“街區(qū)制”政策的物權(quán)法解讀,物權(quán)法論文

“街區(qū)制〞政策的物權(quán)法解讀,物權(quán)法論文內(nèi)容摘要：街區(qū)制政策的出臺(tái),在民眾中引起了強(qiáng)烈的反響。民眾從安全、小區(qū)環(huán)境等方面表示了極大的擔(dān)憂。華而不實(shí)最大的反對意見在于街區(qū)制政策違背了現(xiàn)行物權(quán)法的有關(guān)規(guī)定,是對業(yè)主物權(quán)的干預(yù)。從我們國家歷史發(fā)展來看,國家政策與法律是密不可分的。法律化的政策能夠直接參與私權(quán),非法律化的政策亦有多種途徑介入到法律的適用中去。非法律化的街區(qū)制政策能夠公共利益的名義對公民物權(quán)發(fā)生影響,但應(yīng)在符合法治和私權(quán)自治的理念下,從合法性原則和比例原則出發(fā),慎重審視街區(qū)制政策參與物權(quán)的限度,以保衛(wèi)民事權(quán)利。本文關(guān)鍵詞語：街區(qū)制政策;政策參與法律;限度界定;引言2021年2月6日(、關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見〕(下面簡稱(城市規(guī)劃意見〕)的印發(fā),將街區(qū)制這一新名詞推進(jìn)公眾的視野,引起了社會(huì)的強(qiáng)烈反響。根據(jù)該(城市規(guī)劃意見〕,我們國家現(xiàn)有的小區(qū)和單位大院都是封閉式的,大量封閉的地塊不僅阻礙了交通網(wǎng)絡(luò),也使得大量空地閑置,造成資源上的浪費(fèi)。為了方便民眾的出行,增加路網(wǎng)的密度,實(shí)現(xiàn)物盡其用的目的,今后城市中的新增小區(qū)和單位原則上不再以封閉式的形式出現(xiàn);已存在的,要逐步改變?yōu)殚_放形式。這一意見的出臺(tái)引起了社會(huì)的熱議,民眾分別從人身財(cái)產(chǎn)安全問題、噪音環(huán)境公害問題、停車位綠地等公共資源占用問題等角度出發(fā),表示出了對推廣街區(qū)制的擔(dān)憂。華而不實(shí)最主要的爭論在于,該意見中街區(qū)制的推廣能否是對業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)的侵犯。根據(jù)(物權(quán)法〕的規(guī)定,除了對小區(qū)中專有部分的所有權(quán)外,小區(qū)業(yè)主對小區(qū)中的公共空間同樣享有自由使用、收益的權(quán)利。也就是講,小區(qū)中的道路和綠地等,都屬業(yè)主共有,業(yè)主對公共空間的利用等行為,是基于共同的意志,任何人不得隨意干預(yù)。那么,旨在改變小區(qū)建設(shè)形式的街區(qū)制政策能否侵犯了物權(quán)法所保衛(wèi)的私人權(quán)利?可否根據(jù)(城市規(guī)劃意見〕單方面決定拆除小區(qū)的圍墻?國家政策參與私人權(quán)利的界線怎樣界定?這一系列的問題都亟待解決。1街區(qū)制政策的屬性(城市規(guī)劃意見〕就其本質(zhì)而言,應(yīng)歸屬于國家政策范疇。所謂國家政策,在我們國家歷史和當(dāng)下現(xiàn)實(shí)情況下,用法具有多層次、多用處、多含義的特點(diǎn)。[1]根據(jù)國家政策的一般含義并結(jié)合我們國家的現(xiàn)實(shí),國家政策可定義為:中國的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān),為解決國內(nèi)外事務(wù)中發(fā)生的現(xiàn)實(shí)問題,設(shè)定預(yù)期目的以引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展動(dòng)向而確立的一系列方針、道路、原則的總稱。[2]國家政策作為國家干涉社會(huì)事務(wù)的調(diào)控手段,在立法和司法活動(dòng)中具有重要地位,一般來講具有類似于制定法的特征,即國家意志性、普遍性、規(guī)范性。在政策出臺(tái)的目的上,還要求政策具有公益屬性。就街區(qū)制政策而言,該政策的制定主體為、,其代表國家行使權(quán)利,通過其制定的、適用于全社會(huì)的政策,具備國家主導(dǎo)性,充分具體表現(xiàn)出了國家意志。其次,街區(qū)制政策適用于全國范圍,不僅僅調(diào)整個(gè)人的詳細(xì)行為,具有普遍適用性。第三,街區(qū)制政策約束的是城市規(guī)劃中建立小區(qū)、大院的行為,以原則上不再建設(shè)封閉性小區(qū)、原有封閉小區(qū)要逐步打開的內(nèi)容以期民眾遵守,具體表現(xiàn)出出該政策的規(guī)范性。最后,街區(qū)制政策的公布,源于因城市建筑規(guī)模過大而引發(fā)的交通堵塞的城市病。該問題的出現(xiàn)是由我們國家增速過快的城市化進(jìn)程與落后的交通網(wǎng)絡(luò)之間的矛盾帶來的。這一問題關(guān)乎到民眾的日常生活,具有明顯的公共屬性。固然國家政策和法律都被賦予社會(huì)管理的職能,并在價(jià)值取向上,共同具體表現(xiàn)出社會(huì)有關(guān)公平正義的要求,但國家政策并不同于法律。相比法律而言,國家政策具有適時(shí)性的特點(diǎn)。政策代表的國家意志并不一定是經(jīng)過嚴(yán)格的法定程序通過的,在制定主體上也并非是具有立法權(quán)限的法定機(jī)關(guān)。因不需要法定主體經(jīng)過嚴(yán)格的法定程序制定,使得國家政策具有相當(dāng)?shù)淖儎?dòng)性,[3]其反映的內(nèi)容往往是某個(gè)階段經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求,這一特點(diǎn)賦予了國家政策在制定上的創(chuàng)造性優(yōu)勢。國家政策對市民社會(huì)的運(yùn)作提供了一種目的和思路,是對市民社會(huì)進(jìn)行改造的政治措施。其目的就是解決一定時(shí)期內(nèi)社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題,使民眾不斷能動(dòng)地改良生產(chǎn)生活,以推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展。其意圖解決的這些問題往往帶有現(xiàn)實(shí)緊迫性,相比在制定上耗時(shí)耗力的法律,對問題的反響更為迅速的國家政策更能適應(yīng)變化萬千的社會(huì)條件。就街區(qū)制政策的公布來講,該問題的出現(xiàn)是由我們國家增速過快的城市化進(jìn)程與落后的交通網(wǎng)絡(luò)之間的矛盾帶來的。街區(qū)制政策的出臺(tái)無疑迎合了時(shí)代的需求、知足人們的出行需要。并且在解決方式方法上引入在歐美發(fā)展成熟的街區(qū)式住宅,改變城市建筑盲目擴(kuò)張的發(fā)展形式,并引導(dǎo)城市建設(shè)向著開放宜居的當(dāng)代化方向發(fā)展。2街區(qū)制政策對物權(quán)的參與2.1國家政策參與法律的一般性分析2.1.1理論支持:國家政策與法律背后的國家治理邏輯在我們國家兩千多年的封建專制統(tǒng)治中,政治和法律往往是不分家的。法律就是政治統(tǒng)治的工具,沒有獨(dú)立性。這是由我們國家獨(dú)特的文化傳統(tǒng)所造成的。在新中國成立初期,廢除了建國前的六法全書,并進(jìn)一步明確在當(dāng)下我們國家法律制度還不健全的現(xiàn)實(shí)條件下,應(yīng)以具體表現(xiàn)出新民主主義的國家政策為司法機(jī)關(guān)的辦案原則。在之后很長一段時(shí)間里,法律與政策領(lǐng)導(dǎo)的群眾運(yùn)動(dòng)構(gòu)成有機(jī)的互動(dòng)關(guān)系,法律為群眾運(yùn)動(dòng)服務(wù),群眾運(yùn)動(dòng)促進(jìn)法律發(fā)展,[4]使得政策在法律制定中起到?jīng)Q定性的作用。固然在1954年憲法制定時(shí)期,法學(xué)界學(xué)者主張政工作要符合法制原則,反對政策在法律之上靈敏運(yùn)用。隨著文化大革命運(yùn)動(dòng)的興起,這種觀點(diǎn)很快就遭到批判,法律必須服從的政策的觀點(diǎn)又重新代表了法學(xué)界的聲音。在十一屆三中全會(huì)后,糾正了文化大革命運(yùn)動(dòng)中的錯(cuò)誤思想,以為法律和國家政策既有區(qū)別又有聯(lián)絡(luò):一方面政策與法律有著一樣的價(jià)值追求,都是對社會(huì)公平和正義的追求,都是實(shí)現(xiàn)和對社會(huì)事務(wù)的控制和管理的手段,有統(tǒng)一的職能;另一方面制定法律不可避免地要遭到政策的影響,政策目的在社會(huì)生活中的實(shí)現(xiàn)也需要法律的保障。[4]縱觀學(xué)者們關(guān)于我們國家政策與法律關(guān)系爭論的歷史,能夠發(fā)現(xiàn),二者的關(guān)系是互相交融、密不可分的。[5]在我們國家,國家政策的范圍非常廣泛,在表現(xiàn)形式上也多種多樣。既能夠具體表現(xiàn)出在法律法規(guī)中,亦能夠存在于和國家的決議、通知等非立法性法律文件中。[2]政策的制定在很大程度上依靠于執(zhí)政者的觀察和理念,或者講政策是執(zhí)政者實(shí)現(xiàn)本身統(tǒng)治的手段,處于公權(quán)利的管制之下。這一點(diǎn)從中文文義中就能夠看出。政策由政策二字組成,所謂政即統(tǒng)治,而策則代表著謀略。所以講政策即有管理國家一切行為的謀略的意思。故有學(xué)者以為,政策即是對于管理國家事務(wù)意欲實(shí)現(xiàn)的目的、以及達(dá)成目的所需手段的系列決定,具體表現(xiàn)出的是政治家的意志。[6]可見,固然國家政策是由社會(huì)問題催生的產(chǎn)物,也要求政策制定主體基于公共利益的需求制定政策。但問題是如何的、又該怎樣去解決等等一系列問題,總不可避免地參加制定者的價(jià)值追求。[7]而法律同樣也具體表現(xiàn)出著國家的意志。從這一點(diǎn)來看,國家政策和法律在內(nèi)容和形式上具有統(tǒng)一性。[2]換句話講,法律實(shí)際上是國家政策的主要表現(xiàn)形式之一,法律規(guī)定的內(nèi)容包含在國家政策之中。但不可就此以為法律的中立性是個(gè)偽命題,這一結(jié)論的得出是將法律規(guī)則制定中的價(jià)值衡量因素和因果關(guān)系孤立進(jìn)行考察的結(jié)果,是欠妥當(dāng)?shù)摹７刹皇钦邔?shí)現(xiàn)的工具。固然從歷史上來看,我們國家的政策早于法律發(fā)生,法律一度受制于政策,但在現(xiàn)今的法治社會(huì),法律與政策是有一定界線的。法律的制定雖源于政策,但一經(jīng)制定即具有獨(dú)立的價(jià)值,政策不可僭越,非經(jīng)法定程序和事由不得改變法律。綜上,法律規(guī)定實(shí)際上也是圍繞政策制定的,反映政策的核心內(nèi)容;政策的實(shí)行和詳細(xì)化,則是通過法律的公布來確定的,是政策的定型。街區(qū)制政策作為旨在影響城市規(guī)劃、實(shí)現(xiàn)執(zhí)政者理念的調(diào)控手段,自然會(huì)牽涉到物權(quán)法調(diào)整的領(lǐng)域,以期通過政策的公布影響法律,實(shí)現(xiàn)對社會(huì)進(jìn)行管理的目的。2.1.2現(xiàn)實(shí)途徑:國家政策在法律中的適用除了在理論上,政策能夠在法律中找到自個(gè)的影子之外,從現(xiàn)實(shí)情況來看,國家政策還能夠通過法律化的途徑與法律互相融合,或者通過司法解釋、法律推理等途徑對私權(quán)產(chǎn)生影響。國家政策法律化即是指國家政策通過立法者的立法權(quán)限,將其內(nèi)容通過法律予以實(shí)現(xiàn)。[8]社會(huì)的當(dāng)代化,都是由一定的政治集團(tuán)提出設(shè)想而后付諸實(shí)現(xiàn)。因其區(qū)別于其他組織的國家管理權(quán),使得自個(gè)的決議能夠強(qiáng)迫社會(huì)全體執(zhí)行。[9]國家以文件、意見等形式表示出自個(gè)的政策立場,進(jìn)而起到影響立法的作用。例如在我們國家社會(huì)制度背景下,土地實(shí)行公有制,農(nóng)村土地即為集體所有。根據(jù)1958年發(fā)布的決議,人民公社制度在我們國家建立起來,意欲發(fā)揮集體優(yōu)勢。但在施行經(jīng)過中,農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性遭到損害。因而國家調(diào)整了方針政策,將土地從原先的人民公社體制下的集體所有,集體使用逐步改革為集體所有,個(gè)人使用,這一政策調(diào)整的結(jié)果在物權(quán)法中得到充分具體表現(xiàn)出。[10](物權(quán)法〕在第十一章和第十三章獨(dú)創(chuàng)性地規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán),將有關(guān)農(nóng)村土地的政策寫入法律,農(nóng)戶的個(gè)人使用權(quán)明確規(guī)定為用益物權(quán),保衛(wèi)了農(nóng)戶利益,亦使國家政策得到施行。沒有通過政策法律化的國家政策則通過下面兩種方式對私權(quán)產(chǎn)生影響:司法解釋或者法律適用。第一,司法解釋的途徑:人大常委會(huì)賦予最高人民法院進(jìn)行司法解釋的權(quán)利。最高人民法院總結(jié)審訊實(shí)踐中的工作經(jīng)歷體驗(yàn),將應(yīng)用法律時(shí)出現(xiàn)的詳細(xì)問題類型化為司法解釋,為法官正確貫徹執(zhí)行法律提供了重要根據(jù)。[11]最高人民法院并不是憑空解釋法律,而是與國家管理一樣步,司法解釋不免遭到國家政策的影響。例如,在(物權(quán)法〕司法解釋(一)記者發(fā)布會(huì)中,最高法院民一庭庭長就提到該司法解釋是為貫徹(推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〕,健全產(chǎn)權(quán)保衛(wèi),實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利。當(dāng)然,司法解釋也不是對政策進(jìn)行盲從,兩者的影響是互相的,司法解釋可以能從自個(gè)的角度影響政策的走向。第二,法律適用的途徑:法律的穩(wěn)定性要求制定于過去時(shí)間的制度不得任意修改,隨著時(shí)間的推移,規(guī)則可能不適應(yīng)變化的社會(huì),法律的這種時(shí)滯性以及語言表示出上的抽象性,使得法律不經(jīng)解釋不能適用。司法解釋并非是空洞的、無根據(jù)的。司法解釋的經(jīng)過更像是一種價(jià)值的判定,在這里意義上講法律適用的經(jīng)過并不是依靠于智力的嚴(yán)格推理經(jīng)過,而是有政治目的的利益衡量經(jīng)過,[12]以民眾為基礎(chǔ)的國家政策成為一大考量因素。并且在法律沒有規(guī)定但法律必須為案件做出裁判時(shí),國家政策也擔(dān)當(dāng)起填補(bǔ)法律漏洞的重任。2.2街區(qū)制政策參與物權(quán)的途徑分析(城市規(guī)劃意見〕引導(dǎo)城市規(guī)劃向著街區(qū)制的方向發(fā)展,改變我們國家城市中封閉式住宅區(qū)占地過大的現(xiàn)在狀況。民眾在網(wǎng)文中將其戲稱為拆墻運(yùn)動(dòng),以為:根據(jù)(物權(quán)法〕第73條的規(guī)定,小區(qū)公共部分歸屬于業(yè)主共有,是業(yè)主的財(cái)產(chǎn)權(quán)利;并且這些共有部分都已計(jì)算在買賣房屋的價(jià)款中,業(yè)主支付了相應(yīng)的對價(jià),當(dāng)然享有權(quán)利決定公共部分的使用,故推行街區(qū)制是違背物權(quán)法的。[13]僅從外表上看,(城市規(guī)劃意見〕的內(nèi)容確實(shí)違犯了物權(quán)法的規(guī)定,但實(shí)際上不能簡單地認(rèn)定這一政策的出臺(tái)違背物權(quán)法,能否違法關(guān)鍵在于怎樣進(jìn)行推廣。[14]該政策中牽涉到的住宅小區(qū)中的私人權(quán)利能夠分兩部分來解析:第一部分為對今后獲得建設(shè)用地使用權(quán)的開發(fā)商權(quán)利的限制。盡管對于開發(fā)商從國家獲得建設(shè)用地使用權(quán)的行為,應(yīng)歸屬于行政行為還是民事行為的問題,學(xué)者存在著爭議,[15]但對這部分權(quán)利國家能夠通過合同或者是行政審批對開發(fā)商使用土地的行為予以規(guī)制,以到達(dá)推廣街區(qū)制的目的。故對這一部分權(quán)利的限制,本文不做太多的討論。第二部分為對已存在的封閉小區(qū)業(yè)主的物權(quán)限制。這一部分權(quán)利,假如通過與業(yè)主協(xié)商的方式推行,顯然是既合法又合情合理的;但問題在于街區(qū)制政策能否能夠強(qiáng)迫推行。如前所述,國家政策能夠通過立法、司法解釋、法律適用等多種方式浸透于法律之中,對私權(quán)產(chǎn)生影響。就街區(qū)制政策而言,其在表現(xiàn)形式上為規(guī)范性行政文件,屬于非法律化的國家政策,故街區(qū)制政策只能通過法律適用的途徑實(shí)現(xiàn)對物權(quán)的參與。小區(qū)的公共空間歸屬于業(yè)主所有,具體表現(xiàn)出為私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯,自法國(人權(quán)宣言〕起就成為近代民法的基礎(chǔ),在2007年制定的物權(quán)法中也得到了確認(rèn)。但任何權(quán)利都不是絕對的,在財(cái)產(chǎn)權(quán)獲得的同時(shí)也附加了限制。根據(jù)(物權(quán)法〕第7條及第42條的規(guī)定,國家能夠公共利益為目的限制物權(quán)的行使,甚至對個(gè)人、單位的所有物進(jìn)行征收。那么,可否基于征收征用的規(guī)定,以公共利益的名義單方面決定拆除小區(qū)圍墻?3街區(qū)制政策參與物權(quán)的限度界定3.1街區(qū)制政策參與物權(quán)限度的理論分析3.1.1法治理念的應(yīng)有之意法律產(chǎn)生和適用經(jīng)過中與國家政策有著千絲萬縷的聯(lián)絡(luò),但是并不是所有的國家政策都能夠法律化或者在法律適用中發(fā)揮作用。法律不是萬能的,政策的法律化也不能泛化,政策應(yīng)位于法律之下,符合法治的要求。國家政策在我們國家歷史上一直扮演著重要角色,經(jīng)過幾次理論上的研討和斗爭,法治的理念才最終確立下來。法治起源于西方,內(nèi)涵極其豐富,有關(guān)法治最經(jīng)典的闡述是亞里士多德在(政治學(xué)〕中的描繪敘述,他以為法治應(yīng)包含兩個(gè)層次的含義:社會(huì)全體應(yīng)當(dāng)遵守已經(jīng)制定的法律,而得到遵守的法律應(yīng)當(dāng)是符合社會(huì)公平正義價(jià)值的良好的法律。我們國家的法律在制定上不可避免地遭到國家政策的影響,但經(jīng)過嚴(yán)格程序確定下來的法律規(guī)則一旦生成就具有權(quán)威性,擁有本身獨(dú)立的價(jià)值。法治要求的普遍服從當(dāng)然包括在內(nèi),也即固然國家政策是為了解決現(xiàn)實(shí)問題制定的緊急措施,但這種措施在法律秩序的價(jià)值等級(jí)序列中表現(xiàn)為一種低于法律安全和正義的價(jià)值。[16]489新制定的國家政策必須遭到現(xiàn)有法律規(guī)則的制約,按照法律規(guī)定的程序,符合法律內(nèi)容。從法律淵源上來講,非法律化的國家政策位列于法律之后,是非正式的法律淵源,在適用上也是有條件的。[17]只要在實(shí)在是法律模棱兩可或者未做規(guī)定的情形下,才能夠成為法官進(jìn)行裁判的根據(jù),并且對于違犯基本正義標(biāo)準(zhǔn)的國家政策,法官能夠拒絕適用。[16]4883.1.2私權(quán)自治的必然要求在私法領(lǐng)域,私權(quán)自治是最重要的原則,始終貫穿于民法規(guī)范當(dāng)中,知足了私權(quán)主體保衛(wèi)本身利益的需要。人的意志能夠依其本身的法則去創(chuàng)設(shè)自個(gè)的權(quán)利義務(wù),當(dāng)事人的意志不僅僅是權(quán)利義務(wù)的淵源,而且是其發(fā)生的根據(jù)。[18]公權(quán)利亦來源于私權(quán)利,正如(社會(huì)契約論〕中所闡述的,人們通過向國家出讓自個(gè)的一小部分權(quán)利的方式,來保衛(wèi)自個(gè)的更多的利益。故公權(quán)利與私權(quán)利不是對立的,在看似以限制私權(quán)的行使而存在的外表下,隱藏的是保護(hù)私權(quán)的真面目。但由于自私的本性,權(quán)利都有不斷擴(kuò)張的趨勢,過于關(guān)注個(gè)人利益的追求就會(huì)忽視社會(huì)和別人利益,造成社會(huì)不公的現(xiàn)象。人需要社會(huì)交往,由于它使其生活具有意義、使其避免陷于孤寂之中。為了公共生活的和諧統(tǒng)一,就應(yīng)將別人的利益和社會(huì)的利益考慮進(jìn)去,對個(gè)人行為施以一定的道德限制和法律約束。[16]7這一限制的正當(dāng)理由便是公共利益。以社會(huì)福祉為核心的國家政策,就有了參與私權(quán)、維護(hù)社會(huì)和諧發(fā)展的正當(dāng)性。各國的法律都以公共利益作為限制私權(quán)的合法性基礎(chǔ)。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到國家政策內(nèi)涵的公共利益與個(gè)人權(quán)利不是完全對立的,[19]維護(hù)私權(quán)本身也具體表現(xiàn)出著公共利益的要求。所以國家政策的推行也要控制在一定的范圍之內(nèi),在私權(quán)利與公共利益發(fā)生沖突時(shí),要慎重進(jìn)行衡量,尤其是牽涉到私人最基本權(quán)利的時(shí)候。權(quán)利不能被所有社會(huì)目的所壓倒,[20]公共利益也不總是優(yōu)先于私權(quán)得以實(shí)現(xiàn),國家政策不能以任意的理由參與私權(quán),限制私權(quán)的行使。私權(quán)自治同樣是公權(quán)利意欲達(dá)成的目的,國家政策的施行不得逾越權(quán)利的邊界。3.2街區(qū)制政策參與物權(quán)限度的判定標(biāo)準(zhǔn)政策以其制定程序上的簡便性、調(diào)整范圍的廣泛性和適用上的經(jīng)濟(jì)可行性,在解決社會(huì)沖突矛盾時(shí)得到廣泛的應(yīng)用。為了避免政策參與私權(quán)的泛化,根據(jù)法治和私權(quán)自治理念的要求,政策的施行也應(yīng)限制在一定范圍之內(nèi)。[21]詳細(xì)判定政策的施行能否合理,還應(yīng)遵循下面兩個(gè)原則。3.2.1合法性原則所有權(quán)是公民的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利,從各國的立法例中能夠看到這項(xiàng)權(quán)利都是由憲法予以保障的?；趯降淖非?公權(quán)利能夠?qū)竦幕緳?quán)利進(jìn)行一定的限制,但必須以合法性原則為限,詳細(xì)包含本質(zhì)要件和程序要件。在本質(zhì)要件上,合法性原則要求對公民基本權(quán)利的限制以公共利益為限。但由于對公共利益本身含義的不確定,詳細(xì)的適用如同駕馭一匹難以馴服的野馬。我們國家憲法和法律并沒有對公共利益加以規(guī)定,有關(guān)內(nèi)容還需要予以完善。在臺(tái)灣地區(qū)的土地征收條例中,公共利益被類型化為10項(xiàng)內(nèi)容,華而不實(shí)包括交通、水利、教科文衛(wèi)等事業(yè)。[22]從公共利益的角度出發(fā)來看,街區(qū)制政策是具有公益性的。(城市規(guī)劃意見〕指出,街區(qū)制政策的公布,源于因城市建筑規(guī)模過大而引發(fā)的交通堵塞的城市病。確實(shí),自1979年以來,伴隨著工業(yè)化進(jìn)程的加速,我們國家城市化進(jìn)程呈現(xiàn)出起點(diǎn)低、速度快的特點(diǎn)。根據(jù)(國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(20202020年)〕的數(shù)據(jù),從1978年到2020年,城鎮(zhèn)常住人口,從1.7億已然增加到7.3億人,城市化率提升到53.7%。北上廣等經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭迅猛的城市群地區(qū),更是以2.8%的國土面積聚集了18%的人口。過快的人口聚集速度導(dǎo)致對交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)展需求的增加,[23]而占地過大的小區(qū)、工廠、大院,阻隔了交通網(wǎng)絡(luò)的流動(dòng)性,加劇了城市擁堵程度。在這里背景下,街區(qū)制政策的出臺(tái)旨在通過對城市建設(shè)的限制,疏通交通道路,解決民眾日常出行問題,具有明顯的公益目的,符合合法性的本質(zhì)性要件。在程序要件上,合法性原則具體表現(xiàn)出在需要遵循相應(yīng)的程序,有正當(dāng)?shù)姆筛鶕?jù)。即便在法律和行政法規(guī)中有據(jù)可循,也還應(yīng)當(dāng)通過聽證程序和票決程序等,使限制的內(nèi)容予以公開,實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、民主化和透明化,這是法治社會(huì)實(shí)現(xiàn)的前提。從這點(diǎn)來看,街區(qū)制政策并沒有通過合法化或者法律化的途徑轉(zhuǎn)化為具有強(qiáng)迫力的規(guī)范性文件。故,若根據(jù)此文件對業(yè)主的所有權(quán)進(jìn)行限制,是有違合法性原則的。3.2.2比例原則比例性原則源自于德國警察法,后來被公法其他領(lǐng)域所吸收,被以為具有帝王條款的地位。[24]其主要被用來調(diào)整公權(quán)利參與私權(quán)的限度,防止權(quán)利的過度行使,造成對私權(quán)利的不當(dāng)損害。比例性原則并不是單一的概念,在內(nèi)容上詳細(xì)又包含必要性原則和平衡性原則兩層含義。必要性原則又稱最小損害原則,要求限制私權(quán)的手段和目的具有統(tǒng)一性,換句話講,對私權(quán)的限制必須有助于上述公共利益這一目的的實(shí)現(xiàn),并且在存在多種手段可供適用的情形下,必須選擇對私權(quán)損害最小的方式。從這點(diǎn)來看,街區(qū)制政策旨在實(shí)現(xiàn)疏導(dǎo)交通這一公益目的,則需要通過科學(xué)的論證來講明,交通疏導(dǎo)的目的能否能夠通過限制業(yè)主的所有權(quán)就得以實(shí)現(xiàn)。并且除了限制業(yè)主的所有權(quán)外,交通擁堵的狀況可以以通過加強(qiáng)公共交通設(shè)施等手段來實(shí)現(xiàn),街區(qū)制政策在手段和目的的統(tǒng)一性上存在問題,公益目的的實(shí)現(xiàn)與手段的選擇是不符合必要性原則的。平衡性原則又稱法益相稱原則,這一原則可謂是比例原則的核心。即是講,在意欲實(shí)現(xiàn)的公益目的不得不損害私權(quán)利的情形下,政策的施行對私權(quán)利的損害應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于目的實(shí)現(xiàn)帶來