淺議行政立法中違法所得的確定

淺議行政立法中違法所得的確定褚志霞摘要我國現(xiàn)行立法中對(duì)違法所得沒有統(tǒng)一權(quán)威的界定,導(dǎo)致執(zhí)法實(shí)踐中很難操作和把握,甚至出現(xiàn)過罰不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。本文旨在通過對(duì)違法所得立法現(xiàn)狀和有關(guān)問題的分析,對(duì)違法所得立法模式進(jìn)行初步構(gòu)思,明確違法所得范圍,以期對(duì)政府立法實(shí)踐提供參考。

關(guān)鍵詞違法所得過罰不當(dāng)立法模式

中圖分類號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2010)05-132-03

“沒收違法所得”是作為行政處罰種類之一,也是法律條文中常見的財(cái)產(chǎn)罰之一。然而,何為“違法所得”,其范圍如何確定,卻沒有統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn),執(zhí)法實(shí)踐中很難操作和掌握,各地各部門也是做法不一。本文就政府立法中如何確定行政處罰中的違法所得進(jìn)行簡(jiǎn)要的探討。

一、違法所得立法現(xiàn)狀

我國法律體系中有關(guān)違法所得的規(guī)定形式主要有以下兩種:一是沒收違法所得,與其他行政處罰種類并存或者單獨(dú)設(shè)定。如,《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第五十一條規(guī)定,違反本法第三十二條規(guī)定,冒用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)志的,責(zé)令改正,沒收違法所得,并處二千元以上二萬元以下罰款;《防沙治沙法》第三十八條規(guī)定,違反本法第二十二條第一款規(guī)定,在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)從事破壞植被活動(dòng)的,由縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)、農(nóng)(牧)業(yè)行政主管部門按照各自的職責(zé),責(zé)令停止違法行為;有違法所得的,沒收其違法所得。二是以違法所得為基數(shù)的罰款。如,《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第四十三條規(guī)定,生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥的,……尚不夠刑事處罰的,由農(nóng)業(yè)行政主管部門或者法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他有關(guān)部門沒收假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥和違法所得,并處違法所得1倍以上10倍以下的罰款;沒有違法所得的,并處10萬元以下的罰款。

從目前立法狀況來看,分為以下幾種:1.法律和法規(guī)。我國尚沒有一部法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)對(duì)違法所得的定義、范圍、計(jì)算方式作出規(guī)定?！缎姓幜P法》第八條明確規(guī)定沒收違法所得是行政處罰的種類之一,并沒有明確違法所得的具體含義。其他法律法規(guī)也基本只是將違法所得作為眾所周知的概念直接在罰則中予以規(guī)定。2.規(guī)章。從目前來看,以規(guī)章的形式對(duì)違法行為進(jìn)行界定為數(shù)不多。省級(jí)政府規(guī)章也只有2007年3月1日實(shí)施的《河北省安全生產(chǎn)違法行為行政處罰規(guī)定》中對(duì)違法所得計(jì)算作了規(guī)定。部門規(guī)章中,衛(wèi)生部于1997年頒布的《食品衛(wèi)生行政處罰辦法》第七條對(duì)違法所作得了概括規(guī)定。2008年,國家工商總局出臺(tái)《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰案件違法所得認(rèn)定辦法》。3.規(guī)范性文件。隨著執(zhí)法實(shí)踐的需要,違法所得的確定問題開始得到各行政機(jī)關(guān)的關(guān)注,一些國家主管部門以批復(fù)或答復(fù)的形式予以明確,如:國家技術(shù)監(jiān)督局《關(guān)于對(duì)<技術(shù)監(jiān)督行政案件“違法所得”、“非法收入”計(jì)算的意見>具體實(shí)施的復(fù)函》(技監(jiān)局法發(fā)[1992]491號(hào))、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于如何認(rèn)定違法所得的批復(fù)》(農(nóng)政函[2000]17號(hào))、國家環(huán)保總局《關(guān)于<固體廢物污染環(huán)境防治法>第六十五條“沒收違法所得”適用問題的復(fù)函》(環(huán)發(fā)[2000]158號(hào))、國務(wù)院法制辦公室《對(duì)商務(wù)部關(guān)于請(qǐng)明確<中華人民共和國導(dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)出口管制條例>等行政法規(guī)中“違法所得”的函的復(fù)函》(國法函[2003]240號(hào))、國家食品藥品監(jiān)督管理局《關(guān)于<藥品管理法><藥品管理法實(shí)施條例>“違法所得”問題的批復(fù)》(國食藥監(jiān)法[2007]74號(hào)),等等。

二、違法所得立法中存在的問題

(一)對(duì)違法所得的確定各自為政,界定標(biāo)準(zhǔn)不一且不全面

由于違法所得確定沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),現(xiàn)行規(guī)定之間存在分歧,分歧的重點(diǎn)是違法所得是否包括違法行為成本,即違法所得是全部經(jīng)營(yíng)額還是營(yíng)利額。有些將違法行為的全部經(jīng)營(yíng)額確定為違法所得,如《食品衛(wèi)生行政處罰辦法》第七條規(guī)定,本辦法所稱違法所得,系指違反《食品衛(wèi)生法》,從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所取得的全部營(yíng)業(yè)收入(包括成本和利潤(rùn))。有些規(guī)定違法所得要扣除違法行為的成本或合理支出,如《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰案件違法所得認(rèn)定辦法》第二條規(guī)定,工商行政管理機(jī)關(guān)認(rèn)定違法所得的基本原則是:以當(dāng)事人違法生產(chǎn)、銷售商品或者提供服務(wù)所獲得的全部收入扣除當(dāng)事人直接用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的適當(dāng)?shù)暮侠碇С?為違法所得。從現(xiàn)行規(guī)定看,是否包括成本似乎是界定違法所得的唯一內(nèi)容。事實(shí)上,違法所得是否包括違法行為四十二條規(guī)定,法律有以下情況之一的,由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解釋:(一)法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的……。第四十七條規(guī)定,全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的法律解釋同法律具有同等效力。第五十六條第二款規(guī)定,行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定:(一)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)……。同時(shí),根據(jù)立法法的規(guī)定,地方性法規(guī)和規(guī)章都可以就執(zhí)行法律、行政法規(guī)的事項(xiàng)作具體規(guī)定。2.法律解釋和行政法規(guī)的法律效力較高,在全國都具有普遍適用性。如果以規(guī)章或地方性法規(guī)的形式規(guī)定,還是解決不了違法所得確定標(biāo)準(zhǔn)不一、政出多門的問題。3.由于法律法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)種類繁多,違法所得在不同的領(lǐng)域會(huì)有不同的形式,若行政法規(guī)以一刀切的形式對(duì)違法所得予以規(guī)定,勢(shì)必會(huì)造執(zhí)法實(shí)踐中機(jī)械化弊端,也給違法行為人有機(jī)可乘的機(jī)會(huì)。因此,有必要在原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上,制定例外情形。(二)違法所得的定義

概念不清是引發(fā)各種爭(zhēng)論的根源,要從立法上對(duì)違法所得的范圍進(jìn)行明確界定,首先必須明確違法所得的定義。違法所得,顧名思義就是因違法行為所獲取的收入。其具有以下幾個(gè)特點(diǎn):一是違法所得的獲取手段具有違法性。違法所得是行為人通過法律②禁止的手段獲取的,如果行為人通過合法手段或途徑獲取的財(cái)產(chǎn)則不在違法所得的討論范圍之列。這個(gè)特性將違法所得與行為人的個(gè)人財(cái)產(chǎn)區(qū)分開來。③二是違法行為人必須獲得收入。“違法所得”中最為突出的是“得”字,字典解釋為獲取、獲得,英文為proceeds,按照《元照英美法詞典》解釋,是指因出售財(cái)產(chǎn)或從事其他商業(yè)活動(dòng)所得的收益。無論從中文解釋還是從英文解釋,違法所得都有當(dāng)事人由于違法而獲得利益的意思,即因?yàn)槟承巴度搿倍诖嘶A(chǔ)上所得到的“回報(bào)”。三是違法與所得之間必須存在著因果關(guān)系。這種因果關(guān)系包括直接的因果關(guān)系和間接的因果關(guān)系。如違法行為人非法融資后,將資金存入銀行,其中融資的資金與存入銀行的利息都屬于違法所得。

(三)違法所得的范圍界定

準(zhǔn)確界定違法所得的范圍,無論從立法層面還是從執(zhí)法層面來看,都具有十分重要的意義。然而,立法對(duì)其范圍的界定要盡可能考慮到將來在執(zhí)法中可能會(huì)遇到的各種問題,避免在執(zhí)法工作中因法律缺位帶來不必要的麻煩。筆者認(rèn)為,違法所得范圍的界定主要要考慮一下幾個(gè)方面:

第一,違法所得是否需要扣除成本。如前所述,從定義來看,違法所得是因?yàn)槟承巴度搿倍玫降摹盎貓?bào)”。對(duì)于“投入”行為,我們可以做如下分析:一方面,若該投入行為是合法的,即成本這部分合法。根據(jù)2004年《憲法修正案》規(guī)定“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”,若將合法成本作為違法所得予以沒收,有違憲法規(guī)定,侵犯了公民的合法權(quán)益;另一方面,若該投入行為違法,對(duì)該違法行為可以用罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等給其他行政處罰種類予以處罰,沒收違法所得只針對(duì)違法行為人額外所得的那部分利益。

違法所得扣除成本在大多數(shù)情況下是可以適用的原則,但是如果機(jī)械化的運(yùn)用這個(gè)原則,可能會(huì)使違法行為人有機(jī)可乘――在收到?jīng)]收違法所得處罰時(shí),違法行為人通過各種渠道(如提供發(fā)票、單據(jù)等)增加成本的金額,從而減少違法所得。此外,有些特殊情形下,該原則無法適用,如成本投入的是無形的勞動(dòng)力或服務(wù)、成本無法取證核實(shí)等等。因此,在扣除成本這個(gè)原則下,必須根據(jù)具體情況,制定實(shí)施辦法,對(duì)成本計(jì)算、例外情形予以規(guī)定。

第二,違法所得是否包括可預(yù)期的利益。一般而言,違法行為人所獲得的非法利益是一種實(shí)物形態(tài),表現(xiàn)為一定的貨幣或者物質(zhì)形態(tài)的利益,但不能否認(rèn)的是,在有些特殊情況下,違法所得可以表現(xiàn)為尚未完全實(shí)現(xiàn)的利益,即可預(yù)期的利益。這種可預(yù)期的利益對(duì)于違法行為人以外的當(dāng)事人而言,完全是合法的,受法律保護(hù)的,因?yàn)?在有些情況下,與違法行為人進(jìn)行法律行為的當(dāng)事人,不可能也無需知道違法行為與其進(jìn)行相應(yīng)行為的基礎(chǔ)行為的合法性,故其仍需履行相應(yīng)的義務(wù),若該義務(wù)尚未履行,則對(duì)違法行為人來說,該義務(wù)就是可預(yù)期的利益。如違法行為人將違法所得存入銀行,在尚未收取利息之前,違法行為被發(fā)現(xiàn),此時(shí),對(duì)于違法行為人和銀行來說,他們之間的行為是符合法律規(guī)定的,銀行有給付利息的義務(wù)。必須注意的是,違法所得的利益形態(tài),必須是受法律保護(hù)的,否則不能構(gòu)成違法所得中的可預(yù)期的利益。④

第三,違法所得是否包括尚未銷售的貨物。違法所得很多情況下都涉及到經(jīng)營(yíng)性行為,經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)中購銷行為已經(jīng)完成,即貨物已售出,其所得的收入歸于違法所得,這是毋庸置疑的。尚未售出的貨物,如何處理,是否應(yīng)當(dāng)計(jì)入違法所得范圍,這就需要正確理解非法財(cái)物的含義。非法財(cái)物是指違法行為人占有的違禁品和實(shí)施違法行為的工具、物品(不包括加工、生產(chǎn)的產(chǎn)品和經(jīng)營(yíng)的商品)。⑤從非法財(cái)物的定義來看,如果尚未售出的貨物是違禁品,應(yīng)該作為非法財(cái)物予以沒收。但是,尚未售出的貨物若不是違禁品,它不屬于非法財(cái)物,而是違法行為人合法的私有財(cái)產(chǎn),也不應(yīng)作為違法所得予以沒收。因此,無論尚未售出的貨物是違禁品還是合法財(cái)產(chǎn),都不應(yīng)納入違法所得的范圍。

第四,違法所得是否包括應(yīng)繳稅款。《中華人民共和國稅收征收管理法》第四十五條第二款規(guī)定,納稅人欠繳稅款,同時(shí)又被行政機(jī)關(guān)決定處以罰款、沒收違法所得的,稅收優(yōu)先于罰款、沒收違法所得。根據(jù)此規(guī)定,違法所得不應(yīng)包括違法行為人所欠繳的稅款。

綜上所述,違法所得原則上是扣除成本后的收入,它包括直接利益和間接利益以及可預(yù)期的利益。同時(shí),為了更好地體現(xiàn)過罰相當(dāng)原則,有效打擊違法行為,建議在立法中將涉案金額作為罰款的基數(shù),防止以違法所得為基數(shù)的處罰難以反映違法行為人的主觀惡性和危害程度、導(dǎo)致過罰不當(dāng)現(xiàn)象的發(fā)生。涉案金額是違法行為的客觀后果,能夠反映違法行為人的主觀惡性和危害程度,較之于違法所得更易于查證和計(jì)算,在不同的行為中反映為不同的形式,如經(jīng)營(yíng)額、貨值金額等。目前,我國已經(jīng)有很多法律開始使用涉案金額作為罰款的基數(shù),如《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十條,在產(chǎn)品中參雜、參假,以假充真,以次充好,或者以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品的,責(zé)令停止生產(chǎn)、銷售,沒收違法生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品,并處違法生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品貨值金額50%以上3倍以下的罰款。

注釋:

①此處的貨物是指與違法行為有關(guān)的涉案貨