實(shí)施政府投資項(xiàng)目代建制認(rèn)識(shí)與思考

實(shí)施政府投資項(xiàng)目代建制認(rèn)識(shí)與思考——以**市本級(jí)為例近年來(lái)在我市政府投資建設(shè)工程領(lǐng)域，產(chǎn)生了一種新興的項(xiàng)目管理方式—代建制項(xiàng)目管理模式。認(rèn)真總結(jié)、逐步完善這一項(xiàng)目管理方式，對(duì)促進(jìn)我市建設(shè)項(xiàng)目管理體制及運(yùn)行機(jī)制改革具有重要意義。一、代建制的內(nèi)涵及特征所謂代建制是指將項(xiàng)目建設(shè)人與項(xiàng)目使用人分離，由項(xiàng)目投資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的工程管理公司或具備相應(yīng)工程管理能力的其他企業(yè)，代理投資人對(duì)項(xiàng)目招投標(biāo)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、采購(gòu)和監(jiān)理等建設(shè)全過(guò)程進(jìn)行組織管理，項(xiàng)目竣工后交付使用人的項(xiàng)目建設(shè)管理方式。（一）代建制是一種新興的項(xiàng)目管理模式代建制意為代理建設(shè)制式，在制度演進(jìn)上，它被設(shè)計(jì)為具有獨(dú)立法人資格的專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目管理公司代理業(yè)主行使項(xiàng)目管理任務(wù)的一種制度模式。代建制是繼工程項(xiàng)目管理和工程總承包后的又一種新的項(xiàng)目管理模式，其最為核心的特點(diǎn)在于：一是代理業(yè)主全面行使對(duì)工程的具體指揮和管理職能；二是代理業(yè)主行使投資控制職能；三是在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中代理業(yè)主以法人身份簽訂項(xiàng)目勘探、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等各項(xiàng)合同。在這種模式下，項(xiàng)目業(yè)主在提出項(xiàng)目建議書(shū)后，即可通過(guò)選擇代建人，簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，明確責(zé)、權(quán)、利，在國(guó)家相關(guān)法律約束和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制調(diào)控下，由代建人承擔(dān)項(xiàng)目可行性研究、勘察與設(shè)計(jì)、工程建設(shè)過(guò)程中投資以及工期和質(zhì)量的管理與控制、竣工驗(yàn)收及試運(yùn)行，直至最終向業(yè)主移交符合合同要求的建設(shè)項(xiàng)目的全部或部分過(guò)程。而項(xiàng)目業(yè)主在建設(shè)過(guò)程中不再直接參與項(xiàng)目管理，只是協(xié)助和監(jiān)督代建人代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。代建人按照合同約定完成項(xiàng)目建設(shè)，承擔(dān)各種風(fēng)險(xiǎn)，并相應(yīng)取得報(bào)酬。而為了加強(qiáng)對(duì)代建項(xiàng)目造價(jià)、質(zhì)量、工期以及安全的控制，投資人還可以在合同中約定對(duì)代建人的獎(jiǎng)罰措施，比如節(jié)獎(jiǎng)超罰等?？梢哉f(shuō)，代建制是迄今為止比較徹底的一種代理業(yè)主進(jìn)行項(xiàng)目管理的一種模式。（二）代建制是解決現(xiàn)行管理體制問(wèn)題的重要選擇試行代建制之前，非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目的建設(shè)一般都要由建設(shè)單位搭建管理班子，按照“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的模式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。該管理模式的弊端在于，由于建設(shè)班子本身就隸屬于當(dāng)?shù)卣蛘块T(mén)，往往使得政府對(duì)投資項(xiàng)目的監(jiān)管失控，造成項(xiàng)目建設(shè)效率低下、資源浪費(fèi)及超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超投資等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。在代建制模式下，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等方式選擇專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目管理公司代替建設(shè)單位行使建設(shè)期項(xiàng)目法人的職責(zé)，不僅可以有效地提高項(xiàng)目管理水平，同時(shí)把建設(shè)單位的職責(zé)在建設(shè)期間劃分出來(lái)，即建設(shè)單位不直接參與項(xiàng)目建設(shè)，從而有效克服了建設(shè)單位對(duì)投資的人為影響，基本杜絕“三超”現(xiàn)象，并且割斷了建設(shè)單位與施工企業(yè)之間的利益關(guān)系，從制度上消除了建設(shè)單位的權(quán)力尋租。同時(shí)，政府投資部門(mén)、代建公司、使用單位三者的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)是通過(guò)合同加以約定的，形成了相互協(xié)作，相互約束的工作機(jī)制，從而解決了過(guò)去建設(shè)項(xiàng)目主體不明、責(zé)任不清的問(wèn)題，為投融資體制改革開(kāi)辟出了一條成功之路。（三）代建制模式正在逐步探索之中自1993年廈門(mén)開(kāi)始試驗(yàn)代建制以來(lái)，我國(guó)各地已廣泛試行代建制并逐步積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新發(fā)展，理論界普遍認(rèn)為目前已形成上海模式、深圳模式、重慶模式、北京模式等4種比較典型的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。歸納起來(lái)主要有兩類(lèi)管理模式：一是“政府集中代建制”。如由深圳市實(shí)行的由政府專(zhuān)門(mén)成立的“工務(wù)局（工務(wù)署）”，代建政府投資工程。這種機(jī)構(gòu)屬于“吃財(cái)政飯”，不以贏利為目的，利于實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一管理，避免不規(guī)范行為，在管理、技術(shù)和質(zhì)量上便于掌握控制。在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不完善，各類(lèi)代建公司發(fā)展還不平衡、不成熟的情況下，集中代建作為一種過(guò)渡形式采用，有著積極的推動(dòng)作用。二是“公司代建制”。它能夠較好地控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，避免“三超”弊端。但是，“公司代建制”是新生事物，各地正在探討解決代建公司力量薄弱，是否具備真正從事工程項(xiàng)目管理能力，能否避免“暗箱操作”，克服盲目追求利潤(rùn)、不顧政府投資效益，并對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行終身質(zhì)量負(fù)責(zé)制等一系列問(wèn)題。二、**本級(jí)代建制的基本做法2005年《浙江省政府投資項(xiàng)目實(shí)施代建暫行規(guī)定》出臺(tái)，標(biāo)志著代建制在我省全面試行。目前經(jīng)批準(zhǔn)具有浙江省政府投資項(xiàng)目代建資格的代建單位共29家，其中已開(kāi)展代建業(yè)務(wù)的5家，共實(shí)施代建項(xiàng)目11個(gè)。我市從1995年開(kāi)始探索項(xiàng)目代建制模式，2001年年底開(kāi)工建設(shè)的**國(guó)家稅務(wù)局征稅大樓是我市第一個(gè)明確由代建單位代建的項(xiàng)目，到目前止市本級(jí)共實(shí)施代建項(xiàng)目23個(gè)，完成投資10億以上。2004年底我市出臺(tái)了《**本級(jí)政府投資項(xiàng)目試行代建制的通知》（衢政辦發(fā)[2004]146號(hào)），政府投資項(xiàng)目代建制工作正式試行。（一）代建單位基本情況我市市本級(jí)開(kāi)展代建業(yè)務(wù)的單位共有浙江省**聯(lián)達(dá)監(jiān)理咨詢(xún)有限公司、浙江六聯(lián)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司、衢州教育集團(tuán)、**經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)中心等4家。代建單位基本情況如下：1、浙江省**聯(lián)達(dá)監(jiān)理咨詢(xún)有限公司。成立于1995年，屬甲級(jí)監(jiān)理公司，注冊(cè)資金300萬(wàn)元，擁有員工125人，其中各類(lèi)國(guó)家級(jí)注冊(cè)師40人。2005年開(kāi)始代建項(xiàng)目，現(xiàn)共代建項(xiàng)目4個(gè)，主要有：衢州海關(guān)業(yè)務(wù)技術(shù)大樓、市公安局拘留所、柯山公安分局綜合樓、市防汛搶險(xiǎn)基地業(yè)務(wù)用房。2、浙江六聯(lián)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司。成立于1992年，屬二級(jí)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，注冊(cè)資金2000萬(wàn)元，擁有員工20人，其中各類(lèi)國(guó)家級(jí)注冊(cè)師2人。1995年開(kāi)始代建項(xiàng)目，現(xiàn)共代建項(xiàng)目5個(gè)，主要有：衢州電大辦公樓、**國(guó)家稅務(wù)局征稅大樓、衢州電大辦公樓、市開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)大樓、市環(huán)境監(jiān)測(cè)大樓等。3、衢州教育集團(tuán)。成立于2000年，屬自收自支事業(yè)單位擁有員工7人，其中各類(lèi)國(guó)家級(jí)注冊(cè)師1人。2001年開(kāi)始代建項(xiàng)目，現(xiàn)共代建項(xiàng)目7個(gè)，主要有：衢州職業(yè)技術(shù)學(xué)院、衢州一中、衢州綜合中專(zhuān)、體培中心、星星學(xué)校、東港學(xué)校、山海協(xié)作促進(jìn)中心等。4、**經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)中心。成立于1996年，屬臨時(shí)機(jī)構(gòu)，擁有員工18人，其中各類(lèi)國(guó)家級(jí)注冊(cè)師1人。2003年開(kāi)始代建項(xiàng)目，現(xiàn)共代建項(xiàng)目7個(gè)，主要有：市青少年宮、武警支隊(duì)辦公樓、亭川小區(qū)安置房、書(shū)院拆遷安置房、會(huì)展中心改造、市府食堂等。（二）代建制模式**市本級(jí)代建制尚處在探索階段，其代建模式也多種多樣，既有政府集中代建制模式，也有公司代建制模式。衢州教育集團(tuán)作為事業(yè)單位，代建了近年來(lái)所有的教育系統(tǒng)較大的建設(shè)項(xiàng)目，同時(shí)也承擔(dān)了這些教育項(xiàng)目的投資融資業(yè)務(wù)，從代建角度看，衢州教育集團(tuán)實(shí)施的代建屬典型的行業(yè)內(nèi)政府集中代建制模式。**經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)中心作為建設(shè)局下屬的自收自支臨時(shí)機(jī)構(gòu)，代建了部分政府交辦的項(xiàng)目，也可歸屬為政府集中代建制模式。浙江省**聯(lián)達(dá)監(jiān)理咨詢(xún)有限公司和浙江六聯(lián)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司的代建則屬于完整意義上的公司代建制模式。（三）代建人確定一是通過(guò)招標(biāo)確定代建單位。根據(jù)衢政辦發(fā)[2004]146號(hào)文件規(guī)定，由市發(fā)改委、財(cái)政局、建設(shè)局等部門(mén)組成代建審查委員會(huì)初審確定有符合代建資質(zhì)的代建單位，然后進(jìn)入招投標(biāo)中心公開(kāi)招標(biāo)后，報(bào)市代建審查委員會(huì)最后確定。從實(shí)施情況看，公司代建制模式多采用通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式取得代建項(xiàng)目這種形式，現(xiàn)共實(shí)施代建項(xiàng)目4個(gè)，其中3個(gè)項(xiàng)目由浙江省**聯(lián)達(dá)監(jiān)理咨詢(xún)有限公司實(shí)施。二是使用人將項(xiàng)目直接委托某一代建單位集中代建。這類(lèi)項(xiàng)目主要集中在政府集中代建制模式中。目前通過(guò)這種方式實(shí)施的代建項(xiàng)目有19個(gè)，其中衢州教育集團(tuán)和**經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)中心代建的全部項(xiàng)目均以政府協(xié)調(diào)會(huì)、抄告單方式進(jìn)行直接委托。（四）代建方式代建方式有全過(guò)程代建和分階段代建二種方式，其中分階段代建又可分為前期工作階段代建和建設(shè)實(shí)施階段代建二種。市本級(jí)目前實(shí)施的代建主要是全過(guò)程代建和建設(shè)實(shí)施階段代建，其中學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目以全過(guò)程代建為主，其他項(xiàng)目以建設(shè)實(shí)施階段代建為主。建設(shè)實(shí)施階段的代建，一般由使用人自行開(kāi)展項(xiàng)目前期工作，在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告或初步設(shè)計(jì)或施工圖完成后，確定建設(shè)實(shí)施代建人，由代建人負(fù)責(zé)項(xiàng)目的施工、監(jiān)理直至竣工驗(yàn)收的管理。浙江省**聯(lián)達(dá)監(jiān)理咨詢(xún)有限公司代建的衢州海關(guān)業(yè)務(wù)技術(shù)大樓、市公安局治安拘留所，市六聯(lián)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司代建的市國(guó)稅大樓、環(huán)境監(jiān)測(cè)綜合大樓，市經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)中心代建的市青少年宮項(xiàng)目、市檢察院技術(shù)用房等都是在項(xiàng)目業(yè)主已完成了項(xiàng)目審批過(guò)程，甚至完成施工圖設(shè)計(jì)后才明確代建單位。這種模式由于代建單位的后期介入，故使用人多成立項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、籌備組、基建辦等之類(lèi)的機(jī)構(gòu)，來(lái)配合代建單位共同完成項(xiàng)目的建設(shè)任務(wù)。全過(guò)程的代建，一般是指使用人提出項(xiàng)目建議書(shū)，投資綜合主管部門(mén)審批后，即確定代建人，由代建人全權(quán)履行投資人和使用人責(zé)任，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全過(guò)程管理。市本級(jí)采用這種模式代建的項(xiàng)目，主要集中在市經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)中心和衢州教育集團(tuán)。市經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)中心代建的市武警支隊(duì)辦公樓項(xiàng)目、亭川小區(qū)安置房項(xiàng)目，都是在市武警支隊(duì)和西區(qū)管委會(huì)提出項(xiàng)目之初，市政府以抄告單形式確定由市經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)中心代建，之后的項(xiàng)目前期、建設(shè)實(shí)施等具體管理中使用單位基本不介入，僅在功能使用上提出具體意見(jiàn)。衢州教育集團(tuán)代建的**職業(yè)技術(shù)學(xué)院、**新星學(xué)校建設(shè)工程、衢州職教中心一期工程等項(xiàng)目，從項(xiàng)目提出之初就由市政府直接明確了代建單位，項(xiàng)目從前期立項(xiàng)一直到最后建成交付各學(xué)校使用均由市教育集團(tuán)全權(quán)負(fù)責(zé)。（五）代建項(xiàng)目的管理項(xiàng)目前期管理。市本級(jí)的代建項(xiàng)目一般由使用人負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期工作，項(xiàng)目審批的所有手續(xù)由業(yè)主單位負(fù)責(zé)辦理，部分全過(guò)程代建的項(xiàng)目由代建單位負(fù)責(zé)承辦。部分代建項(xiàng)目（以市教育集團(tuán)代建的項(xiàng)目為主）代建人在設(shè)計(jì)階段就參與。其他項(xiàng)目一般由使用人委托開(kāi)展設(shè)計(jì)，代建人在設(shè)計(jì)完成后才介入，這些項(xiàng)目一般在代建人介入后都需做大量的設(shè)計(jì)優(yōu)化和修改工作。委托代建合同的簽訂與管理。市本級(jí)的委托代建合同一般由使用人和代建人直接簽訂，部分經(jīng)招標(biāo)確定代建人的委托代建合同，由市發(fā)改委代表代建審查委員會(huì)認(rèn)可。委托代建合同采用一般的通用版本，由委托代建合同書(shū)、通用合同條款和專(zhuān)用合同條款三部分組成，其中委托代建合同明確代建項(xiàng)目的基本內(nèi)容、投資、建設(shè)期限、工程質(zhì)量及代建費(fèi)用等；通用合同條款主要明確代建人和委托人的權(quán)利和義務(wù)；專(zhuān)用合同條款對(duì)代建中的一些細(xì)節(jié)問(wèn)題予以明確。建設(shè)資金撥付與管理。市本級(jí)的代建項(xiàng)目建設(shè)資金撥付有三種形式：一是使用人管理建設(shè)資金。使用人根據(jù)代建方確認(rèn)的工程進(jìn)度，撥付建設(shè)資金給施工單位，這也是我市代建項(xiàng)目主要采取的資金撥付方式。二是市財(cái)政直接管理建設(shè)資金。由市財(cái)政局按建設(shè)進(jìn)度根據(jù)代建方、使用方、施工方、監(jiān)理方等多方認(rèn)定的工程量和投資后直接撥付給參建的施工單位。三是代建人管理建設(shè)資金。即代建合同簽訂后，使用人按照批復(fù)的項(xiàng)目總投資，將建設(shè)資金全部交由代建單位管理。三、**本級(jí)代建制實(shí)施中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)代建制是對(duì)傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)作模式的變革，代建制的推行實(shí)現(xiàn)了建設(shè)、管理、使用“三合一”傳統(tǒng)模式向投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用“四分開(kāi)”全新運(yùn)作模式的轉(zhuǎn)變。市本級(jí)代建制實(shí)施近四年的實(shí)踐中，主要達(dá)到了以下工作效果：一是提高了政府資金使用效率，達(dá)到了有效節(jié)約投資、防止“三超”現(xiàn)象的目標(biāo)。市六聯(lián)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司代建的市國(guó)稅征稅大樓，代建單位發(fā)揮自身專(zhuān)業(yè)力量，在不影響外觀情況下，對(duì)原設(shè)計(jì)的大樓外墻材料提出優(yōu)化方案，建議業(yè)主方將原外墻鑲貼純鋁板改為噴涂金屬漆，僅此一項(xiàng)為業(yè)主單位節(jié)省投資800萬(wàn)元。市經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)中心在武警支隊(duì)辦公樓和亭川小區(qū)安置房建設(shè)上，經(jīng)過(guò)優(yōu)化設(shè)計(jì)，分別節(jié)約投資260萬(wàn)元和430萬(wàn)元。二是改變了傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體的狀況，增強(qiáng)了項(xiàng)目建設(shè)各方的責(zé)任意識(shí)和相互監(jiān)督制約。代建制以合同方式規(guī)定了代建人、投資人、使用人的責(zé)、權(quán)、利，使項(xiàng)目建設(shè)各方之間產(chǎn)生互相監(jiān)督制約的關(guān)系，投資人負(fù)責(zé)建設(shè)資金籌措和管理；使用人在提出使用功能和建設(shè)要求后，其主要工作就是對(duì)代建人的監(jiān)督，使政府部門(mén)從“辦事”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苁隆?，將更多的精力用?lái)從事宏觀層面的監(jiān)管工作；代建人依據(jù)代建合同承擔(dān)政府工程項(xiàng)目建設(shè)管理任務(wù)；投資綜合管理部門(mén)以合同管理為中心，運(yùn)用法律手段，制衡各方。三是改變了建設(shè)項(xiàng)目非專(zhuān)業(yè)化管理的狀況，提高了項(xiàng)目的建設(shè)管理水平。代建制的試行，讓具有工程項(xiàng)目管理的專(zhuān)業(yè)化人才隊(duì)伍發(fā)揮其自身優(yōu)勢(shì)，從而達(dá)到投資、質(zhì)量、進(jìn)度的有效控制。代建制的實(shí)施對(duì)促進(jìn)政府投資管理職能的轉(zhuǎn)變，起到積極的推動(dòng)作用，但在實(shí)際操作過(guò)程中也暴露出一些問(wèn)題，在一定程度上阻礙了代建制的推廣。目前存在的主要問(wèn)題有：1、代建制的法律地位缺失。在我國(guó)，代建制雖體現(xiàn)在國(guó)務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》中，但相應(yīng)的管理辦法并未及時(shí)出臺(tái)，如代建單位的資質(zhì)由誰(shuí)來(lái)認(rèn)可，標(biāo)準(zhǔn)是什么，項(xiàng)目法人制在代建實(shí)施過(guò)程中如何體現(xiàn)，誰(shuí)為工程質(zhì)量負(fù)責(zé)等等均不明晰。我省雖然在2005年出臺(tái)了《浙江省政府投資項(xiàng)目實(shí)施代建暫行規(guī)定》（浙發(fā)改法規(guī)[2005]130號(hào)），但其并不具有法律地位。我市也同樣存在類(lèi)似的問(wèn)題。2、使用人授權(quán)不充分，代建實(shí)施過(guò)程中溝通協(xié)調(diào)任務(wù)繁重。對(duì)代建制推行的目的，許多使用人往往認(rèn)識(shí)不到位，多數(shù)認(rèn)為是搶了自己的“蛋糕”，而不愿意實(shí)施代建，即使搞了代建，也只是走走形式，并沒(méi)有給予充分授權(quán)，代建人某種程度上起到了施工現(xiàn)場(chǎng)的管理者或是項(xiàng)目監(jiān)理者的責(zé)任。如代建單位沒(méi)有施工單位的選擇權(quán)和合同簽訂權(quán)；資金撥付沒(méi)有按照財(cái)政部《代建制財(cái)政財(cái)務(wù)管理制度》(財(cái)建[2004]300號(hào))要求撥付給代建單位；代建人在代建過(guò)程中沒(méi)有一定的決策權(quán)，形成“大業(yè)主，小代建”的狀況等等。授權(quán)不夠造成職責(zé)與權(quán)利的失衡，給代建人實(shí)施其管理工作帶來(lái)很大被動(dòng)。3、部分代建項(xiàng)目投資人、使用人、代建人在項(xiàng)目建設(shè)中職責(zé)不清。這種現(xiàn)象主要存在于我市政府集中代建制模式中。在這類(lèi)代建項(xiàng)目中，投資人和代建人往往集基職能與一身，既承擔(dān)項(xiàng)目的投資和融資業(yè)務(wù)，又負(fù)責(zé)項(xiàng)目的代建工作，代建制應(yīng)達(dá)到的投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用分離，各方相互制約，嚴(yán)控“三超”的效果難以實(shí)現(xiàn)。4、代建人收益與風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不對(duì)等。一是代建人收益較低。代建人收益應(yīng)來(lái)自于代建項(xiàng)目的管理費(fèi)用（一般為投資概算的2-3%）和代建工程節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)兩部分。但目前實(shí)際代建單位得到的只是較低的項(xiàng)目管理費(fèi)中的一部分，如海關(guān)大樓和環(huán)境監(jiān)測(cè)大樓代建費(fèi)分別為投資概算的1.25%和1.96%，而工程節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)往往得不到，其中有工程節(jié)余誰(shuí)來(lái)認(rèn)可、如何兌現(xiàn)職責(zé)不清的原因，也有代建人建設(shè)階段介入，投資節(jié)余要靠工程管理來(lái)獲得，難度較大的原因，同時(shí)還有使用人主觀上不愿意工程有更多節(jié)余的原因。二是代建履約保證金遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于代建費(fèi)。衢政辦發(fā)[2004]146號(hào)文件規(guī)定“代建單位應(yīng)提供工程概算投資3-10%的銀行履約函”，聯(lián)達(dá)監(jiān)理公司代建的海關(guān)大樓其代建履約保證金為項(xiàng)目概算的3%（共72萬(wàn)元），而其得到的代建費(fèi)僅為1.25%（共30萬(wàn)元），極大地限制了以智力投入為主、注冊(cè)資金較少的咨詢(xún)單位參與代建的積極性。三是對(duì)工程質(zhì)量、工程維修等代建單位有更多的責(zé)任而無(wú)應(yīng)有的保障措施。5、代建隊(duì)伍綜合素質(zhì)不高，代建市場(chǎng)尚不成熟。市本級(jí)目前的代建隊(duì)伍，大多專(zhuān)業(yè)水平較高，而綜合協(xié)調(diào)管理能力相對(duì)較弱，特別是缺少懂經(jīng)濟(jì)、懂管理、懂法律等復(fù)合型人才。同時(shí)，參與代建的單位政企不分、產(chǎn)權(quán)不明、責(zé)權(quán)不清的現(xiàn)象依然存在，導(dǎo)致代建制推行中不完全的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象的出現(xiàn)，影響代建市場(chǎng)的健康發(fā)展。四、完善我市代建制管理的幾點(diǎn)思考代建制是政府投資體制改革的方向，也是實(shí)現(xiàn)政府投資專(zhuān)業(yè)化管理的有效方式，試點(diǎn)階段難免會(huì)出現(xiàn)許多的問(wèn)題，但只要認(rèn)真探索，進(jìn)行合理的制度設(shè)計(jì)，代建制一定會(huì)發(fā)揮出其預(yù)期效果。從**本級(jí)代建制的實(shí)施過(guò)程看，筆者認(rèn)為要有效地推進(jìn)代建制的實(shí)行，需要有一個(gè)明確的代建管理模式支撐，需要有一個(gè)透明的代建人選擇制度，需要有一個(gè)明晰各方權(quán)責(zé)利的規(guī)范性代建合同，需要有一個(gè)較好的代建激勵(lì)和制約機(jī)制，需要有一批具有相應(yīng)資質(zhì)的代建隊(duì)伍。目前，迫切需要充分研究和完善以下問(wèn)題：（一）關(guān)于代建制的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。在目前代建制法律地位缺失的情況下，建議**代建制管理模式暫根據(jù)精簡(jiǎn)、效能、獨(dú)立的原則，成立以協(xié)調(diào)管理為主，并代表政府投資人的代建項(xiàng)目管理辦公室（簡(jiǎn)稱(chēng)代建辦），機(jī)構(gòu)屬事業(yè)性質(zhì)。代建辦的主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)市本級(jí)所有代建項(xiàng)目的組織、實(shí)施、協(xié)調(diào)工作，制定相關(guān)的工作制度和工作流程；負(fù)責(zé)擬定和管理規(guī)范性代建合同；負(fù)責(zé)向市場(chǎng)公開(kāi)招標(biāo)選擇代建單位；負(fù)責(zé)向市場(chǎng)公開(kāi)招標(biāo)選擇監(jiān)理單位；負(fù)責(zé)審定代建項(xiàng)目的年度計(jì)劃，上報(bào)投資綜合管理部門(mén)批準(zhǔn)，為財(cái)政部門(mén)撥付建設(shè)資金提供依據(jù)。（二）關(guān)于代建人的選擇方式。代建人的選擇無(wú)非是指定或公開(kāi)招標(biāo)兩種，筆者認(rèn)為對(duì)無(wú)特殊使用功能要求的項(xiàng)目，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)辦法，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式確定代建人，減少人為因素，避免指定代建所帶來(lái)的高度集中性，以及責(zé)任不清、處罰難以到位等現(xiàn)象的發(fā)生。（三）關(guān)于代建合同。代建是一種委托代理關(guān)系，這種委托代理關(guān)系是通過(guò)合約方式來(lái)履行的，故應(yīng)以經(jīng)濟(jì)合同方式明確投資人、使用人、代建人三方的權(quán)利和義務(wù)。一是委托代建合同由原使用人和代建人二方簽訂，改為由投資人、使用人、代建人三方共同簽訂，增加投資人的權(quán)責(zé)利部