借鑒與創(chuàng)新英美等國政府績效管理的啟示

word文檔可自由復(fù)制編輯word文檔可自由復(fù)制編輯word文檔可自由復(fù)制編輯趙暉：借鑒與創(chuàng)新——英美等國政府績效管理的啟示摘要：20世紀(jì)80年代以來，西方國家政府借鑒企業(yè)的管理理念和管理技術(shù)，逐步改造政府的組織結(jié)構(gòu)、治理模式和管理技術(shù)，績效管理的方法和工具也隨之引入到公共管理領(lǐng)域，并結(jié)合公共組織的自身特點得到廣泛應(yīng)用。英美等國政府績效管理的理論和實踐對我國行政體制改革和提高政府效能具有極大的借鑒意義。關(guān)鍵詞：政府績效管理；英美；借鑒一、政府績效管理的源流在工商企業(yè)管理中，績效管理制度可以追溯到20世紀(jì)初期泰勒(FrederickW.Taylor《科學(xué))管理原理》中的時間研究、動作研究與差別工資制。法約爾(HenriFayol《工業(yè)管理與一) 般管理》以更宏觀的研究把這種績效管理從工商企業(yè)推廣到各種人類組織。從此，績效管理的理論與方法成為適用于包括經(jīng)濟、行政、軍事和宗教組織在內(nèi)的一般的管理理論與方法。但績效管理真正運用到政府管理中來，則是始于20世紀(jì)50年代美國的績效預(yù)算制度。80年代以來西方國家普遍開展的政府改革使績效管理在政府管理中得到廣泛應(yīng)用。公共管理的理論研究及其知識發(fā)展為績效管理在西方國家政府管理中的孕育和產(chǎn)生奠定了理論基礎(chǔ)。從歷史的觀點看，西方公共行政學(xué)自19世紀(jì)末到20世紀(jì)60年代著重研究的是行政組織的內(nèi)部取向、機構(gòu)組成、活動程序、行政原則和官僚體制；行政學(xué)以管理學(xué)為理論基礎(chǔ)，科學(xué)管理占據(jù)了主導(dǎo)地位。[1]以效率和效益為導(dǎo)向的技術(shù)視野是這個時期公共行政的標(biāo)志，追求行政效率是這個時期公共行政理論與實踐的最高目標(biāo)。為了適應(yīng)政府公共部門對政策執(zhí)行和政策管理的要求，20世紀(jì)70年代出現(xiàn)和興起了政策科學(xué)和公共政策分析，并成為公共行政的主流學(xué)派。以普雷斯曼(JeffreyL.Pressman和韋達)夫斯基(AaronWildavsky為主)要代表，謀求政策科學(xué)、政策分析與公共行政相結(jié)合，使政策科學(xué)與政策分析轉(zhuǎn)而重點研究政策執(zhí)行和公共項目，而不再重點研究機構(gòu)。這種轉(zhuǎn)移對公共管理發(fā)展的重要意義，正如凱特爾(DonaldF.Ketel所說)，政策執(zhí)行研究將問題的焦點由組織，特別是由結(jié)構(gòu)與過程轉(zhuǎn)移到公共項目及其所產(chǎn)生的結(jié)果上。這樣，就使績效管理問題成為了公共行政中人們所關(guān)注的焦點問題。以跨學(xué)科為基礎(chǔ)的執(zhí)行研究和各學(xué)科之間相互交叉、相互滲透的明顯趨勢導(dǎo)致了多元的綜合研究方式的出現(xiàn)。[2]這種方式強調(diào)運用各學(xué)科理論與方法來解決政府管理中實際存在的問題，為公共管理的研究與發(fā)展提供了新的方法。例如，戴維·奧斯本(DavidOsborne、)特德·蓋布勒(TedGaebler主張把企業(yè)或) 私營部門經(jīng)營的一些成功的管理方法移植到政府公共部門中來，主張政府應(yīng)像企業(yè)那樣引入競爭機制、樹立顧客意識、視服務(wù)對象為上帝，[3]從而形成了企業(yè)家政府理論。胡德(Hood)從現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營管理理論與方法中吸取要素，提出了政府管理應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向、實行績效管理、提高服務(wù)質(zhì)量和有效性，以及界定政府績效目標(biāo)、測量與評估政府績效。[4]從而形成了新公共管理理論。這種多元的綜合研究方式使公共管理研究由研究行政環(huán)境的變化對政府管理的影響到研究環(huán)境變化后的管理結(jié)果，包括公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、高績效體系和顧客服務(wù)，績效管理成為公共管理各理論派別的共同主張。西方國家社會發(fā)展和政府管理改革的實踐導(dǎo)致了政府績效管理措施的普遍運用。眾所周知，自由資本主義發(fā)展到壟斷資本主義，自由競爭的極端化導(dǎo)致了可以摧毀自由競爭制度本身的社會矛盾和沖突。這在客觀上需要有一個超脫于所有競爭主體來扼制壟斷的協(xié)調(diào)執(zhí)行官，需要有一個維持基本社會公正而免于社會崩潰的社會公共產(chǎn)品的分配者。生產(chǎn)高度社會化和科技進步成為經(jīng)濟發(fā)展的第一動力，又需要有一個執(zhí)行社會公共事務(wù)的組織者。正如日本社會學(xué)家真田足教授所說：“國家在經(jīng)濟領(lǐng)域的出場是壟斷資本主義的資本積累和集中，比資本主義積累的發(fā)展速度更快、規(guī)模更大、競爭更劇烈，從而越發(fā)增強了資本增殖的沖動，為此就必然要動員一切方法和手段，其中最有利的是實現(xiàn)對國家的動員”。[5]政府管理的集權(quán)化和官僚主義化形成了政府壟斷，推行“福利國家”、“人民社會主義”和“混合經(jīng)濟國家”的政策導(dǎo)致了政府管理失控、低效率、財政赤字，導(dǎo)致了公眾對政府的不信任和民權(quán)運動高漲。面對這種社會現(xiàn)實，以英國、新西蘭、澳大利亞、美國、日本、荷蘭等為代表的西方國家掀起了一場政府改革運動。政府績效管理正是這場改革運動所普遍采取的一項重要措施。二、英美等國政府績效管理的實踐在早期，英國公共部門的績效管理還只是個初步的、不成熟的、作為促進公共部門機構(gòu)改革的配套措施，它只是被用來描述公共部門執(zhí)行功能方面的情況。但是自撒切爾上臺之后，英國公共部門績效管理逐漸實現(xiàn)了系統(tǒng)化、規(guī)范化和經(jīng)常化。這一階段根據(jù)其績效評估的側(cè)重點不同可分為兩個階段。從1979年到1985年，英國績效管理追求的是投入產(chǎn)出比的最大化，即政府公共部門行政的最低成本開支。這一時期英國政府主要通過采取一系列的改革、評估方案來對公共部門進行績效管理，以提高各公共部門的行政績效。年撒切爾一上臺執(zhí)政，就立即任命雷納爵士為首的效率顧問，并在內(nèi)閣辦公廳設(shè)立了一個效率小組，負責(zé)行政改革的調(diào)研和推行工作，對中央政府各部門的運作情況進行全面的調(diào)查、研究、審視和評價活動，擬定提高部門組織經(jīng)濟和行政效率水平的具體方案和措施。這就是英國著名的“雷納評審”。這一評審在英國的行政改革和公共部門績效管理中具有重要的地位，持續(xù)了數(shù)年之久。年，英國環(huán)境大臣赫素爾廷在環(huán)境部率先建立了“部長信息管理系統(tǒng)”。它是一個融合目標(biāo)管理和績效評估等現(xiàn)代管理方法和技術(shù)于一體的信息收集和處理系統(tǒng)，其作用在于使“高層領(lǐng)導(dǎo)能隨時了解到:部里正在做一些什么事情？誰負責(zé)這些事情？誰定的目標(biāo)？這些目標(biāo)是什么？對它是否實施了有效的監(jiān)測和控制？”[6]據(jù)調(diào)查，在建立這一系統(tǒng)后的四年內(nèi)，環(huán)境事務(wù)部在工作任務(wù)不減、工作質(zhì)量有所提高的前提下實現(xiàn)裁員29%，遠高于各部的平均(1979年到1987年間英國公務(wù)員總?cè)藬?shù)減少幅度為18%)。1982年5月，英國財政部頒布了“財務(wù)管理新方案”，它雖稱