收支兩條線管理與罰沒(méi)收入

收支兩條線管理與罰沒(méi)收入第1頁(yè)/共45頁(yè)收支兩條線改革與罰沒(méi)收入第2頁(yè)/共45頁(yè)第一部分：收支兩條線改革相關(guān)概念闡述收支兩條線改革的背景收支兩條線管理改革的內(nèi)涵改革的現(xiàn)狀第3頁(yè)/共45頁(yè)一、相關(guān)概念收支兩條線：指政府對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒(méi)收入等財(cái)政非稅收入的一種管理方式，即有關(guān)部門取得的非稅收入與發(fā)生的支出脫鉤，收入上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶，支出由財(cái)政根據(jù)各單位履行職能的需要按標(biāo)準(zhǔn)核定的資金管理模式。收支兩條線管理：指具有執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰職能的單位，根據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和規(guī)章收取的行政事業(yè)性收費(fèi)（含政府性基金）和罰沒(méi)收入，實(shí)行收入與支出兩條線管理。第4頁(yè)/共45頁(yè)非稅收入管理范圍主要包括：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、彩票公益金、國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、罰沒(méi)收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入、政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等。罰沒(méi)收入：指執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，對(duì)違法違章者實(shí)施經(jīng)濟(jì)罰款的款項(xiàng)、沒(méi)收的贓款和贓物變價(jià)款。第5頁(yè)/共45頁(yè)行政事業(yè)性收費(fèi)：指國(guó)家機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的機(jī)構(gòu)，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和省以上財(cái)政部門的規(guī)定行使其管理職能，向公民、法人和其他組織收取的費(fèi)用。

【自2009年1月1日起，在全國(guó)統(tǒng)一取消和停止征收100項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)。2011年1月30財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于取消部分涉企行政事業(yè)性收費(fèi)的通知（財(cái)綜[2011]9號(hào)）：2011年2月1日起，在全國(guó)統(tǒng)一取消31項(xiàng)涉企行政事業(yè)性收費(fèi)】預(yù)算外資金收入項(xiàng)目包括：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金收入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌資金、國(guó)有企業(yè)和主管部門收入和其他收入，其中主要是行政事業(yè)性收費(fèi)。

《財(cái)政部關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》(財(cái)預(yù)〔2010〕88號(hào))有關(guān)要求，從2011年1月1日起，除教育收費(fèi)納入財(cái)政專戶管理外，其他預(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理。行政性事業(yè)收費(fèi)占預(yù)算外資金的大部分，預(yù)算外資金是非稅收入的一個(gè)重要組成部分，在非稅收入中占有較大的比重。第6頁(yè)/共45頁(yè)相關(guān)概念之間的關(guān)系第7頁(yè)/共45頁(yè)二、收支兩條線改革的背景改革開(kāi)放以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)展，社會(huì)分配格局發(fā)生了很大變化。由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，新舊體制的沖突，各項(xiàng)規(guī)章制度的不完善和監(jiān)督的缺位，一些地方和部門在利益驅(qū)動(dòng)下亂罰款、亂收費(fèi)、亂攤派，或是通過(guò)各種非法手段將部分預(yù)算內(nèi)資金劃為預(yù)算外，導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政收入流失，預(yù)算外資金迅速膨脹。第8頁(yè)/共45頁(yè)

1988、1990和1992年三年，當(dāng)年預(yù)算外資金收入分別達(dá)到2361億元、2709億元和3855億元，分別占當(dāng)年財(cái)政收入的100%、92%和111%。這既分散了國(guó)家財(cái)政資金，削弱了政府宏觀調(diào)控能力，擾亂了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，加重了企業(yè)和人民群眾的負(fù)擔(dān)，又造成私設(shè)“小金庫(kù)”、貪污浪費(fèi)等問(wèn)題突出。為此，中央決定明確對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入等財(cái)政性資金實(shí)行“收支兩條線”管理改革。第9頁(yè)/共45頁(yè)三、改革的內(nèi)涵（一）收入必須全額上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶非稅收入屬于財(cái)政資金，必須全額上繳國(guó)庫(kù)或者財(cái)政專戶罰繳分離，收繳分離征收管理方式——“單位開(kāi)票，銀行代收，財(cái)政統(tǒng)管”第10頁(yè)/共45頁(yè)（二）單位和部門財(cái)務(wù)收支由財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一管理涉及行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰沒(méi)收入等有關(guān)事務(wù)統(tǒng)一由部門和單位的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)歸口管理實(shí)現(xiàn)“收歸收、支歸支、收支脫鉤”的管理目標(biāo)①部門和單位支出按照財(cái)政部門批復(fù)的預(yù)算和規(guī)定用途安排使用②部門和單位的支出與其依法取得的有關(guān)收入不掛鉤第11頁(yè)/共45頁(yè)（三）單位賬戶開(kāi)設(shè)必須符合國(guó)家規(guī)定單位開(kāi)設(shè)賬戶須經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門的批準(zhǔn)取得中國(guó)人民銀行核發(fā)的開(kāi)戶許可證嚴(yán)格賬戶管理第12頁(yè)/共45頁(yè)四、改革的具體階段第一階段：初始階段1990年～1996年1990年，中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》要求“對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)，要按照資金性質(zhì)分別納入財(cái)政預(yù)算或預(yù)算外管理。對(duì)集資的資金，實(shí)行收支兩條線管理”；1996年正式印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，明確了預(yù)算外資金是國(guó)家財(cái)政性資金，要上繳財(cái)政專戶，實(shí)行“收支兩條線”管理；第13頁(yè)/共45頁(yè)內(nèi)容重點(diǎn)治理“三亂”——亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派——自1994年起財(cái)政部將83項(xiàng)行政性收費(fèi)納入預(yù)算管理，各地區(qū)各部門罰沒(méi)收入均按規(guī)定全額上繳國(guó)庫(kù)。提出“收支兩條線”管理概念，還未真正實(shí)現(xiàn)第14頁(yè)/共45頁(yè)第二階段：發(fā)展階段～1996年～2000年1998年，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳要求公安、檢察院、法院和工商行政管理部門行政性收費(fèi)和罰沒(méi)收入實(shí)行“收支兩條線”管理；1999年，財(cái)政部、監(jiān)察部等部門聯(lián)合發(fā)布《行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入實(shí)行“收支兩條線”管理的若干規(guī)定》，對(duì)“收支兩條線”制定了具體規(guī)定；2000年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《違反行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》，對(duì)國(guó)家公務(wù)員和法律、行政法規(guī)授權(quán)行使行政事業(yè)性收費(fèi)或者罰沒(méi)職能的事業(yè)單位的工作人員違反“收支兩條線”管理規(guī)定的行為，制定了行政處分規(guī)定；第15頁(yè)/共45頁(yè)內(nèi)容對(duì)預(yù)算外資金進(jìn)行大規(guī)模清理檢查，明確預(yù)算外資金是國(guó)家財(cái)政性資金，要上繳財(cái)政專戶，實(shí)行“收支兩條線”管理

“收支兩條線”管理制度改革范圍逐步擴(kuò)大和深化

——橫向上：從對(duì)公、檢、法、工商4部門實(shí)行“收支兩條線”，擴(kuò)大到交通、城建、教育等17個(gè)重點(diǎn)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門，再擴(kuò)展到所有有執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰收入的部門；縱向上，首先在中央一級(jí)、省一級(jí)以及副省級(jí)城市、省會(huì)城市實(shí)行改革，逐步延伸到對(duì)地區(qū)、縣、鄉(xiāng)實(shí)行“收支兩條線”管理改革內(nèi)容擴(kuò)展到項(xiàng)目審批、標(biāo)準(zhǔn)核定、票據(jù)管理、征收體制、賬戶設(shè)置等方面第16頁(yè)/共45頁(yè)第三階段：2001年～至今

進(jìn)一步深化2001年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《財(cái)政部關(guān)于深化收支兩條線改革進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理的意見(jiàn)》，要求各地區(qū)、各部門深化“收支兩條線”改革。深化以收支脫鉤、收繳分離為核心內(nèi)容的“收支兩條線”管理；2004年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》，對(duì)政府非稅收入概念、范圍和管理等作出了具體規(guī)定，明確政府非稅收入納入“收支兩條線”管理。第17頁(yè)/共45頁(yè)（一）甄別性質(zhì)，分類管理（“一清、二轉(zhuǎn)、三改、四納”）1998到2004年，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門共公布取消近2000項(xiàng)收費(fèi)（包括地方性收費(fèi)）2001年起將車輛購(gòu)置附加費(fèi)改為車輛購(gòu)置稅2002年至2004年，財(cái)政部規(guī)定將條件成熟的約191項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)納入預(yù)算管理2007年起將土地出讓收入納入預(yù)算管理2008年起將彩票公益金先后納入預(yù)算管理2009年1月1日起，在全國(guó)統(tǒng)一取消和停止征收100項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)2011年2月1日起，在全國(guó)統(tǒng)一取消31項(xiàng)涉企行政事業(yè)性收費(fèi)第18頁(yè)/共45頁(yè)（二）清理賬戶，改革票據(jù)，改革非稅收入收繳分離制度

實(shí)行直接繳庫(kù)和集中匯繳兩種方式，規(guī)范收入收繳程序。建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，逐步取消財(cái)政部門為執(zhí)收單位開(kāi)設(shè)的財(cái)政匯繳專戶，實(shí)現(xiàn)非稅收入直接繳入財(cái)政專戶。統(tǒng)一使用《非稅收入一般繳款書》，由財(cái)政部或省財(cái)政廳統(tǒng)一印制、發(fā)放、核銷、管理。第19頁(yè)/共45頁(yè)

廈門市政府非稅收入專用票據(jù)（三聯(lián)手工）

第20頁(yè)/共45頁(yè)第21頁(yè)/共45頁(yè)第22頁(yè)/共45頁(yè)廈門市醫(yī)療機(jī)構(gòu)門診收費(fèi)專用票據(jù)（二聯(lián)滾筒電子票）

第23頁(yè)/共45頁(yè)第24頁(yè)/共45頁(yè)第25頁(yè)/共45頁(yè)6月23日，財(cái)政部下發(fā)“財(cái)綜[2011]46號(hào)《關(guān)于清理整合中央財(cái)政票據(jù)的通知》”，清理整合中央財(cái)政票據(jù)?！昂?jiǎn)并票種、統(tǒng)一式樣”的原則，“以通用票據(jù)為主（即《中央非稅收入統(tǒng)一票據(jù)》和《中央非稅收入定額票據(jù)》），專用票據(jù)為輔；以機(jī)打票據(jù)為主，手工票據(jù)為輔”其中，非稅收入票據(jù)類共27種，其他財(cái)政票據(jù)類共8種第26頁(yè)/共45頁(yè)（三）強(qiáng)調(diào)脫鉤，統(tǒng)籌支出，編制綜合預(yù)算

選擇部分部門進(jìn)行預(yù)算外資金收支脫鉤試點(diǎn)改變國(guó)稅、海關(guān)系統(tǒng)按收入比例提取經(jīng)費(fèi)的辦法，實(shí)行“預(yù)算制”，按照部門預(yù)算的統(tǒng)一要求核定經(jīng)費(fèi)支出對(duì)其他有預(yù)算外收入的部門進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算外資金收支管理,并根據(jù)改革的進(jìn)展情況研究制訂規(guī)范的管理辦法。第27頁(yè)/共45頁(yè)五、改革出現(xiàn)的問(wèn)題及原因（一）問(wèn)題隱瞞、截留、坐支、挪用收費(fèi)和罰沒(méi)收入收支不脫鉤、收繳不分離、不嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰（創(chuàng)收，三亂）收費(fèi)票據(jù)使用混亂，無(wú)票據(jù)、自制票據(jù)以及隨意混用票據(jù)收費(fèi)等違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題比較嚴(yán)重。第28頁(yè)/共45頁(yè)（二）原因1、缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范現(xiàn)行的《預(yù)算法》中，僅有“預(yù)算外資金管理辦法由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”的條文。缺乏處理處罰、責(zé)任追究的法律法規(guī)體系2、中央和地方的財(cái)事權(quán)分配的不對(duì)稱分稅制改革后，中央集中了全國(guó)收入的50%～55%，而支出只承擔(dān)了30%～35%，地方則相反，收入只集中了全國(guó)收入的45%～50%，卻承擔(dān)了70%左右的支出。第29頁(yè)/共45頁(yè)3、政治文化和心理致使政府內(nèi)部的官員和政客都有強(qiáng)烈地造成政府與公眾之間信息不透明的意愿。不透明為官員的尋租、腐敗制造了安全的屏障4、財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥付不及時(shí)5、管理不規(guī)范預(yù)算外資金卻僅僅強(qiáng)調(diào)是財(cái)政性資金，征管主體在政策上始終沒(méi)有明確執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門管理不規(guī)范，執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門隨意改變項(xiàng)目、提高標(biāo)準(zhǔn)和減免收費(fèi)。財(cái)政部門管理重收輕支第30頁(yè)/共45頁(yè)六、解決措施（一）構(gòu)建收支兩條線管理法律法規(guī)制度體系1、收支兩條線收支管理的立法收支的程序2、“收支兩條線”監(jiān)督實(shí)行收費(fèi)項(xiàng)目公示制度規(guī)范和完善行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)票據(jù)的管理第31頁(yè)/共45頁(yè)（二）理清改革思路目的：消除“小金庫(kù)”，達(dá)到對(duì)財(cái)政性資金的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，增加政府可支配的收入規(guī)模，規(guī)范政府收入分配行為，增加透明度，更好實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能要以編制綜合財(cái)政預(yù)算為出發(fā)點(diǎn)．以強(qiáng)調(diào)收支脫鉤為中心．以國(guó)庫(kù)管理制度改革為保障第32頁(yè)/共45頁(yè)（三）加強(qiáng)管理1、明確征管主體，加強(qiáng)預(yù)算外資金管理明確預(yù)算外資金的征管主體是財(cái)政部門。由其他部門和單位在履行職能時(shí)代收代繳。調(diào)整繳款人、收款人、代收機(jī)構(gòu)(或者銀行)、財(cái)政部門等四方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系2、成立專門的管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理政策3、以查促管年度稽查工作第33頁(yè)/共45頁(yè)（四）穩(wěn)健——激勵(lì)合理分配中央與地方的財(cái)權(quán)將收支兩條線管理改革工作納入行政效能考核范疇。第34頁(yè)/共45頁(yè)第二部分：罰沒(méi)收入相關(guān)概念闡述罰沒(méi)收入的特點(diǎn)罰沒(méi)收入的項(xiàng)目罰沒(méi)收入的“收支兩條線”管理（案例）相關(guān)爭(zhēng)論第35頁(yè)/共45頁(yè)一、相關(guān)概念罰沒(méi)收入：指法律、行政法規(guī)授權(quán)的執(zhí)行處罰的部門依法實(shí)施處罰取得的罰沒(méi)款和沒(méi)收物品的折價(jià)收入。它是政府非稅收入的重要組成部分。罰沒(méi)收入的表現(xiàn)形態(tài)通常分為罰沒(méi)收入和罰沒(méi)物資，取得方式通常分為罰沒(méi)財(cái)物和追繳的贓款贓物。第36頁(yè)/共45頁(yè)罰沒(méi)物資：指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定沒(méi)收的物資和追繳的贓物。

罰沒(méi)財(cái)物：指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定實(shí)施的罰款、罰金，沒(méi)收的現(xiàn)金、有價(jià)證券、支付憑證和物資。追繳的贓款贓物：指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)依法查處違法犯罪活動(dòng)追繳的違法所得和非法財(cái)物。第37頁(yè)/共45頁(yè)二、罰沒(méi)收入的特點(diǎn)非穩(wěn)定性（資金）非普遍性（對(duì)象）多元性和變動(dòng)性（項(xiàng)目）第38頁(yè)/共45頁(yè)三08年罰沒(méi)收入項(xiàng)目1030501一般罰沒(méi)收入16審計(jì)罰沒(méi)收入01公安罰沒(méi)收入17漁政罰沒(méi)收入02檢察院罰沒(méi)收入18銀行監(jiān)督罰沒(méi)收入03法院罰沒(méi)收入19民航罰沒(méi)收入04工商罰沒(méi)收入20電監(jiān)會(huì)罰沒(méi)收入05新聞出版罰沒(méi)收入99其他一般罰沒(méi)收入﹡06技術(shù)監(jiān)督罰沒(méi)收入07稅務(wù)部門罰沒(méi)收入08海關(guān)罰沒(méi)收入09食品藥品監(jiān)督罰沒(méi)收入10衛(wèi)生罰沒(méi)收入11檢驗(yàn)檢疫罰沒(méi)收入12證監(jiān)會(huì)罰沒(méi)收入1030502緝私罰沒(méi)收入13保監(jiān)會(huì)罰沒(méi)收入14交通罰沒(méi)收入1030503緝毒罰沒(méi)收入15鐵道罰沒(méi)收入第39頁(yè)/共45頁(yè)三、罰沒(méi)收入的項(xiàng)目第40頁(yè)/共45頁(yè)四、罰沒(méi)收入的“收支兩條線”管理（一）收繳的管理方式財(cái)政專戶存儲(chǔ)、統(tǒng)一管理、集中入庫(kù)、納入預(yù)算管理（二）現(xiàn)狀江蘇省宿遷市（案例）第41頁(yè)/共45頁(yè)五、討論：罰沒(méi)收入比重下降的原因？執(zhí)罰單位沒(méi)有了原來(lái)收支掛鉤時(shí)候直接利益的“激勵(lì)”，有可能在執(zhí)罰單位對(duì)罰沒(méi)收入在征收前轉(zhuǎn)移或非法、違規(guī)減免，以犧牲政府罰沒(méi)收入為代價(jià)而撈取個(gè)人利益。實(shí)行收支兩條線后，政府的收支脫