未來的政府治理的模式

PAGEPAGE2未來的政府治理的模式20世紀(jì)末，許多西方學(xué)者結(jié)合當(dāng)代西方行政改革的實(shí)踐，開始關(guān)注未來的公共管理模式，以期能夠克服現(xiàn)存模式的弊端。具有代表性的是美國學(xué)者彼得斯對(duì)新公共管理模式的分類，即市場(chǎng)式政府模式(企業(yè)家政府模式，簡稱市場(chǎng)式模式)、參省式國家模式(簡稱參與式模式)、彈性化政府模式(簡稱彈性化模式)和解制型政府模式(簡稱解制型模式)四類。。(—)市場(chǎng)式政府模式市場(chǎng)式模式是新公共管理的主要模式。1.市場(chǎng)式模式的理念將市場(chǎng)式模式應(yīng)用于公共管理改革有以下方面的基本理論依據(jù)。①相信市場(chǎng)是更能有效分配社會(huì)資源的一種機(jī)制，市場(chǎng)式模式的倡導(dǎo)者將其理念建立在古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)上，他們認(rèn)為官僚體制或法律體制的分配形式都是對(duì)自由市場(chǎng)體制的歪曲。政府部門使用的傳統(tǒng)命令式干預(yù)機(jī)制是無效率的，應(yīng)該引入以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的機(jī)制，如合同、激勵(lì)等。②由于官員也是理性經(jīng)濟(jì)人，官僚機(jī)構(gòu)總是盡量爭取預(yù)算最大化來擴(kuò)充規(guī)模、壟斷權(quán)力且效率低下。③管理具有一般性，應(yīng)用于私營部門的組織和激勵(lì)人員機(jī)制也可以應(yīng)用于公共部門。2．市場(chǎng)式模式的組織結(jié)構(gòu)市場(chǎng)式模式認(rèn)為，傳統(tǒng)公共部門結(jié)構(gòu)存在的最大問題是組織結(jié)構(gòu)僵化、龐大和壟斷，不能對(duì)外界環(huán)境作出有效反應(yīng)。因此，改革的主要原則應(yīng)該是分散決策和政策執(zhí)行的權(quán)力，為此應(yīng)該打破政府部門的壟斷，利用私人組織或非政府公共組織提供公共服務(wù)。同時(shí)，將大部門分解成若干小的機(jī)構(gòu)，每個(gè)機(jī)構(gòu)只提供一種特定的服務(wù)。3．市場(chǎng)式模式的人事與財(cái)政智理傳統(tǒng)的公共人事制度，主要以資歷決定報(bào)酬等級(jí)，同一級(jí)別的公務(wù)員獲得相同的工資報(bào)酬。市場(chǎng)式模式則認(rèn)為，應(yīng)該建立以功績制為原則的個(gè)性化績效工資制度。主張?jiān)趯?duì)公務(wù)人員的績效測(cè)量基礎(chǔ)上實(shí)行差別工資制，公務(wù)人員的工資報(bào)酬應(yīng)該取決于其工作成績的好壞，應(yīng)根據(jù)公務(wù)員在市場(chǎng)上可能獲得的收入來確定工資收入，績效突出的給予高收入。打破終身雇傭制的管理方法，仿效企業(yè)雇用經(jīng)理的做法聘用政府部門主管人員，并在合同中明確官員的績效測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。在財(cái)政管理方面，市場(chǎng)式模式主張重新思考公共部門編制預(yù)算的方法和提供公共服務(wù)所需要的成本，依據(jù)市場(chǎng)原則，將購買者與提供者分開，建立政府內(nèi)部市場(chǎng)。即將全部政府機(jī)關(guān)區(qū)分為購買者與提供者。政府通過中心機(jī)關(guān)向?qū)嶋H提供服務(wù)的部門購買所需要的服務(wù)，包括這些服務(wù)的成本，如利息、稅金、資本貶值等因素。這樣，所有提供公共服務(wù)的單位都可以轉(zhuǎn)化為公共性質(zhì)的公司，而這些公司對(duì)財(cái)務(wù)的控制將更為嚴(yán)格。4.市場(chǎng)式模式的政策制定市場(chǎng)式模式在公共政策制定方面，主張以市場(chǎng)信號(hào)為導(dǎo)向，以組織領(lǐng)導(dǎo)人的判斷為基礎(chǔ)，將自主制定政策的權(quán)力靈活分授給多個(gè)“企業(yè)型”機(jī)關(guān)。這樣可以打破反應(yīng)遲鈍的管理體制的禁錮意識(shí)，公共部門得以制定出更富有革新精神的政策方案。當(dāng)然，市場(chǎng)式模式的政策制定也會(huì)帶來一定的問題，其中最重要的是權(quán)力分散后所出現(xiàn)的難以協(xié)調(diào)和控制的問題。也就是說，如果這些獨(dú)立的“企業(yè)型”機(jī)關(guān)不能以完善、協(xié)調(diào)的方式提供公共服務(wù)的話，顧客們將不得不承擔(dān)實(shí)際的交易成本，被迫到一個(gè)又一個(gè)機(jī)關(guān)去尋求他們所需要的全面服務(wù)。因此，市場(chǎng)模式的政策制定是需要以政府高層的協(xié)調(diào)與控制為基礎(chǔ)的。5．市場(chǎng)式模式的公共利益界定市場(chǎng)式模式所包含的公共利益概念和內(nèi)容有以下幾點(diǎn)。第一，應(yīng)該根據(jù)政府提供公共服務(wù)的成本是否低廉來評(píng)價(jià)政府。市場(chǎng)模式要求政府所提供的服務(wù)應(yīng)符合公眾的需求。傳統(tǒng)公共管理模式遭批評(píng)最多的是施政成本過高而辦事故率過低，浪費(fèi)嚴(yán)重。如果政府能以企業(yè)方式運(yùn)作的話，公眾就可以得到更好的服務(wù)，從而促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)。第二，政府應(yīng)該對(duì)市場(chǎng)信號(hào)作出反應(yīng)。市場(chǎng)化模式下的政府責(zé)任制是由結(jié)果測(cè)評(píng)取代傳統(tǒng)模式下的過程測(cè)評(píng)。第三，公民應(yīng)被看成是消費(fèi)者和納稅人。這有助于公民在市場(chǎng)中更自由地選擇所需要的公共服務(wù)。這種自主性將取代過去那種強(qiáng)制公民接受管理體制提供的整套服務(wù)的體制。增加選擇機(jī)會(huì)可以通過兩種途徑☆是允許私人企業(yè)參與公共服務(wù)提供的競爭，打破以前主要由公共部門壟斷的局面；二是通過發(fā)行代幣券的方法在教育、住房服務(wù)等領(lǐng)域擴(kuò)大公民選擇權(quán)。6．市場(chǎng)式模式的實(shí)現(xiàn)路徑第一，合同出租。合同出租是政府通過合同的形式，通過投標(biāo)者的競爭和履約行為，將原先政府壟斷的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)提供權(quán)轉(zhuǎn)讓給私營公司、非政府公共組織等機(jī)構(gòu)，完成公共服務(wù)提供的“7E市場(chǎng)化”，改善公共服務(wù)的質(zhì)量，提高行政效率。合同主體一方是政府主管部門，另一方可能是內(nèi)部行政組織、公營事業(yè)、社區(qū)組織、私人企業(yè)等。出租合同中的標(biāo)的是政府依據(jù)對(duì)公共服務(wù)提供的數(shù)量和質(zhì)量等情況確定的，競爭者是在政府確定的框架下進(jìn)行投標(biāo)的。這是與普通合同最大的區(qū)別，公共服務(wù)的性質(zhì)決定了出租合同雙方的不平等地位。第二，特許經(jīng)營。特許經(jīng)營是一種特殊形式的合同出租，政府不需要以納稅人的稅收去購買私營部門提供的服務(wù)，而是以政府特許或其他形式吸引中標(biāo)的私營部門參與基礎(chǔ)建設(shè)或提供某項(xiàng)服務(wù)。第三，使用者付費(fèi)。使用者付費(fèi)是指公共設(shè)施的使用者必須在付費(fèi)之后才能使用公共設(shè)施，或者享受公共服務(wù)。這樣做可以在不損害公共物品非競爭性的前提下，實(shí)現(xiàn)公共物品消費(fèi)的排他性，保證公共物品的消費(fèi)能最大限度地發(fā)揮其作用，增加公共物品提供的效率。簡單地說，就是通過收費(fèi)能使得一部分“搭便車”者自動(dòng)地放棄對(duì)某一公共物品消費(fèi)的權(quán)利，從而保證該公共物品的使用不會(huì)過分的擁擠，同時(shí)通過收費(fèi)又能得到一筆收入，增強(qiáng)政府的財(cái)力。(二)參與式國家模式參與式模式是與市場(chǎng)式模式相對(duì)立的，它倡導(dǎo)的用以證實(shí)其思想的政治意識(shí)形態(tài)是反對(duì)市場(chǎng)的，并致力于尋求一個(gè)政治性更強(qiáng)、更民主、更集體性的機(jī)制來向政府傳達(dá)信號(hào)。按照參與式模式，在傳統(tǒng)科層制模式中被排除在決策過程以外的團(tuán)體，將被允許更多地介入組織機(jī)構(gòu)的活動(dòng)中。該模式認(rèn)為、傳統(tǒng)科層官僚制的組織結(jié)構(gòu)和管理方式是影響行政效率發(fā)揮的主要障礙。1．參與式模式的理念參與式模式的基本假設(shè)是，大量有能力、有才華的低級(jí)員工不能得到很好的使用，而且員工和顧客與公共部門所提供的產(chǎn)品及服務(wù)關(guān)系最為密切，對(duì)于相關(guān)的計(jì)劃他們認(rèn)識(shí)較深，掌握的信息也較多。如果他們的才能得到發(fā)揮，那么政府的表現(xiàn)將會(huì)更好。因此，要使政府的功能得到更好的實(shí)現(xiàn)，最好的方法就是鼓勵(lì)那些一向被排除在決策范圍之外的政府組織成員，使他們有更大的個(gè)人和集體參與空間。2．參與式模式的組織結(jié)構(gòu)參與式模式反對(duì)傳統(tǒng)金字塔式的組織結(jié)構(gòu)，認(rèn)為公共組織的結(jié)構(gòu)應(yīng)該更為扁平，且應(yīng)縮減組織的層級(jí)，盡可能地縮短高層與低層的溝通路徑，使信息快速準(zhǔn)確地傳遞，給低層組織更多的根據(jù)具體環(huán)境機(jī)動(dòng)靈活決策的權(quán)力，其最終目的是提高公共管理的效能。如果低級(jí)職員感覺到在決策中可以發(fā)揮更多的洞察力和專業(yè)能力，并因此受到刺激而提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，那么，控制性的層級(jí)節(jié)制只能阻礙組織產(chǎn)生良好的績效。3．參與式模式的管理與政策制定參與式模式認(rèn)為政府組織能否良好運(yùn)轉(zhuǎn)的前提是其低級(jí)職員和服務(wù)對(duì)象能否宜接參與管理決策。這種模式強(qiáng)調(diào)的是全面的質(zhì)量瞥理、團(tuán)隊(duì)的力量。在決策上，參與式模式主張自下而上，而不是自上而下的過程，充分發(fā)揮低層機(jī)構(gòu)和人員在政府中的積極性和創(chuàng)造性。這是因?yàn)?，處于官僚層?jí)低層的公務(wù)員每天都與政府服務(wù)對(duì)象、社會(huì)公眾接觸，每天都要對(duì)需要他們處理的特定的事件作出決定。他們作出的決定怎樣，不僅直接關(guān)系到政府為公眾服務(wù)的質(zhì)量，而且直接影響到公眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)和滿意程度。公眾對(duì)政府的看法和態(tài)度主要就是通過他們與政府系統(tǒng)中低層公務(wù)員打交道而形成的。同時(shí)，參與式模式還主張通過咨詢、公民投票等方式參與政府決策。4．參與式模式的公共利益界定參與式模式的倡導(dǎo)者設(shè)想，公共利益可以通過鼓勵(lì)員工、顧客和公民對(duì)政策和管理決策進(jìn)行最大限度的參與來體現(xiàn)。這種參與至少可以通道四種途徑來實(shí)現(xiàn)。第一，如果公民和員工認(rèn)為政府服務(wù)不佳或制度運(yùn)行不當(dāng)，他們有權(quán)申訴。為了使這種權(quán)利有效，必須讓公民和員工了解公共部門。因此，公共部門必須公開制定政策的相關(guān)信息。第二，通過增強(qiáng)員工獨(dú)立決策和影響組織政策方向的能力來實(shí)現(xiàn)有效參與。第三，公共決策應(yīng)該讓有政策影響力的公眾通過對(duì)話過程來作出。第四，公民能夠投入政策選擇及其提供服務(wù)的過程。因?yàn)楦玫臎Q策取決于公共參與，而不是依賴于官僚和技術(shù)人員。(三)彈性化政府模式彈性化政府指有應(yīng)變能力，能夠有效回應(yīng)新的挑戰(zhàn)的政府。彈性化是指政府及其機(jī)構(gòu)有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相加的政策，而不是用固定的方式回應(yīng)新的挑戰(zhàn)。1．彈性化模式的理念彈性化模式主要針對(duì)政府的永久性問題提出改革。政府任職和級(jí)織的永久性是科層組織僵化的主要原因，也是保守政策的根源，更是公務(wù)人員服從組織的主要理由。公務(wù)人員因此更關(guān)心預(yù)算期間能否保住工作以及組織是否存在，至于政策能否得到有效執(zhí)行就另當(dāng)別論了。同時(shí)，政府的永久性使公務(wù)人員容易拒絕變革，以不變回應(yīng)瞬息萬變的政策環(huán)境。這是政府有效治理的障礙。2．彈性化模式的組織結(jié)構(gòu)彈性化模式的基本設(shè)想是在政府內(nèi)部采用可選擇性的結(jié)構(gòu)機(jī)制，以取代那些自認(rèn)為擁有政策領(lǐng)域永久性權(quán)力的傳統(tǒng)部門和機(jī)構(gòu)。因此，它試圖建立“摧毀組織”原則，主張不斷撤銷現(xiàn)有組織。彈性化模式在組織方面主張建立臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，諸如一些一股和專門工作委員會(huì)、上作小組或項(xiàng)目小組等，完成一些日常事務(wù)和專門性的特別任務(wù)，或者利用非政府部門或非政府公共組織開展工作。這些組織的結(jié)構(gòu)不很正式且編制很少，但它們既保持了組織的彈性也能提供公共服務(wù)。最后，彈性化模式建議建立虛擬組織來完成這些臨時(shí)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)工作，虛擬組織是建立在信息技術(shù)基礎(chǔ)上的。3．彈性化模式的管理與政策制定彈性化模式在人事上主張實(shí)施短期的或臨時(shí)雇〔聘)傭制，任務(wù)完成后即解雇(聘)。這樣可以為政府節(jié)省開支，減少公民認(rèn)為政府鋪張浪費(fèi)的感覺，同時(shí)有助于產(chǎn)生雙薪家庭，對(duì)員工有利。但這種模式會(huì)削弱公務(wù)人員的工作責(zé)任感和追求卓越的動(dòng)機(jī)，臨時(shí)雇員可能會(huì)因?yàn)椤芭R時(shí)”而缺乏獻(xiàn)身精神，甚至喪失道德準(zhǔn)則和職業(yè)感，產(chǎn)生行政管理的短期行為。因此，彈性化模式對(duì)行政管理提出了更高的要求。針對(duì)彈性化模式下的政策制定，一些學(xué)者提出了實(shí)驗(yàn)性的政策概念。比如，坎貝爾一直在提倡“實(shí)驗(yàn)社會(huì)”。在這個(gè)社會(huì)巾，政府必須勇于嘗試創(chuàng)新的政策?？藏悹栒J(rèn)為，所有的政策(包括既有的政策)本質(zhì)上都是一種關(guān)于“政府是否有能力改變行為和結(jié)果”的理論，因此值得以實(shí)驗(yàn)的態(tài)度來處理。彈性化模式對(duì)政策制定的影響至今學(xué)術(shù)界尚無定論。一般認(rèn)為，其影響主要是由于該模式是對(duì)傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)的仔定，使現(xiàn)行的穩(wěn)定機(jī)構(gòu)和穩(wěn)定隊(duì)伍變得不穩(wěn)定，出此導(dǎo)致行政政策的不穩(wěn)定性。這主要是因?yàn)樾碌慕M織機(jī)構(gòu)、新的公務(wù)員，常常有新的行政管理思路，使行政管理政策不具連續(xù)性。但有的學(xué)者、政治家卻認(rèn)為這樣更利于組織機(jī)構(gòu)創(chuàng)新，如美國的見根派和英國的撒切爾派都極力推崇這一觀點(diǎn)。同時(shí)也有學(xué)者認(rèn)為即使這一觀點(diǎn)可取，仍需有一個(gè)對(duì)各種創(chuàng)造性建議分析、論證、取舍的過程，否則就可能適得其反。4．彈性化模式對(duì)公共利益的界定彈性化模式對(duì)公共利益界定很不清晰，但其主要的觀點(diǎn)就是政府的花費(fèi)越少，對(duì)社會(huì)越有利。因?yàn)楣蛡蜉^多的臨時(shí)員工可以降低政府的成本，而組織因永久性程度的降低，也可以避免大型計(jì)劃的浪費(fèi)。同時(shí)，公眾會(huì)因政府的創(chuàng)新和較少的僵化而受惠。(四)解制型政府模式解制型政府模式主要是針對(duì)政府本身的內(nèi)部管理而言，與經(jīng)濟(jì)政策無關(guān)指減少政府內(nèi)部過多的限制，發(fā)揮公共部門潛在的能力和創(chuàng)造力。1．解制型模式的理念解制模式的基本設(shè)想是。如果取消內(nèi)部繁文緝節(jié)的限制和制約，政府機(jī)構(gòu)就可以更有效率地處理目前的工作，而且還可能從事新的創(chuàng)造性的工作，以促進(jìn)社會(huì)的整體利益。里根政府的高級(jí)官員霍納認(rèn)為，“公共部門的解制與私營部門的解制一樣重要，而月、也是基于同樣的理由，即為了釋放員工的創(chuàng)新活力，我們需要堅(jiān)決果斷的公務(wù)員，有能力作出決定與開展行動(dòng)，而不是一味地等待和觀望”。解制有助于廢除內(nèi)部人事控制的許多其他機(jī)制，而風(fēng)解制的部分原因是為了發(fā)揮管理者的創(chuàng)造力。2．解制型模式的組織結(jié)構(gòu)解制型模式的倡導(dǎo)者認(rèn)為用來控制公共組織及其成員的法規(guī)和程序比組織結(jié)構(gòu)重要。因?yàn)樵谒麄兲接懻欠窬邆溆行н\(yùn)作能力時(shí)，發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)層級(jí)結(jié)構(gòu)并不像現(xiàn)代組織描述的那么糟糕。傳統(tǒng)的層級(jí)結(jié)構(gòu)是可以接受的，在某些情況下是可取的。因?yàn)楣芾碚弑仨氃诮M織內(nèi)部做到行動(dòng)一致，而層級(jí)節(jié)制或許是做到行動(dòng)一致的最切實(shí)可行的辦法。3．解制型模式的管理和政策制定解制后的政府要求公共組織內(nèi)部的管理者承擔(dān)起更多的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的責(zé)任，公共管理者不僅應(yīng)具備市場(chǎng)式模式所要求的企業(yè)家創(chuàng)新精神，而且也應(yīng)具備參與式模式所要求的民主領(lǐng)導(dǎo)人的某些品質(zhì)。也就是說，解制式改革只有在公務(wù)員制度精神占優(yōu)勢(shì)地位的情況下才有可能有效果。公務(wù)員制度的價(jià)值觀，包括為任何政治領(lǐng)導(dǎo)忠誠服務(wù)、操守清廉、正直公平等，可以使減少對(duì)公務(wù)員事前控制的做法成為可行的改變現(xiàn)狀的方法。關(guān)于政策制定，解制型模式更關(guān)心作出決策與執(zhí)行法律的程序，主張應(yīng)該賦予官僚組織更強(qiáng)的決策角色。他們認(rèn)為，既然官僚組織是思想和專業(yè)的總匯之處，那么就應(yīng)該允許他們有更多的決策權(quán)。因?yàn)槿绻狈β殬I(yè)公務(wù)員的參與，很難制定出成功的政策。但官僚體制用以指導(dǎo)決策的政策標(biāo)準(zhǔn)，必須能為實(shí)現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)者的目標(biāo)服務(wù)。解制型模式與市場(chǎng)式模式一樣，使協(xié)調(diào)和政策的連貫一致“更加困難。4．解制型模式對(duì)公共利益的界定解制型模式設(shè)想，公共利益可以通過一個(gè)更積極的、束縛少的政府來實(shí)現(xiàn)。解制型模式的本質(zhì)是用其他的控制形式來代替法令規(guī)章形式的控制。戈姆利主張應(yīng)該用刺激性的控制來鼓勵(lì)公共部門的員工——不論是選舉產(chǎn)生還是非選舉產(chǎn)生的員工一一加強(qiáng)其責(zé)任感。對(duì)傳統(tǒng)的公共部門責(zé)任監(jiān)督來講，解制型模式也許不是好建議，因?yàn)槿魏蚊裰鲊叶加胸?zé)任監(jiān)督的形式。如果沒有這些結(jié)構(gòu)和程序的限制和制約，公共官僚機(jī)構(gòu)不是濫用公共權(quán)力，就是一事無成。（五）無縫隙政府模式拉塞爾·林登在《無縫隙政府》一書中描述了一場(chǎng)在公共機(jī)構(gòu)中正在發(fā)生的“靜悄悄的革命”，這場(chǎng)革命是公共部門對(duì)技術(shù)、政治、全球經(jīng)濟(jì)、公民需求和偏好等各個(gè)領(lǐng)域發(fā)生的巨大變化的反應(yīng)，同時(shí)也是由原來的生產(chǎn)者社會(huì)向顧客社會(huì)轉(zhuǎn)變的反應(yīng)。隨著科技的快速發(fā)展、買方市場(chǎng)的形成和顧客需求偏好的改變，傳統(tǒng)上以精細(xì)分工為手段并生產(chǎn)和提供大批量、規(guī)?；墓伯a(chǎn)品和服務(wù)的工業(yè)型社會(huì)，正轉(zhuǎn)向以無縫隙服務(wù)的方式生產(chǎn)和提供多品種、小批量的柔性化的公共產(chǎn)品和服務(wù)的現(xiàn)代社會(huì)。創(chuàng)建無縫隙政府的主要內(nèi)容有如下三個(gè)方面。1．顧客導(dǎo)向。政府活動(dòng)已由最早的公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)導(dǎo)向(供應(yīng)顧客)，經(jīng)由第二階段的公共產(chǎn)品或服務(wù)的市場(chǎng)導(dǎo)向(爭奪顧客)，進(jìn)入公共產(chǎn)品或服務(wù)的顧客導(dǎo)向(創(chuàng)造顧客)。如表2—3所示。相對(duì)于政府而言的顧客，一是指公共產(chǎn)品和服務(wù)的最終使用者，二是指相對(duì)意義上的顧客，即公共產(chǎn)品和服務(wù)供給過程中的參與者。顧客導(dǎo)向的政府管理，就是一種“倒流程”的政府管理方式。它好比一座倒過來的金字塔，將塔尖指向到顧客那里，政府關(guān)注的焦點(diǎn)對(duì)準(zhǔn)顧客的需要，政府職能、政府行為、政府改革等都要緊緊地圍繞著顧客來展開，一切都是以顧客為導(dǎo)向、為中心，并以顧客的滿意度作為政府運(yùn)行最大的使命和考量。顧客導(dǎo)向的政府把顧客作為最寶貴的資源。因此，政府必須像管理其他資源一樣對(duì)顧客進(jìn)行管理，做到顧客至上，民眾優(yōu)先，了解顧客，了解顧客的變化，針對(duì)顧客的需求生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，以顧客價(jià)值作為行政措施的產(chǎn)品和服務(wù)，為顧客創(chuàng)造利益和價(jià)值。公共組織采取顧客驅(qū)動(dòng)的制度有明顯的好處。第一，顧客驅(qū)使的制度迫使服務(wù)提供者對(duì)他們的顧客負(fù)有責(zé)任。第二，顧客驅(qū)使的制度使選擇提供者的決定不受政治影響。第三，顧客驅(qū)使的制度促進(jìn)更多的革新。第四，顧客驅(qū)使的制度讓人們?cè)诓煌N類服務(wù)之間做出選擇。第五，顧客驅(qū)使的制度浪費(fèi)較少，因?yàn)樗构┣笙噙m應(yīng)。最后，顧客驅(qū)使的制度創(chuàng)造更多的公平機(jī)會(huì)。那么政府怎樣將“顧客導(dǎo)向”在行政過程中貫徹到底呢?①努力提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)值。公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)值主要是指公共產(chǎn)品或服務(wù)對(duì)于滿足顧客需求特別是個(gè)性化需求所具有的價(jià)值。如果公共產(chǎn)品和服務(wù)的功能不能滿足顧客需求，其價(jià)值就下降甚至為零，成為多余功能。所以提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)值，只有通過認(rèn)真研究顧客需求，使公共產(chǎn)品和服務(wù)完全服務(wù)于顧客，最大限度地滿足顧客的需求，在確保公共產(chǎn)品和服務(wù)核心價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，努力增加其附加價(jià)值，從而提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的總價(jià)值。②以無縫隙的方式追求零顧客成本。顧客成本即顧客在使用公共產(chǎn)品和服務(wù)過程中的費(fèi)用和付出，它表現(xiàn)為顧客所支付的貨幣成本與在整個(gè)過程中所消耗的時(shí)間、體力和精力等非貨幣成本的總和。政府培養(yǎng)自己的忠誠顧客的最有效方法是盡力將顧客成本降低為零。為此，首先要對(duì)顧客的關(guān)鍵需求進(jìn)行評(píng)估，制定、公告和實(shí)施政府的顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(customerservicestandard)和申訴處理標(biāo)準(zhǔn)(standardsforcomplainshandling)；然后，開始改變政府的行政流程，設(shè)定服務(wù)績效的標(biāo)桿與績效衡量指標(biāo)，設(shè)法消除使用公共產(chǎn)品和服務(wù)過程中影響最大的顧客成本，盡量避免如官僚主義、層次繁多、相互推諉、手續(xù)繁瑣、公文旅行和亂攤派、亂收費(fèi)等問題的出現(xiàn)。政務(wù)公開、現(xiàn)場(chǎng)辦公、集中辦公、社會(huì)承諾制、電子政務(wù)等產(chǎn)品和服務(wù)受到普遍歡迎，正是追求零顧客成本的結(jié)果。③強(qiáng)化政府內(nèi)部顧客也是“上帝”的觀念。顧客可以分為兩個(gè)部分：外部顧客(externalcustomers)和內(nèi)部顧客(internalcustomers)。在政府活動(dòng)中，要使外部顧客滿意，首先要使內(nèi)部顧客——國家公務(wù)員感到滿意。作為內(nèi)部顧客的國家公務(wù)員在行政過程中的參與程度和積極性，很大程度上影響著顧客滿意度。無法想象一個(gè)連內(nèi)部顧客——國家公務(wù)員都不滿意的政府，能夠提供令人滿意的公共產(chǎn)品和服務(wù)給外部顧客。為此，要充分體現(xiàn)對(duì)國家公務(wù)員的尊重與信任，大力強(qiáng)化國家公務(wù)員的主人翁意識(shí)；要改變功績制和傳統(tǒng)的績效考核方式，把每一位公務(wù)員與顧客的每一次接觸的表現(xiàn)作為獎(jiǎng)懲的依據(jù)之一，為政府發(fā)展創(chuàng)造巨大的內(nèi)在動(dòng)力。2．競爭導(dǎo)向。作為非營利性組織的政府，其運(yùn)作當(dāng)然不可能完全像以營利為目標(biāo)的企業(yè)一樣。但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，政府應(yīng)以競爭為導(dǎo)向，引進(jìn)公共服務(wù)的市場(chǎng)競爭機(jī)制，改變政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷行為，允許和鼓勵(lì)民間參與和提供服務(wù)，使公共機(jī)構(gòu)與民營機(jī)構(gòu)之間、公共機(jī)構(gòu)之間、民營機(jī)構(gòu)之間彼此展開競爭，從而提供更加有效的公共服務(wù)。政府需要利用競爭和顧客選擇來淘汰質(zhì)次價(jià)高的服務(wù)提供者，培育和發(fā)展以合理的價(jià)格提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)者。同時(shí)，政府要建設(shè)分權(quán)的組織結(jié)構(gòu)，運(yùn)用企業(yè)部門的管理技術(shù)和管理工具，以此促進(jìn)政府改善管理，關(guān)注質(zhì)量、效率、創(chuàng)造力和活力，從而提高政府的績效和公共服務(wù)的品質(zhì)，使政府成為效率導(dǎo)向、永續(xù)革新的公共組織。競爭導(dǎo)向型政府要在充分競爭的基礎(chǔ)上，不斷地創(chuàng)新和強(qiáng)化核心能力，學(xué)會(huì)如何更深入、更全面、更好地滿足現(xiàn)實(shí)和未來不斷變化、不斷提升的顧客需求，從而為顧客創(chuàng)造更大的選擇空間，并快速地服務(wù)顧客，大幅度地提升顧客滿意度。因此，競爭導(dǎo)向是振興公共機(jī)構(gòu)的一種重要手段，也已成為今日高績效無縫隙政府的共同特征。3．結(jié)果導(dǎo)向。無縫隙政府以結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)積極的目標(biāo)、具體的結(jié)果與產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)工作的實(shí)際結(jié)果、預(yù)算和績效并重，圍繞目標(biāo)進(jìn)行工作；改變傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)中過于強(qiáng)化部門之間的領(lǐng)域和界限的弊端，建立扁平化的組織結(jié)構(gòu)，使各個(gè)層級(jí)各部門的工作人員都能超越局部利益，面向整體利益和戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；要求按照預(yù)定的時(shí)間表提出階段性應(yīng)實(shí)現(xiàn)的成果，控制工作進(jìn)程和工作結(jié)果，形成以結(jié)果為導(dǎo)向的管理體制。當(dāng)政府機(jī)關(guān)圍繞結(jié)果運(yùn)作，通才取代專才，工作人員就具備獲取相應(yīng)成果的工具、權(quán)力和責(zé)任感，也就具備一個(gè)有效率的組織應(yīng)有的關(guān)鍵性因素。強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，有利于提高政府回應(yīng)能力、政策能力和政府效率，有利于建設(shè)開放政府和責(zé)任政府，有利于改變傳統(tǒng)官僚機(jī)關(guān)行事虎頭蛇尾的通病，為顧客提供方便、快捷、高質(zhì)量的公共服務(wù)，或簡而言之，有利于提高政府生產(chǎn)力和競爭力。概而言之，無縫隙政府是以滿足公眾需求為目標(biāo)的一種組織變革。無縫隙政府不是全盤推翻現(xiàn)有的行政運(yùn)作程序，不是以部門、職能為導(dǎo)向或以數(shù)量、規(guī)模為導(dǎo)向，而是以顧客為導(dǎo)向，以結(jié)果為導(dǎo)向，以競爭為導(dǎo)向，使政府每一項(xiàng)資源投入、人員活動(dòng)、公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供等，都能真正而有效地符合公眾的需求，使公眾能夠在“任何時(shí)間”和“任何地方”得到服務(wù)。無縫隙政府為政府再造提供了公共機(jī)構(gòu)迫切需要的兩種要素：一種面向未來的公共機(jī)構(gòu)自我改革的模式，一種為顧客提供無縫隙產(chǎn)品和服務(wù)的方式。無縫隙政府對(duì)政府和顧客來說是雙贏。(六)“合作政府”與“整體型治理”合作政府(Joined-UpGovernment，縮略語JUG)這一概念是由英國首相布萊爾在1997年創(chuàng)建社會(huì)排斥小組時(shí)第一次使用的，很快成為英國政府改革的一個(gè)核心詞匯。①關(guān)于合作政府的定義，英國國家審計(jì)辦公室在2001年提交的一個(gè)報(bào)告中所作的界定比較明確：合作政府是指將一些公共的、私人以及自愿組織聯(lián)合起來實(shí)現(xiàn)跨越組織邊界進(jìn)行工作以達(dá)到一個(gè)共同的目標(biāo)。這種合作既包括政府不同組織間的合作，也包括政府、市場(chǎng)與社會(huì)的合作。因此，合作政府作為一種組織方式需要重新調(diào)整組織邊界，在不同部門間建立正式以及非正式的伙伴關(guān)系。它對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)、預(yù)算安排、政府目標(biāo)的設(shè)定以及地方政府部門的日常工作都產(chǎn)生了深刻的影響。新公共管理運(yùn)動(dòng)的狂飆突進(jìn)推動(dòng)了競爭和績效導(dǎo)向的政府運(yùn)行，也出現(xiàn)了一些新的問題，產(chǎn)生了公共治理中整合與協(xié)調(diào)的需要，從而呼喚新一輪改革。譬如，政府改