中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度評(píng)估(2023)①

中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度評(píng)估(2010)①

一、概述財(cái)政理論的研究涉及諸多方面，而推動(dòng)政府財(cái)政信息的公開(kāi)，應(yīng)該是幫助政府做好相關(guān)工作的一個(gè)很好的切入點(diǎn)。就目前而言，做這件事情起碼具有以下幾個(gè)方面的意義：第一，財(cái)政信息公開(kāi)是保障人民知情權(quán)和構(gòu)建公共財(cái)政體制的必然要求；第二，為防止財(cái)政資金浪費(fèi)和行政腐敗提供一種制度性的保障；第三，能夠?qū)ξ覈?guó)《政府信息公開(kāi)條例》的貫徹實(shí)施從財(cái)政信息的角度做出一種實(shí)證的刻畫(huà)與描述；第四，財(cái)政信息公開(kāi)是保證財(cái)政理論工作者獲取第一手材料的基本前提。因此，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心2008年10月設(shè)立了“中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告”的研究項(xiàng)目。2009年3月推出了《2009中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》，目前，即將推出《2010中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》。這件事情業(yè)已取得了廣泛的社會(huì)影響②。我們的目標(biāo)是要客觀地評(píng)價(jià)我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政透明度狀況，但應(yīng)該如何衡量財(cái)政透明度，什么樣的財(cái)政透明度才算是好的是首先需要明確的。綜觀已有的文獻(xiàn)，我們認(rèn)為，如果公民能夠根據(jù)法律授權(quán)，全面、及時(shí)、方便地了解到政府所有資金來(lái)源與用途的規(guī)范與真實(shí)信息，政府的財(cái)政才算是真正做到了公開(kāi)透明。因此，衡量財(cái)政透明度的原則包括：公開(kāi)、法定、完整、多維、具體、真實(shí)、規(guī)范、便利和及時(shí)③。但是，受條件與能力限制，我們只選擇最基本的幾個(gè)原則進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)與組織，我們選擇公開(kāi)、完整兩個(gè)最基本的原則來(lái)評(píng)估我國(guó)的財(cái)政透明度。整個(gè)研究過(guò)程基本可以分為財(cái)政信息提綱設(shè)計(jì)、信息獲取、信息統(tǒng)計(jì)與確認(rèn)和透明度評(píng)估等幾個(gè)階段。1.財(cái)政信息提綱設(shè)計(jì)我們選擇了省本級(jí)財(cái)政的前三年決算數(shù)據(jù)作為調(diào)查對(duì)象④，根據(jù)現(xiàn)行政府收支分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，按照最低的透明要求設(shè)計(jì)了113項(xiàng)信息項(xiàng)指標(biāo)，考察各省財(cái)政信息的公開(kāi)程度。如果能公開(kāi)地獲得這113項(xiàng)財(cái)政信息，那么，政府的財(cái)政透明度就會(huì)被認(rèn)為是好的；反之，則不好。政府財(cái)政透明度的高低取決于信息獲得的多少。這113項(xiàng)信息指標(biāo)從流量和存量?jī)煞矫婵疾炝苏?、社?huì)保障基金、國(guó)有企業(yè)基金的從粗到細(xì)的財(cái)政信息。2010年度的財(cái)政透明度報(bào)告除了上述內(nèi)容之外，還增加了一個(gè)專(zhuān)題——政府行政收支及相關(guān)信息的透明度調(diào)查。該專(zhuān)題以2007年末省本級(jí)（不包含下屬單位）收支決算數(shù)及統(tǒng)計(jì)數(shù)為調(diào)查對(duì)象，選擇了11個(gè)省級(jí)行政部門(mén)向他們提出公開(kāi)包括工資、招待費(fèi)、單位人員、公車(chē)購(gòu)置情況等在內(nèi)的25項(xiàng)行政收支及相關(guān)信息。2.財(cái)政信息獲取本報(bào)告通過(guò)信息搜索（網(wǎng)上搜索、公開(kāi)出版物檢索）和依法申請(qǐng)（向政府信息公開(kāi)辦公室申請(qǐng)）兩種途徑來(lái)獲取財(cái)政信息，以評(píng)估其信息公開(kāi)的情況。信息搜索由多位教師帶領(lǐng)百余名包括本科生、碩士研究生和博士研究生在內(nèi)的學(xué)生隊(duì)伍完成。信息申請(qǐng)由專(zhuān)業(yè)教師以公開(kāi)身份按照《政府信息公開(kāi)條例》的相關(guān)規(guī)定依法申請(qǐng)。3.信息統(tǒng)計(jì)與確認(rèn)項(xiàng)目組將得到的信息進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，并將各省的信息統(tǒng)計(jì)結(jié)果反饋給各省信息公開(kāi)機(jī)構(gòu)，要求相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)調(diào)查信息的情況進(jìn)行補(bǔ)充確認(rèn)。4.透明度評(píng)估本項(xiàng)目對(duì)于各省財(cái)政透明度的評(píng)估分為兩個(gè)部分：一是對(duì)搜集到的財(cái)政信息的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，二是對(duì)信息申請(qǐng)過(guò)程中各省信息公開(kāi)機(jī)構(gòu)和財(cái)政廳局所表現(xiàn)出來(lái)的工作態(tài)度和責(zé)任心進(jìn)行評(píng)估。為直觀反映財(cái)政透明度的情況，我們對(duì)信息公開(kāi)情況賦予分值進(jìn)行量化處理，包括信息分和態(tài)度分。信息滿分為1130分（113項(xiàng)信息×10分），態(tài)度滿分為50分。將信息評(píng)分與態(tài)度評(píng)分加總，得到各省財(cái)政透明度的綜合評(píng)分，滿分為1180分。對(duì)行政收支及相關(guān)信息的透明度評(píng)估，我們采用了同樣量化計(jì)分的做法。每個(gè)具體行政部門(mén)的信息滿分為250分（25項(xiàng)信息×10分），態(tài)度滿分為10分。將信息評(píng)分與態(tài)度評(píng)分加總，可以得到省級(jí)11個(gè)部門(mén)的行政收支及相關(guān)信息透明度的總分，也可以得出全國(guó)相同的31個(gè)行政部門(mén)的行政收支及相關(guān)信息透明度的總分。省級(jí)11個(gè)部門(mén)的行政收支及相關(guān)信息透明度的滿分為2860分，全國(guó)相同31個(gè)部門(mén)的行政收支及相關(guān)信息透明度的滿分為8060分。二、對(duì)省級(jí)財(cái)政信息透明度的評(píng)估根據(jù)我們確立的原則和評(píng)估方法，我們對(duì)我國(guó)省級(jí)財(cái)政信息公開(kāi)的狀況進(jìn)行了評(píng)估，并對(duì)評(píng)估結(jié)果按照得分高低排序，得出了“2010中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度排行榜”（見(jiàn)表1），全面系統(tǒng)和有比較地對(duì)我國(guó)各省的財(cái)政信息公開(kāi)狀況作出了詳盡的刻畫(huà)。下面，我們從省際之間、項(xiàng)目之間、年度之間等角度分別對(duì)2010中國(guó)省級(jí)財(cái)政信息公開(kāi)狀況進(jìn)行比較分析。表12010中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度排行榜續(xù)表1注：1.本項(xiàng)目滿分為1180分；2.本項(xiàng)目以2007年省本級(jí)財(cái)政決算數(shù)據(jù)為調(diào)查對(duì)象。1.省際之間的比較分析從上述排行榜中我們不難看出，我國(guó)財(cái)政信息公開(kāi)的狀況從省際之間的角度分析具有下述兩個(gè)特點(diǎn)：(1)中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度整體得分偏低平均而言，我國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度的平均得分為258分，按照各省財(cái)政透明度滿分1180分計(jì)算，各省財(cái)政透明度平均得分率僅為21.87%。即，如果以百分制來(lái)計(jì)量的話，我國(guó)的省級(jí)財(cái)政透明度只得了21.87分。這表明中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度整體狀況仍然較差。(2)中國(guó)省際之間財(cái)政透明度差異不大如果我們將透明度以百分制計(jì)算的得分分為50%以上、30%-50%、20%-30%和20%以下這樣四組的話，可以發(fā)現(xiàn)，只有1個(gè)省份進(jìn)入了第一組，沒(méi)有省份進(jìn)入第二組，有18個(gè)省份進(jìn)入了第三組，有12個(gè)省份進(jìn)入了第四組。31個(gè)省份中得分最高的是福建省，得到了50.41分，最低的省份是寧夏回族自治區(qū)，僅得到15.37分，與福建相差3倍多。這似乎表明我國(guó)省際之間的財(cái)政透明度狀況差異較大。但如果我們換個(gè)角度思考，去掉一個(gè)最高分，去掉一個(gè)最低分，那么可以發(fā)現(xiàn)，各省份就全部集中在第三、第四組了。這顯然表明中國(guó)省際之間財(cái)政透明度差異并不大。2.項(xiàng)目之間的比較分析我們用以評(píng)價(jià)省級(jí)信息透明度的信息項(xiàng)涉及113項(xiàng)，涵蓋了一般政府基金、社會(huì)保障基金、公共企業(yè)基金的所有信息。從項(xiàng)目之間來(lái)分析可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的財(cái)政信息公開(kāi)狀況具有以下一些規(guī)律和特征：(1)不同類(lèi)別項(xiàng)目平均得分率差異較大一般政府基金可以細(xì)分為總分類(lèi)項(xiàng)目、部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目、單位預(yù)算項(xiàng)目、轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目、政府基金收入項(xiàng)目和政府資產(chǎn)負(fù)債項(xiàng)目六大類(lèi)別。調(diào)查結(jié)果顯示，部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目平均得36.3分，總分類(lèi)項(xiàng)目平均得34.4分，政府基金收入項(xiàng)目平均得19.7分，轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目平均得10.8分，政府資產(chǎn)負(fù)債項(xiàng)目得分幾乎為0，單位預(yù)算項(xiàng)目的得分為0。調(diào)查結(jié)果表明，不同類(lèi)別財(cái)政項(xiàng)目的透明度差異較大。(2)越是敏感和細(xì)節(jié)的信息越是不透明對(duì)此次調(diào)查的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析可以看出，社會(huì)保障基金項(xiàng)目和一般政府基金項(xiàng)目的透明度狀況要好于國(guó)有企業(yè)基金項(xiàng)目，預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目的透明度狀況要好于預(yù)算外項(xiàng)目，一般預(yù)算項(xiàng)目的透明度狀況要好于基金預(yù)算項(xiàng)目，稅收收入項(xiàng)目的透明度狀況要好于非稅收入項(xiàng)目，總分類(lèi)項(xiàng)目的透明度狀況要好于其明細(xì)分類(lèi)項(xiàng)目，省級(jí)預(yù)算項(xiàng)目的透明度狀況要好于其所屬一級(jí)預(yù)算單位項(xiàng)目。簡(jiǎn)而言之，在財(cái)政透明度調(diào)查中，隨著調(diào)查項(xiàng)目的逐漸細(xì)分，或隨著調(diào)查所涉及的項(xiàng)目越來(lái)越敏感，項(xiàng)目的透明度也越來(lái)越差。(3)大部分財(cái)政信息項(xiàng)目的得分在不同省份間非常相似甚至高度一致調(diào)查得出的數(shù)據(jù)顯示，在信息公開(kāi)的表現(xiàn)上，全國(guó)所有省份之間的情況高度相似。信息要么全有，要么全沒(méi)有；有信息情況也是你有三項(xiàng)我也有三項(xiàng)，你有一項(xiàng)我也有一項(xiàng)，個(gè)體間的差異不是很大。從而導(dǎo)致大部分財(cái)政信息項(xiàng)目的得分在不同省份間非常相似甚至高度一致。這種現(xiàn)象或許反映了我國(guó)現(xiàn)階段政府信息公開(kāi)的某些體制特征，這種體制特征使得各個(gè)省份既不甘落后，也不愿冒尖；在信息公開(kāi)的工作上相互觀望、互通有無(wú)。如此，在一些財(cái)政信息項(xiàng)目上得分非常相似甚至高度一致的現(xiàn)象就自然會(huì)發(fā)生。3.年度之間的比較分析2009年3月，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心推出《2009年中國(guó)財(cái)政透明度》，對(duì)我國(guó)省級(jí)財(cái)政信息公開(kāi)情況首次進(jìn)行了全面系統(tǒng)的分析與描述，揭示了我國(guó)政府在財(cái)政信息公開(kāi)方面所具有的一些特征。今年的情況除與2009年基本相似之外，與2009年相比，顯現(xiàn)出了一些新的特點(diǎn)。(1)各省財(cái)政透明度的年度名次變化較大2009年處在排行榜第一的今年仍在第一，但得分有一定幅度的下降。而2009年處在第二、第三、第四名的今年則分別掉到了第十八、第十、第十四名。相反，在個(gè)別省份排名有較大幅度下降的同時(shí)，較多省份今年的透明度排名有較大或一定幅度的提高。不僅如此，更為重要的是，這些省份的得分也有相應(yīng)的提高。這種情況說(shuō)明，中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度排行榜的推出對(duì)這些省份已經(jīng)產(chǎn)生了一定的影響，從而對(duì)這些省份的財(cái)政信息公開(kāi)起到了一定的推動(dòng)作用。(2)各省財(cái)政透明度得分的差距有所縮小今年位居排行榜第一的得分為594.80分，排名最后的得分為181.42分，相差413.38分。而2009年這一差額為564.88分，今年的得分差距大幅度縮小。不僅如此，比較其他省份今年和2009年的得分情況同樣可以發(fā)現(xiàn)，今年透明度較好省份和較差省份的得分差距相比2009年也有所縮小。這一現(xiàn)象實(shí)際上反映了在現(xiàn)有的財(cái)政透明度體制之下，各省既不愿充分公開(kāi)信息，但又不甘排名太過(guò)落后的一種矛盾心態(tài)，這與各省在某些項(xiàng)目上信息公開(kāi)狀況高度相似的現(xiàn)象是一致的。(3)財(cái)政透明度的整體得分有所提高綜合今年和2009年全國(guó)31個(gè)省份得分情況，可以分別得到今年和2009年31個(gè)省份財(cái)政透明度的平均得分。其中，今年31個(gè)省份財(cái)政透明度平均得分，以百分制計(jì)算為21.87分，2009年這一得分為21.71分。僅作簡(jiǎn)單比較的話，今年的得分相比去年變化不大，僅僅提高了0.16分。但是，考慮到得分最高的福建省的高分在現(xiàn)有的財(cái)政信息公開(kāi)體制下還僅僅是個(gè)案，并非是一種普遍現(xiàn)象。為了更為客觀地反映大多數(shù)省份的財(cái)政信息公開(kāi)狀況，可在今年和2009年的排名中去掉一個(gè)最高分。這樣的話，2009年各省財(cái)政透明度平均得分為17.43分，今年各省的平均得分為20.93，如此則表現(xiàn)出今年的得分提高的幅度就比較大，提高了3.5分，提高幅度達(dá)到了20%。這說(shuō)明與2009年相比，中國(guó)的財(cái)政透明度整體狀況還是略有改觀的。三、對(duì)省級(jí)行政單位行政收支及相關(guān)信息透明度的評(píng)估今年，我們?cè)黾恿艘粋€(gè)行政收支及相關(guān)信息透明度調(diào)查的專(zhuān)題。根據(jù)相同的原則與方法，我們對(duì)全國(guó)341個(gè)省級(jí)單位（每個(gè)省11個(gè)）行政收支及相關(guān)信息的透明度狀況做了調(diào)查與分析。在此次調(diào)查中，有147個(gè)單位通過(guò)電話、傳真、電子郵件、短信、信函等方式對(duì)我們的信息申請(qǐng)給予了某種形式的反饋；在147個(gè)單位中，有109個(gè)單位最后給予了答復(fù)；而在109個(gè)單位中，有18個(gè)單位提供了信息，且個(gè)別單位所公開(kāi)的信息量還不少，達(dá)60%或以上。這表明，經(jīng)過(guò)多年堅(jiān)持不懈的努力，我們國(guó)家政府信息公開(kāi)建設(shè)已經(jīng)取得了一定的成績(jī)，中國(guó)財(cái)政透明度的狀況在不斷地改進(jìn)。這不僅體現(xiàn)在所調(diào)查部門(mén)中諸多單位對(duì)于我們此次調(diào)查的態(tài)度方面，也體現(xiàn)在若干單位對(duì)于調(diào)查所給予的實(shí)質(zhì)性信息提供方面。但是，在評(píng)估過(guò)程中我們也觀察到了一些政府信息公開(kāi)中的不和諧現(xiàn)象。首先，在態(tài)度和責(zé)任心方面，所調(diào)查單位的平均評(píng)分不及格，不足40分。在341個(gè)單位中，有194個(gè)單位對(duì)于我們信息公開(kāi)的申請(qǐng)不予理睬。其次，在信息公開(kāi)方面情況更差，提供信息的單位只有18個(gè)，并且提供的信息也非常有限，使得341個(gè)被調(diào)查單位在信息公開(kāi)的平均評(píng)分不足2分。對(duì)省級(jí)行政收支及相關(guān)信息透明度調(diào)研的最終結(jié)果我們通過(guò)“2010中國(guó)省級(jí)部門(mén)行政機(jī)關(guān)透明度排行榜”（見(jiàn)表2）和"2010中國(guó)省級(jí)行政支出透明度部門(mén)排行榜”（見(jiàn)表3）這兩個(gè)排行榜來(lái)集中體現(xiàn)。表22010中國(guó)省級(jí)部門(mén)行政機(jī)關(guān)透明度排行榜注：1.得分由信息分和態(tài)度分構(gòu)成。滿分為2860分，其中，信息得分滿分為2750分（11部門(mén)×250分），態(tài)度得分滿分為110分（11個(gè)部門(mén)×10分）。2.本項(xiàng)目以2007年省本級(jí)財(cái)政決算數(shù)據(jù)為調(diào)查對(duì)象。表32010中國(guó)省級(jí)行政支出透明度部門(mén)排行榜注：1.得分由信息分和態(tài)度分構(gòu)成。滿分為8060分，其中，信息得分滿分為7750分（31部門(mén)×250分），態(tài)度得分滿分為310分（31個(gè)部門(mén)×10分）。2.本項(xiàng)目以2007年省本級(jí)財(cái)政決算數(shù)據(jù)為調(diào)查對(duì)象。透過(guò)這兩個(gè)排行榜的數(shù)據(jù)，我們可以看到我國(guó)政府信息公開(kāi)在行政收支領(lǐng)域所表現(xiàn)出來(lái)的一些特點(diǎn)。1.整體而言，政府行政信息收支的透明度比前述一般的省級(jí)財(cái)政信息透明度還要不理想，無(wú)論是從省際來(lái)看還是從部門(mén)來(lái)看，全國(guó)的平均得分以百分制計(jì)算均只有3.24分，遠(yuǎn)低于前者的21.87分。最高的省份也只有16.57分，最低者則為0分。2.當(dāng)然，得0分者并不意味著這個(gè)省的行政收支信息真的是一點(diǎn)也不公開(kāi)，只是表明這個(gè)省對(duì)我們的信息公開(kāi)申請(qǐng)完全不予理睬，11個(gè)部門(mén)中沒(méi)有一個(gè)部門(mén)愿意對(duì)此作出反應(yīng)而已。這反而給我們留下一種更為重要的印象：我們的評(píng)估結(jié)果不僅僅是反映了我國(guó)信息公開(kāi)現(xiàn)狀的不盡如人意，更為突出地是反映了政府在信息公開(kāi)方面的意識(shí)缺乏，以及在信息公開(kāi)方面的種種顧慮。3.在部門(mén)比較之間，我們看到政協(xié)、人大排在最后?？紤]到政協(xié)與人大民主監(jiān)督的天然職責(zé)，這種結(jié)果十分耐人尋味。或許是他們認(rèn)為自己不屬于政府部門(mén)，因而沒(méi)有義務(wù)進(jìn)行信息公開(kāi)。但我們認(rèn)為，只要是使用到公共資金維持其運(yùn)行的部門(mén)均應(yīng)屬于政府部門(mén)，都有向公眾公開(kāi)其行政收支及相關(guān)信息的責(zé)任。四、結(jié)論與建議1.幾個(gè)簡(jiǎn)短的結(jié)論對(duì)于我國(guó)目前政府信息公開(kāi)的狀況，從促進(jìn)工作角度出發(fā)，根據(jù)今年對(duì)我國(guó)省級(jí)財(cái)政信息透明度以及對(duì)省級(jí)部門(mén)行政收支及相關(guān)信息透明度的評(píng)估情況，提出幾個(gè)簡(jiǎn)短的結(jié)論或稱(chēng)之為問(wèn)題：(1)政府主動(dòng)公開(kāi)信息的意識(shí)薄弱，在各政府網(wǎng)站上公開(kāi)的實(shí)質(zhì)性的信息不多，通過(guò)公開(kāi)出版物所公開(kāi)的信息也十分有限。(2)地方政府在信息公開(kāi)的態(tài)度上仍有所顧慮，處于觀望和猶豫狀態(tài)，易導(dǎo)致依法申請(qǐng)信息公開(kāi)遭遇較大阻力。(3)盡管我國(guó)的政府信息公開(kāi)在近一年中取得了一定的進(jìn)展，但總體上而言，與我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度仍顯不相適應(yīng)，遠(yuǎn)未能滿足社會(huì)公眾對(duì)政府信息提出的訴求。2.提高政府信息透明度的幾點(diǎn)建議在2009年的財(cái)政透明度報(bào)告中，我們已就如何提高我國(guó)政府信息透明度提出了三項(xiàng)建議：(1)切實(shí)貫徹落實(shí)《政府信息公開(kāi)條例》；(2)根本性修訂《保密法》及其相關(guān)的保密條例；(3)修訂《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》。就這三點(diǎn)建議來(lái)說(shuō)，后面兩點(diǎn)建議在我們看來(lái)是依舊需要堅(jiān)持并且需要全民的共同參與。而關(guān)于第一點(diǎn)建議，我們認(rèn)為，政府信息公開(kāi)不應(yīng)只是紙上的