環(huán)境民事公益訴訟十年回顧、反思與建議

環(huán)境民事公益訴訟十年回顧、反思與建議生態(tài)環(huán)境是生存之基、民生之本、發(fā)展之源。人民法院作為國(guó)家審判機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的重要職責(zé)。境公益訴訟呈現(xiàn)出怎樣的發(fā)展?fàn)顩r，取得了哪些進(jìn)步，又遇到了什么問題和困難，都值得我們認(rèn)真檢視。本文以司法實(shí)踐中的典型案例為切入點(diǎn)，全面回顧總結(jié)十年來中國(guó)環(huán)境民事公益訴訟的進(jìn)展情況，反思分析面臨的問題，提出完善的對(duì)策和建議，以期對(duì)環(huán)境民事公益訴訟制度的完善有所裨裁判文書是記載人民法院審理過程和裁判結(jié)果的法律文書，記載了審判活動(dòng)的全過程，是體現(xiàn)法律生命的最好載體。公益訴訟的裁判文書，無疑就是我們觀察公益訴訟這一日起生效裁判文書應(yīng)在互聯(lián)網(wǎng)公布。這一舉措，無疑為我們研究公益訴訟制度打開了方便之門。遺憾的是，環(huán)境公益訴于此前紙質(zhì)資料能夠找到，而隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和新興媒體特別是微信公眾號(hào)的興起，有一定影響力的案件即使裁判文書沒有公開，相關(guān)的信息大多都從這些渠道可以獲知。民事公益訴訟受理案件概況環(huán)境民事公益訴訟發(fā)展的十年，以2013年民事訴訟法的實(shí)施為界，大致可以分為兩個(gè)階段：在2013年以前，由于公益訴訟制度在法律上尚未正式建立，屬于“摸著石頭過河”的探索階段，各地法院主要依靠地方司法政策進(jìn)行靈活審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱公益訴訟司法解釋)以及全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》 訟法成為實(shí)踐的主要法律依據(jù)，但由于法律依據(jù)本身還不夠完善，這一階阿段的所取得的進(jìn)展與不足也大多與此相關(guān)。理檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織等各類主體提起的環(huán)境民事公益訴訟布從案件分布地域范圍看，社會(huì)組織在全國(guó)27個(gè)省(區(qū)、試點(diǎn)工作以來，北京等13個(gè)試點(diǎn)地區(qū)均辦理過公益訴訟案2.法院層級(jí)和類別從法院層級(jí)上看，從基層法院到最高法院，均受理過公益訴訟案件，特別是中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)(以下簡(jiǎn)稱綠發(fā)會(huì))因騰格里沙漠污染提起的公益訴訟(以下簡(jiǎn)稱騰格里沙漠案)一二審法院均不予受理后，向最高法院申請(qǐng)?jiān)賹?，最高法院再審裁定由寧夏中衛(wèi)中院立案受理，并將其作為指導(dǎo)案例發(fā)布。針對(duì)海洋環(huán)境污染的公益訴訟案件，比如青島海事法院受理了綠發(fā)會(huì)訴康菲石油中國(guó)有限公司及中海油公司生態(tài)破壞案(以下簡(jiǎn)稱康菲案)。截至2017年，作為跨行政區(qū)劃法院的北京四中院已受理10余起環(huán)境民事公益訴訟案件，成為全國(guó)受理公益訴訟案件最多的法院。3.環(huán)境要素除了大氣、水、土壤等日常環(huán)境要素外，瀕危植物、濕地、海洋、自然保護(hù)區(qū)以及人文遺跡等環(huán)境要素也成為公益訴訟的保護(hù)對(duì)象。比如，為了保護(hù)瀕危野生植物五小葉槭，綠發(fā)會(huì)狀告雅礱江流域水電開發(fā)有限公司一案，是保護(hù)瀕危野生植物的典型案例。北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所 (以下簡(jiǎn)稱自然之友)因北京市昌平區(qū)都市芳園小區(qū)湖泊被建筑垃圾填埋提起的環(huán)境民事公益訴訟，是保護(hù)濕地的典型將不可移動(dòng)文物納入環(huán)境民事公益訴訟的保護(hù)范圍。自然之友在風(fēng)棄光”提起公益訴訟，要求電力公司全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)風(fēng)能和太陽能光伏并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電量。4.原告情況原告未作太多的限制，涵蓋了社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)然人作為原告的環(huán)境民事公益訴訟案件：環(huán)保志愿者蔡長(zhǎng)海事公益訴訟的絕對(duì)主力。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、綠發(fā)會(huì)、自然之友等一大批社會(huì)組織紛紛提起公益訴訟。截至2017年，提2015年，隨著檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的試點(diǎn)工作的開展，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)異軍突起。而2015年年底開始的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革，賦予了省級(jí)政府賠償權(quán)利人的身 (南京)染料有限公司環(huán)境污染責(zé)任公益訴訟糾紛案成為首例由省級(jí)政府提起的環(huán)境公益訴訟。5.被告情況被告除了自然人或個(gè)體工商戶外，更多的是公司等營(yíng)利法人，其中不乏大型央企、上市公司，教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等事業(yè)單位作為被告的情況。個(gè)別情況下，行政機(jī)關(guān)也成為被告，比如綠發(fā)會(huì)提起的三起不可移動(dòng)文物公益訴訟案均將行政機(jī)關(guān)列為被告，“華東跨界傾倒生活垃圾案”中上海市楊浦區(qū)綠化和市容管理局也被無錫檢察院訴至法院。6.訴訟請(qǐng)求原告提出的訴訟請(qǐng)求通常包括停止侵害、消除危險(xiǎn)、修復(fù)生態(tài)環(huán)境等，在公益訴訟司法解釋出臺(tái)后，不少原告還要求賠償生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失、承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，有的還要求賠禮道歉。二、環(huán)境公益訴訟取得的進(jìn)展極探索創(chuàng)新，不少經(jīng)驗(yàn)、做法被吸收到立法和最高法院的司法解釋中。在民事訴訟法、環(huán)境保護(hù)法和相關(guān)司法解釋相繼出臺(tái)后，總體上各地法院能準(zhǔn)確理解和適用相關(guān)的裁判規(guī)則妥善審理相關(guān)案件。各地法院在以下幾個(gè)方面的進(jìn)展尤為引人(一)原告主體資格逐漸明確原告主體資格問題，是環(huán)境公益訴訟制度的核心問題之一。理論界也為此一直爭(zhēng)論不休。公益訴訟制度入法前，法院在司法實(shí)踐中持積極開放的態(tài)度，原告主體類型一度呈現(xiàn)民事訴訟法第五十五條規(guī)定了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”可以提起公益訴訟，但對(duì)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”在理論和實(shí)務(wù)中均存在不同的解讀，但多數(shù)認(rèn)為，限定哪些組織有權(quán)提起公益訴訟，可以在司法實(shí)踐中逐步探索確定。少數(shù)法院還曾受理過行政機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟，比如2013年江陰市環(huán)保局與王文峰等水污染責(zé)任糾紛一案，就是由行政機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟。但該做法與最高法院的理解存在差異。而對(duì)于哪些組織可以提起環(huán)境年共提起8起環(huán)境公益訴訟，法院均以原告主體不適格為由不予立案。但此后更多的法院對(duì)社會(huì)組織提起公益訴訟持支件。如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江蘇寧滬高速公路股份有限公司噪聲污染案(以下簡(jiǎn)稱寧滬高速案)、常州市環(huán)境公益協(xié)會(huì)訴儲(chǔ)衛(wèi)清等環(huán)境污染公益訴訟案等。泰州中院受理了泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴常隆農(nóng)化公司等6家企業(yè)公益訴訟糾紛一案(以下簡(jiǎn)稱泰州案)，因標(biāo)的額達(dá)1.6億的“天價(jià)”，引發(fā)社會(huì)組織規(guī)定了兩個(gè)條件：(一)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。為了鼓勵(lì)更多的社會(huì)組織參與公益訴訟，最高法院在制定司法解釋時(shí)，對(duì)于社會(huì)組織的主體資格要件作了從寬解釋。在騰格里沙漠環(huán)境污染公益訴訟案中，最高法院對(duì)社會(huì)組織資格條件更進(jìn)一步放寬，并將其作為指導(dǎo)案例發(fā)布，為全國(guó)法院審理類似案件提供指導(dǎo)。正式施行，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟全面鋪開，圍繞檢察機(jī)關(guān)的主體資格引發(fā)的爭(zhēng)議也塵埃落定。(二)支持起訴制度煥發(fā)新生早在1982年民事訴訟法就確立了支持起訴制度，但因缺乏相應(yīng)的配套制度長(zhǎng)期處于擱置狀態(tài)。環(huán)境民事公益訴訟使得支持起訴制度煥發(fā)了新生。目前符合提起環(huán)境公益訴訟會(huì)組織只有25家，社會(huì)組織無論是在資金實(shí)力、訴訟能力、專業(yè)知識(shí)等方面都相對(duì)較弱，對(duì)于支持起訴存在客觀需求。最高法院在公益訴訟司法解釋中細(xì)化了支持起訴制度。支持起訴呈1.身份多元化。支持起訴人的類型包括檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境部門、社會(huì)組織，其中檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人數(shù)量占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴浙江新安化工集團(tuán)股份有限公司等環(huán)境污染責(zé)任糾紛一案(以下簡(jiǎn)稱新安化工案)中，東營(yíng)市環(huán)保局作為支持起訴人，為原告提供支持。在南平案中，中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心(以下簡(jiǎn)稱CLPAV)作為支持起訴人參加訴訟。2.方式多樣化。實(shí)踐中，支持起訴人除了提交支持起訴意見書外，基本上都出庭支持起訴，有的還以其他方式積極察機(jī)關(guān)作為支持起訴人協(xié)助調(diào)查取證，委托專家對(duì)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用進(jìn)行評(píng)估，出具專家輔助人意見，完善證據(jù)材料，為確定訴訟請(qǐng)求賠償數(shù)額提供了關(guān)鍵證據(jù)。在一些案件中，支持CLPAV作為支持起訴人，在一、二審中都委托代理人到庭參加訴訟，發(fā)表意見。(三)以環(huán)境修復(fù)為核心的環(huán)境民事法律責(zé)任體系日益完善民法通則規(guī)定了十種承擔(dān)民事責(zé)任的方式。修改前的環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對(duì)直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失。在侵權(quán)責(zé)任法出權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)被侵害所產(chǎn)生的責(zé)任問題。法院在無法可依的情況下只有依據(jù)環(huán)境保護(hù)單行法或者參照侵權(quán)責(zé)任法的相關(guān)規(guī)定做出裁判?！巴Ｖ骨趾Α钡脑V訟請(qǐng)求針對(duì)的是已經(jīng)開始且處于持續(xù)狀態(tài)的侵害行為。如果侵害行為已經(jīng)結(jié)束，就沒有必要再判決停止侵害。在綠發(fā)會(huì)訴陳亮亮環(huán)境污染責(zé)任糾紛中，法院認(rèn)為，陳亮亮因被判處刑罰并被羈押，其客觀上已經(jīng)無法繼續(xù)生產(chǎn)，停止了污染環(huán)境行為，已經(jīng)沒有判決被告停止侵害的必要。還有不少法院探索以禁止令的方式，及時(shí)制止被告的侵害行為。比如，在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)等訴貴陽市烏當(dāng)定扒造紙廠水污染案件(以下簡(jiǎn)稱定扒案)中，法院立案后依申請(qǐng)，裁定責(zé)令被告立即停止排污。在宜興案中，法院裁定被告立即停止排放廢水、污染環(huán)境的行為。對(duì)于預(yù)防性責(zé)任方式，有的法院在判項(xiàng)中細(xì)化增加具體的預(yù)防措施，使得判決更具有執(zhí)行性。在較早時(shí)候的江陰港集裝箱案中，法院判令被告限期獲得行政許可并采取措施使法院采用類似判法：比如在2014年重慶綠色志愿者聯(lián)合會(huì)(以下簡(jiǎn)稱綠聯(lián)會(huì))起訴恩施建始縣璜廠坪礦業(yè)公司環(huán)境污染案 (以下簡(jiǎn)稱磺廠坪案)中，法院判決“被告立即停止對(duì)巫山經(jīng)批復(fù)和環(huán)境保護(hù)設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收，不得生產(chǎn)”，法院將停止和司法權(quán)銜接起來，使判決更具可執(zhí)行性。實(shí)務(wù)上一般認(rèn)為生態(tài)環(huán)境修復(fù)是恢復(fù)原狀這一責(zé)任形式在環(huán)境司法中的具體化。固體廢物污染環(huán)境防治法規(guī)定造成固體廢物污染環(huán)境的，應(yīng)當(dāng)“恢復(fù)環(huán)境原狀”，首次以單行法的形式規(guī)定了這一責(zé)任形式。環(huán)境侵權(quán)司法解釋和公益訴訟司法解釋均規(guī)定了恢復(fù)原狀的責(zé)任承擔(dān)方式。環(huán)境公益訴訟的最核心的目的就是要將受到損害的生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能?；謴?fù)原狀在環(huán)境公益訴訟的損害救濟(jì)中處于核心地位。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)了2015年全國(guó)法院受最重要的訴訟請(qǐng)求之一。各地法院還積極探索創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的具體方式，比如清鎮(zhèn)法院將生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案作為裁判文書的附件；江蘇高院在泰州案中對(duì)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用確立了分期給付方式，在環(huán)境公共利益和企業(yè)利益之間尋求平衡。當(dāng)環(huán)境遭到污染或生態(tài)遭到破壞，無法原地修復(fù)時(shí)，可以判決責(zé)任人以替代性方式進(jìn)行環(huán)境容量或生態(tài)功能的修復(fù)，以達(dá)到生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和總量平衡。在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴無錫市蠡湖惠山景區(qū)管理委員會(huì)生態(tài)環(huán)境損害賠償案(以下簡(jiǎn)稱蠡湖案)中，“因被破壞的地塊已經(jīng)被納入立項(xiàng)規(guī)劃涉及到較大公共利益，不宜恢復(fù)原狀，被告在庭審中提出異地補(bǔ)植的方案，也得到了主管部門和原告的認(rèn)可”，因此法院判令被告異地補(bǔ)植。在被告應(yīng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任時(shí)，被告可能不具備生態(tài)環(huán)境修復(fù)的專業(yè)能力或者明確表示不履行時(shí)，此時(shí)可以判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的費(fèi)用。在現(xiàn)實(shí)中，有不少這樣的判例：比如，在南平案中，法院判決被告若不能在指定的期限內(nèi)恢復(fù)林地植被，應(yīng)支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用用于本案的生態(tài)環(huán)境修復(fù)。云港市贛榆區(qū)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)訴顧紹成環(huán)境污染損害賠償公益訴訟案”和“連云港市贛榆區(qū)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)訴王升杰環(huán)境污染損害賠償公益訴訟案”(以下簡(jiǎn)稱王升杰案)，法院認(rèn)為，被告在經(jīng)濟(jì)賠償能力不足的情況下，通過提供有益于環(huán)境保護(hù)的勞務(wù)活動(dòng)抵補(bǔ)其對(duì)環(huán)境造成的損害，較單純賠償更有利于環(huán)境的修復(fù)與治理。在賠償損失方面，在公益訴訟司法解釋出臺(tái)后，從南平案開始，越來越多的案件中法院支持原告要求賠償服務(wù)功能喪失期間的費(fèi)用的請(qǐng)求。有的法院還基于環(huán)境污染、生態(tài)破壞的嚴(yán)重程度的考慮，嘗試根據(jù)被告違法排污的主觀過錯(cuò)程度、排污行為的隱蔽性以及環(huán)境損害后果等因素，合理確定帶有一定懲罰性質(zhì)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，比如徐州市檢察院訴徐州市鴻順造紙有限公司水污染民事公益訴訟案(以下簡(jiǎn)稱鴻順案)和德州案。在公益訴訟司法解釋出臺(tái)前，原告一般未要求被告賠禮道歉，但在司法解釋出臺(tái)后，不少被告被判決賠禮道歉。在磺廠坪案中，法院認(rèn)為，“賠禮道歉是一種人格恢復(fù)性責(zé)任方式，不僅適用于人格權(quán)和具有精神價(jià)值的財(cái)產(chǎn)遭受損害的眾享有美好生態(tài)環(huán)境精神利益的損失”，因此支持了原告要求賠禮道歉的訴訟請(qǐng)求。(四)豐富和發(fā)展了訴訟證據(jù)制度根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定，人民法院認(rèn)為審理案件需要的涉及可能損害社會(huì)公共利益的事實(shí)屬于人民法院應(yīng)依職權(quán)主動(dòng)調(diào)查收集的范圍。最高法院、民政部、環(huán)保部《關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》明確規(guī)定，人民法院因?qū)徖戆讣枰颦h(huán)保部門調(diào)取涉及被告的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及其批復(fù)、環(huán)境許可和監(jiān)管、污染物排放情況、行政處罰及處罰依據(jù)等證據(jù)材料的，相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)向人民法院提交。比如，在鎮(zhèn)江市生態(tài)環(huán)境公益保護(hù)協(xié)會(huì)與江蘇優(yōu)立光學(xué)眼鏡有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛一案(以下簡(jiǎn)稱優(yōu)立光學(xué)眼鏡案)中，法院依職權(quán)向丹陽市環(huán)保局調(diào)取了相關(guān)執(zhí)法監(jiān)管法院還利用證據(jù)保全制度，及時(shí)對(duì)污染環(huán)境的證據(jù)進(jìn)行保全，以避免證據(jù)的滅失。比如，在定扒案中，法院通過拍宜興案中，法院扣押了被告的生產(chǎn)報(bào)表、生產(chǎn)日志、原輔材料臺(tái)賬和環(huán)評(píng)資料，對(duì)污染狀況進(jìn)行拍照、錄像。環(huán)境案件往往涉及專業(yè)技術(shù)問題，需要專業(yè)化的環(huán)境損害評(píng)估鑒定機(jī)構(gòu)。但目前具備資質(zhì)的司法鑒定機(jī)構(gòu)較少，常常難以找到合適的司法鑒定機(jī)構(gòu)?；诎讣徖淼男枰?，法院有時(shí)不得不通過委托環(huán)保部推薦的機(jī)構(gòu)或其他具備實(shí)力的科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估的方式。比如在磺廠坪案中，法院基于北京師范大學(xué)水科學(xué)研究院在具有專業(yè)方面的權(quán)威性及作為第三方鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)的中立性，認(rèn)可其出具的評(píng)估報(bào)告。比如在王升杰案中，鑒定人員接受雙方當(dāng)事人質(zhì)證，同時(shí)法院還邀請(qǐng)專家輔助人出庭，對(duì)評(píng)估報(bào)告的科學(xué)性進(jìn)行評(píng)價(jià)。除了專家輔助人這一身份外，有時(shí)專家還作為陪審員直接參與案件的審理，對(duì)案件事實(shí)做出認(rèn)定，行使審判權(quán)。比如在磺廠坪案中，兩名專家作為陪審員，與法官一同組成合(五)多元共治的環(huán)境治理格局初步形成環(huán)境治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各方共同參與。根據(jù)環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，地方各級(jí)人民政府是環(huán)境治理的主確保其得到合法、正當(dāng)、及時(shí)的行使，對(duì)于有效促進(jìn)自然資源合理開發(fā)利用，不斷提升環(huán)境生態(tài)保護(hù)水平，具有決定性在公益訴訟案件中，法官需要有時(shí)還需要對(duì)法律漏洞進(jìn)裁判規(guī)則，進(jìn)而對(duì)公共政策的完善和執(zhí)行發(fā)揮重要的確認(rèn)與補(bǔ)充作用，使現(xiàn)代司法具有了政策形成這一衍生功能。在優(yōu)立光學(xué)眼鏡案中，法院推動(dòng)和督促當(dāng)?shù)匮坨R商會(huì)和環(huán)境保護(hù)主管部門依法糾正了長(zhǎng)達(dá)十余年的行業(yè)誤評(píng)，鼓勵(lì)、支持地方政府和行業(yè)組織采取有利于保護(hù)環(huán)境的固體廢物集中處置措施，破解了治理固體廢物污染的難題，充分發(fā)揮了環(huán)境公益訴訟推動(dòng)公共政策形成的功能。法院在案件審理和執(zhí)行過程中，還注重與環(huán)保行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，爭(zhēng)取行政機(jī)關(guān)的配合支持，及時(shí)清理污染物、修復(fù)生態(tài)環(huán)境。在新安化工案中，法院在向被告所在地的環(huán)政部門發(fā)函進(jìn)行告知，相關(guān)行政部門到現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、調(diào)查，采三、存在的問題與對(duì)策建議目前，環(huán)境公益訴訟在實(shí)踐中存在的問題大致可以分為三個(gè)層面：微觀層面、中觀層面和宏觀層面。微觀層面主要涉及到公益訴訟程序方面的問題，中觀層面主要涉及到公益訴訟的相關(guān)工作機(jī)制問題，宏觀層面主要與司法權(quán)與行政權(quán)的配置有關(guān)，涉及到公益訴訟未來的發(fā)展方向。(一)微觀層面1.針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范的案件較少目前，社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟主要集中在環(huán)境已經(jīng)遭受損害的情形。公益訴訟司法解釋明確規(guī)定對(duì)具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為，原告可以請(qǐng)求被告承擔(dān)民事責(zé)任。但在實(shí)踐中很少有社會(huì)組織針對(duì)損害社會(huì)公共利益的風(fēng)險(xiǎn)行為提起訴訟。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，迄今為止，只有5環(huán)境保護(hù)法確立了預(yù)防為主的基本原則，該原則要求對(duì)開發(fā)和利用環(huán)境的行為所產(chǎn)生的環(huán)境質(zhì)量下降或環(huán)境破壞等應(yīng)當(dāng)事前采取預(yù)測(cè)、分析和防范措施，以避免、消除由此可能帶來的環(huán)境損害。由于環(huán)境污染和生態(tài)破壞具有不可逆性，事后的補(bǔ)救往往耗資巨大甚至不可挽回，因此，對(duì)環(huán)境的保護(hù)應(yīng)實(shí)現(xiàn)從“事后處置”到“事前預(yù)防”、從“末端環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境信息公開制度等環(huán)境污染、生態(tài)破壞預(yù)防領(lǐng)域，從源頭上避免環(huán)境污染、生態(tài)破壞的發(fā)生，而不是在環(huán)境污染或者生態(tài)破壞已經(jīng)發(fā)生后去治理。由于環(huán)境行政可以更早、更廣地防范重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，因此，公益訴訟的重心亦似有必要向行政公益訴訟轉(zhuǎn)移。當(dāng)然，具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，由于其尚未發(fā)生實(shí)際的損害后果，因此，在司法實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)把握，特別是針對(duì)合法生產(chǎn)的企業(yè)提起的訴訟，要遵循比例原則，確定更高的舉證證明標(biāo)準(zhǔn)，避免對(duì)企業(yè)的正常經(jīng)造成不必要的困擾。2.海洋環(huán)境公益訴訟的法律適用尚不統(tǒng)一目前，實(shí)踐中對(duì)哪些主體可以提起環(huán)境民事公益訴訟存大連海事法院在大連環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)起訴中石油燃料有限責(zé)任公司等海洋環(huán)境污染公益訴訟一案中認(rèn)為：“海洋環(huán)境保護(hù)法賦予行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門代表國(guó)家就海洋資源包括海洋環(huán)境損害提起損害賠償訴訟主體地位。海洋環(huán)境中級(jí)人民法院審理的重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心、廣東省環(huán)境保護(hù)基金會(huì)訴世紀(jì)青山等海洋環(huán)境污染公益案以及青島海事法院審理的康菲案中，也持同樣的看法。但武漢海事法院在鎮(zhèn)江市漁政監(jiān)督支隊(duì)訴韓國(guó)開發(fā)銀行投資公司通海水域環(huán)境民事公益訴訟一案中，認(rèn)為起訴人是事業(yè)法人單位，既不是法律規(guī)定有海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，也不是法律規(guī)定的有關(guān)社會(huì)組織，向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟沒有法律依據(jù)，這一判決暗含社會(huì)組織可以提起海洋環(huán)境公益從法律適用上看，海洋環(huán)境保護(hù)法屬于特別法，并且在2016年修改海洋保護(hù)法時(shí)也未賦予社會(huì)組織提起公益訴訟律適用原則，相關(guān)法院對(duì)社會(huì)組織提起海洋環(huán)境公益訴訟不予受理并無不當(dāng)。在新民事訴訟法施行后最高法院曾認(rèn)為，海洋環(huán)境保護(hù)法中將海洋生態(tài)資源損失索賠主體限定為行使海洋高法院發(fā)布的《關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》，也排除了社會(huì)組織的原告主體在2018年實(shí)施的機(jī)構(gòu)改革中，海洋環(huán)境保護(hù)職能劃入生態(tài)境保護(hù)法》的規(guī)定提起公益訴訟保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。而且，海洋生態(tài)環(huán)境不應(yīng)當(dāng)歸國(guó)家獨(dú)占所有，不具有排他性，而應(yīng)當(dāng)為全體國(guó)民所有，或者說不特定多數(shù)人所有?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》所稱的“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的”中的國(guó)家損失，更多地是指經(jīng)濟(jì)損失，而非生態(tài)功能的損失。同時(shí)，實(shí)踐中海洋環(huán)境監(jiān)管部門怠于行使職責(zé)并非罕見，社會(huì)組織作為補(bǔ)充力量參與海洋環(huán)境的保護(hù)不僅可以避免檢察機(jī)關(guān)怠于履行監(jiān)督職責(zé)，也有利于多元化環(huán)境治理體系的構(gòu)建。3.支持起訴人權(quán)利義務(wù)不明確雖然公益訴訟司法解釋對(duì)支持起訴制度作了細(xì)化的規(guī)定，但是，實(shí)踐中仍然存在諸多問題。主要表現(xiàn)為：(1)支持起訴人在裁判文書中是否應(yīng)當(dāng)列明？如何列明？使用什么名稱？在實(shí)務(wù)中，支持起訴人的名稱尚不統(tǒng)一，有的裁判文書稱“支持起訴人”，也有的稱“支持起訴機(jī)關(guān)”，有的使用“支持起訴單位”的稱謂，有的沒有任何稱謂，判決中將支持起訴的檢察機(jī)關(guān)出庭人員在首部直接羅列，還有的在首部沒有任何顯示，但在案件由來部分?jǐn)⒚鳌＝ㄗh今后對(duì)支持起訴人的稱謂予以規(guī)范，統(tǒng)一采用“支持起訴人”的稱謂，將支持起訴人列在原告之后被告之前。(2)支持起訴人協(xié)助調(diào)查收集的證據(jù)在法庭上如何舉證、質(zhì)證？支持起訴人不應(yīng)成為舉證、質(zhì)證的主體，因?yàn)槠洳幌碛性V訟利益，也不承擔(dān)訴訟風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)支持起訴人協(xié)助調(diào)查收集而來的證據(jù)，應(yīng)屬于原告提交的證據(jù)，可以直接由原告舉證、質(zhì)證，在原告舉證時(shí)說明系支持起訴人協(xié)助取得即支持起訴人可以進(jìn)行解釋說明。(3)支持起訴人是否可以參與調(diào)解？支持起訴人不是原告，不享有訴訟利益，沒有權(quán)利提出調(diào)解方案。但公益訴訟司法解釋規(guī)定調(diào)解協(xié)議內(nèi)容應(yīng)公告，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。不論是調(diào)解協(xié)議的達(dá)成，還是最后調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行，支(4)在二審甚至再審程序中，支持起訴人是否可以參與？實(shí)踐中，有不少支持起訴人在參加一審訴訟后，還參加二審程序。在泰州案中，泰州市檢察院和江蘇省檢察院均派員參加庭審。民事訴訟法第十五條規(guī)定，機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴。從文義上看，一審程序才有起訴，支持起訴人就只能參與一審，不能參與二審、再審。如果允許支持起訴人參與二審或者再審，就會(huì)面臨一系列的問題：一審時(shí)未支持起訴可否在二審、再審階段作為支持起訴人參加？檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人，在二審程序中是否需要變更為上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)？如果檢察機(jī)關(guān)需要變更，那行政機(jī)關(guān)支持起訴時(shí)是否也需要變更？在民訴法學(xué)界，主流教材認(rèn)為支持起訴原則的作用主要發(fā)生在起4.訴前程序與訴訟程序銜接不夠順暢人民檢察院的規(guī)定，如果在轄區(qū)內(nèi)尋找社會(huì)組織無果，檢察案后，應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)案件受理情況發(fā)布公告，在公告發(fā)布之日起三十日內(nèi)其他適格的社會(huì)組織可作為共同原告參加訴訟。由于法院是在全國(guó)范圍內(nèi)公告，而檢察機(jī)關(guān)是在轄區(qū)范圍發(fā)布公告，轄區(qū)外的適格主體通過法院的公告得知訴訟并表達(dá)參加訴訟的意愿，檢察機(jī)關(guān)是否應(yīng)該退出訴訟程序？如果作為共同原告，與檢察機(jī)關(guān)的替補(bǔ)性地位就不相一致?？紤]到目前社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)狀，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采用公告加個(gè)別通知的方式在全國(guó)范圍內(nèi)尋找適格主體作為環(huán)境公益訴訟的原告，在全國(guó)范圍有影響力的媒體、網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布公告，同時(shí)，可以向司法實(shí)踐中表現(xiàn)活躍的社會(huì)組織發(fā)送書面通知。相關(guān)社會(huì)組織提起公益訴訟的，檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴。社會(huì)組織明確表示不提起公益訴訟或者未獲回應(yīng)的，檢訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱檢察公益訴訟司法解釋)規(guī)定，人民檢察院已履行訴前公告程序的，人避免再現(xiàn)鹽城市檢察院由原告撤訴后轉(zhuǎn)為支持起訴人的尷尬局面，也回避了檢察機(jī)關(guān)退出后如何評(píng)價(jià)其所實(shí)施的訴訟行為的效力的難題。5.損失賠償問題公益訴訟原告能否提起賠償損失的訴訟請(qǐng)求，存有爭(zhēng)議。在貴州早年審理的多起案件中，原告都沒有要求賠償損失，比如2007年貴陽市“兩湖一庫”管理局訴貴州天峰化排除妨礙、恢復(fù)原狀案。但此后卻是近一半案件中原告都提出了賠償損失的訴訟請(qǐng)求。關(guān)于損失賠償方面比較突出的問題有以下幾個(gè)方面：(1)混淆賠償損失與承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用的關(guān)系實(shí)踐中，不少原告以及部分法院都將被告承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用當(dāng)成了賠償損失。根據(jù)損害賠償法原理，損害賠償?shù)姆椒ㄖ饕袃煞N：恢復(fù)原狀和金錢賠償?；謴?fù)原狀是指重建賠償權(quán)賠償是給付金錢以填補(bǔ)賠償權(quán)利人權(quán)利法益所蒙受的損害，如同損害事故未曾發(fā)生?；謴?fù)原狀的本意是侵權(quán)人恢復(fù)原法律上允許權(quán)利人要求侵權(quán)人支付恢復(fù)原狀的花費(fèi)以代替由于金錢賠償和支付恢復(fù)原狀的花費(fèi)，都是以金錢給付的方式來體現(xiàn)，所以，實(shí)踐中通常將二者混淆。但金錢賠償和恢復(fù)原狀的費(fèi)用在保護(hù)對(duì)象和規(guī)范目的、請(qǐng)求權(quán)行使的要件、風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)規(guī)則等方面存在重大區(qū)別。而且這些區(qū)別在環(huán)境法上具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義：生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用保護(hù)的是環(huán)境的完整利益，強(qiáng)調(diào)的是生態(tài)功能和環(huán)境要素的修復(fù)，在請(qǐng)求承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的時(shí)候要考量生態(tài)環(huán)境修復(fù)的可能性和目的性，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)切實(shí)用于生態(tài)環(huán)要求承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用時(shí)不宜考慮經(jīng)濟(jì)合理性，因?yàn)榄h(huán)上看，在由于不可歸責(zé)于任何一方的事由導(dǎo)致?lián)p害的擴(kuò)大，或者由于技術(shù)水平的限制，在侵權(quán)責(zé)任人支付了根據(jù)鑒定評(píng)雖然被告更多的時(shí)候是需要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，但釋已經(jīng)明確可以要求侵權(quán)責(zé)任人賠償“生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服在自然環(huán)境受到損害之時(shí)，當(dāng)環(huán)境只可部分修復(fù)或不能修復(fù)時(shí)，生態(tài)環(huán)境損害前后之間則必然存在一定“差值”，即自然環(huán)境本身所具有的有關(guān)審美、文化、歷史以及生物學(xué)等價(jià)試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》)和2017年年底出臺(tái)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《改革方這一概念?！蛾P(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失”?！吧鷳B(tài)環(huán)境功能永久(2)偏好采用虛擬治理成本法計(jì)算賠償數(shù)額在涉及到水污染、大氣污染的公益訴訟案件中，法官偏力，要對(duì)水污染、大氣污染造成的環(huán)境損害進(jìn)行原地修復(fù)基已采取于環(huán)境價(jià)值評(píng)估法不確定性較高，不同機(jī)構(gòu)或采用不同方法均可能造成評(píng)估數(shù)額差異巨大，給案件的審理和判決帶來困難；二是由于環(huán)境資源本身的存在價(jià)值難以用貨幣化的方法評(píng)估。對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的鑒定評(píng)估迫切需更加科學(xué)化和精細(xì)化，以增強(qiáng)判決的說服力和公信力。(3)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)實(shí)際支付的應(yīng)急處置費(fèi)用是否屬于民事公益訴訟賠償范圍對(duì)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)實(shí)際支付的應(yīng)急處置費(fèi)用，立法機(jī)關(guān)的人士認(rèn)為，行政強(qiáng)制法對(duì)環(huán)境污染規(guī)定了代履行制度，在污染者不履行應(yīng)急處置義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以代履行或者委托中，很少看到行政機(jī)關(guān)通過非訴執(zhí)行的方式追討應(yīng)急處置費(fèi)人承擔(dān)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)實(shí)際支付的前述費(fèi)用。對(duì)第一種情形，在以往的案例中，法院大多都支持了行政機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求，但是這種情形下是否屬于公益訴訟存在不同認(rèn)識(shí)。從原告與訴訟標(biāo)的之間是否有直接利害關(guān)系角度看，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)了應(yīng)急處置費(fèi)用后，遭受了實(shí)際的損失，其提起訴訟的目的就是為了彌補(bǔ)自身的損失，與訴訟標(biāo)的具有直接利害關(guān)系，因此，不宜認(rèn)定為公益訴訟。對(duì)第二種情形，尚未發(fā)現(xiàn)支持社會(huì)組織訴訟請(qǐng)求的判決。在璜廠坪案中，綠聯(lián)會(huì)最初的訴訟請(qǐng)求就包括要求被告承擔(dān)政府有關(guān)部門應(yīng)急處理的費(fèi)用，后經(jīng)法院釋明，綠聯(lián)會(huì)撤回了該項(xiàng)訴訟請(qǐng)求。最高法院此前曾有傾向認(rèn)為，社會(huì)組織提起的訴訟請(qǐng)求中，包括行政機(jī)關(guān)為防止生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生和擴(kuò)大而采取的應(yīng)急措施所支出合理費(fèi)用的，應(yīng)向其釋明筆者認(rèn)為在設(shè)置公益訴訟前置程序的前提下，社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟前已經(jīng)通過訴前程序督促行政機(jī)關(guān)履職追討相關(guān)費(fèi)用，在提起公益訴訟時(shí)行政機(jī)關(guān)仍怠于履行職筆費(fèi)用也就不宜向其支付，但也不應(yīng)向社會(huì)組織支付，可以考慮由環(huán)境保護(hù)基金會(huì)受領(lǐng)。檢察機(jī)關(guān)也可以通過訴前程序督促行政機(jī)關(guān)通過提起民事訴訟或者申請(qǐng)非訴執(zhí)行的方式要求污染者支付應(yīng)急處置費(fèi)用。在行政機(jī)關(guān)仍然怠于履行職責(zé)的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟，請(qǐng)求法院判決行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，追討應(yīng)急處置費(fèi)用，但這種間接、迂回的方式無疑增加了司法成本，由檢察機(jī)關(guān)直接提起民事公益訴訟要求被告承擔(dān)應(yīng)急處置費(fèi)用更為經(jīng)濟(jì)。6.訴訟時(shí)效問題目前對(duì)訴訟時(shí)效的問題沒有明確規(guī)定，實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)被告抗辯訴訟時(shí)效已經(jīng)屆滿的案例：在自然之友和綠發(fā)會(huì)與江蘇常隆化工有限公司等環(huán)境污染責(zé)任糾紛案(即常外毒地案)中，被告抗辯原告起訴已經(jīng)超過訴訟時(shí)效，但一審法院未對(duì)此明確表態(tài)。對(duì)損害社會(huì)公共利益的行為，原告起訴要求被告承擔(dān)生人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)民法通則〉若干問沒有授權(quán)給公民、法人經(jīng)營(yíng)、管理的國(guó)家財(cái)產(chǎn)具有相似性，都缺乏利社會(huì)公共利益的維護(hù)。另外，民法總則已明確規(guī)定物權(quán)請(qǐng)求權(quán)不適用訴訟時(shí)效，環(huán)境法上的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任與物權(quán)請(qǐng)求權(quán)中的恢復(fù)原狀類似，要求承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任也不應(yīng)適用訴訟時(shí)效的規(guī)定。如果政府有關(guān)部門支付了應(yīng)急處置的費(fèi)用，不論是政府部門作為原告還是其他主體作為原告，因該請(qǐng)求權(quán)屬于債權(quán)請(qǐng)求權(quán)，都應(yīng)適用訴訟時(shí)效的規(guī)定。(二)中觀層面1.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)的訴訟地位年修訂民事訴訟法也將此問題擱置。為解決實(shí)踐中出現(xiàn)的突察公益訴訟司法解釋。對(duì)于涉及訴訟地位、法定職責(zé)和當(dāng)事人基本權(quán)利義務(wù)的重大事項(xiàng)，本應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)以法律的形式予以明確，尤其是在兩高意見嚴(yán)重對(duì)立的情況下尤為必要。當(dāng)前從法律依據(jù)上看，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟所依據(jù)定位、權(quán)利義務(wù)的確定就不能脫離民事訴訟和行政訴訟的大原則進(jìn)行，檢察機(jī)關(guān)要求比照刑事訴訟法設(shè)計(jì)相關(guān)程序的理用了“公益訴訟起訴人”的表述。實(shí)際上，在普通的民事案件中，只有在人民法院裁定不予受理的案件時(shí)，由于不存在益訴訟起訴人”這一稱謂并不科學(xué)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)一審判決不服，也就只能是通過上訴，而不是比照刑事訴訟通過抗訴啟動(dòng)二審程序。在民事、行政訴訟制度中，“抗訴”這個(gè)概念已經(jīng)定型，特指檢察機(jī)關(guān)對(duì)生效裁判提起再審。至于有意見認(rèn)為“適用民事、行政訴訟程序中的上訴制度，就會(huì)出現(xiàn)下級(jí)檢察院上訴至上級(jí)法院，出席二審法庭，違背了檢、法事人恒定”的原則相違背。檢察公益訴訟司法解釋雖然規(guī)定了檢察院以上訴的方式啟動(dòng)二審，二審案件由提起公益訴訟可以派員參加，有畫蛇添足之嫌。在檢察公益訴訟司法解釋出臺(tái)以后，不少檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益，就檢察機(jī)關(guān)是否需要履行訴前公告程序，法院和檢察機(jī)關(guān)也存在不同益訴訟中的地位沒有準(zhǔn)確的定位所致。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中就是原告，而且是起替補(bǔ)作用的原告。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)作為原告，與其他公益訴訟原告確有一定區(qū)別，可以靈活處理，比如，檢察機(jī)關(guān)是否2.多重法律關(guān)系交叉時(shí)的處理環(huán)境污染或者生態(tài)破壞事件，可能導(dǎo)致責(zé)任人同時(shí)要承擔(dān)民事、行政和刑事責(zé)任。為了解決取證的難題，很多社會(huì)組織選擇走“先刑后民”的捷徑，借公訴機(jī)關(guān)收集的證據(jù)來解決。根據(jù)綠發(fā)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，在2015年全國(guó)法院受理的環(huán)境民事公益訴訟案中，其中有40%左右的被告是在已被追究刑事責(zé)任的情況下，又被要求承擔(dān)民事責(zé)任。于是，有學(xué)者形訟發(fā)展初期固然有利于形成追責(zé)的合力，以確保民事追責(zé)不會(huì)缺位或遲延，但長(zhǎng)此以往社會(huì)組織如果不能培養(yǎng)自己的訴訟能力，將不利于公益訴訟的發(fā)展?？紤]被告交納生態(tài)修復(fù)費(fèi)用的情況，刑事案件需以公益訴訟中院曾專門出臺(tái)過刑事附帶民事公益訴訟的審理規(guī)則。2017民事公益訴訟案件，有媒體稱其為開展公益訴訟試點(diǎn)工作以來，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)辦理的首例刑事附帶民事公益訴訟案件。但該案中檢察機(jī)關(guān)并沒有要求被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，與一般的附帶民事訴訟并不存在明顯區(qū)別。福建省永安法院行為還造成生態(tài)損失，應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任，遂提起附帶民事公益訴訟請(qǐng)求判令被告人進(jìn)行生態(tài)公益植樹造林4.83畝，這樣的請(qǐng)求更符合公益訴訟的特征。就現(xiàn)行的操作看，有先刑后民、刑事附帶民事和先民后刑三種模式。先刑后民是此前實(shí)踐中最常見的模式。但是該模式最大的問題是，刑事判決將不再將被告人生態(tài)環(huán)境修復(fù)的情況作為量刑情節(jié)，失去了有效約束被告人并督促其改過缺乏動(dòng)力履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)。在檢察公益訴訟司法解釋出臺(tái)后，檢察機(jī)關(guān)大量提起刑存在障礙：第一，附帶民事公益訴訟，應(yīng)屬于附帶民事訴訟的范疇。而根據(jù)刑事訴訟法第九十九條的規(guī)定，可以提起附帶民事訴訟的應(yīng)限于被告人的犯罪行為造成物質(zhì)損失的情“物質(zhì)損失”的概念與環(huán)境污染刑事司法解釋中“公私財(cái)產(chǎn)損失”涵義比較接近，不應(yīng)包括生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，也不包括生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失和生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失。而要求被告直接承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境的行為責(zé)任，更是無法納入附帶民事訴訟的范疇。第二，當(dāng)社會(huì)組織作為公益訴訟原告提起訴訟時(shí)，要讓社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)在時(shí)間的選擇、證據(jù)的共享等方面互相協(xié)調(diào)配合，在操作層面上也存在一定的難度。第三，刑事附帶民事訴訟更注重的是對(duì)刑事責(zé)任的追究，而不重視民事責(zé)任的追究?，F(xiàn)行附帶民事訴訟制度秉承“刑事優(yōu)先于民事”的訴訟原則，將民事賠償問題的處理一律置于公訴程序之后，并將刑事審判中確認(rèn)的犯罪事實(shí)視為民事賠償?shù)闹苯痈鶕?jù)。這種貌似合理的制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致民事侵權(quán)訴訟的獨(dú)立性受到扼殺。懲治環(huán)境犯罪只是治理環(huán)境的手段，而最終目的應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的合理補(bǔ)償與恢復(fù)。和刑事訴訟相比，民事公益訴訟顯然更利于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。在沒有社會(huì)組織起訴的情況下，可否由同一檢察機(jī)關(guān)提決管轄問題。根據(jù)公益訴訟司法解釋的規(guī)定，公益訴訟原則上由中級(jí)法院一審，而環(huán)境資源刑事案件常由基層法院一審。如果環(huán)境污染或者生態(tài)破壞行為在當(dāng)?shù)赜休^大影響，需要承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用較高的，公益訴訟和刑事訴訟可以由中級(jí)法院審理；如果需要承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用不高，可以在報(bào)經(jīng)高級(jí)法院批準(zhǔn)后，將公益訴訟和刑事訴訟交基層法院同一審判組織進(jìn)行審理。在社會(huì)組織起訴的情況下，筆者傾向于采取先公益訴訟再刑事訴訟的模式。該模式的主要優(yōu)點(diǎn)在于：環(huán)境污染刑事司法解釋規(guī)定，行為人剛達(dá)到應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)，但行為人及時(shí)采取措施，防止損失擴(kuò)大、消除污染，全部賠償損失，積極修復(fù)生態(tài)環(huán)境，且系初犯，確有悔罪表現(xiàn)的，可以認(rèn)定為情節(jié)輕微，不起訴或者免予刑事處罰；確有必要判處刑罰的，應(yīng)當(dāng)從寬處罰。因此，被告為爭(zhēng)取在今后的刑事訴訟中獲得從輕判處，就會(huì)在公益訴訟中積極主動(dòng)履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)；如果被告不積極主動(dòng)地履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)(包括承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用)，在刑事訴訟中，法院就表示愿意承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，但在被告人自身不具備專業(yè)能力或者失去人身自由的情況下，應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用進(jìn)行評(píng)估鑒定，不應(yīng)由被告人隨意承諾或者繳納一定數(shù)額的從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，今后應(yīng)考慮建立專門的環(huán)境訴訟程序，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源審判在刑事、民事和行政上的實(shí)質(zhì)上的“三合一”，避免重復(fù)勞動(dòng)和資源浪費(fèi)。3.生態(tài)修復(fù)費(fèi)用的管理使用在環(huán)境民事公益訴訟中，人民法院可以在判決被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用；也可以直接判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。實(shí)踐中比較突出的問題是，這些費(fèi)用向誰支付、由誰管理，如果不能及時(shí)用于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，環(huán)境民事公益訴訟值就將大打折扣。境保護(hù)基金會(huì)訴焦云水污染責(zé)任糾紛一案，法院判決焦云將賠償款上繳國(guó)庫，用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境。第二種，在當(dāng)?shù)卦O(shè)立了公益金或者基金賬戶時(shí)，法院一般均判決向基金賬戶支付。比如在荊州市沙市區(qū)檢察院訴劉良福水污染責(zé)任糾紛環(huán)境公益訴訟一案中，法院判決劉良福將賠償款付至荊州市沙市區(qū)財(cái)政局環(huán)保專用賬戶，用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)戶支付。比如，在新安化工案中法院判決被告將環(huán)境污染治理費(fèi)用打入法院指定的賬戶，用于環(huán)境修復(fù)治理工作。使生態(tài)環(huán)境盡最大程度地恢復(fù)至遭受損害之前的狀態(tài)是環(huán)境公益訴訟的首要目標(biāo)。公益訴訟的訴訟利益歸屬于社會(huì)，原告與案件并沒有直接利害關(guān)系，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和生態(tài)服務(wù)功能期間損失不應(yīng)判決給原告。在生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的使用上，常見的有以下幾種模政府運(yùn)行模式。生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、期間損失進(jìn)入國(guó)庫或者財(cái)政專門賬戶后，由政府部門統(tǒng)一管理使用。目前，行中，這些款項(xiàng)進(jìn)入地方財(cái)政容易，但是要使用就比較困難。用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)，法院無法掌握了解相關(guān)情況，這就造成通過環(huán)境公益訴訟達(dá)到修復(fù)生態(tài)環(huán)境的目的可能就難以實(shí)法院主導(dǎo)模式。法院主導(dǎo)模式是指由法院負(fù)責(zé)將侵權(quán)責(zé)作為原告提起的環(huán)境民事公益訴訟，法院判決被告承擔(dān)的賠償款向地方財(cái)政局設(shè)立的專項(xiàng)賬戶支付，然后再由法院向財(cái)政專戶申請(qǐng)賠償款用于修復(fù)生態(tài)環(huán)境，或者法院判決被告限期自行修復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境，若被告拒不履行修復(fù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，則由法院委托他人替代性修復(fù)生態(tài)環(huán)境，所需費(fèi)用由被告承擔(dān)。在這種模式下，更多的可能就是由法院選定機(jī)構(gòu)后，被告將費(fèi)用直接支付給修復(fù)機(jī)構(gòu)。在實(shí)踐中，江蘇實(shí)現(xiàn)專款專用存在政策上的障礙。從性質(zhì)上說，生態(tài)修復(fù)費(fèi)用實(shí)際上就是案件的執(zhí)行款項(xiàng)，就應(yīng)當(dāng)用于該案件的生態(tài)環(huán)案款賬戶解決無法?？顚Ｓ玫膯栴}，這種模式缺點(diǎn)在于增加了法院的負(fù)擔(dān)，法院本身在資金管理運(yùn)作上并不具有任何優(yōu)是一個(gè)常規(guī)性的安排，由此會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金使用管理的長(zhǎng)期性與執(zhí)行案款賬戶臨時(shí)性的矛盾。除了上述兩種模式之外，在實(shí)踐中還出現(xiàn)了另外兩種模式：在基金會(huì)設(shè)立專項(xiàng)基金的模式和慈善信托模式。清鎮(zhèn)法院曾探索過專項(xiàng)基金模式。2016年，綠發(fā)會(huì)與清鎮(zhèn)法院共同成立生態(tài)環(huán)境修復(fù)(貴州)專項(xiàng)基金，用于承接環(huán)境公益訴訟案件的資金。此前，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴安順鴻盛化工有限公司環(huán)境污染公益訴訟案調(diào)解結(jié)案。調(diào)解協(xié)議履行過程中，被告將應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用捐贈(zèng)給綠發(fā)會(huì)。綠發(fā)會(huì)專門成立了生態(tài)環(huán)境修復(fù)專項(xiàng)基金(貴州)管理委員會(huì)，在經(jīng)歷了管委會(huì)做出使用決議、司法確認(rèn)、撥款公示后，使用該筆資金的清鎮(zhèn)市犁倭鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目已經(jīng)基本完成。但有學(xué)者擔(dān)憂，認(rèn)為如果一直讓社會(huì)組織承擔(dān)基金管高法院亦曾明確表態(tài)不能由公益訴訟的原告管理生態(tài)修復(fù)自然之友近年來開始根據(jù)慈善法和信托法開展慈善信一案調(diào)民政部門備案后由長(zhǎng)安信托公司對(duì)資金進(jìn)行專業(yè)管理。該慈善信托由政府代表、環(huán)保研究機(jī)構(gòu)代表、企業(yè)代表共同組成決策委環(huán)境民事公益訴訟的訴訟利益歸屬于社會(huì)，因此，在確保安全的前提下，由基金會(huì)等社會(huì)組織管理更能體現(xiàn)社會(huì)屬性，更有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境的多元共治。由于并非任何情況下都可以原地修復(fù)，因此，對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的使用模式可以分不同的情況設(shè)計(jì)：第一，如能夠原地修復(fù)，首先應(yīng)按照修復(fù)方案進(jìn)行原地修復(fù)，被告支付的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用可以采用慈善信托以保證?？顚Ｓ谩Ｔ诜ㄔ号袥Q生效后，由被告與信托公司訂立合同后在民政部門備案即可。在修復(fù)完成后，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)組織對(duì)修復(fù)效果進(jìn)行驗(yàn)收。由于生態(tài)環(huán)境修復(fù)具有一定的期限，信托機(jī)構(gòu)在向修復(fù)機(jī)構(gòu)支付費(fèi)用前，可以利用其投資方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)將資金用于投資，以實(shí)現(xiàn)保值增值。同時(shí)，為了增加透明度，對(duì)慈善信托應(yīng)當(dāng)設(shè)立監(jiān)察人，對(duì)資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督。信托機(jī)構(gòu)也應(yīng)按照規(guī)定在全國(guó)慈善信息公開平臺(tái)及時(shí)公開相關(guān)信息，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。信托事項(xiàng)完成后，被告應(yīng)將修復(fù)情況、資金使用情況向法院報(bào)告。第二，對(duì)于不能原地修復(fù)的，被告支付的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用可以和被告賠償?shù)钠陂g損失一起用于受損結(jié)果發(fā)生地一定區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)或者為其他公益訴訟活動(dòng)提供資金支持。因此可以考慮設(shè)立環(huán)境公益訴訟基金會(huì)由其受領(lǐng)，在基金會(huì)設(shè)立前，可暫時(shí)考慮由不具有提起環(huán)境公益訴訟主體資格的或者無意提起公益訴訟的基金會(huì)受保護(hù)的憲法義務(wù)，展示在環(huán)境治理中與社會(huì)組織共同協(xié)作的意愿，在基金會(huì)資金來源上可以考慮定期給予一定的財(cái)政支持。同時(shí)，為了解決跨區(qū)域的環(huán)境污染、生態(tài)破壞的修復(fù)問題，應(yīng)考慮設(shè)立全國(guó)性的基金會(huì)?；饡?huì)與慈善信托各有所長(zhǎng)，在實(shí)踐中也可以綜合運(yùn)用兩種模式發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，比如基金會(huì)作為委托人將其受領(lǐng)的生態(tài)修復(fù)資金以慈善信托的方式交信托公司管理。4.公眾參與廣度和深度不夠環(huán)境保護(hù)需要公眾的積極參與。在環(huán)境公益訴訟中，公從公益訴訟的啟動(dòng)看，公眾直接向社會(huì)組織或者檢察機(jī)僅有甘肅檢察院專門針對(duì)公益訴訟制定了線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦從受理后發(fā)布的公告看，諸多地方值得改進(jìn)和完善：從公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相關(guān)內(nèi)容。從形式上看，有的法院僅在當(dāng)?shù)孛襟w或受案法院網(wǎng)站上公告，影響力不夠，受眾有限。在對(duì)調(diào)解協(xié)議、和解協(xié)議的公眾參與方面，也存在一些問題：公告的實(shí)際效果有限，很少見到有社會(huì)公眾對(duì)調(diào)解協(xié)議或和解協(xié)議提出異議。我們不禁要問，為什么社會(huì)公眾都沒有異議？是社會(huì)公眾不知道調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容，還是社會(huì)公眾知道調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容但并不關(guān)心，或者真的沒有異另外一個(gè)較為突出的問題是，不少裁判文書沒有及時(shí)在網(wǎng)上公開。原告在調(diào)解過程中所做出的讓步是否損害了社會(huì)公共利益，社會(huì)公眾對(duì)調(diào)解協(xié)議提出的異議法院是否最終采為真正有效地激勵(lì)社會(huì)公眾積極參與環(huán)境公益訴訟，筆(1)獎(jiǎng)勵(lì)提起公益訴訟的社會(huì)組織。為有效打擊環(huán)境滲坑、灌注等方式排放廢水，通過纂改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等逃避監(jiān)管的方式排污，這些違法行為具有隱蔽性、專業(yè)性、瞬時(shí)性，還可能隨時(shí)中斷，執(zhí)法人員在日常檢查中往往難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，需要借助舉報(bào)線索才能有效查處。當(dāng)前，許多地方已經(jīng)出臺(tái)相應(yīng)的政策，獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)違法行為的舉報(bào)，有的地方甚至舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)高達(dá)20萬。對(duì)提供公益訴訟線索的社會(huì)公眾和直接參與調(diào)查取證、提起公益訴訟的社會(huì)組織特別是那些勝訴的社會(huì)組織更有獎(jiǎng)勵(lì)的必要。(2)搭建專門發(fā)布環(huán)境公益訴訟信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。平臺(tái)建立后，檢察機(jī)關(guān)可以通過該平臺(tái)發(fā)布公告，尋找合適的提起環(huán)境民事公益訴訟的適格原告。法院受理案件后，也應(yīng)在該平臺(tái)發(fā)布受理公告，吸引社會(huì)組織作為共同原告參與訴訟，公告起訴狀讓社會(huì)公眾了解原告的訴訟請(qǐng)求是否足以保護(hù)社會(huì)公共利益。結(jié)合審判流程，法院可以在該平臺(tái)公開審甚至可以在該平臺(tái)進(jìn)行庭審直播，庭審結(jié)束后公布庭審筆收集公眾意見。在生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案制定階段，也可以公布構(gòu)選擇、修復(fù)機(jī)構(gòu)選擇、修復(fù)進(jìn)展、修復(fù)效果評(píng)估、修復(fù)費(fèi)用支付、資金管理方式等相關(guān)信息都可以一并在該平臺(tái)公示，接受公眾監(jiān)督。(三)宏觀層面1.公益訴訟受理是否需要設(shè)置前置程序這個(gè)問題雖然看似公益訴訟程序設(shè)置的一個(gè)小問題，但實(shí)際上背后的法理是司法權(quán)與行政權(quán)的合理配置問題。在法院受理公益訴訟時(shí)，是否必經(jīng)行政監(jiān)管的前置程序，對(duì)此相關(guān)法律法規(guī)未做明確規(guī)定。公益訴訟司法解釋規(guī)定，人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)通報(bào)對(duì)被告行為負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)境保護(hù)主管部門。同時(shí)，《關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》規(guī)定，“環(huán)境保護(hù)主管部門收到人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟案件線索后，可以根據(jù)案件線索開展核查；發(fā)現(xiàn)被告行為構(gòu)成環(huán)境行政違法的，應(yīng)當(dāng)依法予以處理，并將處理結(jié)果通報(bào)人民法院?！痹撝贫仍趯?shí)踐中究竟發(fā)揮了怎樣的作用是值得懷疑的，后的處理情況。一套方案為：有關(guān)組織決定提起環(huán)境民事公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)在起訴前30日內(nèi)向污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為負(fù)有環(huán)境保護(hù)主管部門書面舉報(bào)，并附起訴狀副本。但由于環(huán)保部反對(duì)，并且與立案登記制改革方向不符，因此沒有采納此方案。但悖。社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟，也應(yīng)參照檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的規(guī)定，履行相應(yīng)的訴前程序。從法理上看，設(shè)置訴前程序可以體現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的尊重和自身的謙抑。傳統(tǒng)行政法理論中，行政權(quán)基本任務(wù)就是保護(hù)公共利益，實(shí)司法被稱為社會(huì)的最后一道防線，不僅是強(qiáng)調(diào)了司法終局性的權(quán)威，也應(yīng)體現(xiàn)為司法性質(zhì)的補(bǔ)充性和流程的最后性。根據(jù)法律規(guī)定，地方各級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。環(huán)保部門在專業(yè)技術(shù)、監(jiān)測(cè)設(shè)備、監(jiān)管手段、執(zhí)法效率等方面具有環(huán)境司法無法比擬的優(yōu)勢(shì)，且其具有合理運(yùn)用有限執(zhí)法資源追求環(huán)境公益最大化的能力。環(huán)境保護(hù)主管部門可以積極、主動(dòng)、直接管制環(huán)境違法行為，而法院則處于被動(dòng)、間接監(jiān)督環(huán)境違法行為的地位。環(huán)境公益訴訟不應(yīng)越位代替境行政權(quán)限不足或督促環(huán)境行政權(quán)積極發(fā)揮作用。從檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的情況看，訴前程序發(fā)揮了極訴訟作為新型社會(huì)治理方式，在某種意義上是將一個(gè)“強(qiáng)勢(shì)弱勢(shì)機(jī)關(guān)”的法院，不僅周期延長(zhǎng)、成本增加，而且其實(shí)效性也很難讓此外，設(shè)置訴前程序與立案登記制改革并不相悖。立案登記制并不意味著所有糾紛可以不經(jīng)任何程序就可以直接到人民法院立案。比如，在民事領(lǐng)域勞動(dòng)爭(zhēng)議案件要經(jīng)過仲裁前置、行政領(lǐng)域部分行政案件需要復(fù)議前置。立案登記制的前提是符合立案條件，在設(shè)置了訴前程序后，未經(jīng)訴前程序的案件，本身就不符合立案條件。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看設(shè)置訴前程序也是有必要的。在美國(guó)公民訴訟不可徑直提起，而要受到兩個(gè)重要的前置程序的0天。如果社會(huì)組織要求停止環(huán)境污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的能夠不通過訴訟就得以實(shí)現(xiàn)，顯然更加節(jié)省時(shí)間和金錢成機(jī)會(huì)，有利于彌補(bǔ)環(huán)境行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)事務(wù)上的不足，同時(shí)也表明了法院對(duì)于環(huán)境行政執(zhí)法在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域居于環(huán)境污染造成的危害結(jié)果，環(huán)境民事公益訴訟就沒有必要。相反的教訓(xùn)是在印度：印度是世界上環(huán)境公益訴訟案件原告司法能動(dòng)主義，積極主動(dòng)調(diào)查收集證據(jù)，依職權(quán)主動(dòng)追加訴訟主體，擴(kuò)張判決適用范圍，發(fā)出一系列司法指令，責(zé)令行政機(jī)關(guān)和污染企業(yè)保護(hù)環(huán)境。由于印度沒有處理好環(huán)境民事司法極度擴(kuò)張，既違背法理，也妨礙行政執(zhí)法。(2)司法過于主動(dòng)，環(huán)境行政機(jī)關(guān)無所適從。(3)原告資格的過度擴(kuò)張和訴訟時(shí)效的過度放寬，環(huán)境行政執(zhí)法效力遲遲不能確定。從正反兩個(gè)方面，可以得出結(jié)論：環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)定位為環(huán)境行政執(zhí)法的補(bǔ)充。因此，社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)履行訴前通報(bào)程序，只有在環(huán)保部門接到通知后仍怠于履行職責(zé)，社會(huì)組織在通報(bào)期滿后才可以起訴。由于訴前程序是必經(jīng)階段，在某些案件中，行政機(jī)關(guān)在訴前程序階段拒不糾正違法行為或不履行法定職責(zé)，可能出現(xiàn)因處置延遲而導(dǎo)致公共利益損害進(jìn)一步擴(kuò)大的現(xiàn)象，可以通過禁止令制度予以解決。2.公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害訴訟之間關(guān)系省級(jí)政府經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)后，作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，都可以對(duì)違反法律法規(guī)造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或者個(gè)人提起民事訴訟。由于此類訴訟也是旨在維護(hù)社會(huì)公共利益，應(yīng)如何處理此類訴訟和公益訴訟之間的關(guān)系？在江蘇、重慶和山東已經(jīng)出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和公益訴訟交叉的案例?！陡母锓桨浮芬?guī)定“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴稱訟之間銜接等問題，由最高人民法院商有關(guān)部門根據(jù)實(shí)際情況制定指導(dǎo)意見予以明確”。最高人民法院要處理好兩類訴訟的關(guān)系，首先應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)有準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。有意見認(rèn)為，此類訴訟不是環(huán)境資源國(guó)家所有權(quán)人的代表，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是一種國(guó)損害賠償制度提供充分的理論支持。首先，民法上的“物”是“有體物”。有的自然資源無法特定，有的無法為人所直定了其難以被民法之“物”涵蓋。其次，自然資源存在國(guó)有和集體所有兩種形式，但生態(tài)環(huán)境損害賠償并局限于國(guó)有資源受損，在集體資源受損造成生態(tài)環(huán)境破壞的情況下，當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)也應(yīng)有權(quán)提起生態(tài)損害賠償訴訟。最后，不論是根據(jù)《試點(diǎn)方案》還是《改革方案》，行政機(jī)關(guān)都可以就無主的環(huán)境要素遭受破壞比如大氣污染以及微生物等生物要素的不利改變而提起訴訟，顯然自然資源國(guó)家所有權(quán)理論無法上述訴訟提供合理解釋。自然資源國(guó)家所有權(quán)理論實(shí)際上只看到了資源的實(shí)用性，突出了自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，忽視了自然資源的生態(tài)價(jià)自然資源作為環(huán)境要素、作為生態(tài)系統(tǒng)組成部分所體現(xiàn)出來的其他的調(diào)節(jié)、文化和支持等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能?！对圏c(diǎn)方義務(wù)人對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)。筆者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損憲法中國(guó)家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)。行政職權(quán)與行政職責(zé)是一個(gè)硬方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！钡谑畻l規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。”因此，憲法上規(guī)定的國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)派生出了國(guó)家的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)及相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)管權(quán)力，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依