國土空間分類分區(qū)

一、國土空間分類分區(qū)的概念1、國土空間分類與分區(qū)的含義國土空間是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，各種要素、結(jié)構(gòu)、關(guān)系、現(xiàn)象及其相互作用過程十分紛繁復(fù)雜。如果不能通過識別各類要素和各種關(guān)系之間的相似性、差異性和聯(lián)系性，將大量雜亂無章的信息通過分類或分區(qū)改造成易于理解和易于處理的狀態(tài)，國土空間用途管制將可能變得無從入手。因此，國土空間用途管制的制度設(shè)計(jì)，必須建立在國土空間分類和分區(qū)的基礎(chǔ)上。所謂國土空間分類（Classification），就是根據(jù)國土空間本身的差異性，按照一定的規(guī)律，將大量個(gè)體單元按照某種屬性歸入某個(gè)類別，通過揭示分類對象的屬性特征，用類群取代個(gè)體單元，從而將國土空間劃分成若干個(gè)不同的類別，以此減少處理對象的數(shù)量，以便于識別和處理?！胺帧奔磋b定、描述和命名，“類”即歸類，按一定秩序排列類群。其分類單位是從區(qū)域國土空間個(gè)體單元所具有的相似屬性中歸納出來的，具有抽象性和概括性。分類單位級別愈低，同一類型的共同性或相似性則愈多，級別愈高則共同性減少。國土空間用途管制，必須要落到一個(gè)具體的對象上。這個(gè)對象，就是所謂的區(qū)域。國土空間分區(qū)（Regionalization），又稱區(qū)域劃分，就是劃分這樣的區(qū)域。它是指按照一定的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)，將某一國土空間的自然或人文要素進(jìn)行劃分和合并，將一個(gè)大區(qū)域分為若干個(gè)小區(qū)域的過程。區(qū)域劃分通過揭示國土空間內(nèi)部的相似性和差異性來對國土空間特征進(jìn)行科學(xué)認(rèn)知，進(jìn)而為國土空間可持續(xù)發(fā)展和國土空間用途管制提供決策支持。2、國土空間分類與分區(qū)的辨識分類是對國土空間系統(tǒng)屬性進(jìn)行分析，關(guān)鍵在于提取系統(tǒng)的共同屬性；分區(qū)是將國土空間系統(tǒng)或要素從空間上分開，主要是尋找最優(yōu)分區(qū)界線。它們都是對國土空間系統(tǒng)或要素進(jìn)行剖分的過程，都存在層次清晰的等級系統(tǒng)，也就是都采用續(xù)分制。在相應(yīng)的層級上，分區(qū)和分類彼此聯(lián)系。例如，在國土空間用途管制分區(qū)中劃定的一般農(nóng)業(yè)區(qū)，耕地、園地、林地等土地利用類型通常是劃定一般農(nóng)業(yè)區(qū)的重要依據(jù)。每個(gè)分區(qū)單位都是由一些相關(guān)的類型單位組合而成的一個(gè)區(qū)域整體，而每一種類型單位也常常集中地分布于一定的空間區(qū)域。無論分類或分區(qū)，相互之間都應(yīng)該沒有交叉或重疊，前后和上下都應(yīng)該有一致性，而且劃分不能越級。分類和分區(qū)也存在一定的差別。分類是事先定義好類別，類別數(shù)不變，分類器需要由人工標(biāo)注和指導(dǎo)訓(xùn)練，屬性監(jiān)督學(xué)習(xí)范疇。分類單位是對國土空間要素屬性的抽象與概括，統(tǒng)一分類單位屬性類似，不同類型則異。一般說來分類單位等級越高，共同屬性就越少，類型間差異就越顯著。但分區(qū)前并不知道根據(jù)哪些空間區(qū)分規(guī)則來定義群組，其目的旨在發(fā)現(xiàn)空間屬性間的函數(shù)關(guān)系。分區(qū)單位等級越高，區(qū)內(nèi)結(jié)構(gòu)越復(fù)雜（李雙成，2013）。例如，農(nóng)用地類型可續(xù)分為耕地、園地、林地、牧草地、其他農(nóng)用地；其中耕地又可以續(xù)分為水田、旱地、水澆地等。而在國土空間用途管制分區(qū)中，耕地可以分屬永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、一般農(nóng)業(yè)區(qū)以及特定農(nóng)業(yè)區(qū)；園地可以分屬一般農(nóng)業(yè)區(qū)以及特定農(nóng)業(yè)區(qū)，但不能劃為永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)?？梢?，分類是分區(qū)的基礎(chǔ)。二、國土空間分類的主要形態(tài)無論何種體系的國土空間用途管制，都要落到國土空間上，最終還要落到土地和海洋上。合理的國土空間分類，是國土空間用途管制制度設(shè)計(jì)的科學(xué)依據(jù)，也是國土空間用途管制制度的科學(xué)基礎(chǔ)。國內(nèi)外有關(guān)學(xué)者，對于如何進(jìn)行國土空間分類尚未形成共識，在方法論層面上還存在著分歧。在分類系統(tǒng)的建構(gòu)上，由于應(yīng)用目的不同，形成了不同的分類系統(tǒng)，主要有以下5大形態(tài)：1、國土空間自然分類主要根據(jù)國土空間自然屬性的相似性和差異性，以氣候、地貌、水文、土壤、植被等為具體標(biāo)志，揭示國土空間類型的分異和演替規(guī)律，遵循國土空間構(gòu)成要素的自然規(guī)律，劃分國土空間類型。例如《中國1100萬土地類型圖制圖規(guī)范》，首先按照水熱條件的組合差異，將全國分為12個(gè)土地綱。在其下共分2級，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）根據(jù)需要可以采用3級續(xù)分。第一級稱為土地類，是土地類型分類的高級單位，主要根據(jù)大（中）地貌類型的差異劃分，山地以垂直自然帶劃分；第二級稱為土地型，主要是依據(jù)植被亞型或群系組、土壤亞類劃分。全國共分出土地類115種，土地型872種。2、國土空間利用分類從國土空間利用現(xiàn)狀出發(fā)，根據(jù)國土空間利用的地域分異規(guī)律、國土空間用途、國土空間利用方式等，按照一定的層次等級體系劃分為若干不同的國土空間利用類別。土地利用現(xiàn)狀分類就是最典型的常見的一種國土空間利用分類，只是沒有包括海洋而已。土地利用現(xiàn)狀類型是土地用途、利用方式、經(jīng)營特點(diǎn)和土地覆蓋特征相對一致的地域單元。例如《GB/T21010—2017土地利用現(xiàn)狀分類》，將全國土地利用分為12個(gè)一級類，73個(gè)二級類。12個(gè)一級類分別是：耕地、園地、林地、草地、商服用地、工礦倉儲(chǔ)用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地、其他用地。3、國土空間評價(jià)分類根據(jù)評價(jià)指標(biāo)的相同性和差異性，以國土空間生產(chǎn)力水平、國土空間質(zhì)量、國土空間生產(chǎn)潛力、國土空間適宜性等為依據(jù)，劃分國土空間類型。其目的是為開展國土空間條件調(diào)查和適宜性調(diào)查服務(wù)以及為實(shí)現(xiàn)國土空間資源資產(chǎn)的最佳配置服務(wù)。土地適宜性評價(jià)是重要的國土空間評價(jià)類型之一，它是評定土地對于某種用途是否適宜以及適宜的程度，是進(jìn)行國土空間利用決策，編制國土空間規(guī)劃的基本依據(jù)。聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）將土地適宜性評價(jià)分類如下：①土地適宜綱。反映土地適宜性的種類。S綱，適宜；N綱，不適宜。②土地適宜級。反映綱內(nèi)適宜程度。S1級，高度適宜；S2級，中度適宜；S3級，勉強(qiáng)適宜。不適宜性綱分為兩級：N1級，暫時(shí)不適宜；N2級，永久不適宜。③土地適宜亞級，反映限制性的種類。S1級下沒有亞級。④土地適宜單元。是亞級的再細(xì)分。中國的土地適宜性評價(jià)主要是針對農(nóng)用地展開的，土地適宜類通常分為：①宜耕土地類；②宜園土地類；③宜林土地類；④不宜土地類。土地適宜等通常分為：①一等地（高度適宜等）；②二等地（一般適宜等）；③三等地（勉強(qiáng)適宜等）。中國2020年正在推進(jìn)編制的國土空間規(guī)劃，將生態(tài)保護(hù)重要性評價(jià)分為極重要和重要兩級；將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評價(jià)和城鎮(zhèn)適宜性評價(jià)分為適宜、不適宜兩級。4、國土空間功能分類國土空間功能是指某一國土空間提供的服務(wù)和產(chǎn)品或產(chǎn)生的影響及效用。它是國土空間本身具有的資源屬性，或人類社會(huì)根據(jù)生存發(fā)展過程中產(chǎn)生的各種需求對國土空間進(jìn)行改造，所獲得的國土空間在改造后的資源資產(chǎn)等屬性。例如，上文指出的聯(lián)合國糧農(nóng)組織和環(huán)境規(guī)劃署1999年所提出的土地10大功能，諸如儲(chǔ)存?zhèn)€人、群體或社會(huì)財(cái)富；生產(chǎn)人類食物、纖維、燃料或其他生物物質(zhì)等，就可將土地的功能分成10大類。劉衛(wèi)東（2010）按照土地的主體功能差異，將土地分為生產(chǎn)用地、生活用地和生態(tài)用地3個(gè)一級類。然后進(jìn)一步將生產(chǎn)用地分為6個(gè)二級類和25個(gè)三級類；將生活用地劃分為5個(gè)二級類和21個(gè)三級類；將生態(tài)用地劃分為4個(gè)二級類和13個(gè)三級類等。5、國土空間規(guī)劃分類國土空間規(guī)劃分類是指國土空間規(guī)劃編制中，根據(jù)規(guī)劃編制、用途管制和實(shí)施管理需要，按照相容性原則、公益性原則、國情性原則、發(fā)展性原則、可行性原則等，對國土空間進(jìn)行的分類。2020年11月17日，為履行自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者、統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)、統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記、建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施等職責(zé)，在整合原《土地利用現(xiàn)狀分類》《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》《海域使用分類》等分類基礎(chǔ)上，自然資源部制定印發(fā)《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（自然資辦發(fā)〔2020〕51號，以下簡稱《分類指南》）?！斗诸愔改稀敷w現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、地上地下空間統(tǒng)籌，堅(jiān)持同級內(nèi)分類并列不交叉，堅(jiān)持科學(xué)、簡明、可操作的總體原則。依據(jù)國土空間的主要配置利用方式、經(jīng)營特點(diǎn)和覆蓋特征等因素，對國土空間用地用海類型進(jìn)行歸納、劃分，采用三級分類體系，共設(shè)置24種一級類、106種二級類及39種三級類，反映國土空間配置與利用的基本功能，并滿足自然資源管理需要。24種一級類分別為：耕地、園地、林地、草地、濕地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地、居住用地、公共管理與公共服務(wù)用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、工礦用地、倉儲(chǔ)用地、交通運(yùn)輸用地、公用設(shè)施用地、綠地與開敞空間用地、特殊用地、留白用地、陸地水域、漁業(yè)用海、工礦通信用海、交通運(yùn)輸用海、游憩用海、特殊用海、其他土地、其他海域?！斗诸愔改稀肪哂?個(gè)值得關(guān)注的特點(diǎn)和變化：一是適用于自然資源管理全過程，體現(xiàn)“全生命周期”管理理念，按照“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺”要求，《分類指南》適用于國土調(diào)查、國土空間規(guī)劃到用途管制，并延伸到土地審批、不動(dòng)產(chǎn)登記等工作。二是實(shí)現(xiàn)國土空間的全域全要素覆蓋，首次將海洋資源利用的相關(guān)用途納入用地用海分類體系，實(shí)現(xiàn)陸域、海域全覆蓋；設(shè)置了“濕地”，并對耕地、園地、林地、草地等含義進(jìn)行了修改完善，在陸域?qū)崿F(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)等各類用地全覆蓋；適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新特點(diǎn)，切實(shí)防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，設(shè)置了“農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地”，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的全覆蓋。三是體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展新需要，例如為滿足空間差異化與精細(xì)化管理需求，設(shè)置了“城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)設(shè)施用地”“農(nóng)村社區(qū)服務(wù)設(shè)施用地”和“物流倉儲(chǔ)用地”；為應(yīng)對城市未來發(fā)展的不確定性，設(shè)置了“留白用地”。在使用原則中鼓勵(lì)土地混合使用和空間復(fù)合利用；在細(xì)分規(guī)定中為制定差別化細(xì)則留下空間。三、國土空間分區(qū)的主要類型上文已經(jīng)指出，國土空間規(guī)劃管制的對象是一個(gè)一個(gè)封閉的區(qū)域，這些區(qū)域是國土空間用途管制的基本單位。國土空間區(qū)域劃分是國土空間用途管制的開始，也是國土空間用途管制的主導(dǎo)工作。在國土空間用途管制框架下的區(qū)域劃分，其目的主要有2個(gè)：一是明確不同地域的空間結(jié)構(gòu)和功能。國土空間作為地球表層的存在，是由自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等諸多因素相互作用、相互聯(lián)系和相互制約而形成的多層次鑲嵌性綜合體。由于國土空間的構(gòu)成要素存在明顯的地域差異，不進(jìn)行區(qū)域劃分，就難以辨識不同地域的國土空間結(jié)構(gòu)和功能，因此也就難以進(jìn)行有效的空間組織和用途管制。二是確定空間管控的區(qū)域邊界。要規(guī)范和約束國土空間開發(fā)利用行為，就必須明確控制區(qū)域的范圍和邊界。要保護(hù)國土空間生態(tài)，就需要明確禁止建設(shè)區(qū)的邊界；要推進(jìn)城市建設(shè)用地的集約高效，就必須明確不同時(shí)期內(nèi)城市開發(fā)的邊界；要保證國家糧食安全，就必須明確永久基本農(nóng)田分布的邊界。要實(shí)現(xiàn)國土空間用途管制這一制度，就必須明確各類用途的范圍邊界。但是，目前國內(nèi)外學(xué)者以及管理部門對如何進(jìn)行國土空間分區(qū)，還存在很多爭議。本書提供的以下分區(qū)方案，也僅僅是一種探索。由于國土空間用途管制存在著尺度依賴性，研究認(rèn)為不同的尺度應(yīng)對應(yīng)不同的空間分區(qū)。在國家和省一級，可采用主體功能分區(qū)或綜合地域分區(qū)；而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，需要采用用途分區(qū)甚至是用途細(xì)分。根據(jù)國土空間用途管制目的和功能的不同，可以有以下幾種分區(qū)類型。1、國土空間地域分區(qū)地域分區(qū)，也稱自然地域分區(qū)或自然綜合分區(qū)，與地理區(qū)劃含義基本相同。它是把一個(gè)國家的全部國土空間區(qū)域，主要按照光、熱、水、土、氣、生等要素相互作用形成的地域綜合體劃分為若干個(gè)區(qū)域內(nèi)特征相似、區(qū)域間差異顯著的空間共軛區(qū)域，為國土空間規(guī)劃、國土空間用途管制、自然資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及經(jīng)濟(jì)和行政管理提供科學(xué)依據(jù)。例如將全國國土空間分為12個(gè)一級區(qū)：東北區(qū)、內(nèi)蒙古高原及長城沿線區(qū)、黃淮海平原區(qū)、長江中下游區(qū)、江南丘陵區(qū)、四川盆地區(qū)、黃土高原區(qū)、西北區(qū)、云貴高原區(qū)、華南區(qū)、橫斷山區(qū)、青藏高原區(qū)。在國家級、省級、流域、跨行政區(qū)等較高層次和大尺度的國土空間規(guī)劃及其用途管制中，地域分區(qū)是最常用的區(qū)域劃分類型。2、國土空間主體功能分區(qū)2006年，“主體功能區(qū)”的概念首先被寫入國家“十一五”規(guī)劃文件中，并明確指出要“推進(jìn)形成主體功能區(qū)”，將國土空間劃分為：禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)4類主體功能區(qū)。劃分主體功能區(qū)主要考慮自然生態(tài)狀況、水土資源承載能力、區(qū)位特征、環(huán)境容量、現(xiàn)有開發(fā)密度、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征、人口集聚狀況、參與國際分工的程度等多種因素。按開發(fā)方式不同，國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4大功能區(qū)域；按開發(fā)內(nèi)容差異，劃分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。也可以劃分為城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、戰(zhàn)略性能保障區(qū)、特別振興區(qū)等。在國家級、省級、流域、跨行政區(qū)等較高層次和大尺度的國土空間規(guī)劃及其用途管制中，主體功能分區(qū)是可以采用的區(qū)域劃分類型。它有利于提高區(qū)域調(diào)控水平、增強(qiáng)區(qū)域宏觀調(diào)控的有效性。3、國土空間功能分區(qū)國土空間功能分區(qū)是指基于不同區(qū)域的國土空間開發(fā)利用保護(hù)功能特征與差異，劃分出不同空間單元的過程。國土空間功能主要指國土空間能夠滿足人類某種需求的一種屬性，如生態(tài)功能、生產(chǎn)功能、生活功能、文化功能等。國土空間功能作為滿足需求的屬性，帶有客觀物質(zhì)性和主觀精神性兩方面，稱為功能的二重性。它由自然生態(tài)系統(tǒng)提供的本底功能與人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的需求功能相互組合而成（Wangetal.，2017）。各種功能區(qū)以不同方式組合在一起，共同構(gòu)成了國土空間地域功能格局。其任務(wù)就是揭示本地區(qū)已有的功能空間格局，評價(jià)國土空間針對不同功能的適宜性，根據(jù)地域功能演變規(guī)律和用途管制目標(biāo)劃分不同的功能區(qū)并制定相應(yīng)的管制政策，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展（陶岸君等，2016；Yorketal.，2010）。在市、縣國土空間管制中，功能分區(qū)是主要的區(qū)域劃分形式。功能分區(qū)方案必須充分把握功能空間分異的客觀規(guī)律，必須建立起與國土空間規(guī)劃對接的機(jī)制，必須與規(guī)劃用地分類體系相銜接，才能更好地發(fā)揮功能分區(qū)在空間治理中的有效作用。需要指出的是，所謂國土空間功能區(qū)是指區(qū)域內(nèi)具有一個(gè)統(tǒng)一的功能，但國土空間的質(zhì)量、密度、強(qiáng)度、開發(fā)利用方式等各種屬性都可以不同（Liuetal.，2018）。這種功能分區(qū)，不同于單元內(nèi)部質(zhì)量、密度等各種屬性都基本相似的均質(zhì)區(qū)，也不同于密度從中心到邊緣存在規(guī)律性變化的結(jié)節(jié)區(qū)，如城市群、都市圈等。城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)是一種功能分區(qū)；基本農(nóng)田集中區(qū)、一般農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)、城鎮(zhèn)村發(fā)展區(qū)、獨(dú)立工礦區(qū)、風(fēng)景旅游區(qū)、生態(tài)安全控制區(qū)、自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)、林業(yè)發(fā)展區(qū)等是另一種功能分區(qū)。各種功能區(qū)還可以進(jìn)一步細(xì)分，例如按照生態(tài)系統(tǒng)提供的服務(wù)不同可以將生態(tài)功能區(qū)進(jìn)一步細(xì)分為基本生態(tài)功能區(qū)、自然生產(chǎn)功能區(qū)、環(huán)境調(diào)節(jié)功能區(qū)和生態(tài)附加功能區(qū)等。從協(xié)調(diào)國土空間開發(fā)與保護(hù)的角度看，市縣國土空間功能分區(qū)可分成：生態(tài)保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、海洋特殊保護(hù)區(qū)、自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)、風(fēng)景旅游發(fā)展區(qū)、一般農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、林業(yè)發(fā)展區(qū)、牧業(yè)發(fā)展區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村建設(shè)區(qū)、海洋利用區(qū)、礦產(chǎn)和能源利用區(qū)等。4、國土空間用途分區(qū)國土空間用途分區(qū)，追究其源，來自英文中的“Zoning”。其基本理念是把國土空間分成不同的用途區(qū)，在不同用途區(qū)內(nèi)規(guī)定不同的管制規(guī)則，在同一區(qū)內(nèi)實(shí)施完全相同的管制規(guī)則。它主要是根據(jù)國土空間用途管制的需要，突出耕地保護(hù)、生態(tài)管控、建設(shè)控制、文化保全和自然資源節(jié)約高效利用，遵循可操作性原則，按照城市地區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)和海洋地區(qū)國土空間用途管制的差異，所劃分的國土空間用途類型區(qū)的最小單元。比如，在城市地區(qū)劃分為住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、行政區(qū)、