從總體支配到技術(shù)治理

從總體支配到技術(shù)治理

改革30年，中國(guó)取得了世界矚目的偉大成就。而30年滄桑巨變，30年循序漸進(jìn)，30年曲折前行，不僅融入了我們每個(gè)中國(guó)人的生命記憶，也要求我們運(yùn)用歷史理性去摸索和把握這30年中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷及其運(yùn)行的機(jī)制。改革以來(lái)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)重大變化，即是不再像前30年那樣沿循著某種總體性支配的方式，①或者通過(guò)群眾性的規(guī)訓(xùn)、動(dòng)員和運(yùn)動(dòng)來(lái)調(diào)動(dòng)政治和社會(huì)經(jīng)濟(jì)諸領(lǐng)域的各種力量，而是為諸領(lǐng)域賦予一定程度的自主權(quán)，來(lái)釋放基層社會(huì)的活力。當(dāng)然，改革的不同階段中蘊(yùn)涵著不同的矛盾和困境，中央政府采取了不同的策略，地方政府也相應(yīng)地改變自身的運(yùn)作模式，社會(huì)經(jīng)濟(jì)諸領(lǐng)域呈現(xiàn)出了不同的樣態(tài)和節(jié)奏，并反過(guò)來(lái)成為改變社會(huì)結(jié)構(gòu)的重要力量。本文圍繞一種由政治經(jīng)濟(jì)學(xué)生發(fā)而成的社會(huì)學(xué)視角，來(lái)考察改革30年來(lái)中央、地方政府及社會(huì)經(jīng)濟(jì)諸領(lǐng)域之間在不同階段所形成的結(jié)構(gòu)關(guān)系，以及彼此間相互激發(fā)、促生甚至形成矛盾的復(fù)雜機(jī)制，著重從“雙軌制”、“分稅制”和“科層制”出發(fā)來(lái)討論改革不同階段的主要形態(tài)及其運(yùn)行邏輯，以呈現(xiàn)出權(quán)力與市場(chǎng)、資本與勞動(dòng)、支配與治理交互連帶、限制和轉(zhuǎn)化的關(guān)系，從而摸索出具有中國(guó)特色的社會(huì)主義形成、運(yùn)行和發(fā)展的辯證規(guī)律。一、雙軌制下的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)：1978—1989年1978年，是現(xiàn)代中國(guó)歷史上一個(gè)具有決定意義的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，中央的改革方針一改通過(guò)總體性支配來(lái)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化積累或通過(guò)群眾動(dòng)員來(lái)克服該體制之缺陷的思路，而是通過(guò)調(diào)動(dòng)、激發(fā)基層民眾的活力來(lái)塑造新型的社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)體制。在改革最初的十年間，這套辦法的核心機(jī)制，即是在農(nóng)村家庭、國(guó)有企業(yè)和地方財(cái)政諸領(lǐng)域普遍推行承包制。（一）計(jì)劃體制的突破：承包制的廣泛推行1.農(nóng)村與城市的承包改革這場(chǎng)改革的起點(diǎn)，是從改造農(nóng)村基層組織的生產(chǎn)關(guān)系入手，打破原有的人民公社體制。改革通過(guò)建立農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，不僅拉近了農(nóng)民與土地的關(guān)系，使農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率大大提高，更為關(guān)鍵的是，它重新使農(nóng)民回到家庭經(jīng)營(yíng)的結(jié)構(gòu)中來(lái)，使家庭代替了生產(chǎn)隊(duì)而重新成為生產(chǎn)和社會(huì)活動(dòng)的基本單位?！鞍a(chǎn)到戶(hù)”雖沒(méi)有改變城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，卻恢復(fù)了農(nóng)村基層的生產(chǎn)關(guān)系，使農(nóng)村社會(huì)生活乃至倫理關(guān)系回歸到常規(guī)的形態(tài)中?！鞍a(chǎn)到戶(hù)”改變了新中國(guó)建立后前30年通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”從農(nóng)村征收“暗稅”來(lái)加快工業(yè)化原始積累的方式。②農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的復(fù)蘇不僅一舉解決了農(nóng)民的溫飽問(wèn)題，而且使農(nóng)副產(chǎn)品有所剩余，小型交易集市得到恢復(fù)，農(nóng)民手中也有了小額儲(chǔ)蓄，促使國(guó)家自1985年起以“合同訂購(gòu)”和下達(dá)“訂購(gòu)任務(wù)”的方式取代了原來(lái)的糧棉油等重要農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)體制。在這種農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格雙軌制下，農(nóng)村市場(chǎng)開(kāi)始發(fā)展起來(lái)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到了進(jìn)一步的激勵(lì)。農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的這種變化，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起和繁榮提供了必要的條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展在就地吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、增加農(nóng)民收入、打破農(nóng)村的單一所有制結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)等方面發(fā)揮了重要的歷史作用。到了1987年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值首次超過(guò)了農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值?？梢哉f(shuō)在改革初期，無(wú)論是包產(chǎn)到戶(hù)，還是農(nóng)村集市的恢復(fù)，家庭工副業(yè)的興起，都源于社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整所促發(fā)的基層經(jīng)濟(jì)活力，其中，土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整所帶來(lái)的土地經(jīng)營(yíng)空間，以及農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系重新落實(shí)在家庭基礎(chǔ)上，是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)撥亂反正的首要條件。與廣大農(nóng)村依靠家庭生產(chǎn)所激發(fā)出來(lái)的活力相比，城市中“文革”的遺留問(wèn)題對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行的消極影響尚未消除，各級(jí)政府依然忙于撥亂反正，重整從中央到地方政府再到國(guó)有企業(yè)等各級(jí)行政秩序，通過(guò)重建單位體制，使各項(xiàng)社會(huì)生產(chǎn)和生活秩序得到有效恢復(fù)。在單位制的重建過(guò)程中，行政秩序在總體上恢復(fù)以中央權(quán)力為核心的縱向體制，恢復(fù)行政科層權(quán)力的有效性；與此同時(shí)，國(guó)有企業(yè)在總體上也維持著單位制結(jié)構(gòu)，服從國(guó)家指令性計(jì)劃，企業(yè)中人事、資源和經(jīng)營(yíng)等一切活動(dòng)均按行政等級(jí)來(lái)管理和配置，成為行政體制鏈條的一個(gè)終端環(huán)節(jié)。③坦言之，依靠單位制，將國(guó)有企事業(yè)納入到行政支配體系中，將城市的生產(chǎn)生活納入到合法秩序的軌道上，乃是撥亂反正的題中之意。然而，隨著城市改革的逐步展開(kāi)，單位制的弊病開(kāi)始顯露出來(lái)。城市生活依然處于總體支配的格局中，行政上條塊分割、機(jī)構(gòu)臃腫、派系層疊，企業(yè)行政化致使人員冗雜且效率低下，職工的收入和待遇始終維持在較低的水平。因而與農(nóng)村改革相比，城市體制改革的難度大得多。家庭是農(nóng)村改革得以落實(shí)的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，而城市改革則落實(shí)在單位組織上；企事業(yè)性的單位組織，不僅嵌生在行政權(quán)力自上而下的縱向計(jì)劃體制中，也在橫向上承擔(dān)著社會(huì)福利的所有職能，牽涉到城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的所有方面。農(nóng)村改革似乎通過(guò)“無(wú)為”治理留出了經(jīng)濟(jì)自然發(fā)育的空間；而城市改革則牽一發(fā)動(dòng)全身，影響到所有利害關(guān)系。在城市體制改革中，中央政府采取了更為穩(wěn)妥的漸進(jìn)策略。1979年初，國(guó)務(wù)院做出了擴(kuò)大國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的決策，允許企業(yè)按照“議價(jià)”的形式自銷(xiāo)超計(jì)劃產(chǎn)品，物資流通和產(chǎn)品定價(jià)的“第二軌道”開(kāi)始合法化。1983年，中央政府效仿農(nóng)村改革的經(jīng)驗(yàn)對(duì)國(guó)有企業(yè)試行承包制，但隨后物價(jià)迅速上漲，無(wú)法得到控制，致使中央不得不轉(zhuǎn)而通過(guò)“利改稅”改革來(lái)解決上述難題。兩步“利改稅”改革，表明國(guó)家在經(jīng)濟(jì)手段上試圖改變政府與企業(yè)的直接控制關(guān)系，對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)分別征收所得稅和調(diào)節(jié)稅，調(diào)節(jié)稅后的剩余利潤(rùn)作為企業(yè)留存。但由于當(dāng)時(shí)的財(cái)稅管理體制仍留給了企業(yè)管理者很大的做賬空間，企業(yè)開(kāi)始為留存更大的利潤(rùn)而減小自己的利潤(rùn)數(shù)額，致使國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)出現(xiàn)了連續(xù)22個(gè)月的下滑。④經(jīng)過(guò)數(shù)次反復(fù)，1986年末，城市體制改革重新回到以企業(yè)改革為中心的軌道上來(lái)，從而再次掀起了全面推廣企業(yè)承包的高潮。2.財(cái)政包干制與地方分權(quán)中央政府在實(shí)施基層農(nóng)村和企業(yè)改革的同時(shí)，也試圖在中央與地方的權(quán)力關(guān)系上打破原有計(jì)劃體制的僵硬格局。在實(shí)行計(jì)劃體制的國(guó)家，多級(jí)政府的存在使中央政府必須通過(guò)地方政府推行政令來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，因而中央政府必須高度集權(quán)。在集權(quán)框架下，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展表現(xiàn)為兩種模式的周期性循環(huán)，即中央集權(quán)的集中模式和中央放權(quán)的競(jìng)賽模式。⑤在集中模式下，中央政府收緊了地方政府的大部分經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和管理權(quán)限；在競(jìng)賽模式中，則將一些計(jì)劃和若干經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限放權(quán)給地方。面對(duì)軟預(yù)算約束⑥和競(jìng)賽環(huán)境，地方政府的行為往往導(dǎo)致地方重復(fù)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，最終使中央政府收緊權(quán)限，回到集中模式。人們常說(shuō)的“一放就亂、一收就死”，便是對(duì)這兩種模式的概括。從政府的角度來(lái)看，改革的當(dāng)務(wù)之急，是使市場(chǎng)逐漸成為配置和分配社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的主要方式。因此政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的辦法，應(yīng)從直接控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)的大部分資源轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽控?cái)政、稅收和金融政策進(jìn)行間接調(diào)節(jié)。1980年代中期，中央—地方的財(cái)政關(guān)系開(kāi)始了重大調(diào)整，實(shí)施了長(zhǎng)達(dá)近十年之久的財(cái)政包干制。這種類(lèi)似于承包制的財(cái)政包干使地方政府的收入出現(xiàn)了快速增長(zhǎng)。⑦與此同時(shí)，中央和地方政府在財(cái)政上的承包關(guān)系日益明確。這種關(guān)系是一種很獨(dú)特的關(guān)系，是一攬子包干制，既不同于平等的市場(chǎng)關(guān)系，又不同于計(jì)劃體制下以上級(jí)指揮為主的命令關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是允許地方政府有自由活動(dòng)權(quán)限，中央政府只對(duì)最后的經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入做出要求。包干制的最大意義，是將地方政府變成了有明確的自身利益的行動(dòng)主體。地方政府通過(guò)努力“做大蛋糕”來(lái)留下超收分成部分的財(cái)政收入，也通過(guò)與中央政府討價(jià)還價(jià)來(lái)力爭(zhēng)低包干基數(shù)和高超收分成比例。中國(guó)的財(cái)政體制是典型的“下管一級(jí)”的體制。中央與省級(jí)政府實(shí)行財(cái)政包干制后，省與地市、地市與縣、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)也依次廣泛采用財(cái)政包干制，雖然在具體的分成辦法上各不相同，但上下級(jí)的討價(jià)還價(jià)卻成為了相當(dāng)普遍的現(xiàn)象。⑧在這個(gè)時(shí)期，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展和繁榮雖有其各種社會(huì)歷史條件，⑨卻也離不開(kāi)因財(cái)政包干而形成的地方政府尤其是縣鄉(xiāng)政府的強(qiáng)力推動(dòng)。這是因?yàn)椋芍破陂g的稅制以產(chǎn)品稅為主，不管企業(yè)效益好壞，只要企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)，稅收便以產(chǎn)值或增加值為基數(shù)來(lái)計(jì)算。在定額包干的財(cái)政體制下，利用貸款興辦大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，無(wú)疑對(duì)地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)和剩余勞動(dòng)力的就業(yè)大有好處，但卻不能建立起地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展的模式。同樣，國(guó)有企業(yè)改革與財(cái)政包干制也有著密切的聯(lián)系。這些改革形式雖然比較復(fù)雜，但依然以定額包干為中心的承包制為改革的主要內(nèi)容。⑩通過(guò)承包制及相應(yīng)措施，地方政府與地方企業(yè)開(kāi)始成為有著共同利益的行動(dòng)主體。就與地方政府的關(guān)系而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)并無(wú)多大區(qū)別，只是對(duì)于國(guó)有企業(yè)，地方政府的“軟預(yù)算約束”機(jī)制更為明顯些?；谏鲜龇治隹煽闯?，中央對(duì)地方的放權(quán)極大程度地改變了地方政府的行為模式。地方政府逐漸形成了“公司化”的利益主體，追求地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入的增加成為其行動(dòng)的主要?jiǎng)訖C(jī)和目標(biāo)。(11)為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，地方政府以“放水養(yǎng)魚(yú)”的辦法，通過(guò)興辦企業(yè)迅速擴(kuò)大地方信貸和投資規(guī)模，而地方企業(yè)規(guī)模越大，能夠創(chuàng)造的稅收和預(yù)算外的財(cái)政收入就越多。所謂“銀行放款、企業(yè)用款、財(cái)政還款”的模式，即是對(duì)這一時(shí)期地方政府行為的概括。（二）雙軌制的運(yùn)行：嵌入在集體制中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)(12)無(wú)論是在鄉(xiāng)村、城市還是在中央—地方之間普遍推行的承包制，都離不開(kāi)社會(huì)運(yùn)行的一個(gè)重要邏輯：即“雙軌制”。一般而言，經(jīng)濟(jì)學(xué)家將以?xún)r(jià)格雙軌制為主的制度安排理解為中國(guó)漸進(jìn)式改革的典型特征：即在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還占統(tǒng)治地位的情況下，國(guó)家既保護(hù)和封閉存量（保護(hù)既得利益者），又培育和發(fā)展增量（促生市場(chǎng)和新生力量），從而依靠后一種力量的持續(xù)發(fā)育來(lái)漸進(jìn)推展市場(chǎng)化改革。(13)在這個(gè)意義上，雙軌制確立了一種分割式的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，一方面，作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)依然對(duì)所謂的存量部分，通過(guò)行政體制加以指令管理和資源調(diào)撥；另一方面，新成長(zhǎng)起來(lái)的非國(guó)有經(jīng)濟(jì)在地方政府的管轄下，從生產(chǎn)、銷(xiāo)售和定價(jià)等方面開(kāi)始尋求市場(chǎng)規(guī)律，建立起一種完全不同的增量邏輯。(14)本文對(duì)雙軌制的考察，試圖以?xún)r(jià)格雙軌和權(quán)力雙軌的結(jié)構(gòu)分析為基礎(chǔ)，對(duì)這種雙軌制得以運(yùn)行的內(nèi)部機(jī)制加以探討。換言之，這里所說(shuō)的雙軌制，不僅是指制度安排所具有的二元結(jié)構(gòu)特性，也是指制度運(yùn)行過(guò)程本身的雙重機(jī)制。自1980年代中期開(kāi)始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)事實(shí)上是通過(guò)一種雙重機(jī)制的運(yùn)行來(lái)搭建溝通存量經(jīng)濟(jì)和增量經(jīng)濟(jì)的橋梁。1.集體所有制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于集體生產(chǎn)的解體和家庭經(jīng)營(yíng)的自由化，農(nóng)村在改革前積累的大量剩余勞動(dòng)力由隱而顯，急需尋求新的就業(yè)機(jī)會(huì)。土地調(diào)整、剩余勞力、家庭經(jīng)營(yíng)，再加上改革前的社隊(duì)企業(yè)的組織形態(tài)以及外來(lái)資本等幾個(gè)基本因素，構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起的背景和條件。而促發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)形成的更重要的因素，乃是經(jīng)過(guò)財(cái)政包干制調(diào)整的中央—地方關(guān)系，使得基層行政權(quán)力具備了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和增加財(cái)政收入的激勵(lì)；而城市計(jì)劃體制和交易市場(chǎng)的相對(duì)封閉，輕工日用品的供應(yīng)嚴(yán)重不足，以及城鄉(xiāng)二元分割所造成的雙軌價(jià)格，也形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品“農(nóng)村包圍城市”的局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集體所有制是一種極具中國(guó)特色的產(chǎn)權(quán)形式，這不僅表現(xiàn)在其帶有模糊性的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上，也表現(xiàn)在這種集體制獨(dú)特的運(yùn)作和經(jīng)營(yíng)方式上。(15)改革前的“集體”是指生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)一級(jí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、分配組織，這種集體實(shí)際上是總體性支配權(quán)力在農(nóng)村社會(huì)的基礎(chǔ)單位和分支，生產(chǎn)隊(duì)干部實(shí)際上被看做是國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村社會(huì)的代理人。(16)從社會(huì)結(jié)構(gòu)的意義上說(shuō)，也是傳統(tǒng)士紳或地方精英消失后農(nóng)民直接面對(duì)國(guó)家權(quán)力的狀態(tài)。因此，改革后具有實(shí)質(zhì)含義的“集體所有制”的回歸和復(fù)興，可以在一定程度上看作是一種不同于國(guó)家組織和個(gè)體農(nóng)戶(hù)的社會(huì)力量的興起。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集體所有制與城市中的廠辦或社辦集體所有制不同，其結(jié)構(gòu)性的基礎(chǔ)首先是建立在集體土地所有制上的，亦有自然村落共同體的邊界，有該共同體成員資格所享有的自然分配權(quán)利。(17)因此，若從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的總體社會(huì)結(jié)構(gòu)因素來(lái)看，首先，土地的集體所有確實(shí)賦予農(nóng)民一種所謂的“類(lèi)所有權(quán)”，即在明確的邊界內(nèi)行使集體土地的使用權(quán)，(18)這也是在改革初期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得意識(shí)形態(tài)的合法性和社會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的原因所在。也正是在這個(gè)意義上，集體制首先并不是一種市場(chǎng)性合約下的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，而首先具有社會(huì)性合約的權(quán)利結(jié)構(gòu)。不過(guò)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與純粹的土地集體使用有所不同，它在土地集體制外又添加了一層資本持有者和企業(yè)創(chuàng)業(yè)者的特殊資格。但在集體制的條件下，資本持有者并不能在產(chǎn)權(quán)上將企業(yè)轉(zhuǎn)化為私有，而那些依靠特有的政治或社會(huì)身份而籌集各類(lèi)資源的創(chuàng)業(yè)者（多為基層行政官員），也無(wú)法將企業(yè)完全納入到國(guó)家行政體制之中。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集體制中的土地、資本、權(quán)力三者之間的交易是靠熟人社會(huì)中的人際信任網(wǎng)絡(luò)和特定文化下的默會(huì)知識(shí)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，是一種地方社會(huì)性的“隱性合約”。(19)就此而言，雖然集體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)具有模糊的產(chǎn)權(quán)形態(tài)，但這種產(chǎn)權(quán)從結(jié)構(gòu)上依然由兩個(gè)部分構(gòu)成：一是由自然成員資格確定的集體“共有權(quán)”和“平均權(quán)”，體現(xiàn)在由土地權(quán)利向就業(yè)權(quán)利的轉(zhuǎn)化，以及提供公共福利、調(diào)節(jié)收入甚至利潤(rùn)分紅等“成員權(quán)利”形態(tài)；后來(lái)發(fā)展出來(lái)的合作制經(jīng)濟(jì)，也基于這樣的權(quán)利結(jié)構(gòu)。(20)二是由集體所有與承包經(jīng)營(yíng)之間“委托—代理”而形成的權(quán)利結(jié)構(gòu)。蘇南模式中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，往往將集體產(chǎn)權(quán)的“委托人”與從事實(shí)際企業(yè)經(jīng)營(yíng)的“代理人”兩位一體，即由作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政官員的“制度企業(yè)家”(21)雙肩挑，而溫州模式中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)則往往賦予具體的資本持有者或投資人以更大的權(quán)利，而淡化政治約束的作用。上述兩種模式的差別，恰恰反映了另一種隱性產(chǎn)權(quán)持有形態(tài)的差別，就溫州的情形來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)悄然按著資本化的方向發(fā)展，距離“集體共有權(quán)”的邏輯越來(lái)越遠(yuǎn)。而蘇南地區(qū)則將地方行政代理人作為當(dāng)然的企業(yè)代理，不僅政企不分、家企不分、公私不分，而且通過(guò)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)增量來(lái)確立自身的隱性產(chǎn)權(quán)的合法性。這是因?yàn)?，集體制產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是一種將基層社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治乃至倫理關(guān)系融匯起來(lái)的復(fù)合產(chǎn)權(quán)。在現(xiàn)實(shí)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)形態(tài)中，除集體承諾的就業(yè)意義上的穩(wěn)定收入和福利外，“共有權(quán)”的象征意義遠(yuǎn)大于現(xiàn)實(shí)意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展初期，集體制除提供土地和勞力外，無(wú)法提供任何資金、技術(shù)、人才等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的硬實(shí)力，企業(yè)經(jīng)營(yíng)必須盡可能集中當(dāng)?shù)氐母鞣N優(yōu)勢(shì)；而在雙軌制的前提下，能夠充分調(diào)動(dòng)和配置各種資源的只有政府權(quán)力而非資本。在這個(gè)意義上，地方政府不僅因財(cái)政分權(quán)而逐漸掌握有越來(lái)越大的權(quán)力，也以此為中心搭建行政管理、銀行借貸和民間融資等各種隱性的交易和庇護(hù)關(guān)系，通過(guò)集約各種社會(huì)資本來(lái)降低交易成本，(22)在市場(chǎng)增量的部分將“委托”和“代理”并置起來(lái)，建立隱性產(chǎn)權(quán)的合法權(quán)利。因此，地方政府的行為并非完全體現(xiàn)為一種具有公共目標(biāo)的長(zhǎng)期戰(zhàn)略，更類(lèi)似于費(fèi)孝通所說(shuō)的“差序格局”，即以各類(lèi)資源配置的精英主體為核心，搭建起排他性占有的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，形成一種“圈內(nèi)歸屬”。(23)資本持有者可以適度地讓渡自己的一部分剩余權(quán)，民間能人可以有效地結(jié)成人際信任和交易紐帶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的實(shí)際操作者則可通過(guò)對(duì)企業(yè)收入享有的部分支配權(quán)加以適當(dāng)?shù)匮a(bǔ)償調(diào)節(jié)，根據(jù)具體政策和條件的變化來(lái)調(diào)整集體產(chǎn)權(quán)的公私邊界?？傊?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的雙軌制體現(xiàn)為集體制存量上的“共有產(chǎn)權(quán)”和實(shí)際經(jīng)營(yíng)增量上的“隱性產(chǎn)權(quán)”之復(fù)合體，前者是農(nóng)村共同體得以維系的基礎(chǔ)，而后者則具有市場(chǎng)增量改革意義上的占有合法性，雖然它更具有默會(huì)的性質(zhì)，卻是改革的前十年激勵(lì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。這種雙軌制意義上的雙重占有邏輯，直到1990年代企業(yè)改制才徹底地暴露出來(lái)。(24)顯然，雙軌制的運(yùn)行機(jī)制與市場(chǎng)化的抽象邏輯相比，更具有地方社會(huì)關(guān)系的屬性，更具有隨機(jī)應(yīng)變的博弈能力，更帶有地方保護(hù)主義的性質(zhì)。而所有這些特點(diǎn)，雖易于獲得生產(chǎn)要素、塑造初級(jí)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷(xiāo)售競(jìng)爭(zhēng)的技巧，但對(duì)于規(guī)范的市場(chǎng)運(yùn)作來(lái)說(shuō)卻是很不利的。更重要的是，借此機(jī)制運(yùn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也越來(lái)越易于偏離集體制的實(shí)質(zhì)理念，轉(zhuǎn)而成為地方政府用來(lái)表現(xiàn)政績(jī)和增加收入的工具，或成為集體資產(chǎn)私人化的平臺(tái)。2.國(guó)有企業(yè)內(nèi)的集體制1980年代中期，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展的同時(shí)，中央在國(guó)有企業(yè)也開(kāi)始實(shí)行了大范圍的改革，因循了“一包就靈”的承包制思路。1987年后，承包制采取放權(quán)讓利的辦法在國(guó)有企業(yè)全面鋪開(kāi)。從國(guó)家政策來(lái)看，企業(yè)承包制改革顯然貫徹了計(jì)劃與市場(chǎng)的雙軌邏輯：即在存量上“包死基數(shù)、確保上繳”，在增量上“超收多留、歉收自補(bǔ)”，既通過(guò)“上繳利潤(rùn)定額包干和遞增包干”來(lái)完成行政指令任務(wù)，又通過(guò)“利潤(rùn)比例分成”賦予企業(yè)一定的自主性，將工資總額與實(shí)現(xiàn)了的稅利掛鉤。(25)事實(shí)上，企業(yè)承包制改革并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)同一時(shí)期中央所強(qiáng)調(diào)的“政企分開(kāi)”的改革目標(biāo)，而產(chǎn)生了雙重效果。為國(guó)有企業(yè)放權(quán)讓利，一方面將企業(yè)活動(dòng)落實(shí)到經(jīng)營(yíng)核心上來(lái)，并通過(guò)適當(dāng)?shù)氖杖胝{(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)了一定程度上的管理和勞動(dòng)激勵(lì)；但另一方面，這一改革并沒(méi)有改變國(guó)有企業(yè)以單位制為基礎(chǔ)的行政構(gòu)架，反而因?yàn)橛辛艘欢ǖ淖灾鹘?jīng)營(yíng)和利潤(rùn)空間而成為權(quán)力干預(yù)的場(chǎng)所。因此，以單位制為基礎(chǔ)的行政體制和以集體制為平臺(tái)而運(yùn)行的模擬市場(chǎng)，(26)成為企業(yè)承包制運(yùn)行的兩個(gè)基本機(jī)制。中國(guó)城市社區(qū)中的集體制企業(yè)，主要有廠辦集體企業(yè)和社辦集體企業(yè)。70年代末，大批知青返城，國(guó)有企業(yè)和社區(qū)街道為解決本單位或本區(qū)域職工家屬及子女就業(yè)問(wèn)題，扶持開(kāi)辦了一批“安置型”的集體所有制企業(yè)。改革初期，集體制企業(yè)多少具有一種“養(yǎng)子”的身份，國(guó)有企業(yè)既對(duì)集體企業(yè)提供了一些行政性的扶持，如辦理集體企業(yè)開(kāi)辦及投資項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)手續(xù)等；也提供一些經(jīng)濟(jì)性的扶持，如出墊底資金，出舊設(shè)備、廠房、場(chǎng)地，派管理和技術(shù)人員，或?yàn)榧w企業(yè)擔(dān)保貸款等，(27)成為企業(yè)“辦社會(huì)”或“福利化”的又一種形式。但從產(chǎn)權(quán)的角度看，集體制可看作單位制國(guó)有企業(yè)的“二級(jí)產(chǎn)權(quán)”；企業(yè)職工在身份上也有差別，被明確區(qū)分為“全民職工”和“集體職工”。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)具有村落共同體意義的集體制相比，國(guó)有企業(yè)廠辦集體制不具有任何自然權(quán)利的性質(zhì)，亦非真正意義上的集體所有權(quán)，更類(lèi)似于國(guó)有企業(yè)的下級(jí)行政所屬單位。集體企業(yè)始終處于一種悖謬的處境：它在產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)上具有極強(qiáng)的行政依附性，屬于國(guó)家單位支配下的企業(yè)組織，但職工在身份上卻不屬于國(guó)家職工，因而在實(shí)質(zhì)上不具有“公有權(quán)利”的意涵，在產(chǎn)權(quán)和身份上都是極其模糊的。隨著企業(yè)承包制的運(yùn)行，特別是廠長(zhǎng)經(jīng)理負(fù)責(zé)制的實(shí)行，國(guó)有企業(yè)事實(shí)上開(kāi)始按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的存量邏輯和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的增量邏輯來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)，雖然在單位制內(nèi)企業(yè)管理層的人事任免權(quán)、資源配置權(quán)、價(jià)格議定權(quán)都依然受到行政指令性的制約，但在負(fù)責(zé)承包經(jīng)營(yíng)的廠長(zhǎng)經(jīng)理的行政權(quán)限內(nèi)，特別是像集體企業(yè)這樣的“二級(jí)產(chǎn)權(quán)單位”內(nèi)，廠長(zhǎng)經(jīng)理則具有充分的控制權(quán)。企業(yè)承包在集體制內(nèi)并沒(méi)有徹底實(shí)現(xiàn)集體所有的共有權(quán)利結(jié)構(gòu)，與此同時(shí)，廠長(zhǎng)經(jīng)理作為行政委托的“代理人”，其權(quán)利也不是獨(dú)立的：一方面他的任免和任期皆由上級(jí)部門(mén)決定，另一方面他也不享有任何剩余權(quán)，因而承包制下的合同并不具有完整的約束效力。(28)在單位制委托—代理不充分、集體制產(chǎn)權(quán)模糊不清晰的條件下，企業(yè)代理人很易于為了擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的重重束縛而加大對(duì)下屬集體企業(yè)的控制和操作來(lái)實(shí)施模擬市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)。80年代后半期，集體企業(yè)，特別是廠辦集體企業(yè)在城市經(jīng)濟(jì)體制改革中發(fā)揮了潛在的巨大作用。在價(jià)格雙軌的條件下，國(guó)有企業(yè)在存量邏輯上可利用單位體制中的行政優(yōu)勢(shì)協(xié)同權(quán)力或利益的相關(guān)行政部門(mén)與主管上級(jí)乃至中央政府討價(jià)還價(jià)，爭(zhēng)取在生產(chǎn)額度、生產(chǎn)資料價(jià)格、行業(yè)壟斷和財(cái)政補(bǔ)貼等國(guó)家資源上盡可能獲得指令經(jīng)濟(jì)中的政策性利潤(rùn)，同時(shí)也可利用增量上的準(zhǔn)市場(chǎng)原則，與企業(yè)內(nèi)外的各種經(jīng)營(yíng)性單位形成各種交易活動(dòng)。而這其中，那些國(guó)有企業(yè)具有絕對(duì)控制權(quán)的廠辦集體企業(yè)，便成為滋養(yǎng)此類(lèi)活動(dòng)的最便利的交易平臺(tái)。這一時(shí)期，國(guó)有企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等非公經(jīng)營(yíng)性組織建立起了廣泛密切的聯(lián)系，特別是在相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)往往采取外包制，將一些初級(jí)產(chǎn)品的加工發(fā)包給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并在生產(chǎn)資料計(jì)劃價(jià)格、生產(chǎn)工藝和技術(shù)人員上提供支持，以盡可能換取鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)所得的利潤(rùn)。相比而言，在國(guó)有大中型企業(yè)占絕對(duì)地位的地區(qū)，集體企業(yè)則發(fā)揮了模擬市場(chǎng)運(yùn)作的強(qiáng)大功能。這一時(shí)期的集體制與70年代末期有所不同，自國(guó)有企業(yè)施行承包制后，廠辦集體企業(yè)成為被所屬?lài)?guó)有企業(yè)牢牢控制、并將觸角伸向各種交易領(lǐng)域的重要載體。由于缺乏有效的法律和民主監(jiān)管渠道，企業(yè)代理人往往在“二級(jí)產(chǎn)權(quán)”的集體企業(yè)安插自己的親屬和朋友，將這些生產(chǎn)和銷(xiāo)售實(shí)體作為與非公經(jīng)濟(jì)單位私下接觸、秘密約會(huì)的據(jù)點(diǎn)，通過(guò)計(jì)劃價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)格間的差價(jià)來(lái)直接賺取利潤(rùn)，或?qū)⒂袃r(jià)值的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到集體企業(yè)來(lái)暗箱操作。(29)由于集體企業(yè)創(chuàng)辦初期，沒(méi)有與興辦單位、投資單位、主管部門(mén)及出資職工明確投資、借貸或扶持關(guān)系，因而與所屬?lài)?guó)有企業(yè)之間并無(wú)規(guī)范清晰的權(quán)利關(guān)系。正是在這個(gè)意義上，集體企業(yè)成為所屬?lài)?guó)有企業(yè)盤(pán)整、優(yōu)化、隱匿和轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的首選場(chǎng)所。事實(shí)上，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)的集體制在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和組織形態(tài)上有所不同，但在改革的前十年的雙軌制運(yùn)行中都起到了極其關(guān)鍵的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)內(nèi)生的共有產(chǎn)權(quán)和隱性產(chǎn)權(quán)，既保證了農(nóng)村共同體內(nèi)部的部分收益分享，也是激勵(lì)基層社會(huì)活力和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)迅猛增長(zhǎng)的基礎(chǔ)；而國(guó)有企業(yè)基于單位制和集體制之組織形態(tài)的雙軌運(yùn)行，也為計(jì)劃體制改革尋找到了突破口，為國(guó)有企業(yè)拓展了一定的市場(chǎng)空間。但由于雙軌制并沒(méi)有確立明晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，使規(guī)范的合約無(wú)法得到有效執(zhí)行，故而很容易使權(quán)力尋租成為此階段最大收益的支點(diǎn)，使市場(chǎng)的統(tǒng)一配置遭遇到根本的威脅，不利于促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。（三）雙軌制的終結(jié)：市場(chǎng)化改革的先聲雖然雙軌制運(yùn)行并沒(méi)有妨礙資本積累和經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)，但模糊的產(chǎn)權(quán)制度卻加劇了社會(huì)經(jīng)濟(jì)各個(gè)層面上的危機(jī)。首先，以集體制為核心的雙軌制，其運(yùn)行機(jī)制和經(jīng)營(yíng)目的都與共有分配體制有實(shí)質(zhì)的不同。其次，雙軌制條件下由于地方社會(huì)的利益化成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，很容易形成地方保護(hù)主義的傾向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資源獲得和產(chǎn)品銷(xiāo)售不完全遵循市場(chǎng)的規(guī)則，而當(dāng)國(guó)有企業(yè)的放權(quán)讓利改革將企業(yè)的一部分控制權(quán)和剩余索取權(quán)交給內(nèi)部管理人后，也強(qiáng)化了自身價(jià)格壟斷的勢(shì)力，并將國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)包和分解經(jīng)營(yíng)，造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。所有這些因素都促成了資產(chǎn)的“部門(mén)私有化”，權(quán)力利用價(jià)格“剪刀差”介入到倒買(mǎi)倒賣(mài)的灰色區(qū)域，從而產(chǎn)生了如“官倒”這種權(quán)錢(qián)轉(zhuǎn)換的現(xiàn)象，付出了社會(huì)公平的昂貴代價(jià)。同時(shí)，模糊產(chǎn)權(quán)中的權(quán)力運(yùn)作，也強(qiáng)化了企業(yè)經(jīng)營(yíng)的短視效果，使合約喪失了規(guī)范效應(yīng)，迫使國(guó)家不得不通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)彌補(bǔ)由此形成的市場(chǎng)漏洞。從全國(guó)范圍來(lái)看，在漸進(jìn)改革的要求和短缺經(jīng)濟(jì)的條件下，無(wú)論是在農(nóng)村土地的所有權(quán)和使用權(quán)之間，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)品價(jià)格之間，或是經(jīng)濟(jì)特區(qū)與內(nèi)地城市之間，都形成了二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。建立在雙軌制上的非生產(chǎn)性的商品買(mǎi)賣(mài)市場(chǎng)，形成了國(guó)有企業(yè)與集體企業(yè)、國(guó)有企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的灰色交易地帶，各種交易或顯或隱地進(jìn)行，均以合法或非法、或介于合法與非法間的方式，構(gòu)成了中國(guó)改革主流之外不和諧的間奏。可以說(shuō)，雙軌制在市場(chǎng)意義上所產(chǎn)生的負(fù)面社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，一則表現(xiàn)為信息不對(duì)稱(chēng)的委托—代理循環(huán)惡性發(fā)展，二則表現(xiàn)為各種權(quán)力的尋租活動(dòng)。由于統(tǒng)一市場(chǎng)無(wú)法確立，政府為維持生活必需品價(jià)格的穩(wěn)定，必須進(jìn)行巨額補(bǔ)貼，結(jié)果不僅使中央政府財(cái)政吃緊，甚至出現(xiàn)了批發(fā)價(jià)高于零售價(jià)的畸形現(xiàn)象。更致命的是，權(quán)力強(qiáng)行進(jìn)入交易活動(dòng)，致使“官倒”盛行。(30)1988年，宏觀經(jīng)濟(jì)再度吃緊，三年多的高速成長(zhǎng)讓中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展再次駛?cè)虢?jīng)濟(jì)周期的敏感地帶。隨著輕工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展加快，企業(yè)數(shù)目劇增，物資供應(yīng)的緊張更趨激烈，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)也越來(lái)越大。從1988年3月起，中央決定放開(kāi)管制，取消物價(jià)雙軌制，進(jìn)行“物價(jià)闖關(guān)”。這一政策的強(qiáng)令出臺(tái)，即刻使各類(lèi)商品價(jià)格在全國(guó)范圍內(nèi)迅猛上漲，由此引起公眾的恐慌心理，造成全國(guó)性的搶購(gòu)風(fēng)潮。事實(shí)上，試圖通過(guò)一步到位的價(jià)格闖關(guān)來(lái)解決通貨膨脹和價(jià)格雙軌制的問(wèn)題，顯然是脫離實(shí)際的。1988—1989年的危機(jī)充分說(shuō)明，改革十年后中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)所遇到的突出矛盾，根本不是價(jià)格問(wèn)題，也不是單純的宏觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。當(dāng)雙軌制所造成的二元結(jié)構(gòu)矛盾凸現(xiàn)出來(lái)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)必須加以重組，才能使中國(guó)的體制改革穩(wěn)健地邁入新階段。二、市場(chǎng)與權(quán)力：社會(huì)分配新格局的確立：1990—2000年1980年代末價(jià)格闖關(guān)失敗等諸多因素使中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入到三年的沉寂期。1992年鄧小平南方談話，開(kāi)啟了深化改革的方向：即以一體化的市場(chǎng)體制來(lái)替代雙軌制，以更為明晰的產(chǎn)權(quán)制度來(lái)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)。由政府推動(dòng)、進(jìn)而全方位展開(kāi)的市場(chǎng)化改革，一方面極大地解放了社會(huì)生產(chǎn)力，另一方面也使社會(huì)公平在1990年代中后期陷入危機(jī)之中。（一）“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至上”和市場(chǎng)化改革的啟動(dòng)如果說(shuō)1980年代是改革在各個(gè)領(lǐng)域全面鋪開(kāi)的階段，1990年代則是改革在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)一步深化的階段。在這個(gè)階段，全面的市場(chǎng)化進(jìn)程創(chuàng)造了大量體制外的“自由流動(dòng)資源”，(31)面對(duì)這些新的資源，政府逐步調(diào)整、適應(yīng)和市場(chǎng)的關(guān)系，權(quán)力和市場(chǎng)由分離到以新的方式結(jié)合，形成了影響經(jīng)濟(jì)利益再分配的新格局。1992年鄧小平南方談話，基本確立了“穩(wěn)定”和“發(fā)展”的意識(shí)形態(tài)，社會(huì)穩(wěn)定被看做是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本保障，而“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至上”則構(gòu)成了社會(huì)穩(wěn)定的必要前提。從政府到民間逐步形成了這樣的共識(shí)，即社會(huì)穩(wěn)定不能通過(guò)政治和意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的變化實(shí)現(xiàn)，而是需要通過(guò)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和人民生活水平的提高來(lái)保障。1980年代試圖在各領(lǐng)域進(jìn)行全面改革的努力被終止，人們所說(shuō)的“漸進(jìn)式”改革策