我國(guó)財(cái)政改革和政策實(shí)踐研究論文

我國(guó)財(cái)政改革和政策實(shí)踐研究論文我國(guó)財(cái)政改革和政策實(shí)踐研究論文根據(jù)當(dāng)代公共選擇理論，政府是一種向社會(huì)提供公共物品的制度安排，而財(cái)政則是這種制度安排的金融手段。不同發(fā)展階段，不同經(jīng)濟(jì)背景，不同發(fā)展目的，各國(guó)政府對(duì)其職責(zé)的認(rèn)識(shí)和理解不同，財(cái)政活動(dòng)則表現(xiàn)出各自不一樣的特征。今天學(xué)習(xí)啦我要與大家共享的是：我國(guó)財(cái)政改革和政策實(shí)踐研究相關(guān)論文。詳細(xì)內(nèi)容如下，歡迎參考瀏覽：我國(guó)財(cái)政改革和政策實(shí)踐研究一、引言。改革開放以來(lái)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中，財(cái)政改革一直扮演著特別重要的角色，它是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立的排頭兵，為中國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革穩(wěn)步推進(jìn)鋪路搭橋。九十年代末期以來(lái)，在我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)調(diào)控中，財(cái)政政策審時(shí)度勢(shì)、合理應(yīng)對(duì)，表現(xiàn)引人矚目，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展功不可沒(méi)。與一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家不同，中國(guó)財(cái)政政策實(shí)踐是在財(cái)政改革的推進(jìn)中逐步走上歷史舞臺(tái)的。與此同時(shí)，財(cái)政改革的推進(jìn)又在財(cái)政政策實(shí)踐中逐步得以兌現(xiàn)的。財(cái)政改革與財(cái)政政策實(shí)踐互相推動(dòng)，走過(guò)了曲折的道路，承載了沉重的責(zé)任、獲得了顯著的成果。近年來(lái)，學(xué)界對(duì)改革開放30多年來(lái)，我國(guó)財(cái)政改革和財(cái)政政策實(shí)踐演進(jìn)歷程進(jìn)行了較為系統(tǒng)深化梳理、分析，提煉出了一些規(guī)律性的認(rèn)識(shí)。如劉尚希、邢麗[1]以為我國(guó)財(cái)政改革從讓利放權(quán)、到分稅制、再到構(gòu)建公共財(cái)政的經(jīng)過(guò)其本質(zhì)是一個(gè)對(duì)市場(chǎng)功能逐步認(rèn)識(shí)、對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系重新定位的經(jīng)過(guò)。高培勇[2]以為，我國(guó)財(cái)政改革的經(jīng)過(guò)就是由非公共性財(cái)政向公共性財(cái)政不斷演進(jìn)的經(jīng)過(guò)。馬海濤，肖鵬(2020)[3]以為，中國(guó)30年財(cái)政體制改革最基本經(jīng)歷是，政府首先應(yīng)該清楚本人該干什么、市場(chǎng)能干什么，這是財(cái)政體制改革的前提和基礎(chǔ)。陳共[4]、郭代模、馬洪范[5]、高培勇[6]等學(xué)者對(duì)上個(gè)世紀(jì)90年代末期以來(lái)我國(guó)幾輪財(cái)政政策的演進(jìn)特征、基本經(jīng)歷進(jìn)行高度概括總結(jié)。郭代模、馬洪范以為，我國(guó)財(cái)政政策在宏觀調(diào)控中逐步表現(xiàn)出，調(diào)控方式更間接、調(diào)控工具更多樣、決策更主動(dòng)等特征。上述研究提出了很多真知灼見，為本文進(jìn)一步開展研究提供了很好的基礎(chǔ)。但總的看來(lái)，現(xiàn)有研究有一些問(wèn)題值得深化考慮：首先對(duì)于財(cái)政改革，現(xiàn)有研究主要置于體制轉(zhuǎn)型研究范疇，很少涉及財(cái)政政策調(diào)控問(wèn)題。其次對(duì)于財(cái)政政策，現(xiàn)有研究主要立足于宏觀調(diào)控角度，很少將財(cái)政體制放在同一框架下縱覽分析。然而在當(dāng)前我國(guó)正處于轉(zhuǎn)軌階段的大背景下，財(cái)政政策調(diào)控效力的發(fā)揮從根本上要遭到體制因素的影響和制約，財(cái)政體制改革本身也是調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要途徑和手段，二者其實(shí)是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。假如不是將財(cái)政政策放置到經(jīng)濟(jì)體制改革、財(cái)稅體制改革大格局中加以考察，就不可能明晰地認(rèn)識(shí)財(cái)政政策演變軌跡、準(zhǔn)確地把握實(shí)踐經(jīng)歷和規(guī)律特征。鑒于此，本文沿著經(jīng)濟(jì)體制改革逐步推進(jìn)市場(chǎng)化，財(cái)政體制改革逐步推進(jìn)公共化這樣一條主線，梳理我國(guó)財(cái)政政策演進(jìn)歷程，把握規(guī)律特征、總結(jié)經(jīng)歷、反思教訓(xùn)，以期對(duì)新階段更好地發(fā)揮我國(guó)財(cái)政政策調(diào)控效力提供參考。二、我國(guó)財(cái)政改革、財(cái)政政策實(shí)踐的演進(jìn)歷程。根據(jù)當(dāng)代公共選擇理論，政府是一種向社會(huì)提供公共物品的制度安排，而財(cái)政則是這種制度安排的金融手段。不同發(fā)展階段，不同經(jīng)濟(jì)背景，不同發(fā)展目的，各國(guó)政府對(duì)其職責(zé)的認(rèn)識(shí)和理解不同，財(cái)政活動(dòng)則表現(xiàn)出各自不一樣的特征。對(duì)于改革開放30多來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程，學(xué)術(shù)界通常根據(jù)市場(chǎng)化程度大致分為三個(gè)階段：1978-1991年，對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行改革階段;1992-2003年，初步建立社--義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制階段;以及以2003年-的十六屆三中全會(huì)為標(biāo)志至今，社--義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善階段。據(jù)此，并根據(jù)財(cái)政公共化推進(jìn)程度，考察我國(guó)財(cái)政改革以及財(cái)政政策實(shí)踐演變歷程，我們將其劃分成三個(gè)階段：1978-1991年分權(quán)化財(cái)政體制改革與財(cái)政政策概念認(rèn)識(shí)階段;1992-2003年公共財(cái)政體制框架建立與財(cái)政政策實(shí)踐啟動(dòng)階段;2003年-至今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下財(cái)政政策運(yùn)用技術(shù)日臻成階段。1.分權(quán)化財(cái)政體制改革與財(cái)政政策概念認(rèn)識(shí)階段(1978-1991年)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，一切都由計(jì)劃決定，國(guó)有企業(yè)收入全部上繳財(cái)政，生產(chǎn)全部按計(jì)劃由財(cái)政資金安排。政府用集中行政命令的方式組織全社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)，財(cái)政收支只是執(zhí)行計(jì)劃的詳細(xì)手段，只是計(jì)劃的會(huì)計(jì)。在這種背景下，基本不存在一般概念上獨(dú)立的財(cái)政活動(dòng)，當(dāng)然也就更無(wú)從談起財(cái)政政策了。1978年我國(guó)開啟了改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程，財(cái)政改革必然成為了這場(chǎng)改革的排頭兵，新舊體制轉(zhuǎn)型的對(duì)接口。從讓利入手，1978-1992年期間，我國(guó)政府相繼進(jìn)行了分灶吃飯、利潤(rùn)留成、利改稅、稅利分流等一系列以讓利、放權(quán)為核心的分權(quán)化財(cái)政體制改革，打破中央高度集權(quán)、財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制格局，引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制。在此期間，我國(guó)經(jīng)歷了1978-1990年三輪明顯的經(jīng)濟(jì)周期：第一輪經(jīng)濟(jì)周期是1978-1981年，第二輪經(jīng)濟(jì)周期是1982-1986年，第三輪經(jīng)濟(jì)周期是1987-1990年(劉樹成，2004[7])，相應(yīng)的政府進(jìn)行了3次大規(guī)模宏觀調(diào)控。在這三輪宏觀調(diào)控中，政府仍主要延用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期行政命令加計(jì)劃的方式，如嚴(yán)格控制社會(huì)集團(tuán)購(gòu)買規(guī)模，嚴(yán)格控制信貸規(guī)模、對(duì)在建項(xiàng)目實(shí)行審核排隊(duì)、嚴(yán)格控制新開工項(xiàng)目等?？陀^講，這些方式在這一階段對(duì)于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是顯著有效的。一是由于，這三輪經(jīng)濟(jì)波動(dòng)更主要是由于國(guó)有企業(yè)和地方政府投資需求過(guò)快引起的，在當(dāng)時(shí)政企不分的特定歷史背景下，采用行政命令方式直接且見效快。這一時(shí)期財(cái)政分權(quán)化改革，使地方和企業(yè)預(yù)算外自有資金猛增，不僅調(diào)動(dòng)了地方政府聚財(cái)理財(cái)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，使得國(guó)有企業(yè)的活力和效率得到了從未有過(guò)的釋放。同時(shí)地方政府和國(guó)有企業(yè)手中有錢后，在預(yù)算軟約束下，從各自的經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，片面追求高速度，也不可避免地出現(xiàn)了地方政府投資無(wú)度、國(guó)有企業(yè)盲目擴(kuò)張的沖動(dòng)，進(jìn)而引發(fā)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)過(guò)熱問(wèn)題。對(duì)此，政府憑借著對(duì)國(guó)有企業(yè)的行政掌控權(quán)，采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期慣用手法，行政命令式的急剎車，可謂輕車熟路、經(jīng)歷豐富，直接且見效快。例如1978-1981年第一輪經(jīng)濟(jì)周期中，1981年3月國(guó)務(wù)院作出（關(guān)于加強(qiáng)基本建設(shè)計(jì)劃管理、控制基本建設(shè)規(guī)模的若干規(guī)定），該年經(jīng)濟(jì)持續(xù)走低，并成為第1個(gè)經(jīng)濟(jì)周期的谷底。1982-1986年第二輪經(jīng)濟(jì)周期中，1986年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)出（關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知），7月國(guó)務(wù)院發(fā)布（關(guān)于控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模的若干規(guī)定），經(jīng)濟(jì)增速下降，該年成為第2個(gè)經(jīng)濟(jì)周期的谷底。1987-1990年第三輪經(jīng)濟(jì)周期中，1988年9月發(fā)布了（關(guān)于清理固定資產(chǎn)投資在建項(xiàng)目、壓縮投資規(guī)模、調(diào)整投資構(gòu)造的通知），經(jīng)濟(jì)開場(chǎng)步入收縮期。1989年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)出（關(guān)于進(jìn)一步抓緊抓好清理固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的通知），經(jīng)濟(jì)急劇收縮。1990年5月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家計(jì)委（關(guān)于1990年繼續(xù)搞好清理固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目工作的報(bào)告）經(jīng)濟(jì)增速繼續(xù)走低，并構(gòu)成第3個(gè)經(jīng)濟(jì)周期的谷底。主要經(jīng)濟(jì)政策根據(jù)（中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革20年大事記）整理而得。二是由于，這一時(shí)期，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于從無(wú)到有的起步階段，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)只是公有制經(jīng)濟(jì)必要的補(bǔ)充，國(guó)有經(jīng)濟(jì)占據(jù)主導(dǎo)地位，市場(chǎng)很不成熟，市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制很不健全。相應(yīng)的，政府針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的間接宏觀調(diào)控只是處于初步認(rèn)識(shí)階段。控制經(jīng)濟(jì)波動(dòng)只能主要倚重政府行政命令的方式。此外，不得不提，無(wú)論放權(quán)，還是讓利，事實(shí)上都是以財(cái)政上的減收、增支為代價(jià)的，這使財(cái)政收支運(yùn)行本身陷入了不平衡的困難境地。中央政府財(cái)力嚴(yán)重下降，連年赤字，捉襟見肘，在很多情況下維持吃飯財(cái)政都成為問(wèn)題，又何談?wù){(diào)控效力(李茂生，1999[8])，這也是無(wú)法倚重經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的重要影響因素之一。正由于如此，這一階段沒(méi)有構(gòu)成真正的財(cái)政政策調(diào)控實(shí)踐。從一般意義的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯上看，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控是政府運(yùn)用財(cái)政政策和貨幣政策通過(guò)利益機(jī)制影響市場(chǎng)主體行為，調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干涉行動(dòng)，是一個(gè)基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的概念。市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制尚未構(gòu)成，又何談?wù)暧^調(diào)控的概念。盡管如此，在此期間，政府還是逐步引進(jìn)了財(cái)政政策的概念和做法，如在1981-1990年整個(gè)六五、七五期間，政府一直控制財(cái)政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資規(guī)模增速，見圖1，除1983年以外，預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資增長(zhǎng)速度一直明顯低于全國(guó)基本建設(shè)增長(zhǎng)速度，其周期性調(diào)整始終超前于全國(guó)基本建設(shè)增速。由此能夠看出，政府通過(guò)財(cái)政手段抑制投資需求過(guò)快增長(zhǎng)，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的政策意圖還是較為明顯的。同時(shí)，在分權(quán)化財(cái)政體制改革造成中央財(cái)政困難日趨嚴(yán)重的情況下，1981-1999年，中央政府還是累計(jì)舉借內(nèi)外債1008.8億元，有保有壓、保證重點(diǎn)地全部投入到了農(nóng)業(yè)、能源、交通、原材料生產(chǎn)等國(guó)民經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)建設(shè)上去，這對(duì)于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁起到了不可低估的作用。2.公共財(cái)政體制框架建立與財(cái)政政策實(shí)踐啟動(dòng)階段(1992-2003年)。1992年南巡講話意義非凡，明確了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目的，因而一般把1992年作為我國(guó)進(jìn)入改革開放和當(dāng)代化建設(shè)的新階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段的分界限。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目的確實(shí)立，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了制度前提、創(chuàng)造了制度環(huán)境。自此以后，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)由所謂的邊緣經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展成為社--義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體、財(cái)政收入的主要;，安排就業(yè)的主要渠道，成為了推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿?。根?jù)有關(guān)資料，2003年民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重約70%，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)(張秀生、海鳴，2007[9])。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極大地促進(jìn)了市場(chǎng)機(jī)制的健全。由于民營(yíng)企業(yè)能夠?qū)r(jià)格信號(hào)傳達(dá)著商業(yè)信息作出最敏感、最迅速的反響天性，促使市場(chǎng)機(jī)制在資源配置和供求關(guān)系調(diào)節(jié)中發(fā)揮出基礎(chǔ)性作用，引導(dǎo)資源向著最有效率的方面配置。與民營(yíng)企業(yè)構(gòu)成對(duì)照，國(guó)有企業(yè)和地方政府由于約束軟化，對(duì)市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)乃至國(guó)家宏觀調(diào)控信號(hào)缺乏靈敏反響，更可能導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)失靈。為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，在此期間，財(cái)政體制進(jìn)行了兩次根本性的改革，即1994年實(shí)行的分稅制財(cái)政體制改革和1998年開場(chǎng)的構(gòu)建公共財(cái)政體制改革。之所以講是根本性改革，是由于這兩次改革觸及了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題，從根本上改變了政府控制、國(guó)家主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的傳統(tǒng)形式。如上所述，之前的分權(quán)化財(cái)政體制改革，擴(kuò)大了企業(yè)自主權(quán)，增加了地方財(cái)力，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用。然而，由于這一階段，總的經(jīng)濟(jì)體制改革方向不明、目的不清，財(cái)政改革也就必然沒(méi)有明確的目的定位。財(cái)政放權(quán)、讓利，能夠且真正放出的權(quán)，主要是中央向地方下放的財(cái)政管理權(quán);能夠且真正讓出的利，主要是政府向國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)讓的利益，打破或改變了的只是中央高度集權(quán)的舊格局，卻未從根本上打破或改變國(guó)家通過(guò)國(guó)有企業(yè)統(tǒng)收統(tǒng)支、政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基本框架。正如洪銀興[10]曾指出的：1978年我國(guó)開場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)體制改革，最初設(shè)計(jì)就是為國(guó)有經(jīng)濟(jì)找個(gè)玩伴市場(chǎng)，調(diào)動(dòng)國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)積極性。直到1992年，之前改革走過(guò)的路確實(shí)是摸著石頭過(guò)來(lái)的，是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的高效率讓我們看到了市場(chǎng)的作用，也看到了國(guó)有企業(yè)與生俱來(lái)的缺陷，是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的倒逼使我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革走上了以市場(chǎng)化為目的的改革之路。1994年，在確定各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)政支出范圍的基礎(chǔ)上，根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)一致、收入與支出一致的原則，財(cái)政進(jìn)行了重新劃分中央與地方收入的分稅制改革。這場(chǎng)改革的重點(diǎn)不僅是為了解決由于放權(quán)讓利導(dǎo)致的中央與地方財(cái)政關(guān)系紊亂、中央財(cái)政實(shí)力嚴(yán)重缺乏的問(wèn)題，最重要的是為建立分級(jí)財(cái)政提供基礎(chǔ)，為地方財(cái)政收支的相對(duì)獨(dú)立提供一定根據(jù)，為中央財(cái)政調(diào)控提供財(cái)力保障。1998年趁著施行第一輪積極財(cái)政政策之際，我國(guó)政府開場(chǎng)了推動(dòng)財(cái)政公共化的改革進(jìn)程。通過(guò)財(cái)政支出增量拓展和逐步退出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域支出構(gòu)造調(diào)整的方式，政府職能從無(wú)所不為向提供基本公共服務(wù)、知足社會(huì)公共需要，解決社會(huì)公共問(wèn)題有所為、有所不為轉(zhuǎn)變，財(cái)政職能目的定位從替代市場(chǎng)向彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈轉(zhuǎn)變。至2003年-的十六屆三中全會(huì)提出要求健全公共財(cái)政體制，標(biāo)志著我國(guó)初步建立起了公共財(cái)政體制基本框架。在此期間，我國(guó)經(jīng)歷了1991-1999年這輪歷時(shí)9年的經(jīng)濟(jì)周期，以及2000-2020年這輪歷時(shí)10年的經(jīng)濟(jì)周期的前半周期。政府進(jìn)行了2次大規(guī)模宏觀調(diào)控：1992-1998年緊縮型宏觀調(diào)控和1998-2003年擴(kuò)張型宏觀調(diào)控。也正是在這兩輪宏觀調(diào)控中，我國(guó)政府初次主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，并獲得了宏大成就。我國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了80年代整個(gè)10年的快速增長(zhǎng)期，90年代發(fā)生了本質(zhì)性變化，逐步告別了短缺經(jīng)濟(jì)，越來(lái)越多的產(chǎn)品，十分是工業(yè)制成品變得供過(guò)于求，出現(xiàn)了大量的產(chǎn)能過(guò)剩。據(jù)測(cè)算，至1997年下半年，全國(guó)600余種主要商品，供不應(yīng)求的商品僅占1.6%;供求基本平衡的商品占66.6%;供過(guò)于求的商品占31.8%(臧躍茹，1995[11])。市場(chǎng)從原來(lái)的賣方市場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橘I方市場(chǎng)，這意味著，消費(fèi)者趨向理智，生產(chǎn)者需要加強(qiáng)供應(yīng)管理，要從單一擴(kuò)大規(guī)模向集約型調(diào)整構(gòu)造轉(zhuǎn)變，要迎合消費(fèi)需求的變化調(diào)整產(chǎn)品種類、提高質(zhì)量。在過(guò)熱不再是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的常態(tài)的新的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境下，政府宏觀調(diào)控也同樣趨于復(fù)雜，從原來(lái)對(duì)需求和通貨膨脹的單向調(diào)控變?yōu)殡p向調(diào)控有時(shí)需要抑制需求和通貨膨脹，有時(shí)需要擴(kuò)大需求和防止通貨緊縮，不僅要防過(guò)熱，還要注意防過(guò)冷，不僅要控制社會(huì)需求總量，還要注意調(diào)整產(chǎn)業(yè)構(gòu)造。1991-1999年這輪宏觀調(diào)控主要是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，1998-2003年這輪宏觀調(diào)控則是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)偏冷。經(jīng)政府治理整頓，上一輪經(jīng)濟(jì)周期在1990年觸底，1991年持續(xù)了低速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，但是1992年形勢(shì)一舉反轉(zhuǎn)進(jìn)入了新一輪經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)期，1993年到達(dá)這輪經(jīng)濟(jì)周期的峰值，出現(xiàn)了四熱、四高、四緊、一混亂等嚴(yán)重問(wèn)題。四熱是：房地產(chǎn)熱、開發(fā)區(qū)熱、集資熱、股票熱。四高是：高投資膨脹、高工業(yè)增長(zhǎng)、高貨幣發(fā)行和信貸投放、高物價(jià)上漲。四緊是：運(yùn)輸緊張、能源緊張、重要原材料緊張、資金緊張。一混亂：經(jīng)濟(jì)秩序混亂，十分是金融秩序混亂。為此，政府主要采用適度從緊貨幣政策，同時(shí)輔以適度從緊的財(cái)政政策進(jìn)行調(diào)控。通過(guò)提高貸款利息，控制貸款規(guī)模，制止企業(yè)間借貸，清理民間集資借貸等貨幣政策調(diào)控辦法，阻斷建設(shè)項(xiàng)目的資金;，使一些項(xiàng)目不得不停建或緩建，有效地控制社會(huì)投資規(guī)模。財(cái)政政策則通過(guò)控制支出規(guī)模，壓縮財(cái)政赤字，降低財(cái)政支出增速，控制政府投資規(guī)模。經(jīng)過(guò)三年的調(diào)控，1996年成功實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)、低通脹的軟著陸。這輪宏觀調(diào)控標(biāo)志著我國(guó)政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的方式，基本實(shí)現(xiàn)了從行政手段為主，向以經(jīng)濟(jì)手段為主的重大轉(zhuǎn)變。1998-2003年的這輪宏觀調(diào)控更是一次具有里程碑意義的宏觀調(diào)控實(shí)踐，標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政政策第一次以符合一般概念的財(cái)政政策出現(xiàn)，也是我國(guó)第一次實(shí)行積極財(cái)政政策。這輪調(diào)控面對(duì)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)在我國(guó)是史無(wú)前例的。隨著市場(chǎng)機(jī)制的引入并逐步占居主導(dǎo)地位，消費(fèi)短缺逐步被彌補(bǔ)，1996年實(shí)現(xiàn)軟著陸后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了明顯的消費(fèi)需求缺乏、投資需求增長(zhǎng)乏力的問(wèn)題，加上1997年下半年開場(chǎng)的亞洲金融危機(jī)的影響，引發(fā)了我國(guó)第一次的通貨緊縮。但是我國(guó)出現(xiàn)的需求缺乏不屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展高水平下的全面性需求缺乏，而是經(jīng)濟(jì)發(fā)展低水平下的構(gòu)造性需求缺乏，突出表現(xiàn)為：一方面衣、食、住、游和家庭耐用品等私人產(chǎn)品供應(yīng)過(guò)剩或需求缺乏，另一方面基礎(chǔ)設(shè)施、教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等公g產(chǎn)品相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)供應(yīng)短缺。為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度快速回落，央行連續(xù)七次降息收效甚微，面對(duì)公g產(chǎn)品供應(yīng)嚴(yán)重缺乏，1998年，-中央、國(guó)務(wù)院果斷決定啟動(dòng)積極的財(cái)政政策，截至2004年年末，七年累計(jì)發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債總計(jì)9100億元，主要投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括鐵路、公路、道路橋梁，交統(tǒng)統(tǒng)訊設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施等。每年拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)1.5~2個(gè)百分點(diǎn)左右，奉獻(xiàn)顯著(蘇明，陳少?gòu)?qiáng)，2006[12])。經(jīng)過(guò)這輪倚重?cái)U(kuò)張性財(cái)政投資為主要內(nèi)容的宏觀調(diào)整，再加上國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷改善，2003年下半年我國(guó)經(jīng)濟(jì)又恢復(fù)了高速增長(zhǎng)。值得一提的是，這輪財(cái)政政策調(diào)控實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)了政府職能的全面轉(zhuǎn)型和財(cái)政體制的全面轉(zhuǎn)型。3.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下財(cái)政政策運(yùn)用技術(shù)日臻成熟階段(2003年-至今)。2003年下半年我國(guó)經(jīng)濟(jì)走出通貨緊縮陰影，并且出現(xiàn)了大落之后的急轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率快速提高，超過(guò)11%。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的深層次構(gòu)造性矛盾愈加凸現(xiàn)、更為復(fù)雜：一方面經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)頭強(qiáng)勁，另一方面產(chǎn)能過(guò)剩矛盾尖銳;一方面固定資產(chǎn)投資需求增長(zhǎng)過(guò)快，另一方面消費(fèi)需求增長(zhǎng)乏力;一方面經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度顯著回升，另一方面失業(yè)率繼續(xù)攀升、教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等公共服務(wù)供應(yīng)缺乏問(wèn)題更為突出。2005年中央根據(jù)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化的判定，決定結(jié)束積極財(cái)政政策，轉(zhuǎn)而施行穩(wěn)健財(cái)政政策。財(cái)政政策取向由以刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇為主轉(zhuǎn)向以支持經(jīng)濟(jì)構(gòu)造調(diào)整、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鬓D(zhuǎn)變。政府愈加注重支持收入分配、社會(huì)保障等社會(huì)制度的改革，財(cái)政愈加注重增加用于教育和公共衛(wèi)生等公共服務(wù)和公g產(chǎn)品方面的投入，進(jìn)而為市場(chǎng)主體和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好公平的政策環(huán)境。2020年下半年，美國(guó)次債危機(jī)逐步演變?yōu)槿蚪鹑谖C(jī)。受其影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)急轉(zhuǎn)直下，l0月與11月份更出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。為此，國(guó)務(wù)院果斷決定再次啟動(dòng)新一輪積極財(cái)政政策。這一決定實(shí)屬困難，面臨的形勢(shì)更為復(fù)雜和嚴(yán)峻。首先，從外部環(huán)境看，我國(guó)從21世紀(jì)初參加WTO以來(lái)，已經(jīng)成為一個(gè)高開放度的經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外貿(mào)依存度遠(yuǎn)高于美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家，并且以制造業(yè)為主，規(guī)模宏大但多處于國(guó)際分工鏈條的低端。全球性金融危機(jī)爆發(fā)迅速傳遞到了實(shí)體經(jīng)濟(jì)層面，并演化為全球性產(chǎn)能過(guò)剩的危機(jī)，致使我國(guó)外貿(mào)出口被迫大幅度削弱，外需刺激型或出口導(dǎo)向型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形式難以為繼。其次，從內(nèi)部環(huán)境看，自上個(gè)世紀(jì)90年代末期我國(guó)轉(zhuǎn)向需求缺乏經(jīng)濟(jì)以來(lái)，民間投資與民間消費(fèi)一直未能有效啟動(dòng)，居民消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)一直薄弱。此外，愈加值得注意的是，上一輪持續(xù)7年施行的擴(kuò)張性財(cái)政政策，已經(jīng)積累了大量政府綜合債務(wù)，再次啟動(dòng)擴(kuò)張性財(cái)政政策有可能進(jìn)一步放大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)。盡管如此，在外需拉動(dòng)作用嚴(yán)重減弱的情況下，啟動(dòng)內(nèi)需也只能成為中國(guó)走出危機(jī)的唯一途徑。2020年下半年我國(guó)政府啟動(dòng)了新一輪積極財(cái)政政策，以加大民生工程建設(shè)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)構(gòu)造、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)為突出重點(diǎn)，在拉動(dòng)企業(yè)投資、啟動(dòng)居民消費(fèi)上下大力氣。政策工具運(yùn)用上，既有提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)、增值稅轉(zhuǎn)型、兩稅合一等構(gòu)造性減稅措施，也有大力投資保障性住房建設(shè)、增加中低收入群體收入、施行家電下鄉(xiāng)、汽車下鄉(xiāng)促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)等支出安排，可謂是減稅、增支兩翼并舉，幾乎把所有擴(kuò)張性手段都用上了(圖2為2020-2020年兩年財(cái)政4萬(wàn)億國(guó)債資金的詳細(xì)投向)。經(jīng)過(guò)近3年的宏觀調(diào)控，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)明顯好轉(zhuǎn)。高培勇是這樣形容新一輪積極財(cái)政政策的：2020年新一輪積極財(cái)政政策的運(yùn)用做到了與我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化如影隨形，亦步亦趨，主動(dòng)積極、相機(jī)調(diào)整。這足以顯示出我國(guó)財(cái)政政策運(yùn)用技術(shù)已經(jīng)日臻成熟。三、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)財(cái)政政策演進(jìn)的主要特點(diǎn)。從上述我們對(duì)我國(guó)財(cái)政政策實(shí)踐歷程回首中能夠看出，我國(guó)財(cái)政政策在實(shí)踐中經(jīng)過(guò)反復(fù)調(diào)整、不斷探索，相機(jī)決策能力顯著提高、調(diào)控工具逐步多樣化、調(diào)控方式有效性逐步加強(qiáng)，獲得了很多顯著成就，極大地豐富了財(cái)政政策調(diào)控理論。除此之外，我們還能夠看出兩個(gè)最為突出的特點(diǎn)：一是，財(cái)政政策從側(cè)重運(yùn)用財(cái)政支出調(diào)控經(jīng)濟(jì)總量的需求管理，逐步轉(zhuǎn)向了愈加側(cè)重運(yùn)用稅收、支出并舉的方式調(diào)整經(jīng)濟(jì)構(gòu)造的供應(yīng)管理。二是，財(cái)政政策的施行與經(jīng)濟(jì)體制改革、財(cái)政體制改革互相作用、互相推進(jìn)。1.財(cái)政政策由側(cè)重需求管理向側(cè)重供應(yīng)管理轉(zhuǎn)型。需求管理政策指的是那些能夠使總需求發(fā)生變動(dòng)的政策，供應(yīng)管理政策指的是那些能夠使總供應(yīng)發(fā)生變動(dòng)政策。從理論上講，供應(yīng)管理與需求管理政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響是不同的：首先，需求管理政策針對(duì)的是消費(fèi)者，而供應(yīng)管理政策針對(duì)的是生產(chǎn)者。其次，需求管理政策使得價(jià)格水平同方向變動(dòng)，供應(yīng)管理政策使得價(jià)格水平反方向變動(dòng)。即在經(jīng)濟(jì)處于衰退時(shí)期，假如采用擴(kuò)張性需求管理政策，會(huì)使價(jià)格水平隨著總需求的增加而上升。而假如擴(kuò)張性采用供應(yīng)管理政策，隨著供應(yīng)增加，價(jià)格水平一般會(huì)下降，這時(shí)總需求量就會(huì)隨著價(jià)格的下降而增加，于是平衡產(chǎn)出上升，就業(yè)增加。最后，需求管理政策主要調(diào)節(jié)購(gòu)買者的購(gòu)買力，而供應(yīng)管理政策主要調(diào)節(jié)生產(chǎn)者的積極性。另外，需求管理涉及的是需求總量，難以觸動(dòng)社會(huì)階層間的收入分配構(gòu)造，需求管理政策的總量特征較強(qiáng);而供應(yīng)管理政策恰恰是以鼓勵(lì)生產(chǎn)者積極性，調(diào)節(jié)生產(chǎn)者面臨的鼓勵(lì)條件為政策作用重心，能夠綜合運(yùn)用稅收等政策工具，從總量和構(gòu)造上對(duì)收入分配做出調(diào)節(jié)的構(gòu)造性調(diào)控，因此供應(yīng)管理政策的構(gòu)造性調(diào)控特征更明顯(劉偉，2020[13])。詳細(xì)地作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)兩大手段之一，財(cái)政政策是側(cè)重用于需求管理，還是側(cè)重用于供應(yīng)管理，要根據(jù)不同時(shí)期的條件和政府的政策目的而定。一般來(lái)講，當(dāng)經(jīng)濟(jì)總量失衡方向明確，財(cái)政政策更側(cè)重于需求管理，而當(dāng)經(jīng)濟(jì)總量失衡方向不明確、不穩(wěn)定，政策總量效應(yīng)降低的情況下，財(cái)政政策就應(yīng)該轉(zhuǎn)向側(cè)重發(fā)揮供應(yīng)管理功能。2003年前我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量失衡的方向是明確的。無(wú)論是1998年之前多數(shù)年份，或者表現(xiàn)為短缺，或者表現(xiàn)為通脹的需求大于供應(yīng)的總量失衡，還是1998-2002年期間表現(xiàn)為顯著欠景氣的需求小于供應(yīng)的總量失衡，盡管方向不同，但明確。由此需求管理總量政策的方向也是明確的，或者是總量上的緊縮，或者是總量上的擴(kuò)張，調(diào)控效果較為顯著。如1993-1996年期間，政府施行緊縮性財(cái)政政策，重點(diǎn)放在了控制社會(huì)供應(yīng)總量、治理通貨膨脹上，對(duì)1996年我國(guó)經(jīng)濟(jì)成功實(shí)現(xiàn)軟著陸起到了重要作用。1998-2002年期間為應(yīng)對(duì)需求相對(duì)缺乏，政府轉(zhuǎn)而施行以增發(fā)國(guó)債發(fā)行、擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模為主要內(nèi)容的積極財(cái)政政策，持續(xù)7年擴(kuò)張社會(huì)總需求，對(duì)于2003年我國(guó)經(jīng)濟(jì)成功走出通貨緊縮陰影功不可沒(méi)。然而到2003年之后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，總量失衡運(yùn)動(dòng)方向變得不明確、不穩(wěn)定了，構(gòu)造失衡矛盾卻變得更突出、更復(fù)雜。不僅在商品市場(chǎng)上構(gòu)造失衡明顯，詳細(xì)表現(xiàn)為一般商品嚴(yán)重供大于求，而高技術(shù)含量、高附加值的高檔產(chǎn)品大量進(jìn)口、供應(yīng)嚴(yán)重缺乏。在勞動(dòng)力市場(chǎng)上構(gòu)造失衡也同樣非常明顯：詳細(xì)表現(xiàn)為大量工人下崗、而電子通訊、生物技術(shù)、金融機(jī)構(gòu)等領(lǐng)域所需的高水平人才卻嚴(yán)重短缺。應(yīng)對(duì)構(gòu)造失衡若單純依靠調(diào)控需求管理這一手，太多地強(qiáng)調(diào)總量擴(kuò)張、刺激消費(fèi)，不僅難以獲得預(yù)期收效，并且還會(huì)引起較高的通貨膨脹壓力(閆坤、張鵬，2020[14])。因而，必須轉(zhuǎn)換思路，將供應(yīng)管理與需求管理配合起來(lái)使用，增加供應(yīng)管理手段、加大供應(yīng)管理力度，才是應(yīng)對(duì)的良方。稅收政策屬于最重要供應(yīng)管理工具，其主要通過(guò)調(diào)節(jié)生產(chǎn)者面臨的鼓勵(lì)，引導(dǎo)生產(chǎn)者行為，發(fā)揮著供應(yīng)管理的功能。與1998年積極財(cái)政政策相比，2020年以來(lái)我國(guó)啟動(dòng)的新一輪財(cái)政政策，從以大規(guī)模財(cái)政投資為主要內(nèi)容，轉(zhuǎn)向以大規(guī)模構(gòu)造性減稅與有針對(duì)性支出并舉為主要內(nèi)容，正體現(xiàn)出我國(guó)財(cái)政政策從側(cè)重短期啟動(dòng)的需求管理功能，向側(cè)重調(diào)整經(jīng)濟(jì)構(gòu)造、提升效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的供應(yīng)管理層面的轉(zhuǎn)型。2.財(cái)政政策既體現(xiàn)出公共財(cái)政的特性，同時(shí)又具有體制轉(zhuǎn)型的特征。如上所述，我國(guó)財(cái)政政策實(shí)踐是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革市場(chǎng)化、財(cái)政體制改革公共化的推進(jìn)逐步展開，并構(gòu)成了市場(chǎng)型財(cái)政政策，因此它既具有公共財(cái)政的特性，同時(shí)又具有體制轉(zhuǎn)型的特征。財(cái)政政策不過(guò)是執(zhí)行政府職能的手段和表現(xiàn)形式，政府職能決定了財(cái)政政策特性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府職能限定在知足社會(huì)公共需要、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈范圍內(nèi)，財(cái)政支出的主要投向只能是非競(jìng)爭(zhēng)性、非經(jīng)營(yíng)性、非贏利領(lǐng)域，財(cái)政政策體現(xiàn)出明顯的公共特性。從財(cái)政政策實(shí)踐看，假如講1998-2003年間，積極財(cái)政政策的財(cái)政支出主要投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括鐵路、公路、道路橋梁，交統(tǒng)統(tǒng)訊設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，非公共性質(zhì)的盈利性、競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性投資仍然占有相當(dāng)大比重的話，2003年后財(cái)政支出主要投向有了明顯的調(diào)整，更多地投向知足社會(huì)共同需要的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)了政府職能或財(cái)政職能的關(guān)鍵性轉(zhuǎn)型。同時(shí)，根據(jù)上述對(duì)我國(guó)財(cái)政政策實(shí)踐演進(jìn)歷程回首中能夠看到，我國(guó)正處于體制轉(zhuǎn)軌階段，財(cái)政政策必需要承當(dāng)起必要的轉(zhuǎn)軌成本，進(jìn)而使財(cái)政政策帶有明顯的體制轉(zhuǎn)軌的特征。改革開放后，社會(huì)保障體制、住房體制、教育體制、醫(yī)療體制等體制的變動(dòng)，使部分家庭負(fù)擔(dān)了沉重的體制轉(zhuǎn)嫁損失，尤其是低收入家庭，這對(duì)消費(fèi)造成了明顯的總體性制約(呂煒、曾蕓，2020[15])。1998年以來(lái)幾輪財(cái)政政策調(diào)控一直未能到達(dá)改變消費(fèi)預(yù)期和消費(fèi)傾向、激活民間自主投資動(dòng)力的預(yù)期效果，其背后隱藏的根本原因就在于此。建立、健全公共財(cái)政體制改革，要求政府承當(dāng)應(yīng)該屬于社會(huì)公共需要范圍內(nèi)的職責(zé)，甩掉不屬于社會(huì)公共需要范圍內(nèi)的職責(zé)。但是政府職責(zé)調(diào)整要有個(gè)過(guò)渡經(jīng)過(guò)，要等社會(huì)逐步培養(yǎng)起承接能力才能夠完成，否則會(huì)引起大的社會(huì)震蕩。因而，在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期性變化中，1998-2003年財(cái)政政策采取了與一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家類似的應(yīng)對(duì)方式，希望通過(guò)公共投資的拉動(dòng)，維持一定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和活躍度。而在2005年后我國(guó)財(cái)政政策轉(zhuǎn)向注重把經(jīng)濟(jì)調(diào)控和社會(huì)問(wèn)題結(jié)合起來(lái)考慮，財(cái)政支出中相當(dāng)高的比例用于國(guó)家公務(wù)員和企事業(yè)單位職工的公共醫(yī)療費(fèi)、公共養(yǎng)老金、公共住宅和公共失業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)助、城鄉(xiāng)居民家庭子女受教育的公共補(bǔ)助等方面的內(nèi)容。2020年開場(chǎng)的新一輪財(cái)政政策更是從人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手，加大對(duì)改善民生的投入力度，財(cái)政支出中保障性安居工程建設(shè)、社會(huì)保障甚至處于了主導(dǎo)地位。民生財(cái)政成為了我國(guó)公共財(cái)政特有的基本運(yùn)作形式(賈康，2020[16])。四、關(guān)于我國(guó)財(cái)政政策運(yùn)用基本經(jīng)歷的幾點(diǎn)考慮。自上個(gè)世紀(jì)90年代末期，財(cái)政轉(zhuǎn)向公共財(cái)政或市場(chǎng)型財(cái)政這十幾年來(lái)，財(cái)政政策已經(jīng)成為了我國(guó)政府把握良好發(fā)展機(jī)遇，轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)構(gòu)造調(diào)整和體制改革，努力化解社會(huì)民生矛盾的重要工具，獲得了宏大成就，同時(shí)也亟待科學(xué)總結(jié)財(cái)政政策實(shí)踐中的經(jīng)歷與教訓(xùn)。概括起來(lái)體如今下面幾方面：第一，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)市場(chǎng)化改革的完成，應(yīng)該成為財(cái)政政策的基本理念。當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是混合經(jīng)濟(jì)，需要政府與市場(chǎng)雙輪驅(qū)動(dòng)。它們各自有各自的性質(zhì)和功能，應(yīng)該在不同領(lǐng)域發(fā)揮不同的作用，實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)。政府主要是提供公共物品，市場(chǎng)主要是提供私人物品，兩者不能錯(cuò)位運(yùn)行。但凡市場(chǎng)能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政策的作用就應(yīng)該是為市場(chǎng)機(jī)制更好地發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。但凡市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，政府必須發(fā)揮彌補(bǔ)作用。但是自1998年以來(lái)，無(wú)論是1998-2003年的積極財(cái)政政策，還是2020年至今仍在進(jìn)行的新一輪積極財(cái)政政策，對(duì)于民營(yíng)資本產(chǎn)生了一定的都擠出效應(yīng)(汪海波，2020[17])。在這兩輪積極財(cái)政政策施行經(jīng)過(guò)中，財(cái)政資金主要是投向關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的重要基礎(chǔ)性項(xiàng)目，如鐵路石油石化、鋼鐵、金融、電信等。而這些項(xiàng)目絕大多數(shù)只是對(duì)國(guó)有企業(yè)開放，民營(yíng)企業(yè)幾乎沒(méi)有時(shí)機(jī)得到。也就是講國(guó)有經(jīng)濟(jì)是這幾輪財(cái)政政策施行的主要受益者，利潤(rùn)迅速增加，規(guī)模迅速擴(kuò)大。民營(yíng)企業(yè)、中小企業(yè)幾乎沒(méi)有得到有力支持，在危機(jī)中復(fù)蘇的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國(guó)有經(jīng)濟(jì)，有專家將這一現(xiàn)象稱為國(guó)進(jìn)民退(郭忠華，2020[18])，2005年后這種逆市場(chǎng)化的趨勢(shì)尤為明顯。國(guó)民經(jīng)濟(jì)中國(guó)有經(jīng)濟(jì)逆勢(shì)增長(zhǎng)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)明顯萎縮，不僅使我國(guó)本不健全的市場(chǎng)機(jī)制變得愈加脆弱，同時(shí)也與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的總目的相背離。因而，今后財(cái)政政策要轉(zhuǎn)換思路，政府要讓位于市場(chǎng)，由市場(chǎng)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更多在財(cái)政政策上體現(xiàn)公平、公正，促進(jìn)民間投資回歸實(shí)體經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大市場(chǎng)機(jī)制的作用范圍和作用深度。從這一角度而言，進(jìn)一步理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，仍然是財(cái)政政策能否獲得突破性成效的關(guān)鍵。第二，財(cái)政政策應(yīng)該將短期效應(yīng)與長(zhǎng)期效應(yīng)相結(jié)合，財(cái)政政策目的定位應(yīng)該更多地聚集于刺激技術(shù)進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)將來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略上。90年代初以來(lái)，新增長(zhǎng)理論在新古典增長(zhǎng)理論的基礎(chǔ)上對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)問(wèn)題進(jìn)行了深化的討論。新增長(zhǎng)理論指出，要使經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，唯一的可能性就在于能否實(shí)現(xiàn)持續(xù)的技術(shù)進(jìn)步。在新增長(zhǎng)理論看來(lái)，以知識(shí)形式存在的技術(shù)具有一定的公共品的性質(zhì)，即知識(shí)是非競(jìng)爭(zhēng)性的、一定的正外部性的，要想保證持續(xù)的技術(shù)進(jìn)步，政府就應(yīng)當(dāng)施行刺激技術(shù)進(jìn)步的各種政策。有鑒于此，上個(gè)世紀(jì)90年代，克林頓政府把美國(guó)財(cái)政政策的目的明確、集中定位到了促進(jìn)新技術(shù)的開發(fā)利用、提高美國(guó)技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力、實(shí)現(xiàn)內(nèi)生性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上來(lái)。通過(guò)傾斜性的財(cái)政政策(包括稅收、財(cái)政科研支出、政府采購(gòu))促進(jìn)構(gòu)成了以信息技術(shù)為核心的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)群，實(shí)現(xiàn)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)達(dá)十年的良性發(fā)展。2020年下半年以來(lái)，為抑制美國(guó)經(jīng)濟(jì)快速下滑，奧巴馬政府沿襲克林頓政府促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政政策，大規(guī)模投資信息基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，確保網(wǎng)絡(luò)前沿科技的利用、扶持新能源開發(fā)與應(yīng)用的產(chǎn)業(yè)施行能源發(fā)展戰(zhàn)略，為長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奠定基礎(chǔ)。(財(cái)政部辦公廳、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所課題組，王桂娟[19])。相比擬而言，我國(guó)的財(cái)政政策施行領(lǐng)域過(guò)于廣泛，帶有撒胡椒面的特征(賈康、劉薇，2020[20])。為保增長(zhǎng)，從上個(gè)世紀(jì)90年代末期以來(lái)，兩輪積極財(cái)政政策都將大規(guī)模財(cái)政資金投向了便于貿(mào)易的基礎(chǔ)設(shè)施和實(shí)體經(jīng)濟(jì)上。為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)，2020下半年以來(lái)，財(cái)政不僅集中大量財(cái)力投到了民生工程，為擴(kuò)大消費(fèi)，采取了諸如如家電下鄉(xiāng)、汽車下鄉(xiāng)等財(cái)政直補(bǔ)的方式。固然財(cái)政政策手段不斷豐富，但是也存在著財(cái)政資金使用過(guò)于分散的問(wèn)題。這給財(cái)政政策的施行效果增加了較大的不確定性。如對(duì)規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資，