古德諾政治與行政兩分法的新研究思路,行政管理論文

古德諾政治與行政兩分法的新研究思路,行政管理論文古德諾是美國行政學的創(chuàng)始人之一。繼威爾遜在美國提出政治與行政二分之后，古德諾對這一早期行政學的重要論斷進行了系統(tǒng)闡述，并進而發(fā)展起一整套關于美國與政治的理論。其主要政治與行政思想就包含在(政治與行政〕這本篇幅短小卻飽含箴言的小書之中。當前國內(nèi)行政學界已普遍認識到，對于中國所面臨的眾多重大問題政分開、責任、行政效率等而言，古氏理論是可資借鑒的，其研究價值自不待言。運用理論指導實踐的前提是正確地認識理論，但當下學者對于古氏理論的解讀仍不夠科學和完好。早期的行政學家西蒙通過考察價值與事實的關系，以為古德諾區(qū)分開政治與行政是一種極端的態(tài)度。晚近的新公共管理派學者則稱之為神話，指責古氏理論有利于逃避責任，并且將政治官員與行政人員、政策與行政進行嚴格分離從一開場就是不現(xiàn)實的。國內(nèi)學術(shù)界多從政治－行政兩分法的角度來闡發(fā)古氏理論，對其內(nèi)在邏輯之展現(xiàn)則著墨缺乏。誤解、誤解和斷章取義日漸累積，掩蓋了理論本來的光芒。在這里情形下，本文擬從古德諾政治與行政思想的語境入手，試提出一種認識古氏理論的新思路，即以古德諾政治與行政思想的價值追求與實現(xiàn)途徑為分析中心，力圖正確地理解政治－行政兩分法的真實意思表示，開掘和展現(xiàn)古氏理論的邏輯和內(nèi)涵。一、古德諾政治與行政理論的敘事語境:19世紀的美國社會與政治19世紀十分是美國內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，資本主義在美國進入上升階段，美國社會經(jīng)濟發(fā)展極為迅速，社會生活日趨復雜，職能隨之擴大。此時，舊的聽任政策已然難以為繼，美國的行政與管理面臨著新的挑戰(zhàn)。在這里背景下，很多政治與行政學者開場考慮怎樣提高能力以應對紛繁復雜的社會經(jīng)濟事務，古德諾便是華而不實之一。社會意識是社會存在的反映。要想真正懂得古德諾的政治與行政思想，不僅需要關心照顧美國當時的社會情形，還應該考察19世紀的美國政治現(xiàn)實。古德諾的闡述清楚明晰地反映了彼時美國政治語境的四個方面:三權(quán)分立、地方自治、政分贓與法外制度。1787年的美國憲法框定了美國政治制度的基本方面。直到19世紀，以聯(lián)邦人為代表的開國元勛所發(fā)展起來的三權(quán)分立制衡、與地方分權(quán)的聯(lián)邦制度仍然是美國政治生活中的基礎架構(gòu)。不可否認，任何關于美國、政治與行政的闡述，都避不開立法、行政、司法互相獨立而又互相制衡的政治權(quán)利格局。行政學者羅森布魯姆以為:在美國，聯(lián)邦與州憲法不僅提供了公共行政存在的空間，也同時對其運作構(gòu)成限制。在政治與行政的關系問題上，古德諾也認識到由于按憲法指定的法律授予了執(zhí)行和行政官員獨立的地位，所以要在法定的正式體制中發(fā)揮對行政的必要控制就不可能了。由于源自英國的對于專制的恐懼，以及美國自下而上的政治發(fā)展脈絡，19世紀的美國在地方治理上呈現(xiàn)自治的特點。法國思想家托克維爾以為，美國的地方分權(quán)已經(jīng)到達我以為是任何一個歐洲國家不是覺得不愉快，而是感到無法容忍的地步。在(政治與行政〕一書中，古德諾花了較大篇幅來述講行政集權(quán)與行政分權(quán)。對于美國當時的行政分權(quán)與地方自治，古德諾進行了精辟的描繪敘述:一方面立法是集權(quán)的，另一方面這個立法的行政執(zhí)行卻是分散的或地方化的。這就是我們習慣上講的地方自治的最重要的特征。在政政治方面，19世紀的美國流行著政分贓制度。該制度源于美國建國初期的恩澤制，在安德魯杰克遜任總統(tǒng)時得以制度化，意指將官職看做戰(zhàn)利品，而戰(zhàn)利品屬于獲勝者由競選中獲勝的政候選人分配給其支持者，官員隨政共進退。根據(jù)古德諾的講法，政分贓制使得所有被賦予執(zhí)行法律權(quán)利的官員，主管的或附屬的，委任的或選任的，都置于在美國政治體制中承當協(xié)調(diào)政治與行政功能任務的團體政的控制之下。在(政治與行政〕一書的開篇，古德諾就發(fā)人深省地指出同法定的制度一樣，法外的制度也決定體制的特點，對各種政治氣力的活動和作用進行研究，一般會使敘述更正確更確切。20世紀初的美國政治學家本特利同樣反對19世紀那種描繪敘述性的、以憲法和制度定向的研究，強調(diào)經(jīng)歷體驗研究。古德諾所講的法外制度，主要指政制度。在美國當時的政治生活中，政制度一方面在選舉等重大事務中發(fā)揮著宏大的作用，另一方面又缺少必要的法律成認和規(guī)范，因此處于一種尷尬的境地?？傮w而言，憲法和法律鑄就的分權(quán)制衡與地方自治格局，政分贓制以及法外制度在美國政治上的實在影響，構(gòu)成了古德諾政治與行政思想的政治語境，這是我們在解讀古德諾思想與著作時應該十分注意的。二、古氏對美國的診斷:民治缺乏與效率低下通過深入地考察19世紀的美國與政治，古德諾對美國與政治作出了兩點判定:其一，美國尚不能知足民治的要求;其二，美國的行政效率還有待提高。(一)民治的欠缺古德諾對于何為民治作出了自個的回答，提出了民治應具備的兩個條件:整體意義上的人民所不信任的政必須退出對的實際控制;而同樣喪失了的信任的政領袖，也應退出對的實際控制。這即是講，民治應該是這樣的:人民有能力迫使一個政交出執(zhí)政權(quán)，而且一個政能夠迫使其領袖走下權(quán)利的前臺。從這種對于民治的界定出發(fā)，古德諾委婉地斷定當時的美國還不是民治:首先，它不容許輕易地收回一個失去了人民信任的對公共事務的控制權(quán)利。其次，假如不贊成政領袖提出的政策，它沒給權(quán)利，使他們能令人滿意地、較容易地改變的領導。當代學者伯恩斯在闡述民治的本質(zhì)時寫道，制憲者要的是一個遭到限制但又能發(fā)揮作用的。而在19世紀的美國政治生活中，政政治居于主導地位，掌管政的魁在幕后發(fā)揮著舉足輕重的作用。但是政與魁缺乏公開的合法化定位，再加上分散的行政權(quán)利與責任，承當著大量政治工作的美國政實際上是不負責任的。換言之，作為主權(quán)的所有者人民無法控制政與政治權(quán)利。正是從這個意義上，古德諾以為美國不夠民治。(二)效率的低下古德諾以為，一方面政分贓制使得美國政對于行政的控制超過了必要的限度，各種行政官員一律不加區(qū)別地由選舉產(chǎn)生，但半科學、準司法和準商業(yè)或商業(yè)等行政活動需要的是長期任職以便在長期實踐中獲得熟練技能，這便損害了行政效率;另一方面，根據(jù)管理的一般原則，適度集權(quán)的體制有利于施行控制，提高效率。美國的行政分權(quán)則使得政治對于行政的控制在某些方面又是欠缺的。古德諾以為，政治對于行政缺乏必要的控制同樣有損于行政效率。與古德諾同時期的行政學家伍德羅威爾遜對美國作過一個精彩的比喻，我們的就像一個身強力壯的青年，其機能已經(jīng)發(fā)展，身體已經(jīng)長成，動作卻變得笨拙了。它所具有的生活技能與其精神和年齡的增長不相適應。它具備了氣力，但沒有相應的行為。古德諾與威爾遜的著述表示清楚，行政事務的擴張與效率的低下之間的矛盾，是當時的美國亟需解決的問題。民治程度不高、缺乏行政效率是古德諾對于19世紀美國與政治的診斷。(政治與行政〕一書中民治、效率兩個詞的出現(xiàn)頻率相當高，貫穿于全書論證的始終。古德諾甚至專辟一章來詳論民治。這足以反映民治與效率在古德諾政治與行政思想中的核心地位。用古德諾的話來講，實現(xiàn)民治和高效率的行政這兩個一切政治體制應該到達的首要目的。古德諾所提的一些重大問題，如政控制、某些行政人員長期任職、政的法律地位、魁等等，其出發(fā)點和落腳點都是提高行政效率，實現(xiàn)民治。因此我們能夠得出結(jié)論，民治與行政效率實際上是古德諾政治與行政思想的價值追求，是古德諾探尋求索政治與行政邏輯的目的。正是為了實現(xiàn)行政效率和民治這兩項價值追求，古德諾在區(qū)分政治與行政兩種功能的前提下，對美國與政治的改良提出了體系化的途徑選擇。三、實現(xiàn)民治與效率兩重價值:功能性前提與系統(tǒng)化策略后世對于政治行政二分法的詬病甚多，像新公共管理者一類的批評家明顯將其看作早期行政學的一個典范來大加鞭撻。回歸古德諾原著，我們能夠看到古德諾并無將其樹為行政學典范的意圖，而且其真實內(nèi)涵與后世的不少解讀(如前所述西蒙的評論)也是大相徑庭。筆者以為，古德諾之所以提出政治行政的區(qū)分，主要是基于當時的政治現(xiàn)實，通過確立一種功能性前提，為其后續(xù)理論探尋求索與改革主張做準備。古德諾以為在所有的體制中都存在著兩種主要的或基本的功能，即國家意志的表示出功能和國家意志的執(zhí)行功能。前者即政治功能，后者即行政功能，這是政治行政二分法的基本含義。但是，古德諾是著眼于孟德斯鳩的三權(quán)分立學講提出這一論點的。傳統(tǒng)上人們以為，美國的政治體制是三權(quán)分立學講在實踐中的摹本，而古德諾從美國真實的政治生活出發(fā)，以為三權(quán)分立學講的極端形式對任何詳細的政治組織都是行不通的，現(xiàn)實中的只要兩種功能，兩項權(quán)利，這就是政治與行政。古德諾進而引用美國法院的判詞在各機構(gòu)領地的交界地區(qū)都存在著公地，每個機構(gòu)都必須容忍其他機構(gòu)占用公地，來講明他所謂政治與行政的劃分只是功能意義上的，而絕非機構(gòu)意義上的。盡管人們能夠區(qū)分開的兩種職能，但卻無法嚴格地規(guī)定這些功能委托給哪些機關去行使，詳細而言就是，以執(zhí)行國家意志為主要功能的機關，經(jīng)常地，事實上是通常的，又被賦予表示出國家意志的詳細細節(jié)的職責以表示出國家意志為主要職責的機關，即立法機關，通常又有權(quán)用某種方式控制以執(zhí)行國家意志為主要職責的機關對國家意志的執(zhí)行。這是對于古德諾政治行政二分的完好理解，它本身已經(jīng)說明，政治與行政是含混一體的，區(qū)分只是相對的功能意義上的。有學者以為，這種政治與行政的區(qū)分對于行政學的構(gòu)成和發(fā)展有著至關重要的意義有助于管理者正確地辨別政治問題和行政問題，進而正確地選擇的行為策略。如此看來，常見的斷章取義式的解讀及批評多少有些草率。正確全面地理解古德諾對于政治行政在功能意義上的相對區(qū)分只是第一步，除此還應探明這種區(qū)分在古德諾政治行政思想中的作用。在政分贓制盛行的年代，要把行政從強大的政政治中解脫出來，離不開政治與行政兩種功能的劃分。正是威爾遜、古德諾等人把政治和行政區(qū)分開來，方才為進一步摒棄政分贓制、堅持公務員制度做好了理論上的保障工作。也就是講，兩種功能的劃分對于文官常任、價值中立的文官制度意義重大，而且只要區(qū)分開本來混沌的政治與行政功能，才談得上下一步政治對行政的適度控制問題，也就是政治與行政的協(xié)調(diào)問題。除此之外還需進一步指出，協(xié)調(diào)終究只具有手段意義，民治與行政效率才是終極價值。在古德諾的理論體系中，政治與行政在功能意義上的相對區(qū)分有著基礎性地位，正是在這里基礎上，古德諾提出體系化的改革策略，從政治對行政的適度控制、行政的適度集權(quán)和賦予政合法地位三個方面，系統(tǒng)地指明了美國政治改革的方向。詳細而言，政治與行政之間必須獲得協(xié)調(diào)，而協(xié)調(diào)的可行途徑是政治對行政的適度控制。政治對行政的適度控制，又離不開行政的適度集權(quán)。三權(quán)分立使得英國式的立法機關對行政機關的控制不可能在美國實現(xiàn)，而只能訴諸法外調(diào)節(jié)即政，因此前文所述政的尷尬境地就不得不做出相應地改變。因而，古德諾發(fā)展出的改革策略是系統(tǒng)化的，松懈的表象之下暗含著內(nèi)在的邏輯，目的直指民治與行政效率。政治適度控制行政。古德諾對此表示出了兩重意思:一是政治應該控制行政，二是這種控制不應超過必要的限度。他以為民治的要求執(zhí)行機構(gòu)必須服從表示出機構(gòu)，由于后者天經(jīng)地義地比執(zhí)行機構(gòu)更能代表人民，所以政治控制行政是建設民治的必然要求。那么政治對行政的適度控制，其度又在何處?古德諾指出，從事半科學、準司法和準商業(yè)或商業(yè)活動的人員、龐大的職員和辦事人員階層應是長期任職的。在這里，古德諾實際上劃定了一個相對清楚明晰的行政區(qū)域，該區(qū)域不受政治的干預，以便通過長期任職獲取熟練技能，進而保證行政效率。行政上適度集權(quán)。古德諾以為當時的美國各州在發(fā)展著一種非常分散的行政體制，而地方自治傾向于犧牲國家利益，國家(或州)法律不被貫徹執(zhí)行，或者被修改以后貫徹執(zhí)行，因此應在行政上適度集權(quán)。只要行政在一定程度上被集權(quán)化了，才能到達政治與行政功能之間必要的協(xié)調(diào)。在集權(quán)之后，行政首長控制下級官員，進而通過政控制行政首長來實現(xiàn)政治對行政的必要控制。在19世紀的美國，政在國家政治生活中活動廣泛、職權(quán)重大卻又不負責任，這具體表現(xiàn)出在古德諾所講的徇私舞弊的選舉、屢見不鮮的腐敗、政的目的性存在等。固然政不負政治責任，但古德諾在考察英國政和魁的發(fā)展史后，以為政與魁不可取消，人們應該做的不是消滅政與魁，而是使之真正擔負起責任來。為到達這個目的，古德諾提出了三項詳細措施:第一，公開化，公司與政的賬目應該公開，以方便人民監(jiān)督政;第二，在法律上成認政，將其作為一種合法的政治團體納入法制化管理渠道;第三，以法律規(guī)范選舉的經(jīng)過，保證選舉結(jié)果的公正，進而使人民能夠通過選舉，行使政治權(quán)利，使魁和政變得負責。四、古氏政治與行政理論的整體評價古德諾的政治與行政思想自有其邏輯。他從考察美國實際的政治生活出發(fā)，在功能的意義上區(qū)分了政治與行政兩種功能，以民治和行政效率為價值追求，深入地闡述了適度行政集權(quán)、政治適度控制行政、將政的運行與魁的活動納入法律途徑等美國與政治中的重大問題，留給后人一筆難得珍貴的思想財富。古德諾并沒有詳細地論講行政的經(jīng)過、工具和政策，而是高屋建瓴地把握美國政治與行政的架構(gòu)層面，討論政治與行政的協(xié)調(diào)、民治與效率的實現(xiàn)。古德諾兼顧正式制度與法外制度的務實研究，也值得后世深思和學習。被引用遠勝于被閱讀的文獻的評價，對于(政治與行政〕也是適用的。政治與行政兩分法，不是流傳于后世的笑話，而是在政分贓制的年代為保障公務員改革所做的理論基礎。筆者以為，政治行政兩分法的政治意義是大于其學術(shù)意義的，對此的理解不應簡單地根據(jù)道聽途講，而應回歸古德諾論著的原文，回歸19世紀的美國政治現(xiàn)實。另外，行政學在百年之間，關于公平、民主、效率等行政價值的爭論從未停止過。古德諾以為民治與行政效率并重，二者缺一不可，這是我們在行政學的研究中應該關注的，即要十分注意權(quán)衡復雜沖突的價值。正所謂他山之石，能夠攻玉。有學者指出:古德諾的理論雖歷經(jīng)百年之久，但政治與行政二分思想作為西方政治文明，對現(xiàn)今中國具有一定的借鑒意義。當然，古德諾就美國國情發(fā)展起來的理論，并不一定合適中國的政治環(huán)境。古德諾所提倡的部分行政領域和人員不應遭到政的控制，這與中國管的原則是沖突的，我們必須堅持對公務員隊伍的領導。但是古德諾思想中追求民治與行政效率，與我們國家建設民主政治和高效的目的存在一致性，政治控制行政也就是我們所講的應該真正為民負責。政治控制行政的限度問題，亦對我們國家政分開問題有所借鑒，那就是真正把從繁重復雜的行政事務中解脫出來，以專注于大政方針。古德諾主張以法治，對于我們國家政依法活動也是具有啟發(fā)意義的。無論是執(zhí)政，還是民主派，不僅都要在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，而且還應逐步探尋求索創(chuàng)立詳細的法律形式，以進一步規(guī)范政活動