng)，疲于應(yīng)付。一些領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)發(fā)展觀念不強(qiáng)，工作理念存在偏差，平時(shí)不在城市管理上下基本功，城市管理的矛盾和問題越積越多，最終遭到大自然的報(bào)復(fù)，給群眾生命財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p失。城市管理理念偏差主要表現(xiàn)在：一是重經(jīng)濟(jì)建設(shè)輕城市管理。一些領(lǐng)導(dǎo)干部簡(jiǎn)單僵化地理解“發(fā)展是硬道理”“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”，把發(fā)展與GDP等同起來，不是把主要精力放到城市管理上，而是越俎代庖，代企業(yè)決策，忙于抓招商引資，抓項(xiàng)目落地，結(jié)果是種了企業(yè)經(jīng)營(yíng)的地，荒了城市管理的田。工作雖然勤勤懇懇，但多年的努力經(jīng)不住一次暴雨的檢驗(yàn)，教訓(xùn)極為深刻。更嚴(yán)重的是，在GDP思維主導(dǎo)下，在舊城改造中，城市歷史文化遺產(chǎn)被嚴(yán)重破壞，城市可持續(xù)發(fā)展的歷史文化資源遭受了不可挽回的損失。二是重城市建設(shè)輕城市管理?，F(xiàn)代化城市“三分建設(shè)，七分管理”是國內(nèi)外理論界和實(shí)際工作部門的共識(shí)，但一些地區(qū)和部門長(zhǎng)期存在“重建設(shè)，輕管理”思想，把城市建設(shè)當(dāng)成“硬”任務(wù)，把城市管理看作“軟”工作，爭(zhēng)投資、爭(zhēng)項(xiàng)目熱情很高，對(duì)城市管理則缺乏熱情，消極被動(dòng)。有的干部全局意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)規(guī)劃在城市建設(shè)與管理中的龍頭作用認(rèn)識(shí)不夠，在重大項(xiàng)目的決策上長(zhǎng)官意志嚴(yán)重，使城市規(guī)劃得不到落實(shí)。更有一些干部置國家法律法規(guī)于不顧，放棄監(jiān)管職責(zé)，給不法商人開綠燈，對(duì)違法建設(shè)睜只眼閉只眼，違法建設(shè)屢禁不止，群眾的合法權(quán)益被損害，也為城市安全埋下了隱患。三是重面子工程建設(shè)輕基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一些干部政績(jī)觀存有誤區(qū)，工作中急功近利，熱衷于建造“新、奇、怪”的“標(biāo)志性建筑”“紀(jì)念碑工程”，卻對(duì)那些關(guān)系著城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展但不顯露政績(jī)的地下“生命線”興趣闕然，對(duì)大自然一次次的災(zāi)害預(yù)警充耳不聞，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)建設(shè)“說起來重要、做起來次要”“逢雨必澇、遇澇則癱、遇雪則癱”成為城市運(yùn)行的頑癥。四是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌代城市管理。近年來，各級(jí)黨政部門加大了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的力度，城鄉(xiāng)一體化局面取得了很大進(jìn)展。但必須認(rèn)識(shí)到，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的本質(zhì)是城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化，與通常意義上的城市管理不是一回事。對(duì)城鄉(xiāng)一體化更要采取實(shí)事求是的態(tài)度，城市和鄉(xiāng)村特點(diǎn)不同，管理體制機(jī)制、目標(biāo)任務(wù)、方式方法也不同，不宜一統(tǒng)了之，要把城市運(yùn)行安全放在更加突出的位置。近年來在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的名義下成立了水務(wù)局、園林局，卻將這兩個(gè)部門劃歸農(nóng)口管理，致使城市供水排水污水處理、城市公園綠地管理工作歸并到農(nóng)口系統(tǒng)，與城市規(guī)劃建設(shè)管理系統(tǒng)割裂開來。比如，東城區(qū)首創(chuàng)的城市網(wǎng)格化管理享譽(yù)全國，但“7·21”暴雨，城市核心區(qū)唯一的因?yàn)?zāi)死亡事故卻恰恰發(fā)生在東城區(qū)，原因就是城區(qū)的城市網(wǎng)格化管理沒有與排水集團(tuán)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)接，導(dǎo)致出現(xiàn)管理空隙和監(jiān)控盲區(qū)。五是以組織舉辦大型活動(dòng)代城市管理。近年來，圍繞舉辦奧運(yùn)會(huì)和國慶六十周年慶典活動(dòng)，在短時(shí)間內(nèi)集中人力物力財(cái)力建成了一些標(biāo)志性工程，城市面貌也發(fā)生了大的改觀。但另一方面，由于資源有限，一些需要重點(diǎn)解決、關(guān)系到全市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻被耽擱下來，一些關(guān)系到城市發(fā)展全局的體制性問題被掩蓋了下來?！?·21”特大自然災(zāi)害將這些問題徹底暴露了出來，需要引起高度的警惕。六是以社會(huì)管控代城市管理?，F(xiàn)代化的城市管理觀，要求我們必須明確城市政府、社會(huì)組織、公民個(gè)人在城市管理中的地位和作用，以發(fā)揮多方面的力量，共同管理好城市?！?·21”大雨中，市民群眾積極行動(dòng)起來，涌現(xiàn)出許多可歌可泣的感人事跡。但長(zhǎng)期以來，一些領(lǐng)導(dǎo)干部片面理解“穩(wěn)定壓倒一切”“穩(wěn)定是硬任務(wù)”，在城市管理中不注重發(fā)揮群眾的主體作用，以政府為唯一管理主體的觀念還很嚴(yán)重，一些涉及城市管理的重大決策，對(duì)專家和群眾意見重視不夠，不敢把困難和問題告訴群眾求得群眾的理解和支持，于是就失去了調(diào)整利益格局的勇氣，遇到困難阻力繞著走，制定政策避重就輕、閉門造車，政策的執(zhí)行效果可想而知。水資源短缺、交通擁堵、環(huán)境污染等困擾北京可持續(xù)發(fā)展的問題長(zhǎng)期無法解決，原因固然很多，但市民群眾的城市管理主體作用發(fā)揮不夠顯然是重要因素之一。（二）現(xiàn)有城市管理體制無力應(yīng)對(duì)世界城市建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)北京作為一個(gè)擁有2000多萬人口的世界城市，又是13億人口的首都，經(jīng)濟(jì)規(guī)模龐大，安全形勢(shì)復(fù)雜，城市的安全運(yùn)行需要多方面的協(xié)調(diào)配合，決策難度也越來越大，城市管理需要有一個(gè)強(qiáng)有力的部門來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這也是世界城市管理的客觀要求。紐約采用強(qiáng)市長(zhǎng)城市管理體制，倫敦、巴黎、東京也都在基層自治基礎(chǔ)上建立了大都市區(qū)管理機(jī)構(gòu)。近年來，由于行政體制改革思路不清，方向不明，北京市行政機(jī)構(gòu)設(shè)置出現(xiàn)了決策機(jī)構(gòu)缺位、職能部門膨脹、執(zhí)行機(jī)構(gòu)錯(cuò)位的現(xiàn)象。這導(dǎo)致職能部門出臺(tái)的一些政策措施往往互相矛盾，有些措施不但沒能解決問題反而使矛盾更加嚴(yán)重。比如，公交低票價(jià)政策沒有起到緩解交通擁堵的效果，反而進(jìn)一步提高了北京對(duì)流動(dòng)人口的吸引力；機(jī)動(dòng)車限號(hào)政策不是限制而是刺激了居民的購車需求；等等，不一而足。一是決策機(jī)構(gòu)缺位，城市運(yùn)行靠慣性。目前北京市設(shè)置的與城市管理有關(guān)的高層協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有首都規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)、首都城市環(huán)境建設(shè)委員會(huì)、首都綠化委員會(huì)等，但這些高層次協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)仍然只是分別負(fù)責(zé)城市管理的一個(gè)環(huán)節(jié)、一個(gè)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)而已，沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)城市管理的全領(lǐng)域、全方位覆蓋。以中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理模式中最有特點(diǎn)的發(fā)展規(guī)劃來說，北京的城市規(guī)劃體系還沿用的是傳統(tǒng)的城市規(guī)劃結(jié)構(gòu)和規(guī)劃門類標(biāo)準(zhǔn)，城市規(guī)劃系統(tǒng)之間壁壘鮮明，內(nèi)容不協(xié)調(diào)，相互銜接差，各吹各的號(hào)，各唱各的調(diào)。人口規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、空間規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市文化遺產(chǎn)規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考慮不夠，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間在用地分類、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的定義上存在差別，對(duì)城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)重視不夠。各類規(guī)劃科學(xué)性不夠，法制化較低，最后都成為“墻上掛掛”的形式主義的東西，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起不到應(yīng)有的引領(lǐng)作用，實(shí)際主導(dǎo)城市發(fā)展的是無序的外延式增長(zhǎng)。由于缺少綜合性的城市管理決策中樞，關(guān)系城市科學(xué)發(fā)展的體制下機(jī)制性全局性重大問題、重大決策無人負(fù)責(zé)，城市運(yùn)行主要靠城市自組織機(jī)理產(chǎn)生的慣性。韓國首爾的公交車體制改革成效斐然，引起世界各國關(guān)注，本市有關(guān)部門也曾去考察學(xué)習(xí)過，卻無力將首爾的成功經(jīng)驗(yàn)用于北京市的交通管理，因?yàn)槲覀儸F(xiàn)有的城市管理體制缺乏強(qiáng)有力的決策和執(zhí)行能力。二是職能部門各自為戰(zhàn)，城市安全靠運(yùn)氣。近年來北京市城市管理體制改革的取向是加強(qiáng)專業(yè)化管理，弱化綜合管理部門的協(xié)調(diào)職能，這固然有利于城市管理具體任務(wù)的落實(shí)，但城市管理決策中樞缺位，導(dǎo)致政出多門，各部門之間協(xié)調(diào)不力、溝通不及時(shí)，城市管理信息不明，底數(shù)不清，很多時(shí)候只是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。盲人摸象式的管理機(jī)制給城市安全運(yùn)行造成很大的隱患，比如，城市地下管網(wǎng)是城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，包括給水、排水、電力、電信、燃?xì)?、熱力、工業(yè)等多類別及多權(quán)屬管理，布局復(fù)雜。盡管城市道路中的“拉鏈路”現(xiàn)象多年無法根治，時(shí)有安全事故發(fā)生，長(zhǎng)期被社會(huì)所詬病，但城市地下管廊建設(shè)沒有得到必要的重視，進(jìn)展甚微。再比如，公交站點(diǎn)設(shè)置權(quán)力不在公交部門，而在公安交通管理部門，公交路權(quán)得不到保障、公交線路設(shè)置不合理現(xiàn)象長(zhǎng)期得不到解決，影響了公交優(yōu)先政策效果的發(fā)揮。三是政策法規(guī)執(zhí)行體制不順，城市秩序管理簡(jiǎn)單生硬。1997年4月，北京市宣武區(qū)在全國率先開展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作?，F(xiàn)行行政綜合執(zhí)法體制僅僅限于相對(duì)集中行政處罰權(quán)方面，其他的行政許可審批等職能還在原有的行政主管部門。一般而言，行政機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)既是對(duì)違反一般禁止行為進(jìn)行的處罰，又是對(duì)具備一定資格獲得許可相對(duì)人的監(jiān)督，從而強(qiáng)化行政職權(quán)對(duì)行政事務(wù)管理的效果。行政許可和行政處罰相輔相成、互為補(bǔ)充，存在著有機(jī)的、不可分割的內(nèi)在邏輯聯(lián)系，有一個(gè)如何充分協(xié)調(diào)銜接和相互制約的問題。城管體制最核心的問題是把行政處罰權(quán)與行政檢查、行政許可、行政強(qiáng)制、行政指導(dǎo)、行政督導(dǎo)等執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法方式割裂開來，由城管部門和職能部門分別行使，導(dǎo)致行政管理鏈條的斷裂，容易產(chǎn)生管罰脫節(jié)、監(jiān)管失控問題，也不利于主管部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策不足、提高公共服務(wù)質(zhì)量。比如，城管部門負(fù)責(zé)夜間施工擾民和建筑工地渣土排放管理問題，但對(duì)建筑單位資質(zhì)的管理權(quán)設(shè)在建委系統(tǒng)。對(duì)屢禁不止的建筑單位違法行為，城管部門并沒有任何有效的懲罰手段，建設(shè)單位夜間施工擾民和渣土垃圾亂倒現(xiàn)象長(zhǎng)期得不到有效解決?，F(xiàn)行城市綜合執(zhí)法體制導(dǎo)致城管部門權(quán)限不清，多頭執(zhí)法現(xiàn)象沒能真正解決。北京市級(jí)行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有行政處罰主體51個(gè)，其中千人以上的行政執(zhí)法隊(duì)伍包括公安、交管、消防、工商、地稅、城管等6支，百人以上的隊(duì)伍24支，百人以下的隊(duì)伍21支。根據(jù)北京市政發(fā)〔2004〕3號(hào)文件，北京市城管執(zhí)法局職權(quán)包括：市容環(huán)境衛(wèi)生管理、市政管理、公用事業(yè)管理、城市節(jié)水管理方面的全部處罰權(quán)，園林綠化管理、環(huán)境保護(hù)管理、城市河湖管理、施工現(xiàn)場(chǎng)管理、城市停車管理、交通運(yùn)輸管理方面的有關(guān)處罰權(quán)，工商管理方面對(duì)流動(dòng)無照經(jīng)營(yíng)行為的處罰權(quán)，城市規(guī)劃管理方面對(duì)違法建設(shè)的有關(guān)處罰權(quán)，旅游管理方面對(duì)無導(dǎo)游證從事導(dǎo)游活動(dòng)行為的處罰權(quán)等，共13個(gè)方面308項(xiàng)處罰權(quán)。對(duì)于城管行政執(zhí)法部門與其他各有關(guān)行政主體之間行政處罰權(quán)的權(quán)利配置，缺乏科學(xué)合理的權(quán)限劃分，城管部門負(fù)責(zé)的大多是原部門執(zhí)法管不了、管不好的難事，而實(shí)權(quán)、大權(quán)依舊保留在原有部門，沒有做到權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)。有的主管部門原有的執(zhí)法權(quán)并沒有完全廢止，造成多頭執(zhí)法現(xiàn)象。目前城管執(zhí)法中，70%是城管局獨(dú)立執(zhí)法，30%需要聯(lián)合執(zhí)法。執(zhí)法中的部門林立、各自為戰(zhàn)的問題還是沒有解決，部門利益之爭(zhēng)長(zhǎng)期存在。綜合執(zhí)法體制不可避免地會(huì)損害到行政執(zhí)法的科學(xué)性。由于科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、社會(huì)分工的發(fā)展，社會(huì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)專業(yè)性日益增強(qiáng)，政府要對(duì)其進(jìn)行有效的管理，必須使政府職能分部化，使政府工作人員專門熟悉此專業(yè)知識(shí)，以適應(yīng)社會(huì)日益科技化、專業(yè)化的需要。行政執(zhí)法需要很高的法律法規(guī)知識(shí)和專業(yè)素養(yǎng)，任何個(gè)人和組織都不可能勝任全面的工作，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的專業(yè)化細(xì)分是必然的。以英國為例，即使在多次精簡(jiǎn)后，2006～2010年，英國的執(zhí)行機(jī)構(gòu)數(shù)量還有90個(gè)，3/4的公務(wù)員就職于執(zhí)行機(jī)構(gòu)。本市城管部門工作人員以軍轉(zhuǎn)干部為主，專業(yè)素養(yǎng)和法制意識(shí)不夠，勢(shì)必影響到執(zhí)法質(zhì)量。城市綜合執(zhí)法體制嚴(yán)重影響了黨和政府的形象。城管部門的出現(xiàn)，標(biāo)志著城市管理對(duì)抗性增強(qiáng)。近年來，由于收入分配不公現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，政府部門的形象不斷惡化，公信力下降，執(zhí)法難度越來越大，于是，一些部門希望通過加強(qiáng)城管隊(duì)伍，提高執(zhí)法力度。但由于城市綜合執(zhí)法部門對(duì)違法行為沒有其他任何制裁手段，行政強(qiáng)制就成為唯一的選擇，與行政相對(duì)人的暴力沖突時(shí)有發(fā)生。比如，無照商販管理劃歸城管部門，城管部門對(duì)無照商販只能是一趕了之，他們沒有責(zé)任也沒有能力幫助無照商販解決其生計(jì)問題，因?yàn)轭C發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的權(quán)力在工商部門，設(shè)立市場(chǎng)的權(quán)力在規(guī)劃部門。把管理和服務(wù)割裂開來，管理方式較為簡(jiǎn)單粗暴，是城管部門廣受輿論批評(píng)的深層原因。簡(jiǎn)單化地靠打壓維護(hù)城市社會(huì)秩序，已經(jīng)嚴(yán)重破壞了黨和政府的形象，造成黨的政治合法性資源不斷地流失，只會(huì)進(jìn)一步增加社會(huì)的對(duì)抗性，而無益于和諧社會(huì)的建設(shè)。（三）城市管理仍以行政手段為主，城市管理法規(guī)需要進(jìn)一步完善發(fā)達(dá)國家對(duì)城市的管理主要通過立法執(zhí)法來實(shí)現(xiàn)。以城市內(nèi)澇為例，美國有防治城市內(nèi)澇的法律制度，對(duì)城市內(nèi)澇防范、治理措施等規(guī)定得較為詳盡；德國有《城市內(nèi)澇保險(xiǎn)法》，不僅減輕了政府的防洪負(fù)擔(dān)和壓力，也培養(yǎng)了公民防洪意識(shí)；日本有《下水道法》，對(duì)下水道的排水能力和各項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)都有嚴(yán)格規(guī)定。目前還沒有一部完整的城市管理法，一些專項(xiàng)法規(guī)沒有制定實(shí)施細(xì)則，已有的一些法規(guī)也不符合城市發(fā)展的要求，需要修改完善。（四）市民自發(fā)參與城市管理的渠道還不暢通，城市管理成本較高廣大市民群眾是城市建設(shè)管理的主體，廣大市民群眾有著強(qiáng)烈的參與城市管理的愿望和參與城市管理的能力。如果社會(huì)組織和個(gè)人在城市管理中的作用發(fā)揮不夠，事無巨細(xì)都由政府親力親為，無疑將加重政府的負(fù)擔(dān)，降低城市管理效率，難以實(shí)現(xiàn)決策的民主與科學(xué)。這方面，北京市既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有反面的教訓(xùn)。2006年中非合作論壇峰會(huì)期間，市政府沒有采取任何交通管理強(qiáng)制措施，只是向市民發(fā)出“綠色出行，奔向奧運(yùn)，給‘中非論壇’創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境”的號(hào)召。車友會(huì)、民間環(huán)保組織、大學(xué)生環(huán)保社團(tuán)和媒體啟動(dòng)了“綠色出行，奔向奧運(yùn)，少開一天車在行動(dòng)”的活動(dòng)，共有407家車友會(huì)，411685位私家車車主承諾在中非合作論壇期間不開私家車并付之行動(dòng)，形成了政府和民眾聯(lián)動(dòng)的良好氛圍，確保了全市交通順暢，秩序井然。在北京“7·21”特大自然災(zāi)害中，廣大市民守望相助、共同應(yīng)對(duì)，300多位市民冒雨組成“愛心車隊(duì)”赴首都機(jī)場(chǎng)接送被困旅客；一些商家和市民打開家門，為回不了家的行人免費(fèi)提供食宿；京港澳高速150名農(nóng)民工自發(fā)組織起來，將182位被困群眾轉(zhuǎn)移到安全地帶，體現(xiàn)了良好的精神風(fēng)貌和思想境界。另外，2011年冬天持續(xù)多日的霧霾天氣，引發(fā)市民對(duì)政府部門空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)烈質(zhì)疑，傳統(tǒng)的以政府部門為唯一管理主體的城市管理模式已經(jīng)嚴(yán)重滯后于社會(huì)各界參與城市管理的要求。應(yīng)該說，北京市充分發(fā)揮市民參與城市管理的條件已經(jīng)成熟，但我們對(duì)社會(huì)組織和市民群眾在城市管理中發(fā)揮什么樣作用還沒有清晰的定位，對(duì)市民參與城市管理缺乏必要的引導(dǎo)手段，市民自發(fā)參與城市管理的渠道還不暢通。比如，地區(qū)性詳細(xì)規(guī)劃沒有完全公開，使得市民無法依據(jù)法規(guī)來及時(shí)向有關(guān)部門舉報(bào)違法建設(shè)現(xiàn)象。再如，居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等基層群眾自治組織的工作機(jī)制還有待于進(jìn)一步完善，等等。三進(jìn)一步健全完善城市管理體制機(jī)制的建議當(dāng)前，北京仍處于快速發(fā)展的時(shí)期。加強(qiáng)城市管理是一個(gè)復(fù)雜的課題，需要進(jìn)行多方面的探索，下面提出幾點(diǎn)看法：（一）按照世界城市建設(shè)的要求，更新城市管理理念更加注重城市安全運(yùn)行，把城市安全作為做好各項(xiàng)工作的第一要素。一是深化對(duì)“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)、穩(wěn)定是第一責(zé)任”的認(rèn)識(shí)，把城市安全作為各項(xiàng)工作的第一要素來抓，用城市安全來總攬各項(xiàng)工作、來檢驗(yàn)各項(xiàng)工作。城市安全關(guān)系到全市兩千萬人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)，容不得絲毫懈怠和僥幸。沒有城市安全，其他一切都可能化為烏有。城市越大，面臨的風(fēng)險(xiǎn)越多，城市運(yùn)行就越脆弱。北京市在持續(xù)多年的快速發(fā)展后，城市安全面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，城市規(guī)劃能力、管理能力、技術(shù)規(guī)范、市民風(fēng)險(xiǎn)安全意識(shí)等方面都滯后于城市發(fā)展的水平。我們要尊重城市管理的客觀規(guī)律，把城市安全放在更加重要的地位，作為首要工作抓好抓實(shí)，使城市建設(shè)管理更科學(xué)、更高效，切實(shí)做到防患于未然。二是要牢牢樹立“三分建七分管”思想，通過加大城市管理力度保障城市運(yùn)行的安全。城市改造與建設(shè)過程中，要把城市管理滲透到城市規(guī)劃、建設(shè)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，在籌劃建設(shè)的同時(shí)就要做出管理方案。要進(jìn)一步明確政府職能部門在城市管理中的分工，明確政府在城市管理中應(yīng)該承擔(dān)哪些主體任務(wù)，并以此為原則，改革現(xiàn)有的城市管理機(jī)構(gòu)，該撤的撤，該合的合，努力建立現(xiàn)代化城市管理要求的管理體制。三是要從國情市情出發(fā)，尊重世界城市建設(shè)和管理的規(guī)律。城市化是一個(gè)自然的歷史過程，要充分尊重城市發(fā)展的客觀規(guī)律，不急躁，不冒進(jìn)，不追求發(fā)展的高速度，不提超出市情的高標(biāo)準(zhǔn)，不提脫離國情的高指標(biāo)，要扎扎實(shí)實(shí)做好基本功，把關(guān)系城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)工作做好做實(shí)?！耙匀藶楸尽辈皇且痪淇赵挘磺袨榱巳罕?，一切依靠群眾，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益是我們一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。做好城市管理工作，首先要解決“城市管理為了誰”的問題，也就是城市管理的公平性問題。即使歐美發(fā)達(dá)國家，城區(qū)中心地區(qū)部分路段也允許小販擺攤設(shè)點(diǎn)，既方便市民又解決部分人群的生計(jì)問題，紐約、臺(tái)北、新加坡的路邊商攤還成為著名的城市人文景觀。本市城市管理部門卻長(zhǎng)期擠壓路邊商販的生存空間，始終沒有形成對(duì)路邊商販有效的長(zhǎng)效管理機(jī)制，城管人員與路邊商販激烈沖突事件時(shí)有發(fā)生。發(fā)達(dá)國家城市化進(jìn)程用了大約200多年的時(shí)間，他們的城市管理水平是與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)保障水平、勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)等各個(gè)方面相適應(yīng)的。我國尚處于工業(yè)化、城市化的中期階段，勞動(dòng)力加速從農(nóng)業(yè)部門向非農(nóng)業(yè)部門、從農(nóng)村向城市流動(dòng)，無論是政府的公共服務(wù)還是市民群眾的文化素質(zhì)水平都不高，這決定了提高城市管理水平是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史任務(wù)，不可能一蹴而就。對(duì)市容環(huán)境中的一些臟亂差現(xiàn)象要及時(shí)解決，但對(duì)城市流動(dòng)人口要多一些理解、尊重和包容。四是更加注重社會(huì)的公平公正。多年來的發(fā)展至上思維，政策措施過于體現(xiàn)效率優(yōu)先，政策制定上深受帕累托最優(yōu)理論影響而過于強(qiáng)調(diào)增量調(diào)整，使利益格局越來越凝固化。實(shí)事求是地說，目前城市管理中存在的一些問題，歸根到底是在“為誰管理”上出現(xiàn)了偏差，資源向強(qiáng)勢(shì)人群傾斜，以犧牲弱勢(shì)人群的利益來保證所謂的“效率”，最終既沒有效率，也沒有公平。比如，城市交通管理中人行道、自行車道被機(jī)動(dòng)車擠占，公交優(yōu)先政策在一些城市主干道長(zhǎng)期不予落實(shí)。再如，治理交通擁堵措施回避了社會(huì)公眾長(zhǎng)期期待的公車改革問題，也沒有采用征收交通擁堵費(fèi)來調(diào)解交通流量，而是采取了機(jī)動(dòng)車限購的方式，人為造成機(jī)動(dòng)車牌號(hào)資源的緊缺，刺激更多人的購車欲望，為以后的交通管理造成了極大的難度。再比如，按照《北京市房屋建筑抗震節(jié)能綜合改造工作實(shí)施意見》，2011年開始北京啟動(dòng)最大規(guī)模舊房改造，對(duì)1980年以前建成的老舊房屋全面啟動(dòng)抗震節(jié)能改造，不需要居民自己掏錢，由財(cái)政連續(xù)5年每年投入約30億元，由政府共出資一百多億元。乍一看這是一項(xiàng)惠民工程，但實(shí)際上隱含著居民之間的不公平。這一政策實(shí)際上是政府用納稅人的錢造福老舊公房所有者，而政府投入的這些錢很可能是通過土地溢價(jià)獲得的，而那些深受高地價(jià)導(dǎo)致的高房?jī)r(jià)之苦的人大多卻享受不到這項(xiàng)“惠民”工程帶來的利益。因此，即使是惠民工程，也要考慮社會(huì)的公平公正問題。建議今后的城市管理要更加采用存量調(diào)整的辦法，用更大的膽略和氣魄，來維護(hù)社會(huì)的公平和公正，在公平公正中實(shí)現(xiàn)城市良性的循環(huán)。五是要按照公共治理理念，轉(zhuǎn)變城市管理方式。借鑒倫敦、紐約等世界城市管理的成功經(jīng)驗(yàn)，將以“企業(yè)家政府”和“虛擬政府”為代表的新公共治理理念融入我們的城市管理工作中，進(jìn)一步明確政府在城市建設(shè)與管理中應(yīng)承擔(dān)的職能，將不應(yīng)該由政府承擔(dān)的職能盡快歸還企業(yè)和社會(huì)，降低因?yàn)檎芾淼摹霸轿弧薄叭蔽弧倍鴮?dǎo)致的社會(huì)交易成本的增加。在公共管理領(lǐng)域中逐步打破行政性經(jīng)營(yíng)壟斷和部門利益的意識(shí)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和顧客至上意識(shí)，通過委托、招標(biāo)、租賃、承包等形式，充分發(fā)揮市場(chǎng)的功能，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制、法制化手段解決城市的管理中的難題。放手發(fā)展各類社會(huì)中介組織，積極發(fā)揮社會(huì)中介組織的作用。有序擴(kuò)大公民的政治參與，將市民群眾參與城市管理的熱情引導(dǎo)好、利用好、發(fā)揮好、保護(hù)好。（二）按照世界城市的要求，重構(gòu)北京市的政府管理體制我們建議，在健全完善東城區(qū)的城市綜合管理制度的基礎(chǔ)上，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的原則，構(gòu)建北京市城市管理體制的全新框架。具體思路是：整合城市管理決策職能，建立以綜合協(xié)調(diào)和政策研究為主要職能的市、區(qū)兩級(jí)城市管理委員會(huì)；建立以行業(yè)主管部門專業(yè)執(zhí)法和街道綜合執(zhí)法并存的二元行政執(zhí)法體制。1.整合城市管理職能部門的決策職能，組建城市管理委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市管理的宏觀決策政府對(duì)城市的管理，規(guī)劃是龍頭，建設(shè)是基礎(chǔ)，管理是關(guān)鍵。建議整合發(fā)展改革、城市規(guī)劃、城市建設(shè)、市政市容、綜合執(zhí)法、應(yīng)急管理、土地、交通、環(huán)保、水務(wù)、人口、園林綠化等方面的部門規(guī)劃和政策制定職能，設(shè)立首都城市管理委員會(huì)，并將首都規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)、首都城市環(huán)境建設(shè)委員會(huì)、首都綠化委員會(huì)等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)合并進(jìn)來，統(tǒng)一指導(dǎo)協(xié)調(diào)首都城市的管理。城市管理委員會(huì)總攬全市的城市運(yùn)行和管理工作，對(duì)關(guān)系全市發(fā)展全局的重大問題提出政策建議，對(duì)城市運(yùn)行中出現(xiàn)的重大安全問題提出應(yīng)對(duì)措施；負(fù)責(zé)貫徹實(shí)施國家及本市有關(guān)城市管理方面的法規(guī)規(guī)章和政策措施；負(fù)責(zé)本市城管監(jiān)察行政執(zhí)法的指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織調(diào)度工作；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本市與中央單位和駐京部隊(duì)、市與區(qū)縣、區(qū)縣之間的城市管理工作，加強(qiáng)首都城市管理的整體協(xié)作；組織檢查首都城市管理工作任務(wù)的實(shí)施。借鑒國外城市管理中的“強(qiáng)市長(zhǎng)”體制和行政官體制的優(yōu)點(diǎn)，由市長(zhǎng)做首都城市管理委員會(huì)主任，一位副市長(zhǎng)做專職副主任，城市委員會(huì)下設(shè)城市管理辦公室作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市的宏觀決策工作。世界城市的城市管理架構(gòu)2.將現(xiàn)有的城市管理職能部門改造為行業(yè)執(zhí)法部門，負(fù)責(zé)專業(yè)性執(zhí)法工作尊重行政管理的客觀規(guī)律，保持行政管理鏈條的完整性，將現(xiàn)有的政府職能部門剝離其規(guī)劃決策職能后，按照行業(yè)屬性，改造為專業(yè)性行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使行政處罰、行政檢查、行政許可、行政強(qiáng)制、行政指導(dǎo)、行政督導(dǎo)等執(zhí)法工作，切實(shí)履行起依法行政的職責(zé)。健全完善各行業(yè)主管部門的執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)，統(tǒng)一行使本行業(yè)的行政監(jiān)察和行政處罰職能。將目前市城管綜合執(zhí)法局承擔(dān)的市政設(shè)施、城市公用、城市節(jié)水和停車場(chǎng)管理等專業(yè)性行政執(zhí)法工作劃歸行業(yè)主管部門，使政府職能部門責(zé)任歸位，執(zhí)行到位。行業(yè)執(zhí)法部門作為城市管理委員會(huì)的聯(lián)系單位，接受城市管理委員會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督。3.夯實(shí)城市管理基礎(chǔ)，將矛盾問題解決在基層在區(qū)縣設(shè)立城市管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)本地區(qū)城市管理綜合協(xié)調(diào)和城管執(zhí)法隊(duì)伍的組織調(diào)度工作。對(duì)區(qū)縣職能部門進(jìn)行重構(gòu)，區(qū)縣職能部門人員力量充實(shí)到街道，充實(shí)到基層，實(shí)現(xiàn)管理重心下移。參照東城區(qū)綜合執(zhí)法組模式，將街道城管隊(duì)伍打造成一支專業(yè)素質(zhì)過硬、反應(yīng)及時(shí)果斷、形象作風(fēng)良好的服務(wù)型隊(duì)伍。整合基層城市管理資源，新的街道城管隊(duì)伍由現(xiàn)有街道城管隊(duì)伍、網(wǎng)格化管理協(xié)管員和各相關(guān)執(zhí)法部門派出人員三部分人員組成。街道城管隊(duì)伍的職責(zé)是負(fù)責(zé)街面巡察，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理影響市容環(huán)境和社會(huì)秩序的違法現(xiàn)象。對(duì)街道城管隊(duì)伍和專業(yè)執(zhí)法部門職責(zé)邊界必須有一個(gè)明確的分工。非專業(yè)執(zhí)法，如打架斗毆等社會(huì)治安事件由街道城管隊(duì)伍負(fù)責(zé)。專業(yè)執(zhí)法方面，建議由街道城管隊(duì)伍主要負(fù)責(zé)無固定場(chǎng)所流動(dòng)人群的違法行為的懲處，如無照游商、小廣告、黑摩的等違法行為。專業(yè)執(zhí)法部門負(fù)責(zé)有固定場(chǎng)所違法行為的懲處。簡(jiǎn)而言之，街道城管隊(duì)伍“上街”，專業(yè)執(zhí)法部門“入戶”。對(duì)違法事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、情節(jié)簡(jiǎn)單、因果關(guān)系明確的違反行政管理法規(guī)的行為，街道城管隊(duì)伍當(dāng)場(chǎng)予以處理。案情重大的，應(yīng)該通知并協(xié)助專業(yè)執(zhí)法部門處理。（三）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，向城市管理要經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，已經(jīng)迫在眉睫。我們要將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市建設(shè)和管理有機(jī)結(jié)合起來，立足城市建設(shè)和管理，走內(nèi)涵式發(fā)展道路，尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，向城市建設(shè)和管理要經(jīng)濟(jì)效益。要變壓力為