有關(guān)監(jiān)理安全責(zé)任法規(guī)不當(dāng)之處應(yīng)盡早修改

有關(guān)監(jiān)理安全責(zé)任法規(guī)不當(dāng)之處應(yīng)盡早修改江蘇省揚(yáng)州市建苑工程監(jiān)理有限責(zé)任公司魏云貞[摘要]隨著《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》的實(shí)施，監(jiān)理行業(yè)深感安全責(zé)任重大，加之近年多起安全事故司法機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)理人員刑事處罰力度加大，使得監(jiān)理從業(yè)人員人心惶惶，監(jiān)理隊(duì)伍出現(xiàn)了不穩(wěn)定趨勢(shì)。本文從多方面反映當(dāng)前現(xiàn)狀及人們對(duì)承擔(dān)安全責(zé)任的一些認(rèn)識(shí)，同時(shí)也提出了一些看法與建議并探討監(jiān)理降低執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的一些做法。[關(guān)鍵詞]安全責(zé)任監(jiān)理責(zé)任現(xiàn)狀事故風(fēng)險(xiǎn)關(guān)于監(jiān)理安全生產(chǎn)責(zé)任的討論在專業(yè)雜志上刊登了大量的文章。這些文章多是從法理上、監(jiān)理法定地位及合同主體義務(wù)上闡述《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》(簡(jiǎn)稱《條例》)的不合法和不合理。主要有下面幾方面認(rèn)識(shí)：第一、《條例》中關(guān)于監(jiān)理行業(yè)的安全生產(chǎn)保障義務(wù)的規(guī)定超出《建筑法》和《安全生產(chǎn)法》規(guī)定。據(jù)《立法法》第七十七條規(guī)定，“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自制條例和單行條例、規(guī)章有下列情況之一的，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照本法第八十八規(guī)定的權(quán)限，予以改變或者撤消：(一)超越權(quán)限的；(二)下位法違反上位法規(guī)定的；(三)規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤消一方規(guī)定的；(四)規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不確當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以改變或撤消的；(五)違背法定程序的”。因《建筑法》、《安全生產(chǎn)法》是上位法，《條例》足下位法，因而，條例應(yīng)予以改變或撤消。第二、監(jiān)理同建設(shè)單位是委托合同關(guān)系，施工合同示范文本中沒有規(guī)定業(yè)主給監(jiān)理單位安全管理的權(quán)利。監(jiān)理也不可能得到業(yè)主方的安全生產(chǎn)管理責(zé)任。但《條例》未賦予監(jiān)理相應(yīng)的權(quán)利。即有責(zé)任無權(quán)利。第三、工程建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)理費(fèi)處于低價(jià)運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)?？墒恰稐l例》罰則對(duì)監(jiān)理的經(jīng)濟(jì)處罰較施工單位重。如《條例》第五十七條規(guī)定，監(jiān)理“發(fā)現(xiàn)安全事故隱患未及時(shí)要求施工單位整改或者暫時(shí)停止施工的”“對(duì)逾期未改正，責(zé)令停業(yè)整頓并處10萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下的罰款”。而在第六十三條中對(duì)施工方“未根據(jù)不同施工階段和周圍環(huán)境及季節(jié)、氣候的變化，在施工現(xiàn)場(chǎng)采取相應(yīng)的安全施工措施或者在城市市區(qū)內(nèi)的建設(shè)工程的施工現(xiàn)場(chǎng)未實(shí)行封閉圍擋的”，只規(guī)定“預(yù)期未改正的，責(zé)令停業(yè)整頓，并處5萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款”。從建設(shè)部公布的“2005年度建設(shè)工程監(jiān)理資料”可以看出，到2005年年底，全國(guó)共有監(jiān)理企業(yè)5927家，國(guó)家注冊(cè)監(jiān)理工程師81348人，監(jiān)理從業(yè)人員433193人，2005年本年度營(yíng)業(yè)收入279.67元。每個(gè)企業(yè)平均年度營(yíng)業(yè)收入472萬(wàn)元，人均年?duì)I業(yè)收入6.456萬(wàn)元。監(jiān)理企業(yè)產(chǎn)值為施工企業(yè)1—2％，但受罰的機(jī)會(huì)卻為125％，于情于理都講不通。第四、監(jiān)理對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)安全隱患沒有發(fā)現(xiàn)，有錯(cuò)；沒有要求整改或停工，仍然有錯(cuò)；施工單位不聽、不向政府報(bào)告，還是有錯(cuò)。大家知道，建筑工地情況復(fù)雜，任何一個(gè)人的不安全行為，任何物體不安全狀態(tài)都可能引發(fā)安全事故。要求監(jiān)理發(fā)現(xiàn)所有安全隱患包括成百上千人的可能違規(guī)行為是不可能的?！稐l例》要求做到“及時(shí)發(fā)現(xiàn)隱患”那就更不可能了。這是《條例》亂打板凳，強(qiáng)加給弱勢(shì)群體的，根本無法操作。監(jiān)理就是按《條例》要求，人人忙安全檢查，天天發(fā)安全通知單，不停地向主管部門匯報(bào)，也不可能消除所有安全隱患而規(guī)避責(zé)任。對(duì)上述一些認(rèn)識(shí)，筆者不想多加評(píng)論了。在這里，說一說《條例》實(shí)施以來，建設(shè)監(jiān)理市場(chǎng)出現(xiàn)的一些現(xiàn)象，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，不得不引起我們大家冷靜地思考。如果對(duì)這些現(xiàn)象不追根溯源找原因?qū)?yán)重?fù)p害乃至扼殺監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展，更不用說參于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)了。第一種現(xiàn)象：打開“中國(guó)工程建設(shè)信息網(wǎng)”，查看建設(shè)部行政處罰決定書。這里用圖表更直觀表示從2001年至2007年每年處罰文號(hào)中監(jiān)理受罰比例下圖表中反映的建設(shè)部對(duì)監(jiān)理處罰數(shù)量越來越多于施工單位。就2007年在27個(gè)處罰文號(hào)中，監(jiān)理占56％，其中監(jiān)理個(gè)人占30％，而施工單位占44％，施工單位個(gè)人占0％。下面我將近幾年多起典型安全事故案例列表，見表一(部分)。項(xiàng)目名稱事故特征受罰人處罰種類南京市某工程屋蓋模板支撐失衡而造成整體坍塌總監(jiān)代表判刑5年北京西西某工程模板支撐體系坍塌監(jiān)理單位降低資質(zhì)等級(jí)總監(jiān)判刑、吊銷注冊(cè)證書某市國(guó)際商城化糞池工程外墻倒塌總監(jiān)取保后審某地區(qū)大學(xué)現(xiàn)代化教育中心工程澆筑連廊砼發(fā)生模板支撐系統(tǒng)整體坍塌總監(jiān)被捕某市地鐵隧道工程施工中發(fā)生大量流砂涌入引起地面大幅沉降造成八層樓房?jī)A斜主樓裙房倒塌監(jiān)理公司降低資質(zhì)等級(jí)單位總經(jīng)理行政記大過總監(jiān)司法處理、吊銷注冊(cè)證書、5年內(nèi)不予注冊(cè)總監(jiān)代表判刑4年某煙囪工程物料提升架安裝拆卸井架傾覆總監(jiān)追究刑事責(zé)任、吊銷注冊(cè)證書、終身不予注冊(cè)某大學(xué)圖書館工程模板支撐坍塌總監(jiān)吊銷注冊(cè)證書、終身不予注冊(cè)湖南某大橋工程橋梁坍塌總監(jiān)吊銷注冊(cè)證書、

5年內(nèi)不注冊(cè)某市污水提升泵站附屬工程人員中毒監(jiān)理單位停業(yè)整頓3個(gè)月總監(jiān)停止執(zhí)業(yè)1年某市會(huì)館工程模板支撐坍塌監(jiān)理單位停業(yè)整頓3個(gè)月總監(jiān)停業(yè)執(zhí)業(yè)1年某市技術(shù)開發(fā)區(qū)校區(qū)舞蹈樓工程模板支撐坍塌監(jiān)理單位停業(yè)整頓6個(gè)月總監(jiān)吊銷注冊(cè)證書某市某生產(chǎn)廠—房工程人員觸電總監(jiān)吊銷注冊(cè)證書某市工業(yè)園區(qū)社區(qū)2號(hào)樓工程升降機(jī)吊籠沖頂墜落總監(jiān)吊銷注冊(cè)證書從表中可以看出，對(duì)監(jiān)理的處罰除了較多的是監(jiān)理單位停業(yè)整頓、監(jiān)理人員限定執(zhí)業(yè)年限，監(jiān)理單位資質(zhì)降級(jí)、監(jiān)理人員吊銷執(zhí)業(yè)資格證書均有之。顯然，安全事故發(fā)生對(duì)監(jiān)理的處罰越來越重，對(duì)監(jiān)理人員的行政處罰乃至刑事處罰，使得廣大監(jiān)理人員至今心有余悸。這其中固然有監(jiān)理人員失職所致，但也有監(jiān)理人員被錯(cuò)誤處罰的，他們只能是無可奈何。當(dāng)前，監(jiān)理單位安全監(jiān)理責(zé)任被明顯擴(kuò)大了。第二種現(xiàn)象：現(xiàn)在監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展已走向歧途，并非初始所期望的所謂“高智能的技術(shù)咨詢服務(wù)”，而是“一個(gè)框，什么東西都能往里裝”。如施工單位是否正確使用安全施工措施費(fèi)、施工過程所有質(zhì)量、安全細(xì)節(jié)等。許多還是主管部門紅頭文件規(guī)定?！O(jiān)理成了多管婆，管而無權(quán)，最終必成替罪羊。第三種現(xiàn)象：現(xiàn)在有一種傾向，工地上發(fā)生安全事故，往往是先拿監(jiān)理示問，有的不分清紅皂白，先將監(jiān)理單位資質(zhì)證書和監(jiān)理人員注冊(cè)證書扣押，這是“出了交通事故先抓警察”啦!法制社會(huì)，何處申冤!第四種現(xiàn)象：自《條例》規(guī)定了監(jiān)理的安全責(zé)任，從政府主管部門乃至建設(shè)單位紛紛要求監(jiān)理全面履行責(zé)職，監(jiān)理的安全管理工作量已占“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”工作量的30％以上。加之建筑市場(chǎng)混亂，非法分包、層層轉(zhuǎn)包、掛靠等現(xiàn)象嚴(yán)重，施工單位素質(zhì)差，獲利心態(tài)重，管理漏洞多，監(jiān)理疲于應(yīng)付。最終結(jié)果大家都當(dāng)安全員，丟掉自己的“本分”。第五種現(xiàn)象：建設(shè)單位對(duì)安全不重視，經(jīng)常違反建設(shè)規(guī)定，強(qiáng)行干涉監(jiān)理工作。還有建設(shè)單位與施工方關(guān)系密切，架空監(jiān)理。監(jiān)理只是盡力苦撐，吃力不討好，不小心面臨牢獄之災(zāi)!第六種現(xiàn)象：建設(shè)單位對(duì)實(shí)行監(jiān)理制不了解，簡(jiǎn)單地認(rèn)為“我給你監(jiān)理費(fèi)，你就得給我辦事，一切得聽我的”。把監(jiān)理看成是“打工”的。事實(shí)上，業(yè)主與監(jiān)理的委托和被委托關(guān)系很容易使監(jiān)理陷于被動(dòng)境遇。否則你就拿不到監(jiān)理費(fèi)?！稐l例》修改能否在這方面使監(jiān)理的尷尬身份有所改善。第七種現(xiàn)象：當(dāng)前監(jiān)理安全責(zé)任的規(guī)定和司法機(jī)關(guān)在發(fā)生安全事故對(duì)監(jiān)理人員的處罰，使得監(jiān)理人員如履薄冰、提心吊膽，加之監(jiān)理收費(fèi)過低，使得監(jiān)理企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難重重，大量從事多年監(jiān)理工作的高素質(zhì)，高學(xué)歷監(jiān)理工程師違心放棄監(jiān)理事業(yè)，使得從業(yè)人員流失嚴(yán)重，這不僅是嚴(yán)重?fù)p害監(jiān)理事業(yè)的發(fā)展，簡(jiǎn)直是把監(jiān)理行業(yè)推向絕路。針對(duì)當(dāng)前監(jiān)理行業(yè)狀況，本人有幾點(diǎn)淺見和建議：一、《條例》對(duì)監(jiān)理安全責(zé)任的要求希望監(jiān)理把工程安全管起來，這個(gè)愿望本來是好的，但沒有考慮到監(jiān)理的管理能力和建筑市場(chǎng)的不規(guī)范行為，監(jiān)理根本無力也不具備這個(gè)條件，況且沒有法律依據(jù)。那么，對(duì)于那些非強(qiáng)制性監(jiān)理項(xiàng)目又有誰(shuí)來承擔(dān)安全管理責(zé)任呢?安全責(zé)任主體模糊，有走極端趨勢(shì)。二、監(jiān)理責(zé)任不能超出業(yè)主的責(zé)任，如果承擔(dān)什么社會(huì)責(zé)任的話，一方面完善法律法規(guī)，使建設(shè)各方的權(quán)益和責(zé)任合理匹配，同時(shí)賦予監(jiān)理一定的權(quán)力，強(qiáng)化法定地位。另一方面，對(duì)監(jiān)理取費(fèi)有效監(jiān)管，使之保持在新標(biāo)準(zhǔn)的合理的水平上。通過良性政策環(huán)境，營(yíng)造和培育健康的監(jiān)理市場(chǎng)環(huán)境。三、弱化處罰，尤其是刑事處罰，重在積極指導(dǎo)。四、明確建設(shè)工程安全第一責(zé)任主體是施工單位。施工單位與建設(shè)方簽訂承包合同提供商品，應(yīng)該對(duì)商品生產(chǎn)過程進(jìn)行有效的管理，當(dāng)然安全管理屬于其管理范圍，這是施工方獲得利潤(rùn)應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該遵守“誰(shuí)設(shè)計(jì)誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)施工誰(shuí)負(fù)責(zé)”的客觀分工和責(zé)任。當(dāng)然，在商品生產(chǎn)過程中，建設(shè)單位也不僅是簡(jiǎn)單商品采購(gòu)者，是建設(shè)項(xiàng)目責(zé)任主體，有其應(yīng)盡的義務(wù)，故而對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的安全對(duì)社會(huì)應(yīng)負(fù)有一定的責(zé)任。監(jiān)理接受建設(shè)方委托，對(duì)工程實(shí)施監(jiān)督管理，在安全管理方面僅僅是進(jìn)行程序上的確認(rèn)，建設(shè)方的安全責(zé)任也不可能全都轉(zhuǎn)移到監(jiān)理頭上。監(jiān)理承擔(dān)安全責(zé)任不可逆轉(zhuǎn)，監(jiān)理人員也不能總是杞人憂天，要吃這行飯，只有認(rèn)真的面對(duì)現(xiàn)實(shí)。建議大家力求做好下面幾方面工作，以降低我們的執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)：一、建立風(fēng)險(xiǎn)管理制度，提高監(jiān)理人員綜合素質(zhì)。從制度建設(shè)方面進(jìn)行控制，建立行之有效的風(fēng)險(xiǎn)防范制度。不斷加強(qiáng)監(jiān)理人員培訓(xùn)，提高監(jiān)理人員分析識(shí)別安全隱患的能力和回避、化解風(fēng)險(xiǎn)的能力。二、規(guī)范監(jiān)理工作程序，提高監(jiān)理操作規(guī)范度。建立規(guī)范化的工作管理程序