未來的政府治理的模式

PAGEPAGE2未來的政府治理的模式20世紀末，許多西方學者結合當代西方行政改革的實踐，開始關注未來的公共管理模式，以期能夠克服現存模式的弊端。具有代表性的是美國學者彼得斯對新公共管理模式的分類，即市場式政府模式(企業(yè)家政府模式，簡稱市場式模式)、參省式國家模式(簡稱參與式模式)、彈性化政府模式(簡稱彈性化模式)和解制型政府模式(簡稱解制型模式)四類。。(—)市場式政府模式市場式模式是新公共管理的主要模式。1.市場式模式的理念將市場式模式應用于公共管理改革有以下方面的基本理論依據。①相信市場是更能有效分配社會資源的一種機制，市場式模式的倡導者將其理念建立在古典經濟學的基礎上，他們認為官僚體制或法律體制的分配形式都是對自由市場體制的歪曲。政府部門使用的傳統(tǒng)命令式干預機制是無效率的，應該引入以市場為基礎的機制，如合同、激勵等。②由于官員也是理性經濟人，官僚機構總是盡量爭取預算最大化來擴充規(guī)模、壟斷權力且效率低下。③管理具有一般性，應用于私營部門的組織和激勵人員機制也可以應用于公共部門。2．市場式模式的組織結構市場式模式認為，傳統(tǒng)公共部門結構存在的最大問題是組織結構僵化、龐大和壟斷，不能對外界環(huán)境作出有效反應。因此，改革的主要原則應該是分散決策和政策執(zhí)行的權力，為此應該打破政府部門的壟斷，利用私人組織或非政府公共組織提供公共服務。同時，將大部門分解成若干小的機構，每個機構只提供一種特定的服務。3．市場式模式的人事與財政智理傳統(tǒng)的公共人事制度，主要以資歷決定報酬等級，同一級別的公務員獲得相同的工資報酬。市場式模式則認為，應該建立以功績制為原則的個性化績效工資制度。主張在對公務人員的績效測量基礎上實行差別工資制，公務人員的工資報酬應該取決于其工作成績的好壞，應根據公務員在市場上可能獲得的收入來確定工資收入，績效突出的給予高收入。打破終身雇傭制的管理方法，仿效企業(yè)雇用經理的做法聘用政府部門主管人員，并在合同中明確官員的績效測評標準。在財政管理方面，市場式模式主張重新思考公共部門編制預算的方法和提供公共服務所需要的成本，依據市場原則，將購買者與提供者分開，建立政府內部市場。即將全部政府機關區(qū)分為購買者與提供者。政府通過中心機關向實際提供服務的部門購買所需要的服務，包括這些服務的成本，如利息、稅金、資本貶值等因素。這樣，所有提供公共服務的單位都可以轉化為公共性質的公司，而這些公司對財務的控制將更為嚴格。4.市場式模式的政策制定市場式模式在公共政策制定方面，主張以市場信號為導向，以組織領導人的判斷為基礎，將自主制定政策的權力靈活分授給多個“企業(yè)型”機關。這樣可以打破反應遲鈍的管理體制的禁錮意識，公共部門得以制定出更富有革新精神的政策方案。當然，市場式模式的政策制定也會帶來一定的問題，其中最重要的是權力分散后所出現的難以協調和控制的問題。也就是說，如果這些獨立的“企業(yè)型”機關不能以完善、協調的方式提供公共服務的話，顧客們將不得不承擔實際的交易成本，被迫到一個又一個機關去尋求他們所需要的全面服務。因此，市場模式的政策制定是需要以政府高層的協調與控制為基礎的。5．市場式模式的公共利益界定市場式模式所包含的公共利益概念和內容有以下幾點。第一，應該根據政府提供公共服務的成本是否低廉來評價政府。市場模式要求政府所提供的服務應符合公眾的需求。傳統(tǒng)公共管理模式遭批評最多的是施政成本過高而辦事故率過低，浪費嚴重。如果政府能以企業(yè)方式運作的話，公眾就可以得到更好的服務，從而促進公共利益的實現。第二，政府應該對市場信號作出反應。市場化模式下的政府責任制是由結果測評取代傳統(tǒng)模式下的過程測評。第三，公民應被看成是消費者和納稅人。這有助于公民在市場中更自由地選擇所需要的公共服務。這種自主性將取代過去那種強制公民接受管理體制提供的整套服務的體制。增加選擇機會可以通過兩種途徑☆是允許私人企業(yè)參與公共服務提供的競爭，打破以前主要由公共部門壟斷的局面；二是通過發(fā)行代幣券的方法在教育、住房服務等領域擴大公民選擇權。6．市場式模式的實現路徑第一，合同出租。合同出租是政府通過合同的形式，通過投標者的競爭和履約行為，將原先政府壟斷的公共產品的生產提供權轉讓給私營公司、非政府公共組織等機構，完成公共服務提供的“7E市場化”，改善公共服務的質量，提高行政效率。合同主體一方是政府主管部門，另一方可能是內部行政組織、公營事業(yè)、社區(qū)組織、私人企業(yè)等。出租合同中的標的是政府依據對公共服務提供的數量和質量等情況確定的，競爭者是在政府確定的框架下進行投標的。這是與普通合同最大的區(qū)別，公共服務的性質決定了出租合同雙方的不平等地位。第二，特許經營。特許經營是一種特殊形式的合同出租，政府不需要以納稅人的稅收去購買私營部門提供的服務，而是以政府特許或其他形式吸引中標的私營部門參與基礎建設或提供某項服務。第三，使用者付費。使用者付費是指公共設施的使用者必須在付費之后才能使用公共設施，或者享受公共服務。這樣做可以在不損害公共物品非競爭性的前提下，實現公共物品消費的排他性，保證公共物品的消費能最大限度地發(fā)揮其作用，增加公共物品提供的效率。簡單地說，就是通過收費能使得一部分“搭便車”者自動地放棄對某一公共物品消費的權利，從而保證該公共物品的使用不會過分的擁擠，同時通過收費又能得到一筆收入，增強政府的財力。(二)參與式國家模式參與式模式是與市場式模式相對立的，它倡導的用以證實其思想的政治意識形態(tài)是反對市場的，并致力于尋求一個政治性更強、更民主、更集體性的機制來向政府傳達信號。按照參與式模式，在傳統(tǒng)科層制模式中被排除在決策過程以外的團體，將被允許更多地介入組織機構的活動中。該模式認為、傳統(tǒng)科層官僚制的組織結構和管理方式是影響行政效率發(fā)揮的主要障礙。1．參與式模式的理念參與式模式的基本假設是，大量有能力、有才華的低級員工不能得到很好的使用，而且員工和顧客與公共部門所提供的產品及服務關系最為密切，對于相關的計劃他們認識較深，掌握的信息也較多。如果他們的才能得到發(fā)揮，那么政府的表現將會更好。因此，要使政府的功能得到更好的實現，最好的方法就是鼓勵那些一向被排除在決策范圍之外的政府組織成員，使他們有更大的個人和集體參與空間。2．參與式模式的組織結構參與式模式反對傳統(tǒng)金字塔式的組織結構，認為公共組織的結構應該更為扁平，且應縮減組織的層級，盡可能地縮短高層與低層的溝通路徑，使信息快速準確地傳遞，給低層組織更多的根據具體環(huán)境機動靈活決策的權力，其最終目的是提高公共管理的效能。如果低級職員感覺到在決策中可以發(fā)揮更多的洞察力和專業(yè)能力，并因此受到刺激而提供優(yōu)質服務，那么，控制性的層級節(jié)制只能阻礙組織產生良好的績效。3．參與式模式的管理與政策制定參與式模式認為政府組織能否良好運轉的前提是其低級職員和服務對象能否宜接參與管理決策。這種模式強調的是全面的質量瞥理、團隊的力量。在決策上，參與式模式主張自下而上，而不是自上而下的過程，充分發(fā)揮低層機構和人員在政府中的積極性和創(chuàng)造性。這是因為，處于官僚層級低層的公務員每天都與政府服務對象、社會公眾接觸，每天都要對需要他們處理的特定的事件作出決定。他們作出的決定怎樣，不僅直接關系到政府為公眾服務的質量，而且直接影響到公眾對政府的評價和滿意程度。公眾對政府的看法和態(tài)度主要就是通過他們與政府系統(tǒng)中低層公務員打交道而形成的。同時，參與式模式還主張通過咨詢、公民投票等方式參與政府決策。4．參與式模式的公共利益界定參與式模式的倡導者設想，公共利益可以通過鼓勵員工、顧客和公民對政策和管理決策進行最大限度的參與來體現。這種參與至少可以通道四種途徑來實現。第一，如果公民和員工認為政府服務不佳或制度運行不當，他們有權申訴。為了使這種權利有效，必須讓公民和員工了解公共部門。因此，公共部門必須公開制定政策的相關信息。第二，通過增強員工獨立決策和影響組織政策方向的能力來實現有效參與。第三，公共決策應該讓有政策影響力的公眾通過對話過程來作出。第四，公民能夠投入政策選擇及其提供服務的過程。因為更好的決策取決于公共參與，而不是依賴于官僚和技術人員。(三)彈性化政府模式彈性化政府指有應變能力，能夠有效回應新的挑戰(zhàn)的政府。彈性化是指政府及其機構有能力根據環(huán)境的變化制定相加的政策，而不是用固定的方式回應新的挑戰(zhàn)。1．彈性化模式的理念彈性化模式主要針對政府的永久性問題提出改革。政府任職和級織的永久性是科層組織僵化的主要原因，也是保守政策的根源，更是公務人員服從組織的主要理由。公務人員因此更關心預算期間能否保住工作以及組織是否存在，至于政策能否得到有效執(zhí)行就另當別論了。同時，政府的永久性使公務人員容易拒絕變革，以不變回應瞬息萬變的政策環(huán)境。這是政府有效治理的障礙。2．彈性化模式的組織結構彈性化模式的基本設想是在政府內部采用可選擇性的結構機制，以取代那些自認為擁有政策領域永久性權力的傳統(tǒng)部門和機構。因此，它試圖建立“摧毀組織”原則，主張不斷撤銷現有組織。彈性化模式在組織方面主張建立臨時性機構，諸如一些一股和專門工作委員會、上作小組或項目小組等，完成一些日常事務和專門性的特別任務，或者利用非政府部門或非政府公共組織開展工作。這些組織的結構不很正式且編制很少，但它們既保持了組織的彈性也能提供公共服務。最后，彈性化模式建議建立虛擬組織來完成這些臨時機構的協調工作，虛擬組織是建立在信息技術基礎上的。3．彈性化模式的管理與政策制定彈性化模式在人事上主張實施短期的或臨時雇〔聘)傭制，任務完成后即解雇(聘)。這樣可以為政府節(jié)省開支，減少公民認為政府鋪張浪費的感覺，同時有助于產生雙薪家庭，對員工有利。但這種模式會削弱公務人員的工作責任感和追求卓越的動機，臨時雇員可能會因為“臨時”而缺乏獻身精神，甚至喪失道德準則和職業(yè)感，產生行政管理的短期行為。因此，彈性化模式對行政管理提出了更高的要求。針對彈性化模式下的政策制定，一些學者提出了實驗性的政策概念。比如，坎貝爾一直在提倡“實驗社會”。在這個社會巾，政府必須勇于嘗試創(chuàng)新的政策?？藏悹栒J為，所有的政策(包括既有的政策)本質上都是一種關于“政府是否有能力改變行為和結果”的理論，因此值得以實驗的態(tài)度來處理。彈性化模式對政策制定的影響至今學術界尚無定論。一般認為，其影響主要是由于該模式是對傳統(tǒng)組織結構的仔定，使現行的穩(wěn)定機構和穩(wěn)定隊伍變得不穩(wěn)定，出此導致行政政策的不穩(wěn)定性。這主要是因為新的組織機構、新的公務員，常常有新的行政管理思路，使行政管理政策不具連續(xù)性。但有的學者、政治家卻認為這樣更利于組織機構創(chuàng)新，如美國的見根派和英國的撒切爾派都極力推崇這一觀點。同時也有學者認為即使這一觀點可取，仍需有一個對各種創(chuàng)造性建議分析、論證、取舍的過程，否則就可能適得其反。4．彈性化模式對公共利益的界定彈性化模式對公共利益界定很不清晰，但其主要的觀點就是政府的花費越少，對社會越有利。因為雇傭較多的臨時員工可以降低政府的成本，而組織因永久性程度的降低，也可以避免大型計劃的浪費。同時，公眾會因政府的創(chuàng)新和較少的僵化而受惠。(四)解制型政府模式解制型政府模式主要是針對政府本身的內部管理而言，與經濟政策無關指減少政府內部過多的限制，發(fā)揮公共部門潛在的能力和創(chuàng)造力。1．解制型模式的理念解制模式的基本設想是。如果取消內部繁文緝節(jié)的限制和制約，政府機構就可以更有效率地處理目前的工作，而且還可能從事新的創(chuàng)造性的工作，以促進社會的整體利益。里根政府的高級官員霍納認為，“公共部門的解制與私營部門的解制一樣重要，而月、也是基于同樣的理由，即為了釋放員工的創(chuàng)新活力，我們需要堅決果斷的公務員，有能力作出決定與開展行動，而不是一味地等待和觀望”。解制有助于廢除內部人事控制的許多其他機制，而風解制的部分原因是為了發(fā)揮管理者的創(chuàng)造力。2．解制型模式的組織結構解制型模式的倡導者認為用來控制公共組織及其成員的法規(guī)和程序比組織結構重要。因為在他們探討政府是否具備有效運作能力時，發(fā)現傳統(tǒng)層級結構并不像現代組織描述的那么糟糕。傳統(tǒng)的層級結構是可以接受的，在某些情況下是可取的。因為管理者必須在組織內部做到行動一致，而層級節(jié)制或許是做到行動一致的最切實可行的辦法。3．解制型模式的管理和政策制定解制后的政府要求公共組織內部的管理者承擔起更多的實現目標的責任，公共管理者不僅應具備市場式模式所要求的企業(yè)家創(chuàng)新精神，而且也應具備參與式模式所要求的民主領導人的某些品質。也就是說，解制式改革只有在公務員制度精神占優(yōu)勢地位的情況下才有可能有效果。公務員制度的價值觀，包括為任何政治領導忠誠服務、操守清廉、正直公平等，可以使減少對公務員事前控制的做法成為可行的改變現狀的方法。關于政策制定，解制型模式更關心作出決策與執(zhí)行法律的程序，主張應該賦予官僚組織更強的決策角色。他們認為，既然官僚組織是思想和專業(yè)的總匯之處，那么就應該允許他們有更多的決策權。因為如果缺乏職業(yè)公務員的參與，很難制定出成功的政策。但官僚體制用以指導決策的政策標準，必須能為實現政治領導者的目標服務。解制型模式與市場式模式一樣，使協調和政策的連貫一致“更加困難。4．解制型模式對公共利益的界定解制型模式設想，公共利益可以通過一個更積極的、束縛少的政府來實現。解制型模式的本質是用其他的控制形式來代替法令規(guī)章形式的控制。戈姆利主張應該用刺激性的控制來鼓勵公共部門的員工——不論是選舉產生還是非選舉產生的員工一一加強其責任感。對傳統(tǒng)的公共部門責任監(jiān)督來講，解制型模式也許不是好建議，因為任何民主國家都有責任監(jiān)督的形式。如果沒有這些結構和程序的限制和制約，公共官僚機構不是濫用公共權力，就是一事無成。（五）無縫隙政府模式拉塞爾·林登在《無縫隙政府》一書中描述了一場在公共機構中正在發(fā)生的“靜悄悄的革命”，這場革命是公共部門對技術、政治、全球經濟、公民需求和偏好等各個領域發(fā)生的巨大變化的反應，同時也是由原來的生產者社會向顧客社會轉變的反應。隨著科技的快速發(fā)展、買方市場的形成和顧客需求偏好的改變，傳統(tǒng)上以精細分工為手段并生產和提供大批量、規(guī)?；墓伯a品和服務的工業(yè)型社會，正轉向以無縫隙服務的方式生產和提供多品種、小批量的柔性化的公共產品和服務的現代社會。創(chuàng)建無縫隙政府的主要內容有如下三個方面。1．顧客導向。政府活動已由最早的公共產品和服務的生產導向(供應顧客)，經由第二階段的公共產品或服務的市場導向(爭奪顧客)，進入公共產品或服務的顧客導向(創(chuàng)造顧客)。如表2—3所示。相對于政府而言的顧客，一是指公共產品和服務的最終使用者，二是指相對意義上的顧客，即公共產品和服務供給過程中的參與者。顧客導向的政府管理，就是一種“倒流程”的政府管理方式。它好比一座倒過來的金字塔，將塔尖指向到顧客那里，政府關注的焦點對準顧客的需要，政府職能、政府行為、政府改革等都要緊緊地圍繞著顧客來展開，一切都是以顧客為導向、為中心，并以顧客的滿意度作為政府運行最大的使命和考量。顧客導向的政府把顧客作為最寶貴的資源。因此，政府必須像管理其他資源一樣對顧客進行管理，做到顧客至上，民眾優(yōu)先，了解顧客，了解顧客的變化，針對顧客的需求生產和提供公共產品和服務，以顧客價值作為行政措施的產品和服務，為顧客創(chuàng)造利益和價值。公共組織采取顧客驅動的制度有明顯的好處。第一，顧客驅使的制度迫使服務提供者對他們的顧客負有責任。第二，顧客驅使的制度使選擇提供者的決定不受政治影響。第三，顧客驅使的制度促進更多的革新。第四，顧客驅使的制度讓人們在不同種類服務之間做出選擇。第五，顧客驅使的制度浪費較少，因為它使供求相適應。最后，顧客驅使的制度創(chuàng)造更多的公平機會。那么政府怎樣將“顧客導向”在行政過程中貫徹到底呢?①努力提升公共產品和服務的價值。公共產品和服務的價值主要是指公共產品或服務對于滿足顧客需求特別是個性化需求所具有的價值。如果公共產品和服務的功能不能滿足顧客需求，其價值就下降甚至為零，成為多余功能。所以提高公共產品和服務的價值，只有通過認真研究顧客需求，使公共產品和服務完全服務于顧客，最大限度地滿足顧客的需求，在確保公共產品和服務核心價值實現的基礎上，努力增加其附加價值，從而提高公共產品和服務的總價值。②以無縫隙的方式追求零顧客成本。顧客成本即顧客在使用公共產品和服務過程中的費用和付出，它表現為顧客所支付的貨幣成本與在整個過程中所消耗的時間、體力和精力等非貨幣成本的總和。政府培養(yǎng)自己的忠誠顧客的最有效方法是盡力將顧客成本降低為零。為此，首先要對顧客的關鍵需求進行評估，制定、公告和實施政府的顧客服務標準(customerservicestandard)和申訴處理標準(standardsforcomplainshandling)；然后，開始改變政府的行政流程，設定服務績效的標桿與績效衡量指標，設法消除使用公共產品和服務過程中影響最大的顧客成本，盡量避免如官僚主義、層次繁多、相互推諉、手續(xù)繁瑣、公文旅行和亂攤派、亂收費等問題的出現。政務公開、現場辦公、集中辦公、社會承諾制、電子政務等產品和服務受到普遍歡迎，正是追求零顧客成本的結果。③強化政府內部顧客也是“上帝”的觀念。顧客可以分為兩個部分：外部顧客(externalcustomers)和內部顧客(internalcustomers)。在政府活動中，要使外部顧客滿意，首先要使內部顧客——國家公務員感到滿意。作為內部顧客的國家公務員在行政過程中的參與程度和積極性，很大程度上影響著顧客滿意度。無法想象一個連內部顧客——國家公務員都不滿意的政府，能夠提供令人滿意的公共產品和服務給外部顧客。為此，要充分體現對國家公務員的尊重與信任，大力強化國家公務員的主人翁意識；要改變功績制和傳統(tǒng)的績效考核方式，把每一位公務員與顧客的每一次接觸的表現作為獎懲的依據之一，為政府發(fā)展創(chuàng)造巨大的內在動力。2．競爭導向。作為非營利性組織的政府，其運作當然不可能完全像以營利為目標的企業(yè)一樣。但是，在市場經濟的大背景下，政府應以競爭為導向，引進公共服務的市場競爭機制，改變政府對公共服務的壟斷行為，允許和鼓勵民間參與和提供服務，使公共機構與民營機構之間、公共機構之間、民營機構之間彼此展開競爭，從而提供更加有效的公共服務。政府需要利用競爭和顧客選擇來淘汰質次價高的服務提供者，培育和發(fā)展以合理的價格提供優(yōu)質服務者。同時，政府要建設分權的組織結構，運用企業(yè)部門的管理技術和管理工具，以此促進政府改善管理，關注質量、效率、創(chuàng)造力和活力，從而提高政府的績效和公共服務的品質，使政府成為效率導向、永續(xù)革新的公共組織。競爭導向型政府要在充分競爭的基礎上，不斷地創(chuàng)新和強化核心能力，學會如何更深入、更全面、更好地滿足現實和未來不斷變化、不斷提升的顧客需求，從而為顧客創(chuàng)造更大的選擇空間，并快速地服務顧客，大幅度地提升顧客滿意度。因此，競爭導向是振興公共機構的一種重要手段，也已成為今日高績效無縫隙政府的共同特征。3．結果導向。無縫隙政府以結果為導向，強調積極的目標、具體的結果與產出，強調工作的實際結果、預算和績效并重，圍繞目標進行工作；改變傳統(tǒng)的組織結構中過于強化部門之間的領域和界限的弊端，建立扁平化的組織結構，使各個層級各部門的工作人員都能超越局部利益，面向整體利益和戰(zhàn)略目標的實現；要求按照預定的時間表提出階段性應實現的成果，控制工作進程和工作結果，形成以結果為導向的管理體制。當政府機關圍繞結果運作，通才取代專才，工作人員就具備獲取相應成果的工具、權力和責任感，也就具備一個有效率的組織應有的關鍵性因素。強調結果導向，有利于提高政府回應能力、政策能力和政府效率，有利于建設開放政府和責任政府，有利于改變傳統(tǒng)官僚機關行事虎頭蛇尾的通病，為顧客提供方便、快捷、高質量的公共服務，或簡而言之，有利于提高政府生產力和競爭力。概而言之，無縫隙政府是以滿足公眾需求為目標的一種組織變革。無縫隙政府不是全盤推翻現有的行政運作程序，不是以部門、職能為導向或以數量、規(guī)模為導向，而是以顧客為導向，以結果為導向，以競爭為導向，使政府每一項資源投入、人員活動、公共產品或服務的提供等，都能真正而有效地符合公眾的需求，使公眾能夠在“任何時間”和“任何地方”得到服務。無縫隙政府為政府再造提供了公共機構迫切需要的兩種要素：一種面向未來的公共機構自我改革的模式，一種為顧客提供無縫隙產品和服務的方式。無縫隙政府對政府和顧客來說是雙贏。(六)“合作政府”與“整體型治理”合作政府(Joined-UpGovernment，縮略語JUG)這一概念是由英國首相布萊爾在1997年創(chuàng)建社會排斥小組時第一次使用的，很快成為英國政府改革的一個核心詞匯。①關于合作政府的定義，英國國家審計辦公室在2001年提交的一個報告中所作的界定比較明確：合作政府是指將一些公共的、私人以及自愿組織聯合起來實現跨越組織邊界進行工作以達到一個共同的目標。這種合作既包括政府不同組織間的合作，也包括政府、市場與社會的合作。因此，合作政府作為一種組織方式需要重新調整組織邊界，在不同部門間建立正式以及非正式的伙伴關系。它對政府組織結構、預算安排、政府目標的設定以及地方政府部門的日常工作都產生了深刻的影響。新公共管理運動的狂飆突進推動了競爭和績效導向的政府運行，也出現了一些新的問題，產生了公共治理中整合與協調的需要，從而呼喚新一輪改革。譬如，政府改