世界銀行貸款項目管理模式

、綜述由于工程項目的一次性特征，所以工程項目管理必須是一種約束性很強的管理活動，項目管理過程中出現(xiàn)的失誤將很難有機會加以糾正，這充分體現(xiàn)了對工程項目進行全過程控制的重要性。相對于工程項目管理在國際上的發(fā)展而言，我國在工程項目管理上仍處于比較落后的地位，迫切需要進行分析研究，找出差距，借鑒先進的國際經(jīng)驗，根據(jù)新時期經(jīng)濟發(fā)展趨勢的要求，積極推進工程管理的科學化和規(guī)范化。目前，世行貸款項目已逐漸成為我省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一個重要組成部分，但實際上，我們不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我省在實施世行貸款項目中還是存在一些問題，其中一個重要原因就在于我們對世行貸款項目的管理政策了解不夠，忽視了世行貸款項目管理模式、管理原則與國內(nèi)項目管理體制、相應政策的差別。因此，針對我省的項目管理水平總體上還比較低的現(xiàn)狀，如何提高我省項目管理水平，加速項目管理規(guī)范化、國際化，加速與國際接軌進程，通過有效的項目管理降低成本、提高質(zhì)量、合理計劃工期就是需要我們研究的重點課題。二、世行貸款項目管理模式世行貸款項目管理模式可從FIDIC合同條件和國際慣例二方面來解釋和分析。（一）FIDIC合同條件世行貸款項目管理模式基本上來自FIDIC合同條件，而FIDIC合同條件是國際通用的項目管理模式，它科學地將土建工程權(quán)益、技術(shù)、管理、經(jīng)濟、法律有機地結(jié)合在一起，通過實行招標投標和監(jiān)理機制，規(guī)范了業(yè)主、承包商、監(jiān)理的行為，使工程承包活動規(guī)范化、科學化和系統(tǒng)化。FIDIC合同條件具有下列特征：（i）他人監(jiān)督原則。將監(jiān)理工程師作為第三方引入管理機制，形成以業(yè)主和承包商的合同關(guān)系為基礎(chǔ)，以獨立、公正的工程監(jiān)理為核心的相互制約、相互聯(lián)系的合同管理模式。（ii）競爭擇優(yōu)原則。通過公平競爭的招標制度，實現(xiàn)效益和利益的最大化。（iii）依法管理原則。被管理者與管理者都要依法行事，管理者不能濫用職權(quán)。（iv）公平合理原則。在合同中表現(xiàn)為：權(quán)利與義務(wù)對等；利益與風險共存；風險分擔公平、合理。（ v）誠實、信用原則。世行管理體系在山東省城建項目上的管理實踐，應該是使山東省城建項目在管理上吸收FIDIC合同條件的精髓，結(jié)合山東省的現(xiàn)有體制，在管理上做到：1、 對設(shè)計單位的管理：（i）通過嚴格的招投標程序和細致的評審來優(yōu)選設(shè)計單位。（ii）業(yè)主應合理給予設(shè)計單位設(shè)計時間并在設(shè)計過程中，監(jiān)督設(shè)計單位按計劃執(zhí)行。（iii）落實設(shè)計單位招標圖即施工圖”的理念，使招標文件達到詳設(shè)的水平。（iv）監(jiān)督設(shè)計單位落實設(shè)計負責制以及質(zhì)量保證檢查制度。2、 對承包人的管理：（i）優(yōu)選承包人。工程的實體與質(zhì)量是施工單位生產(chǎn)出來的，承包商的優(yōu)劣將直接影響今后產(chǎn)品的好壞， 因此，承包商的選擇要放在重要的位置，通過嚴格的招投標程序和細致的評審， 預防低標搶標，盡可能選擇實力強、信譽好的施工方。同時，在招標文件中制定一系列規(guī)定，確保項目經(jīng)理部機構(gòu)和人員的完備，特別要選擇綜合能力強的項目經(jīng)理。（ii）在合同條款中將承包人的責任、義務(wù)予以明確，如拆遷、環(huán)保、管線摸查等，只有這些在施工技術(shù)本身以外的外部條件理順了，工程才能順利前進前進。（iii）FIDIC在過程與結(jié)果之間，更關(guān)注的是結(jié)果。因此，有必要延伸對承包人的管理，以避免不利后果的發(fā)生。如在工程分包上不能全憑承包商來選擇，業(yè)主要全程參與其中。3、 質(zhì)量方面的管理：（i）當進度與質(zhì)量發(fā)生矛盾時，進度必須服從質(zhì)量，決不以犧牲質(zhì)量為代價而追求速度。（ii）質(zhì)量與支付掛鉤，實行按質(zhì)論價的支付辦法，對于沒有達到要求的項目，承包商將不能得到全額支付。（ iii）鼓勵創(chuàng)優(yōu)，提高承包商質(zhì)量意識。在合同簽署規(guī)定工程獲得國家、省市獎項目給予一定數(shù)額的獎金。（iv）加強監(jiān)理的地位與作用。業(yè)主放權(quán)，使監(jiān)理工程師獨立行使職權(quán)，全方位、全過程監(jiān)理，按FIDIC合同要求賦予監(jiān)理工程師“質(zhì)量否決權(quán)”和“計量支付否決權(quán)”，使其既有權(quán)力又有壓力。當然，在這點要看業(yè)主選擇的監(jiān)理工程師的能力和誠信。4、 清單管理：工程量清單既是承包商得到工程款的依據(jù)，也是投資控制的主要內(nèi)容。FIDIC規(guī)定，工程數(shù)量可變，投標單價不能變。因此，對工程量的現(xiàn)場計量控制顯得尤為重要，在招標文件中須對各綜合價組成的工程內(nèi)容進行詳盡的說明，在計量中要防止承包商對綜合單價中已包含的工程量進行單列重復計量，同時，對現(xiàn)場的工程量要實行據(jù)實計量，不得有估算、超算，防止承包商通過多算工程量提前套取工程款。5、 變更和索賠管理：變更管理的原則：（i）要使合同執(zhí)行期的每一個變更都在受控范圍內(nèi)。（ii）對變更的確認要按合同條款和程序?qū)嵤虑笫堑霓k理，不受制于任何行政力量。（iii）加快變更辦理的時效。（iv）變更的理由必須充分，要有可追溯性。對待設(shè)計變更要辦理設(shè)計變更手續(xù)；任何超出原中標清單工程數(shù)量的，只要在合同范圍內(nèi)實際發(fā)生了，對超出的數(shù)量應予以認定；業(yè)主指定完成額外的工程量，要提供洽商紀錄。同時，積極對待工程索賠，變“人治”為“法治”，取得很好的成效，減少了承包商與業(yè)主間的糾紛、杜絕了腐敗，保證了工程順利實施。（i）認清引起工程索賠的主要因素-價格變動的影響。我國目前尚處于由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟過渡的階段，市場經(jīng)濟新秩序的建立，必然引起物價等諸多方面的變化，并且這種變化有時是處于無規(guī)律可循的狀態(tài)，在合同有效期限內(nèi)，人工、材料、機械費用的變化，無疑會引起工程造價的變化，因此將會對合同履行產(chǎn)生一定的影響。如近年來的石油價格波動。-工程設(shè)計方面的原因，由于施工圖有時不能按期交付，圖紙中存在缺陷或錯誤，施工圖的反復修改，造成返工。-業(yè)主方履約不及時。在現(xiàn)行的工程管理機制中，設(shè)備、主要材料大多還由業(yè)主方供應。由于設(shè)備材料供應不及時，以及品種、規(guī)格不符，導致了承包方的索賠。-合同不夠嚴密。嚴格地講合同是由合同協(xié)議書、招標文件、投標書、合同專用條款、合同通用條款、圖紙、工程量清單及合同履行過程中的補充協(xié)議等一系列的文件所組成的，如果這些合同文件在用詞上不夠嚴密，文件之間的互相矛盾，將成為產(chǎn)生索賠的重要因素。-市場環(huán)境的影響。由于建筑市場競爭日趨激烈，導致建筑業(yè)經(jīng)濟效益普遍低下，有些企業(yè)幾乎難以維持，這就使得施工企業(yè)對經(jīng)濟效益十分敏感，迫使他們采取“中標靠低價，盈利靠索賠”的策略。(ii)工程索賠和索賠處理中應注意的方面-進行時效檢查。一旦接到承包商的索賠報告，應首先檢查索賠報告是否超過規(guī)定的時效期。我國建設(shè)工程施工合同文本(GF-1999-2001)參照國際上通用的FIDIC合同條件對索賠的時效作了如下規(guī)定:“索賠發(fā)生28天內(nèi)，向工程師發(fā)生索賠意向通知;發(fā)出索賠意向通知后28天內(nèi)，向工程師提出追加合同價款和/或延長工期的索賠報告及有關(guān)資料;工程師在收到承包商送交的索賠報告和有關(guān)資料后，于28天內(nèi)給予簽復，或要求承包商迸一步補充索賠理由和證據(jù)。工程師在28天內(nèi)末予答復或末對承包商作進一步要求，視為該項索賠已經(jīng)認可?！睂τ诔鲆?guī)定時效期限的索賠，視具體情況有權(quán)拒絕。同時對有效索賠應及時處理。-調(diào)查研究鑒別真?zhèn)?，防止承包商重復計價。-分清責任，嚴格審核費用。對實際發(fā)生的索賠事件，往往是合同雙方均負有責任，對此要查明原因，分清責任，并根據(jù)合同規(guī)定的計價方式進行審核，以確定合同雙方應承擔的費用。（iii）索賠、反索賠處理應注意的方面索賠、反索賠時，為提高索賠的成功率，就要做到：有正當?shù)乃髻r理由和充分證據(jù)；按施工合同文件有關(guān)規(guī)定辦；-準確、合理地計算索賠時間和費用。（六）支付管理：（i）合理設(shè)定預付款和保留金。預付款的支付可以緩解承包商的資金短缺壓力，保留金可以使業(yè)主享受工程竣工后的承包商的服務(wù)，保障了業(yè)主的利益。（ii）費用支付遵循現(xiàn)實發(fā)生制”原則，只有在計量期限內(nèi)發(fā)生的工程內(nèi)容才可以進行計量支付，在核定工程費用時，按規(guī)定從本期支付中扣減預付款。二）國際慣例1、轉(zhuǎn)變觀念和管理理念改變傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟管理模式,按市場經(jīng)濟的運行機制進行管理，轉(zhuǎn)變管理理念。我們的觀念、理念必須與國際慣例合拍,使之共鳴，協(xié)調(diào)自我的行動，突破傳統(tǒng)的思維慣性，這樣才能逐步改變我們的觀念和管理理念。隨著加入世界關(guān)貿(mào)組織，我國的經(jīng)濟要全面地融入世界經(jīng)濟大環(huán)境，享受同等國民待遇，因此我們在項目管理上必須與世界有共同的語言，有相同的行事規(guī)則，增強對外逐漸全面開放的適應力和承受力，這樣我們才能全面步入國際市場。如果我們的觀念沒有根本的轉(zhuǎn)變，我們的管理理念跟不上國際通行的脈搏,我們將很難面對和適應全球化經(jīng)濟，可能失去更多的機會，面對更多的困難,甚至被快速發(fā)展的世界經(jīng)濟所淘汰。2、完善法律法規(guī)和加強法律服務(wù)(1)法律法規(guī)制度建設(shè)為了促進項目管理與國際接軌，應健全和完善法津法規(guī)，在現(xiàn)有的法律法規(guī)基礎(chǔ)上，細化法律法規(guī)的內(nèi)容和條款，使我們在實際工作和操作中，有法可依，依法辦事，對違法事件必須嚴格執(zhí)法，予以追究。加強法律法規(guī)的配套和銜接，建立工程保險與擔保制度、個人執(zhí)業(yè)資格制度、中介服務(wù)制度、可行性研究的法律責任及監(jiān)督管理制度等等，健全法律法規(guī)的制度建設(shè)，覆蓋面要廣，成熟一個制訂一個。(2)加強對工程項目的法律服務(wù)為項目管理提供全方位、全過程、綜合性、及時有效的法律服務(wù)。依法保護市場主體的合法權(quán)益，促進市場機制的形成和運行，通過保證每個主體的完整，來保證市場的公平競爭，通過保護市場主體行為合法、守法，保障當事人的合法權(quán)利不受侵害。充分利用律師事務(wù)所的獨立性、公正性、服務(wù)性的特點，為市場主體提供全方位的服務(wù)，促進政府職能的轉(zhuǎn)變。發(fā)揮律師事務(wù)所的作用，使市場主體學習利用索賠、仲裁、訴訟等各種法律手段保護自身利益，盡快熟練地掌握國際慣例，促進與國際市場經(jīng)濟接軌，提高工程建設(shè)效益，滿足經(jīng)濟建設(shè)高速發(fā)展的需要。3、環(huán)境條件與配套環(huán)境建設(shè)要適應按國際慣例行事的要求，不僅要有健全的法律法規(guī)，而且要有與之相適應的環(huán)境,要大力發(fā)展規(guī)范、高素質(zhì)幫助工程決策、實施和項目管理的中介機構(gòu)。業(yè)主應多運用中介機構(gòu)的社會專業(yè)組織、專業(yè)人員對項目實施有效的管理。業(yè)主要做好自己最實質(zhì)的工作，重點放在項目的投資決策上，同樣在項目的投資決策上也要多依靠咨詢機構(gòu)的力量，發(fā)揮其作用。至于工程建設(shè)項目的投資控制、質(zhì)量把關(guān)和控制、項目工程具體實施等工作可通過經(jīng)濟合同契約形式委托給社會專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)人員來負責。業(yè)主不必也不需要事事都事必躬親，要利用社會專業(yè)機構(gòu)專業(yè)人員的優(yōu)勢，用最滿意的社會專業(yè)機構(gòu)，最滿意的專業(yè)人員為項目服務(wù)。對項目管理來說，要營造市場管理的統(tǒng)一性，市場交易的公平性，市場主體的規(guī)范性，法律法規(guī)的健全性，要素市場的成熟性，宏觀調(diào)控的有效性，完善市場運行機制，推進市場化進程，建立與國際慣例相一致的競爭規(guī)則和相關(guān)的運行秩序，做到信息公開，競爭公平，監(jiān)督公正。整個社會和項目管理人員要建立于國際接軌相適應的管理理念，在市場經(jīng)濟框架下，建立起項目管理的運行機制，提高項目管理的水平，提高項目管理人員的素質(zhì)和職業(yè)道德,樹立競爭觀念、時間觀念、系統(tǒng)觀念、效益觀念和法制觀念，真正建立起項目管理與國際接軌相適應的大環(huán)境。人類已進入信息進代，我們的管理手段也不能停留在老一套上。要充分利用計算機進行項目管理?，F(xiàn)在外國項目管理軟件的應用較為廣泛，在一個項目建設(shè)的全過程中，建設(shè)項目各方幾乎都使用計算機，使用不同種類,不同層次的項目管理軟件。4、項目的評價系統(tǒng)建立項目的評價系統(tǒng)，對項目進行事前（預期）評價、事中評價和事后評價（后評估），要評估項目的預期效益、工程效益和最終效益，不僅要對項目進行技術(shù)評估、組織評估、經(jīng)濟評估、財務(wù)評估，而且要對項目進行社會評估、環(huán)境評估、風險評估，對整個項目實施過程中進行動態(tài)評估。5、建立多渠道融資方式在銀行貸款、建設(shè)債券、外國商業(yè)銀行貸款、出口信貸、世界金融組織和外國政府貸款的基礎(chǔ)上，建立多渠道融資方式，豐富融資形式,逐步與國際接軌，采取產(chǎn)品支付融資方式、遠期購買的融資方式、融資租賃的方式、BOT融資方式和資產(chǎn)收益證券化融資方式等多樣的融資方式。在條件成熟的情況下，項目發(fā)起人可在證券市場募股籌資或項目法人直接在國際市場上融資。6、推行最低價中標在土建工程和設(shè)備采購及政府采購招投標中，推行國際慣例的最低價中標，在確保工程質(zhì)量和功能要求的基礎(chǔ)上，減少投資和造價。最低價中標是建筑在嚴格審核承建商的資質(zhì)，在法律保護下，承建商能保證質(zhì)量和工期的基礎(chǔ)上國際上通行的做法。在我國逐步推行中，要注意投標單位惡性競爭，擾亂正常的市場秩序，防止施工單位由于無利潤或虧損而偷工減料等問題。7、建立項目的監(jiān)督體系加強對項目的監(jiān)督：一是政府監(jiān)督，監(jiān)督項目建設(shè)程序和有關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行情況，加強市場主體的資質(zhì)審查和規(guī)范管理，嚴格建筑施工許可和竣工驗收管理；二是工程質(zhì)量監(jiān)督，核查受監(jiān)工程的勘察、設(shè)計、施工單位和建筑構(gòu)件廠的資質(zhì)等級和營業(yè)范圍，執(zhí)行的技術(shù)標準和技術(shù)規(guī)范，嚴格質(zhì)量監(jiān)督制度，進行全過程、全方位的工程質(zhì)量監(jiān)督,把好竣工驗收關(guān)；三是審計監(jiān)督，對國有資產(chǎn)投資的項目要進行項目的竣工決算審計，不僅要對項目進行專項審計，而且要對項目進行跟蹤審計，對項目的投資、資金、財務(wù)運作情況和重要合同執(zhí)行情況進行全面、全過程的審計；四是安全與環(huán)境監(jiān)督;審查安全和環(huán)境保護措施，批準環(huán)境影響報告書；五是法律監(jiān)督，在項目實施的全過程中，必須進行全方位的法律監(jiān)督，涉及到權(quán)益，必須借助法律公證,防止欺詐和腐敗行為；六是社會監(jiān)督，社會監(jiān)督主要包括中介組織，如咨詢機構(gòu)、監(jiān)理公司、會計、審計和律師事務(wù)所等監(jiān)督以及社會輿論的監(jiān)督；七是自律制度：加強內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),強化內(nèi)部制約機制，建立健全各項規(guī)章制度，通過制度來保證管理。三、工程項目管理建議通過世行貸款山東省城建項目的建設(shè)，有些業(yè)主單位已認識世行的管理模式確實有其可操作性和先進性，正在開始致力于世行管理模式本土化的運用。為使我省的工程建設(shè)真正實現(xiàn)競爭性招標，整體提高建筑企業(yè)的管理水平和業(yè)務(wù)技能，規(guī)范建筑市場秩序，我省在工程項目管理上需在下列方面進行改進：（一） 在評標方法上，采用最低評標價法”，此種評標方法可以不設(shè)標底，可預防腐敗，同時，也可將評委從尋找打分項中解脫出來，從而集中精力進行技術(shù)方面的評審和資質(zhì)審查。但是，采用此法須防范投標人圍標”，共同抬高標價，或低價搶標，損害業(yè)主利益，這就需要評標專家業(yè)務(wù)知識過硬，通過詢標、質(zhì)疑等方式摒棄不良投標人，為業(yè)主選好中標人。（二） 招標時采用工程量清單報價，可使投標人不必把大量的精力耗費在工程量的計算上，只須集中精力報告做好單價測算工作。這樣使所有投標人都能公平地以相同的工程量為基礎(chǔ)進行競爭報價，也易于取得有利于業(yè)主的報價；而且在施工過程中作為計算支付工程款的依據(jù)，使結(jié)算變得十分簡單，這就有效地控制了工程投資。這就需要編制高標準的招標文件，工程內(nèi)容，交叉作業(yè)界限的劃分，綜合單位所包含的內(nèi)容，建筑材料的規(guī)格、要求等等都應在招標文件中體現(xiàn)，總之是越細越好。招標文件交由專業(yè)機構(gòu)編制，由有資質(zhì)的項目咨詢公司進行審查，保證標書質(zhì)量，減少施工過程中的理解分岐和變更、索賠的發(fā)生。（三） 評標專家由業(yè)主和招投標監(jiān)管機構(gòu)共同指定。由于是采用最低評標價法，所以專家們的職能限于技術(shù)評審，沒有打軟分”的可能，也就沒有必要防范評標專家與投標人勾結(jié)謀利，況且現(xiàn)在的評標專家采用抽簽或搖獎方式選出，專家評標水平無法保證；采用指定專家的方法，業(yè)主可以根據(jù)工程實際選取技術(shù)強、公正廉潔的專家以保證評標的公平公正選優(yōu)。（四） 淡化單位資質(zhì)，強化個人資格，成立項目管理公司?，F(xiàn)行《建筑法》非常注重施工企業(yè)資質(zhì)，而忽