林業(yè)建設及補償專題課件

林業(yè)經(jīng)濟研究專題中共中央國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定

(2003年6月25日)

經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展迫切要求我國林業(yè)有一個大轉變。隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和人民生活水平的提高，社會對加快林業(yè)發(fā)展、改善生態(tài)狀況的要求越來越迫切，林業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用越來越突出。林業(yè)不僅要滿足社會對木材等林產(chǎn)品的多樣化需求，更要滿足改善生態(tài)狀況、保障國土生態(tài)安全的需要，生態(tài)需求已成為社會對林業(yè)的第一需求。我國林業(yè)正處在一個重要的變革和轉折時期，正經(jīng)歷著由以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設為主的歷史性轉變。一、林業(yè)六大工程建設（一）天然林資源保護工程707531萬元（2006年）（二）退耕還林工程2421851（三）京津風沙源治理工程370248（四）三北及長江流域等重點防護林工程180120（五）野生動植物保護及自然保護區(qū)建設工程57841（六）重點地區(qū)速生豐產(chǎn)林用材林基地建設工程6531二、公益林生態(tài)補償（一）公益林生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯颗c實踐動態(tài)（二）公益林生態(tài)補償?shù)睦碚摲治觯ㄈ┕媪稚鷳B(tài)補償資金的籌資（四）公益林生態(tài)補償費的分配（五）公益林生態(tài)補償?shù)姆秶?、方式、對象三、福建省公益林建設及補償

1、天然林保護政策簡介（續(xù)）

財政專項資金（2000年物價）投入主要用于（1）森林管護事業(yè)費森林管護費支出包括森林管護人員經(jīng)費、公務費、設備購置費、修繕費、業(yè)務費和其它費用。森林管護費補助，長江、黃河工程區(qū)每人管護5700畝，每人每年1萬元；東北、內蒙古專業(yè)隊管護，每人每年1萬元；個體承包管護，每人每年2000元。（2）職工養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌費補助職工養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌費補助，長江、黃河工程區(qū)按在職職工應發(fā)工資總額的一定比例予以補助；東北、內蒙古按不同省份標準補助，每人每年吉林1450元，黑龍江1500元，內蒙古1595元。

（3）企業(yè)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公檢法司等社會性支出補助企業(yè)承擔的社會性支出補助，教育經(jīng)費每人每年1.2萬元；醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費，長江、黃河工程區(qū)每人每年6000元，東北、內蒙古每人每年2500元；公檢法司經(jīng)費每人每年1.5萬元。（4）富余職工一次性安置費補助對自愿自謀出路的職工，原則上按不高于森工企業(yè)所在地企業(yè)職工上年平均工資收入的3倍，發(fā)放一次性安置費。同時，通過法律公證，解除與企業(yè)的勞動關系，不再享受失業(yè)保險。一次性安置費補助，長江、黃河工程區(qū)按職工上年平均工資的3倍；內蒙古、大興安嶺每人2.4萬元，吉林、黑龍江每人2.23萬元。（5）下崗職工基本生活保障費補助長江、黃河工程區(qū)按有關省規(guī)定的標準；東北、內蒙古按不同省份標準補助，吉林每人每月208元，黑龍江256元，內蒙古、大興安嶺284元。此外，國家對工程建設實行目標、任務、資金、責任“四到省”，省級政府對工程實施負全責，省以下層層落實責任，并把工程建設的好壞作為考核各級地方政府領導干部的重要內容。（6）地方財政減收補助等。3、天然林保護政策實施后出現(xiàn)的問題

（1）林農(nóng)收入減少，合法權益得不到保障

（2）林區(qū)財政收入減少

（3）影響了林區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展

（4）公平問題（5）收入減少，“天?！惫こ藤Y金又未完全到位，使森工企業(yè)資金短缺（6）森工企業(yè)債務負擔重，銀行貸款困難（7）森工企業(yè)社會負擔重，富余人員問題（8）補償問題4、政策建議

（1）加大對“天?！惫こ掏度?，確?！疤毂！惫こ藤Y金及時、足額到位（2）解決森工企業(yè)社會負擔問題（3）實施轉產(chǎn)分流（4）提高天然林區(qū)的“造血”功能

（5）調整林區(qū)產(chǎn)業(yè)結構

（6）受益省份也應當承擔天然林保護工程的配套資金

（7）對天然林的所有者進行補償

（二）退耕還林工程1、退耕還林簡介1999年，四川、陜西、甘肅三省率先開展了退耕還林試點工作，從此拉開了退耕還林試點工作的序幕。2000年3月，朱總理在政府工作報告中明確提出“退耕還林（草），封山綠化，以糧代賑，個體承包”的方針。同月，國家發(fā)展計劃委員會、財政部和國家林業(yè)局聯(lián)合下文，確定了全國174個退耕還林試點縣，明確規(guī)定了要對退耕農(nóng)民進行糧食補助、現(xiàn)金補助和種苗補助，確定了具體的補助標準。2000年9月，國務院頒布《國務院關于進一步做好退耕還林試點工作的若干意見》，對退耕還林政策做了補充規(guī)定，主要涉及糧食和現(xiàn)金補助標準、補助年限、種苗補助方式，并且對退耕還林的林種比例做了補充規(guī)定。2、退耕還林政策存在的問題

（1）補償標準問題目前退耕還林政策補助采用一刀切辦法，長江流域補償標準一樣；黃河流域也都是相同的補償標準。平均主義的補償標準，對劣等地而言，補償標準偏高；對于優(yōu)等地而言，補償標準偏低。這導致農(nóng)民不愿意將需要退耕的優(yōu)等地納入退耕范圍，或者先退劣等地；而不需要退耕的劣等地，農(nóng)民設法將其納入退耕范圍，有的劣等地在偏遠地區(qū)，沒有退耕還林，農(nóng)民可能也是輪耕或很少耕種。中國地理條件復雜，土壤條件不同，糧食產(chǎn)量差別很大。補助標準可能高于或低于某些地區(qū)的坡耕地糧食產(chǎn)量，使有些人獲利（使國家政策成本提高），有些人損失（不滿）。（2）種苗質量問題

（3）糧食補助問題部門給退耕農(nóng)民的糧食質量、品種不同，價格也應不同，但是國家都按照0.7元/斤撥給糧食部門。一些地方已經(jīng)出現(xiàn)農(nóng)民收到的糧食質量欠佳問題，如何監(jiān)督糧食部門撥給農(nóng)民的糧食質量等級問題，是否存在糧食部門獲取不合理的利益？為什么財政部門不把資金直接撥給退耕農(nóng)民，讓農(nóng)民自己到市場上購買糧食。（4）國家和農(nóng)民的目標不一致農(nóng)民關心自己未來的生存問題，關心國家補助的長期性，關心轉業(yè)的途徑。如果讓農(nóng)民自主選擇，大部分農(nóng)民將會選擇種植經(jīng)濟林，但是這會影響國家生態(tài)建設目標的實現(xiàn)。農(nóng)民所營造的經(jīng)濟林的市場前景如何，經(jīng)濟林增加對未來市場價格的影響等，沒有進行可行性研究和論證，沒有進行市場預測。如果未來價格下跌，可能出現(xiàn)經(jīng)濟林增產(chǎn)不增收現(xiàn)象，甚至虧本。

3、美國退耕還林1980年開始，美國進行了全國范圍的水土流失調查，發(fā)現(xiàn)85%的水土流失發(fā)生在15%的區(qū)域。對這部分地區(qū)，水土保持服務機構做了三項工作：一是幫助農(nóng)民制定治理水土流失的計劃；二是說服、鼓勵農(nóng)民參與治理工作；三是控制土地沙化，動員和支持農(nóng)民將水土流失嚴重的農(nóng)田變成林地，退耕還林。禁止把已栽植樹木的林地再變成農(nóng)田。1990年美國再次進行調查，發(fā)現(xiàn)十年的治理已大見成效，而且當?shù)剞r(nóng)民受益后對水土流失的治理已形成了一定的組織。對于水土流失地區(qū)的私人造林，經(jīng)營者凡與政府簽定合同的，能夠遵守在一定的時間內不砍伐林木的規(guī)定，聯(lián)邦政府支持其造林的全部資金和管護費，但如違約，經(jīng)營者要退還全部資助款。5、政策建議

（1）對于退耕農(nóng)民開辦的產(chǎn)業(yè)，或者以安置退耕農(nóng)民為主的企業(yè)，要給予低息、貼息貸款，扶持他們發(fā)展。（2）退耕使下游地區(qū)也受益，所以，下游地區(qū)要給予退耕地一定的補償，可以采用對口支援或地區(qū)間財政轉移支付方式解決。（3）差別補償。要對退耕地進行分類，根據(jù)不同等級耕地的歷史產(chǎn)量平均數(shù)確定不同的補助標準。（4）免費再就業(yè)培訓。要為退耕農(nóng)民進行再就業(yè)免費培訓，使農(nóng)民更容易找到新的職業(yè)，不再依賴退耕地為生。（5）退耕還林后，經(jīng)濟林數(shù)量增加，需要提高經(jīng)濟林產(chǎn)品的加工水平，實施產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。要以市場為導向，選擇經(jīng)濟林種類。要為農(nóng)民推銷經(jīng)濟林產(chǎn)品建立市場化服務體系。

（三）京津風沙源治理工程京津風沙源治理工程主要通過退耕還林、禁牧、小流域治理等措施，盡快恢復北京周圍地區(qū)的林草植被，解決首都的風沙危害問題。已累計完成造林面積200多萬公頃，累計完成林業(yè)投資大約100億元，其中國家投資約占總投資的80%。工程建設取得明顯成效：一是林業(yè)用地面積呈擴大趨勢，森林覆蓋率增長明顯；二是工程區(qū)沙化土地面積明顯減少，土地沙化擴展的趨勢得到初步遏制；三是林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展良好，森林生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)已成為工程區(qū)重要的后續(xù)新興產(chǎn)業(yè)；四是農(nóng)民生活狀況有所改善，農(nóng)民收入來源中種植業(yè)、林業(yè)、外出務工比重明顯上升。

（四）三北及長江中下游地區(qū)等重點防護林工程

“三北”及長江流域等重點防護林體系建設工程是我國涵蓋面最大的防護林體系建設工程，由三北防護林四期、長江流域防護林二期、沿海防護林二期、珠江流域防護林二期、平原綠化二期和太行山綠化二期6個工程組成，主要目的是解決“三北”地區(qū)的防沙治沙問題和其他區(qū)域各不相同的生態(tài)問題。

“三北”第四期工程自2001年實施4年來，已累計完成建設任務271.50萬公頃，其中累計完成造林面積150.31萬公頃，累計完成新封山育林面積121.19萬公頃，累計完成的建設任務已占工程規(guī)劃建設總任務的28.58%；4年來，累計完成投資41.38億元，長江流域等5項防護林第二期工程實施以來，已累計完成造林面積128.93萬公頃，完成二期規(guī)劃造林任務的20.08%。完成投資79.07億元。

種草、灌木，而不是種樹？二、公益林生態(tài)補償（一）國內外相關理論與實踐1、國外（1）森林趨勢組織的SaraScherr博士（2002）認為，由公眾對生產(chǎn)者所提供的生態(tài)效益進行支付，由私人組織開展生態(tài)效益交易；各種補償手段各有優(yōu)缺點，究竟采用哪種手段更合理，應視具體情況而定；（2）美國農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟研究局RalphHeimlich（2002）認為，在實施公益林生態(tài)效益補償項目的過程中要充分利用市場機制，并遵循農(nóng)戶自愿的原則；應當科學確定政策目標，合理確定補償金額和補償期；（3）加拿大的CaryBull博士（2002）構想了一個全國性的碳交易網(wǎng)絡框架，該框架包括國家級碳網(wǎng)絡、森林的培育者、認證機構、風險管理機構、溫室氣體交易所和聯(lián)合國相關機構，并且說明了這些機構各自應承擔的職責；

（4）一些學者（MatleenaKniivil?,VilleOvaskainenandOlliSaastamoinen，2002）從國家和地區(qū)角度測算，森林保護的總效益超過其機會成本。然而，從森林所在地角度測算，森林保護的成本顯著地超過其效益?？梢?，森林保護的效益主要歸國家和地區(qū)，而成本大部分由當?shù)刎摀?。所以，如果沒有其它收入轉移機制，那么當?shù)鼐用竦纳直Ｗo成本應當?shù)玫窖a償；（5）Landell-Mills（2002）對全球出現(xiàn)的森林環(huán)境服務市場進行綜述，指出國際上有280多個實際存在（或計劃）的森林環(huán)境服務補償?shù)陌咐?，其中生物多樣性交?2個，森林生態(tài)旅游服務51個，固碳服務75個；（6）一些學者（ReneCastro,LuisGamez,FranzTattenbachandNaomiOlson，1998）指出：哥斯達黎加利用溫室氣體貿(mào)易、生態(tài)旅游、生物制品的收益分成籌集保護生物多樣性的資金。國外對公益林生態(tài)補償進行理論研究比我國早，國外市場化補償?shù)膶嵺`案例比我國多，但是總體上還是較少，所籌集的補償資金占公益林建設和保護總投入的比例還是比較低，僅靠市場機制不能滿足補償資金的需要，不過國外市場補償實踐經(jīng)驗有的值得我國借鑒。由于國情和林情不同，也不能照搬這些經(jīng)驗。對公益林的經(jīng)濟扶持離不開當?shù)氐纳鐣?、文化和?jīng)濟等條件，因此，有必要根據(jù)我國具體國情和林情開展研究，建立我國森林生態(tài)效益補償制度。2、國內目前我國國家重點公益林的生態(tài)補償采用公共支付體系，一些地方也向受益者收取生態(tài)效益補償費，其中從水、電收入中提取補償費較多。中央政府森林生態(tài)效益補助歷程：除（6）以外，森林生態(tài)效益補償基金實行中央、地方4：6比例共享，分別繳入中央國庫和地方國庫。方案中指明，森林生態(tài)效益補償基金屬于政府性專項基金，納入財政預算管理，?？顚Ｓ?。主要用于生態(tài)林的建設和保護，野生動物保護，生態(tài)公益林區(qū)因限制開發(fā)和野生動物對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民群眾人身安全帶來的直接經(jīng)濟損失的補償。按上述標準，預計每年可征收森林生態(tài)效益補償基金約為5.87億元從理論上講，該方案具有一定科學性，力圖改變森林生態(tài)效益“多數(shù)人受益，少數(shù)人負擔”的現(xiàn)實，逐步建立“誰受益，誰負擔”的森林生態(tài)補償機制。但該方案也有明顯的缺陷：首先，在該方案中，林業(yè)部門森林生態(tài)效益補償基金的收取涉及的其它部門和行業(yè)十分廣泛，難以協(xié)調。其次，征管操作難度大，涉及由稅務部門代扣代交，實施起來稅務部門難度大，征收的交易成本十分高。第二階段：政府基金分成方案（1999年）

1998年《中華人民共和國森林法》第八條規(guī)定：“國家設立森林生態(tài)效益補償基金”。新的《森林法》頒布后，就建立森林生態(tài)補償基金問題，國家林業(yè)局與財政部進行了協(xié)商，在廣泛調查研究的基礎上，于1999年11月2日再次向國務院報送《森林生態(tài)效益補償基金籌集和使用管理辦法》（送審稿），提出了從14項政府基金（專項收費、附加）收入中抽取3%建立森林生態(tài)效益補償基金的建議，并隨“費改稅”逐步規(guī)范，納入政府財政預算渠道。征收期暫定為5年。

1997年，中央批準的政府性基金（收費）收入2128億元，扣除農(nóng)、林、水、教育等需要重點扶持的事業(yè)方面的基金收入，可作為計征基礎的基金收入約為1500～1600億元，按3%征收比例，一年預計可以征收45～48億元。征收由各級財政部門負責，從財政預算或專戶中直接劃轉。2000年3月31日，國務院批復如下：建立森林生態(tài)效益補償基金，對于改善中國生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略具有重要作用，鑒于有關部門對籌集方法和用途尚有不同意見，請財政部、國家林業(yè)局進一步協(xié)調后，再報國務院審批。

該方案從思路上講是通過調整現(xiàn)有政府性基金使用對象及比例，來籌集公益林補償資金，體現(xiàn)政府承擔生態(tài)林建設投入和其它各行業(yè)支持生態(tài)林的意圖。該方案克服了上一個方案籌集資金少，征收成本高等方面的缺陷。但基金中建基金的做法，從實質來看，是一種權宜的做法，還是沒有正式在政府財政預算中列項安排。基金中建基金無法滿足生態(tài)林業(yè)投入長期性、持續(xù)性、穩(wěn)定性的要求，也不符合當時中國財政體制改革中清理各類基金、收費的做法。第三階段：國家重點公益林中央財政補助方案（2001年）財政部頒布財農(nóng)[2001]5號文件，指出：“同意設立森林生態(tài)效益補助資金，主要用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林（統(tǒng)稱國家生態(tài)公益林）的保護和管理”，并建議國家林業(yè)局做好公益林清查，并從試點開始。2001年11月23日，財政部和國家林業(yè)局宣布，森林生態(tài)效益補助資金將從即日起在全國11個省、自治區(qū)658個縣、24個國家級自然保護區(qū)進行試點，當年中央財政投入10億元人民幣，共涉及2億畝國家重點公益林；2004年從非天保工程區(qū)選擇4億畝先期納入中央森林生態(tài)效益補償基金實施范圍，每年中央財政撥款20億元，每年每畝還是5元。2008年計劃30億元。沒有按質補償，林分質量好的公益林所有者經(jīng)濟損失更大。

（二）森林生態(tài)補償?shù)睦碚摲治?/p>

1、公益林生態(tài)補償制度變遷（改革）分析

西方新制度經(jīng)濟學家認為制度是由正式約束（正式制度）、非正式約束（非正式制度）與它們的實施方式組成。正式制度是人們自覺地、有意識地創(chuàng)造出的一系列法規(guī)、政策和規(guī)則，從憲法、各種成文法和不成文法到各種政策規(guī)定、實施細則，最后直到個別交易活動的個別契約。非正式制度是指一個社會在漫長的歷史演進中形成的、不依賴于人們主觀意志的社會文化傳統(tǒng)和行為規(guī)范，包括意識形態(tài)、價值觀念、道德倫理、風俗習慣等。正式制度的變遷常常是非連續(xù)的、迅速的，是可以移植的；而非正式制度變遷一般則是連續(xù)的、緩慢的，是難以移植的。正式制度只有在國家認可，與非正式制度相吻合，才能有效發(fā)揮作用。非正式制度對于實際的制度變遷（改革）過程具有重要影響，實際制度變遷過程總是正式制度變化和非正式制度變化的統(tǒng)一和互動的過程（盧現(xiàn)祥，1996）。我國近30年來改革就是制度變遷過程，國務院智囊團有不少是制度經(jīng)濟學家（如林毅夫）。諾貝爾。

制度變遷可分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷，前者指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或是新制度安排的創(chuàng)造，是由一群人在響應獲利機會時自發(fā)倡導、組織和實行；后者是由政府或法律引入和實現(xiàn)。兩類制度變遷的優(yōu)勢不同，誘致性制度變遷是一種自發(fā)性的制度變遷，主要依據(jù)一致性同意原則和經(jīng)濟原則，因此制度變遷的阻力較?。欢鴱娭菩灾贫茸冞w的優(yōu)勢在于，它能以最短的時間和最快的速度推進制度變遷，它能以強制力和“暴力潛能”等方面的優(yōu)勢降低制度變遷的成本（盧現(xiàn)祥，1996）。如果制度變遷為人們提供了一種新的機會、新的可能，使得人們能夠獲得更大的利益，而沒有人在此過程中受到損失。那么，這個制度變遷過程就是“帕累托改進”，這時，制度變遷就能順利完成。公益林保護是政府通過政策強制執(zhí)行的，使林主遭受經(jīng)濟損失，是一種權利與義務不對稱的強制性制度變遷。不是在充分宣傳政策的基礎上，說服林主自愿將其森林納入公益林，其結果是政策可以在強大的政府推動下在短期內迅速展開，也就是說，從短期來看，對于保護公益林起著重要作用。不過，這項強制性制度變遷違背一致性原則，一致性原則不僅是一個政治范疇，而且還是一個經(jīng)濟范疇。

國家公益林保護雖然在強制運作，但它侵犯了林主的產(chǎn)權收益，屬于“非帕累托改進”，這些人可能并不按政府制度規(guī)范自己的行為。所以，該政策是否長效值得懷疑。因此，有必要利用誘致性制度變遷的優(yōu)點，來彌補強制性制度變遷的不足。也就是說，要使這項制度變遷在經(jīng)濟上達到一致性同意，只對管護人員進行補助是不夠的，必須對在制度變遷中遭受損失的所有者進行補償，并通過宣傳和政治思想教育，提高林主生態(tài)環(huán)境意識。只有這樣，這項制度變遷才能長期奏效?？傊?，在公益林保護中，政府應當采用強制性制度變遷和誘致性制度變遷相結合的辦法，可是，目前政府偏向于前者。

因為森林具有特殊性，它是分布在廣闊的山野中，許多農(nóng)民就住在其中，如果沒有依靠他們的自覺行動，要禁止他們采伐公益林，尤其是自用材或薪材，實施成本將是巨大的。因此，政府實行公益林的正式制度變遷（改革）時，必須充分考慮林農(nóng)的非正式制度；政府對于公益林必須采用強制性制度變遷和誘致性制度變遷相結合的方式。

以下運用西方新制度經(jīng)濟學制度變遷的供給和需求的影響因素分析，闡明了公益林生態(tài)補償制度的需求和供給意愿均存在。（1）制度需求影響因素分析第一，相對產(chǎn)品和要素價格。諾思認為，企業(yè)家總想創(chuàng)新制度來利用那些生產(chǎn)要素價格不高的要素和產(chǎn)品，節(jié)約利用那些生產(chǎn)要素價格較高的產(chǎn)品。諾思以勞動力和土地相對價格變化為例進行說明：西歐中世紀，勞動力稀少，土地豐富，這時產(chǎn)生了針對勞動的制度需求；隨著人口的增加，土地變得相對稀缺，土地價格升高，產(chǎn)生了針對土地制度的需求。目前我國生態(tài)環(huán)境惡化，環(huán)境資源變得相對稀缺，森林生態(tài)資源也越來越成為稀缺性資源，森林生態(tài)的相對價值正在不斷提高，因而會產(chǎn)生保護和建設公益林的制度需求。保護和建設公益林的關鍵在于資金問題，建立公益林補償制度正是為了解決資金問題。于是，也會產(chǎn)生公益林生態(tài)補償?shù)闹贫刃枨蟆?/p>

第二，國家法律、政策。憲法和其他法律的變化，深刻影響創(chuàng)立新制度的預期成本和收益，使原來不可能的制度創(chuàng)新，現(xiàn)在變成可能了，因而也深刻影響對新制度的需求。《中華人民共和國森林法》第八條規(guī)定：“國家設立森林生態(tài)效益補償基金，…具體辦法由國務院規(guī)定。”《中華人民共和國森林法實施條例》第十五條規(guī)定：“防護林和特種用途林的經(jīng)營者，有獲得森林生態(tài)效益補償?shù)臋嗬！边@使人們對這項制度安排的預期成本降低，對公益林生態(tài)效益補償制度出臺的期望值增大，于是制度需求的強度也增大。2001年國家出臺公益林生態(tài)效益補償制度后，各?。ㄗ灾螀^(qū)）、市都相繼出臺補償政策。第三，技術。技術變化決定制度結構及其變化，技術發(fā)展水平及其變化對制度變遷的影響是多方面的，例如技術進步降低了交易費用（如美國公路收費）并使原先不起作用的某些制度起作用。技術進步能降低產(chǎn)權的排他性費用。公益林生態(tài)效益補償制度的需求，也受技術因素的制約。在現(xiàn)有技術條件下，由于公益林所發(fā)揮的生態(tài)效益不具有排他性或排他費用很高，因此目前通過市場機制向受益者直接收取補償費，成本過高，使需求受到抑制，可見僅靠市場機制無法解決公益林補償問題。目前技術狀況使人們對政府公益林補償制度的需求更強烈。第四，市場規(guī)模。目前我國國民經(jīng)濟和居民收入水平正在逐步提高，居民的環(huán)境意識也在不斷增強，越來越多的居民要求改善生態(tài)環(huán)境，城市森林發(fā)展迅速就是例證。而且，隨著我國人口的不斷增加，對環(huán)境的需求也會增加。需求規(guī)模的擴大提高了公益林生態(tài)補償制度的需求強度。（2）制度供給影響因素分析第一，國家法律、政策。一種穩(wěn)定而有活力的憲法秩序會降低制度創(chuàng)新的成本和風險，憲法秩序為制度安排規(guī)定了選擇空間并影響著制度變遷的進程和方式。憲法秩序直接影響進入政治體系的成本和建立新制度的難易程度。我國憲法、森林法以及其他的法律、政策都強調改善生態(tài)環(huán)境的重要性，特別是森林法還規(guī)定設立森林生態(tài)效益補償基金。因此，我國的法律、政策不僅不會阻礙公益林補償制度的制定，而且促進了補償制度的供給。第二，實施新制度的預期成本。制度供給還受預期實施成本的影響。制度從潛在安排轉變?yōu)楝F(xiàn)實安排的關鍵就是新制度的預期實施成本大小。一些好的制度因預期實施成本太高而無法推行。一般情況下，由于公益林的受益者較多，交易成本較大，采用向受益者直接收取生態(tài)補償費的實施成本較大，難以推行。所以，公益林生態(tài)補償制度供給只能出現(xiàn)于交易者較少或者政府出面干預的情況下（政府干預能夠降低制度的實施成本）。第三，公眾態(tài)度。目前公眾的環(huán)境意識正逐步增強，要求改善生態(tài)環(huán)境的呼聲很高，然而目前我國生態(tài)環(huán)境的供給不足。公益林補償制度供給能夠增加生態(tài)效益供給，符合大多數(shù)公眾利益，因此大部分公眾會支持。第四，上層決策者的凈收益。上層決策者的凈收益對制度供給將起著至關重要的作用。如果一項制度供給不能滿足上層決策者的效用最大化原則，這項制度將不會出臺。公益林補償制度供給，可能會損害一部分人的利益，受到這部分人的阻撓，但可以改善生態(tài)環(huán)境，會得到大部分居民的支持，也會受到國際社會的贊譽。所以，對于政治家而言，這是利大于弊。

2、運用公共物品和外部性理論分析公益林生態(tài)補償

弗里德曼給公共物品所下的定義是：“我主張將它定義成這樣一種物品，它一旦生產(chǎn)出來，生產(chǎn)者就無法決定誰來得到它?！?/p>

公益林屬于公共物品，具有明顯的外部經(jīng)濟性，政府有必要適度干預公益林生態(tài)補償機制的建立和健全，在公益林保護的資金籌集、分配和使用過程中發(fā)揮一定的作用。不過，國外理論研究和實踐經(jīng)驗表明，在條件具備情況下，公益林生態(tài)補償也能市場化。所以，也要探索我國公益林生態(tài)補償?shù)氖袌鰴C制。公共物品的特性？？公地的悲劇，搭便車。公共物品具有非排他性和非競爭性非排他性是指任何人即使不愿意為某物品或為他提供的服務付費，也不可能把他排斥于該物品和服務的消費之外，如森林防風固沙；非競爭性是指一種物品被人消費，并不妨礙或影響別人對同一物品的消費，如森林景觀。非排他性——搭便車（免費搭車）。非競爭性——公地的悲劇。外部性是指某人或某單位的經(jīng)濟活動對其他人或單位所產(chǎn)生的非市場性的有利或有害影響，前者稱為外部經(jīng)濟，后者稱為外部不經(jīng)濟。

對于具有外部經(jīng)濟性的物品，由于私人邊際收益小于社會邊際收益，一般情況下，會造成私人供應量少于社會最佳需要量，導致社會福利損失；對于外部不經(jīng)濟的物品則正好相反，由于私人邊際成本小于社會邊際成本，可能造成私人供給量多于社會最佳供給量，對社會造成更多的危害。因此，西方新古典經(jīng)濟學家認為外部性問題是市場失靈的原因之一，需要政府直接或間接干預，干預的目的是使外部效應內部化。對于企業(yè)污染等負外部性，通過向企業(yè)征收排污費等措施，提高企業(yè)邊際成本，使之等于社會邊際成本。公益林生態(tài)效益屬于正外部性，理論上要按照“誰受益，誰付費（或誰補償）”和“誰受損，誰受償”原則，增加公益林生產(chǎn)者的邊際收益，使之等于社會邊際收益。

公益林外部經(jīng)濟性。3、運用福利經(jīng)濟學分析公益林生態(tài)補償

帕累托標準、改進。

如果一個特定的改變使受益者的福利增進很大，以至于在完全地補償了受損者的福利損失后還有剩余，那么基于新帕累托標準，這一改變就是一個潛在的社會福利改進。公益林保護使廣大公眾、相關單位和個人受益，具有受益者的福利增加顯著大于受損者的福利減少的特征；國內外專家研究結果也表明公益林的生態(tài)效益大于經(jīng)濟效益。所以，要補償。

通過補償，使受損人數(shù)減少，使受損者損失數(shù)量減少，公益林保護的制度變遷就會更順利，保護效果就會更好。4、運用產(chǎn)權理論分析公益林生態(tài)補償財產(chǎn)所有權是指所有人依法對自己的財產(chǎn)占有、使用、收益、處分的權利。

生態(tài)補償有利于發(fā)揮公益林產(chǎn)權的激勵作用。

公益林生態(tài)補償需要明晰的產(chǎn)權，這是補償機制建立的基礎。為什么要補償：由于目前公益林所發(fā)揮的生態(tài)效益被無償享用，使公益林的生態(tài)效益得不到實現(xiàn)；又由于受到政府公益林保護政策的約束，公益林的經(jīng)濟效益也不能實現(xiàn)，于是林主投入的成本無法回收。目前我國政府公益林保護政策侵害了林主的產(chǎn)權收益，使林主遭受經(jīng)濟損失。公益林產(chǎn)權保護的形式——生態(tài)補償。5、運用公平理論分析公益林生態(tài)補償

公平理論是美國行為科學家亞當斯（J．S．Adams，1965）等提出來的一種激勵理論。亞當斯公平理論的基本觀點是：當一個人做出成績并取得報酬以后，他不僅關心自己所得報酬的絕對量，而且關心自己所得報酬的相對量。因此，他要進行種種比較來確定自己所獲報酬是否公平，比較結果將直接影響今后工作的積極性。所用的比較包括橫向比較和縱向比較，橫向比較是指一個人投入（包括教育程度、所作努力、用于工作的時間、精力和其它無形損耗等）和收益（包括金錢、工作安排以及獲得的賞識等）的比值與組織內其他人的投入和收益的比值相等時，才是公平的；縱向比較是指把自己目前投入與目前所獲得報償?shù)谋戎?，同自己過去投入與過去所獲得報償?shù)谋戎颠M行比較，只有相等時才是公平的。

影響社會公平感的社會因素主要是制度安排和社會結構。制度安排決定著社會各個階層利益的分配原則和分配結構，決定著個人所能夠獲得的權利和機會，決定著社會生活的規(guī)則體系，體現(xiàn)著社會正義。要實現(xiàn)社會公平，就要形成從制度安排到規(guī)則執(zhí)行的一整套科學體系。政府的政策和法規(guī)對所有公民都應該一視同仁，依據(jù)特定的規(guī)則，使社會成員通過同樣的規(guī)則被無歧視地對待，包括承認各人對財產(chǎn)的所有權，并且按照自己對生產(chǎn)所作出的貢獻大小取得屬于自己的收入份額。規(guī)則不公平主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是規(guī)則制定不公平，這是由規(guī)則制定者所持有的標準決定的，是對各方面利益兼顧不夠造成的，例如同樣是國家重點公益林，目前只有部分重點公益林得到中央財政補助。另一方面，由于管理不善、人為操縱等情況，造成規(guī)則執(zhí)行不公平，例如公益林生態(tài)效益補償政策執(zhí)行過程中存在不公平的現(xiàn)象。

公平觀主要解決社會資源分配中個人權利與責任的關系問題，即個人在享有社會權利和承擔社會責任時，與社會上其他人相比是否合理，也就是說個人承擔的責任和享有的權利必須成正比。這種公平觀也可以稱為貢獻律，即獎酬與貢獻成正比，也就是多勞多得。公益林生態(tài)補償按照這種公平觀執(zhí)行，質量好的公益林應該補償更多，這有利于促進公益林質量的提高。

目前公益林所有者進行橫向比較時，覺得自己投資報酬率不如商品林所有者；由于部分公益林是近幾年剛劃定或禁伐的，這些公益林所有者感覺到報酬率不如從前。所以，他們認為這是不公平的。公益林生態(tài)效益全社會受益，營林者負擔；富裕地區(qū)受益，貧困地區(qū)負擔，這是極不公平的機制。例如讓長江上游貧困縣建設公益林，下游經(jīng)濟較發(fā)達的江蘇、上海等因此受益，卻不要承擔任何費用。于是，哪個地方公益林越多，它們保護公益林任務越重，導致培育和保護公益林越多的地方和單位就越虧本。這容易引起逆向選擇。所以，要補償。

按照公平理論，首先，公益林保護的費用應該由受益者共同負擔，必須建立受益者支付公益林保護費用的機制，使受損者能夠獲得補償；其次，由于補償資金不足，目前公益林保護費用不能得到全部補償，因此，就涉及到公益林補償資金在公益林所有者、經(jīng)營者或管護者之間如何公平地分配。（三）森林生態(tài)補償資金的籌資1、財政補償

目前我國生態(tài)補償資金基本上來源于中央與地方財政撥款（公共支付體系），籌資渠道過于單一。政府沒有為交易體系和自主協(xié)議的運作創(chuàng)造制度環(huán)境，沒有發(fā)揮市場籌資機制的作用。2、市場機制

公益林屬于公共物品，具有明顯的外部正效應，政府適度干預是必要的，不過國外的理論研究和實踐經(jīng)驗表明，市場機制也可以在公益林保護和建設方面發(fā)揮一定的作用。政府應該在產(chǎn)權界定、信息提供、補償主體界定、補償標準和補償方式確定、交易體系和交易法規(guī)建立等方面進行新制度安排，為市場補償交易創(chuàng)造前提條件；需要設立公益林生態(tài)效益的交易平臺。（1）科斯機制科斯定理：如果產(chǎn)權是明晰的，同時交易費用為零，那么無論產(chǎn)權最初如何界定，都可以通過市場機制達到資源的最優(yōu)配置?，F(xiàn)在我國公益林生態(tài)效益市場化補償?shù)膶嵺`案例少，主要受到公益林生態(tài)產(chǎn)權不明晰、交易成本高、信息不足和不對稱、非排他性、相關制度不健全等因素約束。目前我國政府限制公益林采伐的法律和政策比較完善，公益林所有者不能采伐公益林，否則將受到法律制裁；而要求公益林生態(tài)效益受益者付款的法律和政策不完善，即使受益者不付款，也照樣享用公益林生態(tài)效益，為受益者“搭便車”提供了便利。所以，政府必須進行公益林生態(tài)效益補償制度創(chuàng)新，創(chuàng)造公益林生態(tài)效益補償?shù)氖袌鼋灰篆h(huán)境，為此，建議：第一，明晰和保護產(chǎn)權《中華人民共和國森林法實施條例》第十五條已規(guī)定：“防護林和特種用途林的經(jīng)營者，有獲得森林生態(tài)效益補償?shù)臋嗬??！钡?，沒有具體規(guī)定，無法貫徹落實。所以，政府必須制定實施細則，并且制定保障公益林生態(tài)效益收益權實現(xiàn)的具體措施。

第二，降低交易費用

公益林生態(tài)效益補償難以市場化的主要原因之一就是交易成本高，首先，公益林生態(tài)效益量以及受益者的受益量等信息獲取成本高；其次，公益林的受益者眾多，談判成本高；第三，公益林分布廣，涉及面大，計量、監(jiān)督和實施成本較高；第四，由于相關法規(guī)尚未完善，沖突調解或訴訟成本也高。所以，政府要進行制度創(chuàng)新，以便降低這些交易成本。市場交易的一方（受益者）必須能夠低成本地獲得公益林的相關信息。政府要為社會免費提供相關的信息，降低交易雙方的信息成本。政府要先選擇受益單位較少的，或者選擇主要的、明顯的受益單位進行試點。比如區(qū)域性或小流域上游的公益林，其受益單位一般較少，交易成本較低；又如公益林下游不遠處就有一個水力發(fā)電廠，受益對象明確，談判成本較低。在解決此類問題的過程中，執(zhí)法、司法機構的規(guī)則設置和運作效率至關重要，高效的司法和執(zhí)法有助于降低實施成本、沖突調解或訴訟費用。第三，提供相關的信息目前與公益林生態(tài)效益補償相關的信息缺乏，制約了公益林生態(tài)效益補償?shù)氖袌龌?，例如交易價格、受益者的受益量、交易價格與受益者的受益量之間的定量關系等信息缺乏。如果由雙方協(xié)商定價，雙方必須掌握所需信息，特別要解決信息不對稱問題。公益林比較特殊，分布在廣闊的土地上。對于不同地塊上的公益林，以上信息都可能不同，導致獲取這些信息不僅成本較高，而且難度較大。所以，政府要支持這方面的基礎研究，以便獲取所需的信息，并且通過監(jiān)測等辦法補充信息，建立公益林生態(tài)效益補償?shù)男畔⒕W(wǎng)，以供查閱。第四，政府制定規(guī)則引導市場由于公益林生態(tài)效益的特殊性（免費搭車），如果政府沒有制定相應規(guī)則，市場化補償難以形成；健全的規(guī)則還有利于降低交易費用。國家應當在協(xié)調林業(yè)、水利、電力、環(huán)境保護和旅游部門，以及自來水廠、二氧化碳排放企業(yè)等利益的基礎上，進行補償制度創(chuàng)新。政府要通過法規(guī)明確交易雙方及其權利與義務，制定交易規(guī)則，為交易雙方搭建交易平臺，例如美國的“濕地銀行”（濕地交易中介組織）和基于《京都議定書》的碳匯交易平臺（汽車排放2.7噸CO2，要種植24棵樹才能吸收，排放量初始界定，超量要植樹或交錢/補償費）。我國可以考慮成立中介組織——“綠色銀行”，作為公益林生態(tài)效益補償?shù)慕灰灼脚_。政府必須明確規(guī)定公益林生態(tài)效益市場化補償?shù)闹黧w、方式、對象、范圍和標準等。從理論上說，補償?shù)闹黧w是公益林生態(tài)效益的受益者，但是實際操作時比較難確定。政府必須對一些相對比較容易確定的受益者用法規(guī)形式界定，比如公益林水源涵養(yǎng)效益的受益者應該是下游的用水單位和個人，防止沙土流失效益的受益者應該是下游的航運部門和水庫經(jīng)營單位，農(nóng)田防護林的受益者應該是農(nóng)田所有者或經(jīng)營者，森林景觀效益的受益者是旅游部門，等等。如果上游造林凈化水質成本低于企業(yè)現(xiàn)行水質處理成本，即森林生態(tài)系統(tǒng)的水文服務成本比自來水廠等水凈化成本更低，政府應當進行制度創(chuàng)新，促進下游用水單位共同出資或補償上游林農(nóng)進行水源涵養(yǎng)林建設，以便節(jié)約水凈化成本，增加枯水期的水流量。如古田。

第五，公益林虛擬生態(tài)產(chǎn)品及其市場交易

公益林生態(tài)效益補償?shù)氖袌龌惨笥锌晒┙灰椎摹爱a(chǎn)品”。將公益林的每一種生態(tài)效益用一種相關的虛擬生態(tài)產(chǎn)品，即某種權利體現(xiàn)，然后用這種權利作為該生態(tài)效益的市場交易對象。碳排放權（t）、景觀權（hm2）和水權（m3）可以充當市場交易對象。公益林的景觀權具有一定的排他性，已經(jīng)通過收取門票費等方式進行交易；與公益林涵養(yǎng)水源、凈化水質效益相關的水權是一種具有發(fā)展?jié)摿Φ氖袌鼋灰讓ο?。期權、期貨交易實質也是權利交易，沒有物質轉移。碳排放權：京都議定書促進。第六，意識形態(tài)及其教育在公益林生態(tài)補償?shù)氖袌鼋灰字械淖饔?/p>

意識形態(tài)的作用包括：（1）意識形態(tài)是公益林所有者與受益者達成補償協(xié)議的一種節(jié)約費用的“工具”，“好”的意識形態(tài)能夠降低公益林生態(tài)效益補償?shù)氖袌鼋灰踪M用。（2）意識形態(tài)所內在的與公平、公正相關的道德、倫理，有助于減少公益林生態(tài)效益補償交易雙方選擇時所耗費的時間和成本。（3）對公益林受益者進行森林生態(tài)意識教育，并且讓他們了解公益林的相關信息，有利于他們提高對公益林的認識，降低協(xié)商費用。（4）“好”的意識形態(tài)能夠減少公益林生態(tài)效益補償交易的實施費用、監(jiān)督費用和沖突調解費用，減少法院判決的執(zhí)行費用。對于解決公益林生態(tài)效益補償中搭便車這個難題來說，意識形態(tài)的作用是必不可少的?！昂谩钡囊庾R形態(tài)（倫理道德）導致人們限制他們的行為，能淡化機會主義行為，以至于他們不會做出像搭便車那樣的行為。任何一種成功的意識形態(tài)必須能夠克服搭便車問題，其基本目的在于促進一些個人或者群體不再按照有關個人或者群體的成本與收益的計算來行事。（2）森林碳匯貿(mào)易

碳匯貿(mào)易是指碳匯單位和碳源單位之間二氧化碳排放權交易，是一種生態(tài)服務市場。最近幾年，所有的森林生態(tài)系統(tǒng)服務中，森林碳匯受到最大關注。目前，科學界公認：人類活動，包括化石燃料燃燒、工業(yè)生產(chǎn)、土地用途改變，導致大氣中溫室氣體（最顯著的是二氧化碳）含量增加，產(chǎn)生“溫室效應”，使全球變暖。專家預計今后可能出現(xiàn)更多的氣候變化和極端氣候事件。地區(qū)和全球評價已經(jīng)暗示氣候變化將進一步影響水供應、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生物多樣性和人類健康。減少全球化石燃料燃燒對減緩氣候變化是必要的，造林和森林經(jīng)營管理在減緩氣候變化方面也起重要作用。

由于碳幾乎可以在任何地方被吸收，這增加了土地利用的靈活性，特別有利于非相鄰森林地塊為主的組合項目。森林是陸地最大的碳庫之一，森林生產(chǎn)部門和單位是最主要的碳匯單位。森林經(jīng)營者應該獲得碳吸收的經(jīng)濟價值。應當按照一定標準在各國之間分配二氧化碳排放權，然后再把二氧化碳排放權分配給各單位。分配以后，有的單位用不完，它就可以出售，這是它的權利；有的單位排放權不夠用，它就需要向外購買，這樣二氧化碳排放權就產(chǎn)權化了、市場化了，生態(tài)服務就有償化了。無形的生態(tài)效益就可以進入有形市場。（3）森林水文服務交易下游對上游的轉移支付是目前流域保護中比較常用的方法和融資方式。從前，公共部門在流域管理投資中占大多數(shù)，過去流域管理和水源保護區(qū)的資金主要來源于政府一般預算收入。這種方法在一些地方有效，但是也有局限性。使用財政資金可能不公平，因為一些單位和個人用更多的水。一方面，由于經(jīng)濟蕭條，導致許多政府財政收入下降，存在預算赤字；另一方面，社會福利需求又在增長，發(fā)展社會福利的資金需要和水源保護區(qū)、自然資源管理的公共投資出現(xiàn)競爭。在過去十年間，許多國家流域管理的政府投資實際已經(jīng)減少。通過中介機構的森林水文服務補償交易是最普遍的，在世界上62個森林水文服務交易案例中占44%[108]。中介機構包括各地區(qū)有重大影響的專業(yè)機構、非政府組織、政府機構和社會團體。通過中介進行交易可以匯集需求、分擔風險和籌集資金。

自發(fā)組織的私人交易很少。不過，當所提供的水文服務是私人物品（如飲用水、電力、農(nóng)產(chǎn)品）時，有可能發(fā)生，在這種情況下，森林經(jīng)營活動或土地利用活動和流域服務之間的緊密關系能夠被證實。當監(jiān)督成本和交易成本低于市場價格，或者這種成本能夠獲得資助、能夠被補貼時，這些交易才有可能發(fā)生。森林水文服務交易體系也是罕見的，交易量少，特別在發(fā)展中國家，但是正在增長。私人部門參與森林水文服務交易體系的原因在于有機會節(jié)約大量成本。（4）森林生態(tài)旅游隨著中國林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的轉變，人們走進森林、回歸自然熱情的增加，以及生態(tài)意識的增強，森林生態(tài)旅游將成為旅游業(yè)新的經(jīng)濟增長點，為森林保護提供重要的資金來源。

（5）生物多樣性交易生物多樣性保護市場是一種新興市場。日益被認為對許多經(jīng)濟部門至關重要的生物多樣性保護包括：棲息地保護，物種保護，在每年農(nóng)作物收獲地區(qū)創(chuàng)建生態(tài)走廊使野生動物能夠移動通過農(nóng)業(yè)活動區(qū)，基因遺傳信息和化學制品信息保護，生態(tài)系統(tǒng)功能保護（如授粉）。為了保護森林生物多樣性，正在設法補償森林資源的所有者和經(jīng)營者。

生物多樣性保護市場包括具有高生物多樣性價值的棲息地的購買，在規(guī)則框架內棲息地保護的貿(mào)易權和信用交易等。盡管生物多樣性市場仍在發(fā)展，但是當?shù)亓种魅匀粵]有得到重大的直接投資或補償。生物多樣性保護的補償類型：（公司）高生物多樣性價值棲息地的購買；（政府）為生物多樣性保護和管理付款；私人為接近特定物種或棲息地付款；在規(guī)則框架下的可交易權利或信用；（公司）生物多樣性認證產(chǎn)品。

3、籌資多元化采取幾種籌資機制相結合的辦法。應該針對公益林的不同情況，采用不同的籌資辦法，例如可以將公益林按照排他性的強弱劃分為可直接交易公益林、可間接交易公益林和不可交易公益林，可直接交易公益林比較適宜于市場化籌資，可間接交易公益林比較適宜采用向受益者收費的辦法，不可交易公益林只能采用財政補助辦法。

（四）森林生態(tài)補償費的分配目前中央公益林生態(tài)效益補助資金平均每年每畝5元，各省基本一致，未能充分體現(xiàn)優(yōu)質優(yōu)價，沒有建立分級分類補償機制，以至于擁有好的公益林的林主損失更大。這導致逆向選擇，許多沒有經(jīng)濟利用價值且生態(tài)保護價值低的林分被劃分為公益林，而許多有較高的經(jīng)濟利用價值同時又有顯著生態(tài)效益的林分沒有被列入公益林保護范圍。根據(jù)《生態(tài)公益林建設導則》（GB/T18337.1—2001），對福建省三個市生態(tài)公益林質量等級進行評分，評分結果分別為69、56分和61分(百分制)。為了發(fā)揮激勵作用，體現(xiàn)公益林優(yōu)質優(yōu)價，促進公益林質量提高，提高公益林建設的成本效益，必須建立公益林生態(tài)補償費的分配機制。1、補償費分配應考慮的因素

（1）公益林的成本只要投入成本能得到充分補償，營林投資的積極性就不會受到公益林保護的影響。原則上，補償費分配要按照歷史成本，這樣能夠體現(xiàn)客觀性和可驗證性，容易讓人接受。考慮到目前歷史成本不健全，所以按照重置成本計算。由于營林成本受煉山、整地、挖穴和種植方式的影響，也受到苗木數(shù)量和質量的影響，還受撫育次數(shù)和方式的影響，可比性較差。所以，采用各地的營林工人每日的工價進行橫向對比，作為補償費分配的參數(shù)。營林成本中除了苗木和肥料外，其它基本是工資，營林工人工資一般占營林成本（重置成本）三分之二以上，所以，具有一定代表性。（2）公益林的質量公益林生態(tài)補償按質付費，符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟要求。根據(jù)公益林質量等級分配補償費，有利于保護公益林，促進公益林質量的提高，增強森林自身生態(tài)功能?？捎蒙鷳B(tài)公益林質量等級作為分配參數(shù)，該指標反映所區(qū)劃界定的生態(tài)公益林質量狀況，是衡量森林生態(tài)功能狀況好壞的標志。該指標按照國家質量技術監(jiān)督局發(fā)布的中華人民共和國國家標準《生態(tài)公益林建設導則》（GB/T18337.1—2001）中規(guī)定的生態(tài)公益林質量評價指標進行評價。（3）人均可支配收入西方發(fā)達國家研究人員通過問卷調查方式了解居民對森林生態(tài)環(huán)境的需求程度，并且得到一些國家政府的認可。政府保護公益林的力度應當反映公眾的意愿，政府對公益林的公共財政支出（我國目前公益林生態(tài)補償費的主要來源）也應該體現(xiàn)公眾的支付意愿和林農(nóng)的接受補償意愿。按照馬斯洛的需求層次理論，人均可支配收入較高，生態(tài)需求也較高，支付意愿也較高。因此，考慮用人均可支配收入來近似反映生態(tài)需求程度，并以此作為補償費分配的依據(jù)之一。另外，人均可支配收入數(shù)據(jù)容易取得。（4）公益林的重要性程度

重要區(qū)位或重點保護的公益林，需要更大的保護激勵，保護等級較高，不允許任何形式的采伐，沒有任何木材銷售收入，補償費應該多分配一些；而一般公益林，保護等級較低，允許擇伐，有一小部分經(jīng)濟收入，補償費應該少分配一些。采用禁伐的面積比例來近似反映公益林重要性程度，因為公益林重要性程度高，保護等級也高，禁伐的面積比例也大。福建省一級保護的公益林（4元,2005），不允許任何形式采伐，禁伐比例為100%；二級保護（2.6元）的公益林禁伐比例低些；三級保護（2元）的公益林禁伐比例更低。二級、三級保護的公益林中允許擇伐的面積，不予分配補償費；禁止采伐的面積才分配補償費。

（5）公益林的經(jīng)濟損失按照市場經(jīng)濟原則，對于公益林禁伐給所有者或經(jīng)營者所造成的損失，應該給予補償。雖然由于各種原因，目前不可能按照損失進行全額補償，但是，補償費的分配，應當考慮到損失的大小。由于公益林禁伐的經(jīng)濟損失計算比較復雜，難度較大，計算成本較高。不過，補償費分配只要計算公益林所有者的經(jīng)濟損失比例，該比例又與公益林的蓄積量成正比，所以，用公益林成過熟林的平均蓄積量比例來體現(xiàn)所有者的經(jīng)濟損失比例。也就是說，每畝平均蓄積量比例大，分配的補償費就多。2、分配模型構建公益林補償費的分配應該考慮公益林禁伐的經(jīng)濟損失、公益林的成本、公益林的質量、公益林的重要性程度和當?shù)厝司芍涫杖氲纫蛩?，同時根據(jù)這些影響因素建立了補償費分配的計量模型，并且據(jù)以計算補償費的分配系數(shù)。然后，根據(jù)公益林生態(tài)補償費的分配系數(shù)，計算各地區(qū)、各林主應該分配的補償費。B=a·F（C·I·Q·X）·G=a·(CS/CZ·IS/IZ·QS/QZ·XS/XZ)1/4·G其中：B表示某地（市、縣、鄉(xiāng)、村）等單位面積公益林應分配的補償費；a表示公益林中禁止采伐的面積比例（取值在0～100%之間），公益林重要性程度不同，保護等級不同，禁伐比例也不同；F（C，I，Q，X）表示補償費分配系數(shù)；CS和CZ分別表示該地公益林的營林工價和全省（國）公益林的平均營林工價；IS和IZ分別表示該地人均可支配收入和全?。▏┤司芍涫杖耄籕S和QZ分別表示該地公益林的平均質量等級和全省（國）公益林的平均質量等級；XS和XZ分別表示該地公益林成熟林的平均蓄積量和全?。▏┕媪殖墒炝值钠骄罘e量。G表示全國或全省公益林單位面積實際平均補償費（或者平均租賃費）。4、管護費的分配

目前中央財政對國家重點公益林每年每畝補助5元，主要用于管護，不能按照上述計量模型計算分配系數(shù)，因為管護費的影響因素與補償費的影響因素有所不同。管護費分配要考慮的因素包括：（1）公益林離居民點的遠近和交通條件。公益林離居民點遠和交通條件差，管護人員路途必須花費較多時間和精力，單位面積管護費要高些，但是亂砍濫伐也更難，所以管護壓力較小，管護責任合同較容易完成，簽定管護責任合同時必須考慮這個因素；（2）當?shù)毓べY水平。當?shù)毓べY水平高，單位面積管護費也要高些；（3）公益林是否集中連片。如果公益林集中連片，每個管護人員就可以管護更多的公益林，單位面積管護費也應該低些。反之，如果公益林比較分散，每個管護人員的管護面積較少，單位面積管護費就得高些；（4）林地地形。地形復雜、坡度大，管護更難，也更累，單位面積管護費應當高些；（5）當?shù)貋y砍濫伐的嚴重程度。當?shù)貋y砍濫伐事件發(fā)生率越高，管護壓力越大，管護責任目標完成難度也越大，每個管護人員管護面積應該少些，單位面積管護費應該高些。

（五）補償范圍、方式、對象公益林范圍界定目前我國公益林補償范圍的確定是在森林分類區(qū)劃界定基礎上進行的。于是，補償范圍界定的合理性就與公益林區(qū)劃界定的科學性和合理性密切相關?！吨腥A人民共和國森林法實施條例》第八條規(guī)定：重點防護林和特種用途林的面積，不得少于本行政區(qū)域森林總面積的百分之三十。實施條例中沒有說明為什么是30%。2004年5月開始，國家林業(yè)局在全國范圍內組織開展了重點公益林的區(qū)劃界定工作，從近2.67億公頃林業(yè)用地中，劃定了1.04億公頃重點公益林，重點公益林的比例大約為39%，這還不包括一些地方自行確定的公益林。森林分類區(qū)劃必須考慮生態(tài)環(huán)境狀況、公眾環(huán)境意識和生態(tài)需求等因素。目前我國生態(tài)公益林區(qū)劃界定，是以行政手段為主。筆者通過查閱幾個市（縣）“生態(tài)公益林區(qū)劃界定工作方案”，均未見到征求農(nóng)民意見的工作計劃或工作步驟。根據(jù)楊曉靈（2002）對80位農(nóng)民的調查結果：“76.25%的農(nóng)民表示在區(qū)劃公益林時，政府沒有征求他們的意見，23.75%（其中大部分是村干部和護林員）表示知道劃轉公益林的事情，甚至有2位農(nóng)民至今還不知道自己的林地是否被劃為公益林?！?/p>

歐洲國家注重環(huán)境保護，它們的公益林面積平均只占森林總面積的20%左右，詳見表1。筆者認為國家不需要把公益林范圍區(qū)劃太大，因為商品林也有生態(tài)功能，對商品林的樹種、作業(yè)方式、采伐期限進行限制，合理設計輪伐時間，使商品林保持一定數(shù)量，也能夠維持生態(tài)平衡。前述歐洲國家公益林比重比我國低，原因就在這。例如，瑞士和奧地利兩國絕大部分森林允許采伐利用。他們在保護本國森林資源方面沒有把禁伐放在重要的地位，而是把重點放在根據(jù)科學規(guī)律設置的種種限制性規(guī)定上，以盡量減少采伐的負面影響。這些限制性規(guī)定包括采伐年齡的限定、采伐方式的限定、集材方式及采伐剩余物處置的規(guī)定、林道建設標準的規(guī)定等等，同時開發(fā)了大量適應這些規(guī)定的機具和工藝。這些規(guī)定、機具和工藝保證了森林保護和利用之間的協(xié)調成為可能。這些限制性規(guī)定所造成的生產(chǎn)成本提高由政府予以補助，使林主生產(chǎn)木材仍有利可圖，保持了他們合理經(jīng)營森林的積極性。這種補助實際上就是一種生態(tài)補償。（五）補償范圍、方式、對象根據(jù)限額采伐政策，中幼林不允許采伐，劃為公益林，目前林主沒有發(fā)生經(jīng)濟損失，可以暫時不補償；允許擇伐的公益林不應納入補償范圍；公益林區(qū)位內沒有經(jīng)濟利用價值的林地也不應該給予補償。提出采用分期補償?shù)姆绞剑绮捎蒙鷳B(tài)租賃方式，政府向林農(nóng)租賃公益林，每年支付生態(tài)租賃費（生態(tài)補償費）。于是，林農(nóng)的公益林產(chǎn)權收益就可以通過收取生態(tài)租賃費的形式實現(xiàn)，林農(nóng)也有穩(wěn)定的預期，公益林保護政策的實施將更加順利。一次性（生態(tài)）購買問題：資金不足，保護問題。從理論上講，補償?shù)膶ο笫枪媪直Ｗo中遭到直接經(jīng)濟損失的公益林所有者或經(jīng)營者。對國有林來說，補償對象是國有林的經(jīng)營單位，私有林的補償對象是私有林的所有者。由于集體林產(chǎn)權的特殊性，補償對象確定比較困難，如果集體林已經(jīng)分林到戶，補償對象界定為集體林的林權證持有者；如果集體林沒有分林到戶，補償對象是集體的代表，比如村委會、村民小組，但是必須健全管理制度，確保補償費全部用于公益林或者補償給村民。管護費的補償對象是公益林的經(jīng)營者或管護者。減少中間環(huán)節(jié)。三、福建省公益林建設及補償（一）福建省公益林建設狀況1987年福建省生態(tài)公益林占林地面積的比例為7.7%，1997年上升為24.6%。

2001年2月2日福建省人民政府批轉省林業(yè)廳關于《福建省生態(tài)公益林規(guī)劃綱要》的通知（閩政[2001]文21號），規(guī)劃目標為：生態(tài)公益林經(jīng)營區(qū)林地總面積4278.41萬畝，占全省林地面積的30.6%。2001年全省實際區(qū)劃界定生態(tài)公益林4294萬畝，占全省林地面積的30.7%。福建省公益林按照權屬來分,集體林3888.3萬畝,占90.5%；國有林406.1萬畝,占9.5%。按照功能劃分，水源涵養(yǎng)林1907.02萬畝，防風固沙林123.02萬畝，水土保持林1093.65萬畝，護岸林13.76萬畝，自然保護區(qū)林630.39萬畝，國防林283.12萬畝，其它243.32萬畝。按照級別分,國家級重點公益林占66.2%，省級公益林占33.8%。

（二）福建省公益林的等級劃分

根據(jù)《福建省生態(tài)公益林管理辦法》（閩林[2005]1號），福建省將生態(tài)公益林分為一級保護、二級保護和三級保護公益林，并且改革了采伐管理辦法，對于二級保護和三級保護的公益林，允許讓林農(nóng)適當利用，減少林農(nóng)經(jīng)濟損失。同時，從2005年開始對不同保護級別的公益林，省級財政給予不同的補助費。一級保護（嚴格保護）：自然保護區(qū)（實驗區(qū)毛竹除外）、列入世界自然遺產(chǎn)名錄、名勝古跡和革命紀念地，以及生態(tài)區(qū)位極端重要和生態(tài)環(huán)境極端脆弱地區(qū)的生態(tài)公益林。不允許進行任何形式的經(jīng)營活動。共計778萬畝，占全省公益林面積的18.13%。

二級保護（重點保護）：國防林、風景林、環(huán)境保護林、母樹林、科學實驗林；閩江干流源頭及兩岸、閩江一級支流源頭及兩岸、庫容6億立方米以上等重要區(qū)位的生態(tài)公益林、紅樹林、沿?；闪謳А？砷_展必要的撫育性、更新性活動。共計1878萬畝，占全省公益林面積的43.73%

三級保護（一般保護）：除了一級保護和二級保護區(qū)域以外的生態(tài)公益林。在保護的前提下，可進行合理的改造，逐步更替單一樹種和單層林分，引導形成復層混交林。共計1638萬畝，占全省公益林面積的38.14%。

（三）福建省公益林補償1、簡介

中央2001年10億元（11個省2億畝，5元），2004年20億元（全國4億畝），2007年40億元（10元）。

從2001年開始中央財政對福建省國家重點防護林和特種用途林中的1300萬畝進行補助，2001年至2005年的補助額分別為：6500萬元、6500萬元、6500萬元、6500萬元和6450萬元，2005年公益林公共管護支出減少了50萬元，平均每年每畝補助5元；2006年公益林補助面積增加到2067.9萬畝。2001年開始福建省財政對中央財政補助范圍以外的公益林（扣除公益林區(qū)位內的經(jīng)濟林、竹林和無林地，見表11-1）進行補助，2001年至2005年的補助額分別為5720萬元、3000萬元、3400萬元、5015萬元、6515萬元。

2006年中央財政對福建省公益林保護投入資金10340萬元，福建省財政投入11015萬元。2007年2月26日，福建省委常委會專題研究并通過了《福建省江河下游地區(qū)對上游地區(qū)森林生態(tài)效益補償方案》。該方案從2007年開始實施，全省每年可籌措生態(tài)公益林補償資金8590萬元。補償資金由設區(qū)市政府負責籌措（由財政承擔，不從城市工業(yè)和生活用水消費者收取），統(tǒng)一上繳省財政專戶，對全省4294.3萬畝生態(tài)公益林統(tǒng)一標準按面積進行補償，補償資金直接補償?shù)綉?。這一方案的實施，可使全省生態(tài)公益林補償標準每畝提高2元。

2001年至2004年每年每畝補償性支出分別為1.35元、1.35元、1.35元和2元。

2005年實行分級補助，一級保護、二級保護和三級保護的公益林每年每畝補償性支出分別為4.5元、2.6元和2元；2006年一級和二級保護的公益林每年每畝補償性支出為4.5元（5元），三級為3元。

2006年全部達到5元。

2007年福建省省級公益林每年每畝補償性支出為6.75元（7元）。

2、公益林生態(tài)效益補助政策現(xiàn)狀原因分析

由于政府與林主目標函數(shù)與約束條件的差異，對公益林生態(tài)補償制度的選擇不相同。在林主與政府的博弈中，由于政府在政治力量與資源配置權力上均處于優(yōu)勢地位（盧現(xiàn)祥，1996），所以政府是決定公益林生態(tài)補償制度供給方向、形式、進程和戰(zhàn)略安排的主導力量。公益林生態(tài)補償有利于保護公益林，遏制各種破壞公益林現(xiàn)象的發(fā)生，并且使林區(qū)群眾對保護公益林生態(tài)價值的認識逐步提高。但是，由于目前政府財力有限，無力提供足夠的生態(tài)補償資金。于是，政府選擇將大部分的林業(yè)預算資金投入新增公益林建設中，如退耕還林等林業(yè)生態(tài)工程建設；對于現(xiàn)有公益林，只是補助當前發(fā)生的公益林營造、撫育、保護和管理支出，沒有對所有者禁伐損失進行補償。傳統(tǒng)觀念影響，如1950。

（1）政府選擇這種補償機制原因在于：

公益林的存量保護不會增加公益林面積，只是使現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境不惡化，而新造公益林能夠擴大公益林面積，可以改善惡劣地區(qū)的生態(tài)環(huán)境；中國政府在計劃經(jīng)濟時期就常用這種方式，只不過過去需要保護的公益林面積較少，護林員的工資較低，由于路徑依賴，現(xiàn)在仍然繼續(xù)運用；在計劃經(jīng)濟時期，產(chǎn)權是公有的，單位之間的物資調撥，不需要付款，造成產(chǎn)權觀念淡薄，現(xiàn)在剝奪林主公益林產(chǎn)權收益，許多政府主管部門人員似乎并不覺得異常；中國目前是發(fā)展中國家，政府財力有限，無力充分補償；中國社會主義市場經(jīng)濟體系也不健全，市場補償機制還未能發(fā)揮作用；雖然補償給公益林所有者，可以減少他們損失，合情合理，可是所有者不一定將這些補償費用于公益林保護和建設，而對于公益林的管護進行補助，這些資金全部用于公益林，短期內政策效果比較明顯。以理性經(jīng)濟人假設為基礎，林農(nóng)只考慮經(jīng)濟利益，只愿提供商品林和經(jīng)濟林，不愿提供公益林，是很正常的，因為林農(nóng)屬于低收入群體，物質需求是他們的第一需求。近幾年，在木材稅費降低后，森林資源的經(jīng)濟收益增加，公益林保護的機會成本增加，農(nóng)民更加不愿意提供公益林。福建省林權改革后，集體林劃分到戶，公益林多了，分到的商品林就少了，這個問題開始出現(xiàn)，許多村民已經(jīng)開始申請將自己的公益林轉為商品林，特別是閩南地區(qū)，要求退出生態(tài)公益林的愿望更加強烈；私有林林主要求退出公益林的愿望也較強烈；成熟林的所有者也要求退出公益林，尤其是林分質量好的。（2）目前林農(nóng)暫時安于現(xiàn)狀，原因在于：一是公益林產(chǎn)權大部分屬于國有和集體所有，即使沒有劃為公益林，一些地方林農(nóng)也分不到商品林的收益，該收益由村委會支配，即屬于公共收益，所以這些地方農(nóng)民不關心該政策。二是許多林農(nóng)抱著觀望態(tài)度，特別是中幼林林主，因為未到成熟期和采伐期，福建省公益林中的中幼林約占70%（2004年二類清查數(shù)據(jù)）；還有林農(nóng)預期開始變化，因為近幾年各級財政的公益林補助資金呈上升趨勢。如