20世紀90年代以來的中國宏觀經濟政策調整

20世紀90年代以來的中國宏觀經濟政策調整時間調整背景宏觀經濟政策政策工具調整效果1994—1997高通貨膨脹經濟過熱適度從緊的貨幣政策和財政政策使國民經濟順利實現第一次"軟著陸"1998—2002有效需求不足、物價持續(xù)下降、通貨緊縮積極有限度擴張使國民經濟順利實現第二次"軟著陸"2003下半年至今“雙穩(wěn)健”的財政貨幣政策使國民經濟平穩(wěn)較快發(fā)展20世紀90年代以來,中國政府的宏觀經濟政策經歷了三次較大的調整。即:1994-1997年政府實行了適度從緊的財政、貨幣政策,降低高通脹率,使國民經濟順利實現第一次“軟著陸”;1998-2002年財政貨幣政策由適度從緊轉向積極有限度擴張,擴大內需,降低高失業(yè)率,使國民經濟順利實現第二次“軟著陸”;2003年下半年至今政府采取穩(wěn)健的財政貨幣政策,加強宏觀調控,抑制部分行業(yè)投資增長過快,減緩物價上漲壓力,對保持經濟平穩(wěn)較快發(fā)展而避免大起大落起到了顯著的作用。中國這些年的宏觀經濟政策調整的實踐證明，在發(fā)揮市場對資源配置的基礎性作用的同時，必須加強和改善宏觀調控，根據宏觀經濟形勢的變化，及時調整財政、貨幣政策及相關宏觀政策措施，解決通貨膨脹或通貨緊縮問題，以保持總需求和總供給的基本平衡和人民幣幣值的基本穩(wěn)定。這些社會主義經濟建設的歷史經驗，對深化改革、擴大開放、促進發(fā)展、保持穩(wěn)定，都是十分重要的。一、1994－1997年的宏觀經濟政策調整：適度從緊1988年中國發(fā)生了嚴重的通貨膨脹，全國各地發(fā)生了搶購商品潮。于是中國政府從1988年的第四季度起實行嚴厲的“治理整頓”，利用各種手段緊縮投資和貨幣投放，結果使得價格的上升速度迅速下降。1990年零售商品價格降到只比上年上升2.1%，居民消費價格上升3.1%。嚴厲的緊縮也引起了經濟增長速度的迅速下滑。為了扭轉經濟的進一步下滑，國家的宏觀經濟政策隨即放松。從1991年開始經濟又加快增長。1992年初，鄧小平在“南方談話”中，號召加快改革和發(fā)展?！澳戏秸勗挕蓖苿恿诵碌母母餆岢?，也促進了經濟的上升勢頭。在1992年國民經濟新一輪高漲中，地方、部門、企業(yè)表現了很高的積極性，但中央政府的領導部門對于推進改革顯得消極被動，沒有采取措施來推進財政、金融、國有企業(yè)等改革長期落后的部門。同時，采取了擴張性貨幣政策來刺激增長。各地把注意力放到了劃開發(fā)區(qū)、鋪基本建設攤子等方面，很快掀起了開發(fā)區(qū)熱、房地產熱、債券熱、股票熱、期貨熱等經濟氣泡，經濟迅速達到過熱狀態(tài)。由此出現改革開放以來的第四輪通貨膨脹開始攀升，并且在達到高位后長時間居高不下。到1993年上半年，由于投資急劇膨脹，特別是房地產投資迅猛增加，各地普遍建立經濟開發(fā)區(qū)，結果導致了比1988年更嚴重的通貨膨脹。1993年6月，中國政府決定采取兩方面的措施來實現宏觀經濟的穩(wěn)定，保證持續(xù)增長的勢頭不致中斷。一是一系列應急措施。1993年6月，宣布了穩(wěn)定經濟的“十六點計劃”，包括金融、財政和投資等幾個方面。這一計劃的實施，使過熱的傾向得到緩解。二是根本性措施。在這次調整中，中共中央認識到克服經濟失衡的根本出路在于深化改革。1993年11月，中共十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，最重要的突破是：第一，明確提出“整體推進、重點突破”的新的改革戰(zhàn)略，不只在邊緣地帶進攻，而且要在國有部門打攻堅戰(zhàn)，要求在20世紀末初步建立社會主義市場經濟制度。第二，為財稅體制、金融體制、外匯管理體制、企業(yè)體制和社會保障體系等重要方面的改革擬定了方案，繪制了藍圖。從1994年開始，中國政府在上述諸方面采取了一系列重大的改革措施。由此，中國的改革進入了一個整體推進的新階段。從1993年7月起，政府又一次實行緊縮的財政政策和貨幣政策，加強宏觀調控。針對這一情況,中央果斷作出深化改革、加強和改善宏觀調控的決策,并取得了積極成效。宏觀調控從整頓金融秩序人手,通過調整資金投向,清理和制止亂集資和違章拆借,金融秩序明顯好轉,房地產熱、開發(fā)區(qū)熱也隨之開始降溫,投資膨脹受到抑制,經濟運行中的突出矛盾得到緩解,經濟發(fā)展避免了大的波動。而后進行的財貿、金融、外貿外匯、投資等宏觀體制改革,著眼于從體制和機制上解決問題,鞏固了宏觀調控的成果。具體包括：嚴格控制資金的流動，基建項目要經中央政府主管部門審批；提高利率，實行保值儲蓄；不僅控制資金的供給總量，而且控制資金的流動，嚴禁資金流向房地產，實行由中央直接將資金貸給重點企業(yè)和重點工程，甚至連銀行間的正常拆借也一度停止。適度從緊的財政貨幣政策取得了明顯效果，到1996年底，過熱的經濟和金融運行中的混亂狀況得到治理，持續(xù)三年之久的高通貨膨脹大幅度回落，1997年國民經濟順利實現第一次“軟著陸”。經過4年多的緊縮，從1995年起價格逐年回落，與1996年相比，1997年商品零售價格只上升0.8%，居民消費價格只上升2.8%,與此同時，經濟增長速度也逐步下降，1997年GDP的增長率由1993年的13.5%降到8.8%?？傊?，實行了4年半之久的財政金融“雙緊”政策，取得了顯著成效，消除了突出的金融風險，解決了投資膨脹問題，保持了社會穩(wěn)定?？偟目磥恚洕臓顟B(tài)仍然良好，但已經潛伏著許多困難和問題，出現了通貨緊縮，有些現象已經逐漸顯露出來。1997年7月爆發(fā)的亞洲金融危機波及全球經濟發(fā)展，又加劇了這些困難和問題。經濟數據表明，出現了通貨緊縮，有效需求不足。總而言之，在改革開放的有力推動下，從1992年開始中國進入了新一輪的經濟增長期。1992-1994年GDP增長速度分別達到14.2%、13.5%和12.6%。但與此同時出現了嚴重的通貨膨脹。商品零售價格指數上升到13.2%（1993年）、21.7%（1994年）和14.8%（1995年）。1993年下半年開始，一直到1996年，國家針對房地產和開發(fā)區(qū)熱、金融秩序混亂、固定資產投資增長過快并引發(fā)通貨膨脹等問題，采取了加強宏觀調控的一系列措施，并隨后在宏觀經濟領域進行了多項改革，使通貨膨脹得到控制，過高的物價漲幅逐步回落，1996年降為6.1%，1997年降為0.8%。與此同時，經濟增長速度緩慢回落，1995-1997年經濟增長速度分別為10.5%、9.6%和8.8%，沒有出現大起之后的大落，實現了經濟“軟著陸”?！败浿憽钡闹饕涷炇牵海?）控制投資需求與加強農業(yè)、增加有效供給相結合。（2）宏觀調控和深化改革相結合。（3）宏觀調控主要通過經濟手段和法律手段，并輔之以必要的行政手段。二、1998－2002年的宏觀經濟政策調整：積極有限度擴張針對通貨緊縮、有效需求不足等情況，政府從1998年對宏觀經濟政策又進行了調整，由以往的緊縮政策轉變?yōu)閿U張的政策，即由適度從緊的財政貨幣政策轉向積極有限度擴張和積極擴大內需。但由于對當時經濟形勢的認識不同，1998年上半年政策的調整力度不足。根據年初制定的計劃，1998年固定資產投資的增長率僅為10%。1998年第一季度貸款凈額僅350億元，比1996年第一季度的980億元（因1997年的統(tǒng)計口徑不同，故與1996年相比）減少約2/3。與1997年同期相比，1998年1月GDP的增長率為7.2%,2月降到6.8%。出口形勢更為嚴峻，1998年計劃出口增加10%，這表明對亞洲金融危機的影響預計不足，實際第一季度增長13.2%，但第二季度降到3.3%，出口對經濟的拉動力明顯減弱。1998年夏季又發(fā)生特大洪澇災害。為治理國內的內需不足、通貨緊縮，應對國外的金融危機與經濟衰退，自1998年10月開始，中國連續(xù)幾年對國民經濟實施以積極財政政策為主旋律的宏觀經濟調控政策，俗稱擴大內需政策。具體包括如下措施：（一）實行擴張性的財政政策1998年初確定的中央預算仍不是擴張性的，預算赤字減少100億元。但在預算執(zhí)行過程中，為了制止并扭轉經濟的進一步下滑，政府實施了擴張性的財政政策，調整了預算，以擴大國內需求。1998年8月向商業(yè)銀行增加發(fā)行1080億元特種國債，將大量沉淀于銀行的存款轉化為投資，投資于基礎設施建設，并增發(fā)80億元人民幣的外債。中央財政赤字達到960億元，比年初預算赤字460億元增加500億元（增發(fā)的1080億元國債中，當年只使用500億元，故預算赤字只增加了500億元，另有580億元1999年轉貸給地方政府用于基礎設施建設，未計入中央財政預算赤字）。實施擴張性的財政政策對拉動經濟增長起了一些作用，對調整經濟結構也有作用。經濟增長的速度開始加快，1998年第三季度GDP增長7.6%,比第二季度快0.8個百分點，第四季度增長9%。1998年全年GDP增長7.8%，接近8%的預定目標。但是，由于是在下半年才加強實施這項政策的力度，所以其對經濟增長的作用在1999年才充分顯露出來。1998年投資的增長主要是靠政府財政投入實現的，全社會固定資產投資增長14.1%，其中國有單位投資增長19.5%，表明民間的投資增長很慢。為了使經濟開始加快增長的勢頭得以保持下去，在民間投資和消費還未啟動的情況下，1999年必須繼續(xù)實施擴張性的財政政策，而且還要靠政策的投資。結果，1999年經濟增長率為7.1%，全社會固定資產投資增長12%左右。中央財政支出增加946億元，中央財政赤字達1503億元。顯然，這種擴張性的財政政策不可能也不應該長期實行下去，否則同樣可引發(fā)通貨膨脹。為了減輕財政負擔，防止今后通貨膨脹再起，政府需要采取措施支持和鼓勵民間增加投資。在實施擴張性的財政政策中，除了增加出口退稅外，政府并沒有在減少稅收方面采取更多措施。但為了減輕企業(yè)和居民的負擔，開始著手取消一些不合理的政府性的基金和收費。連續(xù)幾年積極財政政策的實施，對促進我國的經濟、政治穩(wěn)定和社會進步發(fā)揮了重要作用。據有關統(tǒng)計分析，1998年、1999年、2000年、2001年、2002年的積極財政政策分別拉動國民經濟增長1.5、2、1.7、1.8和2個百分點，使當年的GDP增長分別達到7.8%、7.1%、8%、7.3%和8%。按這個比例計算，1998—2001年間，國債投資拉動經濟的作用在GDP總量中的比重分別為：20%、28%、21%、25%。事實證明，自1998年以來我國實施的積極財政政策，是我們堅持用發(fā)展的辦法解決前進中的問題，根據國際國內形勢的變化，適時調整宏觀調控政策的一次嘗試。正如斯蒂格利茨所說的：“中國用自己的方法比其他任何一個發(fā)展中國家都更好地渡過了全球金融危機——它的增長仍然接近8%——這主要是由于采取了標準的宏觀經濟政策，即通過公共投資計劃來刺激經濟?！盵1]但是，我們在肯定積極財政政策的積極正面效應的同時，不能不看到，中國連續(xù)幾年來的積極財政政策效應的偏差同樣是明顯的。由于單向片面地強調需求調控一方，而忽視了供給調控另一方，僅僅在“市場需求—宏觀需求管理”這個圈子內尋找對策，未能將需求刺激與供給推動較好地結合起來對市場進行調控，故宏觀經濟調控政策效應與預期結果至今仍有差距。概括起來，中國連續(xù)幾年來的積極財政政策與實踐的悖論，主要表現在通貨緊縮的壓力并未根本解除、經濟增長放緩的趨勢并未根本性改變、民間投資啟動效應至今仍不明顯、不可忽視的國債風險及公共投資