個人所得稅、負所得稅與社會保障稅三稅統(tǒng)籌設計的構想

個人所得稅、負所得稅與社會保障稅三稅統(tǒng)籌設計的構想

F810.42：A1000-2804(2011)02-0088-06一、負所得稅的不同版本介紹“負所得稅”(negativeincometax，NIT)的思想由數(shù)理經(jīng)濟學創(chuàng)始人古諾(AntoineAugustinCottrnot)首先用于經(jīng)濟學文獻。“負所得稅”一詞則由C.E.Ayres首先提出[1]①。自20世紀60年代起，“負所得稅”歷經(jīng)米爾頓·弗里德曼(MiltonFriedman)和詹姆斯·托賓(JamesTobin)[2]等大師之手將之發(fā)揚光大。弗里德曼在其著作《弗里德曼文萃》一書中舉了一個例子[3]。假設一個四口之家有資格享有不低于3000美元的免稅額。如果NIT的稅率是50%，正所得稅率為14%。確保的最低收入為1500美元，且當其稅前收入增加1美元，補貼就減少0.5美元。當收入為3000美元時，補貼為0美元。個人實際收入越高，NIT補助越少，但是其稅后收入數(shù)額還是大于層次低的收入者。當個人實際收入為3000美元時，則拿不到政府的NIT補助，當個人的實際收入高于3000美元時，個人不僅拿不到政府的NIT補助，還要按照正所得稅的稅率向政府繳稅，實際收入越高，向政府繳的稅就越多?？梢?，NIT對低收入者的補助，并不是將低收入者收入拉平，而是通過鼓勵低收入者勤奮工作，最終減少對補助的依賴。在弗里德曼提出上述版本以后，陸續(xù)有學者提出不同的版本，有代表性的版本主要有利普曼(RobertJ.Lampman)版本、托賓版本和RobertTheobeld版本等。其中，利普曼版本的不同之處是將補助標準由弗里德曼版本中的稅收減免額換成最低生活費用；托賓的方案和弗里德曼的方案很相似，只不過是將補助標準由稅收減免額變?yōu)檎硗庠O定的稅額而已；Theobeld方案與以上方案相比有很大的改進，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：沒有負所得稅稅率，只要收入所得低于負所得稅最低課稅標準，就可以享受差額補貼，這類似于我們現(xiàn)在實施的最低生活保障制度，同時，該方案還引入了工作獎勵辦法，稅前所得越多，政府獎勵越多，反之，則越少，從而可以激勵勞動者勤奮工作。1976年，斯特恩(N.Stern)還研究了一種負所得稅模式：稅收收入＝-α+t×（收入），其中α代表政府既定的定額補助，t代表稅率，α和t都為正數(shù)。實際上，斯特恩式所得稅稅制與弗里德曼式所得稅稅制并沒有根本的不同，前者只不過把正負所得稅稅率統(tǒng)一起來，而后者把正個人所得稅(personalincometax，PIT)稅率和負所得稅稅率區(qū)分開來而已。國內(nèi)學者提出的NIT模式有叢樹海[4]式稅制和唐鈞[5]式稅制等不同版本。兩者的共同點是均實行統(tǒng)一的正負所得稅稅率，且為單一比例稅率；都有最低收入保障線和持平的收入水平（免征額）；都有正稅區(qū)和負稅區(qū)的劃分。它們最大的不同之處在于，前者把“持平的收入水平”表示為一個點，從政策制定的角度看，這就是一條“線”，線右上方是正稅區(qū)域，而左下方是負稅區(qū)域；后者將“線”（持平的收入水平）擴大成了一個“面”，在納稅人和受助者之間形成一個既不納稅、也不受助的“緩沖地帶”，以此來體現(xiàn)政策的公平性②。二、三稅統(tǒng)籌設計的必要性以往的許多研究僅僅考慮了稅收或社會保障的單一效應，卻沒有考慮它們的聯(lián)合效應。當研究它們的聯(lián)合效應時，有關稅收和社會保障的所有支付和收益主要或全部依賴于個人所得，我們不妨稱之為“總括所得稅”（generalisedincometax，簡稱GIT）[6]。在本文中，總括所得稅既包括個人所得稅(PIT)，也包括負所得稅(NIT)和社會保障稅（socialsecuritytax，簡稱SST）③。1.個人所得稅和社會保障稅統(tǒng)籌設計[7-11]。個人所得稅和社會保障稅都是個人所得稅制的一部分，都能對收入分配進行調(diào)節(jié)。從某種意義上說，個人所得稅側重于對高收入者進行調(diào)節(jié)，它通過超額累進稅率，力圖實現(xiàn)縱向公平；而社會保障稅開征的主要目的是為了籌集社會保障資金，給低收入者提供最基本的生活保障，從這個意義上說，它更側重于對低收入者的補助。因此，拿出一部分個人所得稅（主要是來自高收入者的）收入來彌補社會保障收入的不足，以利于社會保障計劃的順利推行。關于社會保障稅的累退性問題。無論采用比例稅率還是超額累退稅率，從縱向公平的角度看，對高收入者都是有利的。顯然，這樣的稅率設計不利于社會公平的實現(xiàn)。另外，如果社會保障稅的累退性很強，以至于很大程度上抵消了個人所得稅的累進作用，那么，就整個個人所得稅制而言，其調(diào)節(jié)收入分配的功能將受到極大影響。顯而易見，計稅限額的規(guī)定會使高收入者少繳稅，從而增加了社會保障稅的累退性，弱化了其調(diào)節(jié)收入分配、實現(xiàn)社會公平的功能。因此，在社會分配不公有增大趨勢且個人所得稅的調(diào)節(jié)力度偏弱的今天，再設計一個計稅限額，其負面作用或許較大。開征社會保障稅，應設起征點，但不應設計稅上限。這樣做的目的既是為了廣開財源，擴大基金積累，建立起雄厚的社會保障基金，又能保證個人所得稅制的公平，以便更好地發(fā)揮其調(diào)節(jié)收入分配的職能。關于重復征稅的問題?？紤]到我國目前的個人所得稅制為分類所得稅制，社會保障稅與個人所得稅的一體化也只能采用分類一體化，這在目前還不具有技術上的可操作性；而且社會保障稅與個人所得稅一體化后，必然會大幅度提高個人所得稅稅率，在我國目前個人所得稅制并不完善的條件下，這只能導致納稅人偷稅漏稅動機的強化，由此帶來的稅收損失可能違背該方案的初衷；因此，兩稅合一只宜作為一個中長期的改革方案來探索。在短期內(nèi)，避免重復征稅的制度設計還是以稅務減除為宜。在具體的實現(xiàn)形式上，我國目前工薪收入普遍偏低的現(xiàn)實，可采用“稅收遞延”的優(yōu)惠，即把社會保障稅作為特許項目，允許在個人所得稅前扣除?？傊?，個人所得稅為社會保障計劃籌資是較為合理的。一方面，把開拓社會保障籌資渠道的焦點盯在高收入階層，社會保障基金才能有真正豐裕的財源，從而為社會保障稅的作用定位之一——籌集資金任務的完成奠定基礎；另一方面，社會保障稅的制度缺陷——累退性在一定程度抵消，我國收入分配不公問題才能真正得到緩解[12-16]。2.負所得稅與社會保障稅統(tǒng)籌設計。負所得稅與社會保障稅統(tǒng)籌設計之所以有必要，是因為社會保障稅從縮小收入差距，或扶貧方面說，仍有局限性。首先，它和縮小收入差距的目標不完全一致，這一資金首先是用于幫助基金成員或納稅者自己的，即使統(tǒng)籌，也是成員或納稅者之間的統(tǒng)籌。其次，進入社?；鸬娜巳褐校€會有一部分人的生活沒有達到當前社會的基本水準，需要得到幫助。另外，必須看到，在每個社會成員中，都會有一部分人，因這種或那種原因，使他們沒能進入社保體系。這里重點從克服社會保障稅的累退性，即社會保障稅應稅額的下限設置上分析。關于是否設置上限前面已經(jīng)作了討論，下面重點討論下限的設置問題。這實質(zhì)上涉及一個貧困者，如下崗、失業(yè)者是否應繳納社會保障稅，甚至涉及已經(jīng)進入社會保障稅體系，但其基本生活水準仍然處于相對貧困線以下的低收入人群的問題。這需要有一個外部的制度來幫助這些窮人。美國政府已看到了這一問題，為了降低社會保障稅納稅人的負擔，允許在個人所得稅中用“勤勞所得”抵免，這種抵免目前最高為500美元，它多少降低了社會保障稅的累退性。有關的“勤勞所得”抵免在這里實質(zhì)上是一種“負所得稅”的制度設計，即對于個人收入低于一定水平的人不僅不征所得稅，而且給予負所得稅補助，以保證其收入不低于一定水平。而有關負所得稅的做法，實際上是將傳統(tǒng)意義上相互割裂的起“調(diào)高”作用的稅收與起“兜底”作用的社會保障制度（尤其是最低生活保障制度）合二為一，實現(xiàn)了有機整合，它將更有利于政府運用稅收機制補助低收入者和調(diào)節(jié)個人收入分配。我國也應考慮在適當時期建立惠及貧困階層的“負所得稅”制度，從根本上降低和解決社會保障稅的累退性。從負所得稅資金來源看，負所得稅與社會保障稅統(tǒng)籌設計也是必要的。社會保障制度，特別是現(xiàn)行最低生活保障制度使低收入者的基本生活有了一定的保障，但極易挫傷工作積極性，滋長依賴補助的思想，因此，用負所得稅方案重新構造中國城鄉(xiāng)低保制度是必然選擇。從實施負所得稅所需資金來源看，社會保障稅不失為一個可靠、穩(wěn)定的來源，建議社會保障稅在實施的過程中，除了涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)以及生育、工傷等保險項目以外，可以把負所得稅式低保也囊括其中[17-20]。3.負所得稅與個人所得稅統(tǒng)籌設計。我國個人所得稅制度從公平性原則出發(fā)調(diào)節(jié)個人所得，但因其調(diào)節(jié)的非全面性而形成新的不公。個人所得稅對免征額以下的人群，特別是低收入者是不適用的，它沒有在高收入者與低收入者之間建立調(diào)節(jié)有效的“瞄準機制”，真正讓高收入者有針對性地關注窮人。而負所得稅恰恰是政府向高收入家庭收稅并給低收入家庭轉移支付的稅制，是低收入家庭“支付”的一種“負稅”。在弗里德曼看來，兩者在概念與方法上具有高度的一致性。實施負所得稅的實質(zhì)是通過補貼窮人的收入來擴展所得稅，補貼的數(shù)額就是窮人未曾使用的所得稅減免份額。他提議將現(xiàn)在用來征繳大部分稅收（即個人所得稅）的機制用作幫助窮人，這種機制將取代貨幣補貼和單一家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查。據(jù)我們測算，農(nóng)村實施負所得稅的話，2006年全國財政扶貧專項資金達到140多億元，加上該年已經(jīng)支付農(nóng)村低保金601225.44萬元，兩者相加共計200多億元，再追加300億元，就可以覆蓋農(nóng)村18302.765萬人；城鎮(zhèn)實施負所得稅的話，2006年已經(jīng)支付城鎮(zhèn)低保金2247268.32萬元，再追加650億元左右，就可以覆蓋城鎮(zhèn)11523.9萬人。農(nóng)村和城鎮(zhèn)兩者追加資金合計為950億元，只占2008年上半年個人所得稅完成額的44.5%，即便把農(nóng)村和城鎮(zhèn)所用資金總額（13863372.587萬元）考慮在內(nèi)，也僅占2008年上半年個人所得稅完成額的64.9%④。4.三稅統(tǒng)籌不僅是必要的，也是可行的。這是因為個人所得稅、負所得稅與社會保障稅三稅稅基基本相同，都把勞動者的工資薪金等勞務所得扣除法定減免或豁免項目后的余額作為計稅依據(jù)；都暫列為地方稅或中央地方共享稅，由地稅機關統(tǒng)一征收與負責協(xié)調(diào)；三稅都有征稅上限或下限并相互銜接，建立了聯(lián)系稅收與社會保障的橋梁；既從全國著眼，又根據(jù)各個地區(qū)的實際情況，三稅各有分工又相互配合，形成“合力”，在調(diào)節(jié)地區(qū)和城鄉(xiāng)收入差距方面更好地發(fā)揮作用。綜上，個人所得稅、負所得稅和社會保障稅三稅統(tǒng)籌設計之所以有必要，是因為需要解決兩個重要問題：確保我國社會保障有足夠的資金來源，并調(diào)節(jié)我國目前日益嚴峻的收入分配差距。三、一個關于三稅統(tǒng)籌設計的實例在下面的實例中，筆者是通過選取2006年全國的有關數(shù)據(jù)來設計的。1.在人均收入（50%～60%處）以下設立一條相對貧困線，把它作為負所得稅的平衡所得線（或免征額）。這條線是國際公認的貧困標準，只有在該線以下區(qū)間才能享受政府的轉移支付，如此設計是為了使受助者得到的救助金額與社會上大多數(shù)人的收入同步增長，分享經(jīng)濟、社會發(fā)展的成果。這在當下收入差距不斷拉大的中國語境下顯得尤為迫切。根據(jù)2006年全國城鎮(zhèn)人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入數(shù)據(jù)，分別算出城鎮(zhèn)年相對貧困線為6450元/人，月人均537.50元；農(nóng)村1970元/人，月人均164.17元，取其簡單平均值，得出城鄉(xiāng)年相對貧困線（即NIT免征額）4210元/人，月人均350.84元。2.相對貧困必須有一個合理的內(nèi)核，這就使它有了絕對的意義。如阿馬蒂亞·森所言，相對貧困只能是一個補充，它不能替代絕對指標來衡量貧困程度。低保線是負所得稅必須堅守的“硬核”，因此，負所得稅的最低標準線要與低保線以及絕對貧困線等相關指標統(tǒng)籌考慮。2006年全國城鎮(zhèn)年低保線為2360元/人，月人均196.67元；農(nóng)村860元/人，月人均為71.67元，取其簡單平均值，得出年低保線為1610元/人，月人均為134.17元。有了最低標準線和相對貧困線，我們就可以找出城鎮(zhèn)的負所得稅稅率為36.59%⑤，農(nóng)村為43.65%，并求出城鄉(xiāng)負所得稅稅率為40.12%[21-22]⑥。為簡單起見，對以上數(shù)據(jù)均作取整處理。3.考慮到簡單可行、易于操作，上面的負所得稅稅率為單一比例稅[23]⑦，而正向所得稅仍然與現(xiàn)行的個人所得稅一致，實行9級超額累進稅率，且免稅額為個人收入1600元/月。同時，在負所得稅與正所得稅之間設立一條緩沖地帶，即在各自的免征額之間的過渡區(qū)域⑧，其中，前者為350元/月，后者為1600元/月。4.綜合國內(nèi)學者研究的成果，社會保障稅應實行比例稅，且稅率一般應在30%以內(nèi)，我們不妨取其上限30%。社會保障稅的下限跟負所得稅的最低收入線相同，大致跟低保線相當，即月人均為134元左右；其上限建議取消，“上不封頂”，以避免社會保障稅的累退性，從而更好地發(fā)揮社會保障稅調(diào)節(jié)收入分配的作用。綜上，我們畫出“總括所得稅圖”（圖1），把負所得稅、個人所得稅和社會保障稅置于同一個圖中。圖中橫坐標為稅前收入（元/月），縱坐標為稅后收入（元/月）。45°線、個稅稅后收入線、社會保障稅稅后收入線以及征稅下限（低保線）圍成圖中陰影部分的三個稅區(qū)。其中，個稅稅后收入線（緩沖地帶以下部分）、45°線與縱坐標圍成的區(qū)域為“NIT稅區(qū)”；個稅稅后收入線（緩沖地帶以上部分）、45°線圍成的區(qū)域為“正所得稅稅區(qū)”；社會保障稅稅后收入線和45°線圍成的區(qū)域為“社會保障稅區(qū)”。圖1PIT、NIT與SST三稅統(tǒng)籌設計四、與三稅統(tǒng)籌有關的制度設計目前，個人所得稅、負所得稅和社會保障稅在三稅一體化的基礎上，真正實現(xiàn)“一稅制”——總括所得稅只能是一個長期目標，但我們認為，從中短期來看，三稅統(tǒng)籌設計的理念很有必要。為此，與三稅統(tǒng)籌有關的制度設計如下：1.加大個人所得稅的改革力度，有效地籌集財政收入與調(diào)節(jié)收入分配，并為負所得稅方案的實施創(chuàng)造有利條件。負所得稅實際上是個人所得稅向低收入群體的延伸，所以它的實施是以個人所得稅為基礎的。而在我國，個人所得稅稅制很不完善，尤其是面向農(nóng)村的個人所得稅的征管環(huán)節(jié)幾乎是空白，這極大限制了負所得稅在我國的實施空間。而且，由于我國社會環(huán)境復雜，很多需要救助的低收入家庭處于偏遠地區(qū)，要獲得準確的信息就更有難度。建議在完善我國個人所得稅征管制度的基礎上盡快統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，并擇機實現(xiàn)分類個人所得稅制向綜合與分類相結合的個人所得稅制的轉變。2.將個人所得稅改為以家庭為單位計征，實行夫妻聯(lián)合申報，綜合考慮收入情況，從而與負所得稅按家庭人口來計算人均實際收入的做法統(tǒng)一起來，以便為正負所得稅一體化的早日實現(xiàn)創(chuàng)造條件。誠然，出于各種原因，我國“家庭個稅”還存在實施障礙，恐怕一時半會還難以實現(xiàn)，但是，按家庭收入征收個稅體現(xiàn)了公平理念，值得嘗試。3.按年收入計算個人所得稅。所有公民一年報一次稅，稅務局每年抽查一部分。這樣，可以避免我國個人所得稅既按月、又按次計算的復雜性，同時也減少了稅務征收的工作量，這在擴大征稅面后會顯得很有必要。4.我國政府應盡快通過負所得稅方案來重新構建我國最低生活保障制度，真正構筑起一張涵蓋廣大農(nóng)民在內(nèi)的惠及所有低收入者的最后一道“安全網(wǎng)”，而且，負所得稅還能在公平的層面上解決效率問題，這正是傳統(tǒng)的最低生活保障制度無法做到的。5.從社會保障的發(fā)展方向看，應將社會保障稅確定為中央稅。鑒于我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的狀況還將在一定時期內(nèi)存在，加上實行全國統(tǒng)籌受到管理水平、統(tǒng)籌層次、體制及利益分配格局等一系列因素的限制，現(xiàn)階段先把社會保障稅列為地方稅或中央地方共享稅，由地稅機關負責征收，保障層次以省級為宜，暫不宜實行全國統(tǒng)籌。6.現(xiàn)在的個人所得稅是中央地方共享稅，所以可以由地方根據(jù)本地的年平均收入來決定免征額甚至稅率，還可以分別計算出我國以及任何一個省份甚至某一地區(qū)的城市或農(nóng)村的相對貧困線、最低收入線以及負所得稅稅率。同時把該地區(qū)與全國人均收入水平之比掛鉤，從而形成一個動態(tài)聯(lián)動系統(tǒng)，并根據(jù)預定的城鄉(xiāng)或地區(qū)的收入差距目標進行調(diào)整。這些調(diào)整措施有：對于農(nóng)村或低收入地區(qū)，調(diào)高個人所得稅免征額、調(diào)低稅率，調(diào)高相對貧困線、降低負所得稅稅率；對于城鎮(zhèn)或高收入地區(qū)，調(diào)低個人所得稅免征額、調(diào)高稅率，調(diào)低相對貧困線、提高負所得稅稅率。如果兩者同時進行，則調(diào)節(jié)效果更為明顯。當然，還要注意正負所得稅與暫時作為地方稅種的社會保障稅的有效配合，真正起到調(diào)節(jié)地方乃至全國收入分配的功能。這也正是我國社會、經(jīng)濟發(fā)展極不平衡的國情這一題中應有之義[24-26]。注釋：①國內(nèi)學者普遍認為“負所得稅”最早由米爾頓·弗里德曼于1962年提出。但據(jù)謝瑞平和翁莉蘭兩位學者考證，“負所得稅”一詞由C.E.Ayres首先提出；不過，黨愛民認為，AbbaP.Lerner早于1944年在《經(jīng)濟控制：福利經(jīng)濟學原理》中已經(jīng)建議過一個固定數(shù)量的負所得稅制度。②從國外對負所得稅研究的文獻來看，持平的收入水平(break-evenincome)和持平的稅收水平(break-even