代建制與工程總承包探討-逄宗展

代建制與工程總承包探討逄宗展2006年3月書目一、“代建制”的概念；二、各地實(shí)施“代建制”的做法三、工程總承包的概念四、工程總承包的主要方式五、工程總承包的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)定六、“代建制”與工程總承包的主要區(qū)分七、實(shí)施“代建制”須要探討的問(wèn)題。一、“代建制”的概念2004年7月16日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的確定》，其中第三部分就政府投資項(xiàng)目明確了“代建制”概念：對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行《關(guān)于投資體制改革的確定》為政府投資的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施指明白方向，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的客觀趨勢(shì)。（一）政府投資項(xiàng)目的分類范圍政府投資工程依據(jù)工程的性質(zhì)，可以分為非經(jīng)營(yíng)性（公益性）政府投資工程和經(jīng)營(yíng)性政府投資工程。１、非經(jīng)營(yíng)性（公益性）政府投資工程，是指政府投資的公益性項(xiàng)目及無(wú)經(jīng)濟(jì)回報(bào)的項(xiàng)目，如園林綠化、城市道路橋涵（指不收費(fèi)的）、學(xué)校、醫(yī)院、圖書館、科技館、博物館等公益性項(xiàng)目以及黨政機(jī)關(guān)辦公設(shè)施、司法機(jī)構(gòu)設(shè)施等無(wú)經(jīng)濟(jì)回報(bào)的項(xiàng)目。２、經(jīng)營(yíng)性政府投資工程，是指政府投資的可有肯定經(jīng)濟(jì)回報(bào)的工程項(xiàng)目或者獲得政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的項(xiàng)目，如供水、供氣、供熱、垃圾污水處理和經(jīng)批準(zhǔn)可收費(fèi)的道路、橋梁、隧道等。（二）政府投資工程的建設(shè)方式建設(shè)部、發(fā)改委等五部委去年聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于加快建筑業(yè)改革與發(fā)展的若干看法》（建質(zhì)〔2005〕119號(hào)）規(guī)定，對(duì)政府投資工程建設(shè)方式，改革的核心是建立權(quán)責(zé)明確、制約有效，專業(yè)化、社會(huì)化、市場(chǎng)化的建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式。有條件的地方也可以成立由專業(yè)技術(shù)人員組成的特地機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)政府投資工程項(xiàng)目的建設(shè)。１、對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目，依據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的確定》加快推行“代建制”。２、經(jīng)營(yíng)性政府投資工程項(xiàng)目要

進(jìn)一步健全項(xiàng)目法人責(zé)任制對(duì)于經(jīng)營(yíng)性政府投資工程，建質(zhì)〔2005〕119號(hào)規(guī)定，進(jìn)一步健全項(xiàng)目法人責(zé)任制，主動(dòng)實(shí)行工程總承包或工程項(xiàng)目管理等方式組織項(xiàng)目建設(shè)。項(xiàng)目法人、建設(shè)單位和各類建設(shè)企業(yè)，依據(jù)合同約定對(duì)工程質(zhì)量、工期和造價(jià)擔(dān)當(dāng)相應(yīng)責(zé)任。項(xiàng)目法人責(zé)任制即是項(xiàng)目法人對(duì)工程項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值等，實(shí)行全過(guò)程負(fù)責(zé)。項(xiàng)目法人也可以托付專業(yè)化的項(xiàng)目管理公司擔(dān)當(dāng)項(xiàng)目的組織實(shí)施，實(shí)行市場(chǎng)化、社會(huì)化、專業(yè)化的管理運(yùn)作。二、各地實(shí)施“代建制”的做法（一）以常設(shè)性事業(yè)單位為主，實(shí)行相對(duì)集中的專業(yè)化管理方式這種做法以深圳市為代表。深圳市借鑒香港做法，成立工務(wù)局，作為負(fù)責(zé)政府投資的市政工程和其他重要公共工程建設(shè)管理的特地機(jī)構(gòu)，代表政府行使業(yè)主職能。其改革思路是：依據(jù)“相對(duì)集中，區(qū)分對(duì)待”的原則，對(duì)常年有政府投資工程任務(wù)，且有相應(yīng)建設(shè)管理實(shí)力或特別要求的專業(yè)部門，如國(guó)土、交通、水務(wù)、公安、教化等部門的政府投資工程，仍暫由其接著管理，其余政府投資的市政工程、“一次性業(yè)主”的房屋建筑工程、公益性工程全部納入工務(wù)局集中統(tǒng)一管理。另外還有安徽省公益性項(xiàng)目建設(shè)管理中心、珠海市政府投資建設(shè)工程管理中心，也屬這種方式。二、各地實(shí)施“代建制”的做法

（二）社會(huì)化的專業(yè)公司實(shí)施方式這種方式有以下兩種形式：１、有限選定代建單位模式。以上海、武漢的做法為代表。上海市政府投資工程管理方式是“政府、所屬投資公司工程、管理公司”的三級(jí)管理模式。將水務(wù)局、市政局、綠化局、環(huán)衛(wèi)局、交通局、住宅局等一批政府局的有關(guān)投資管理的職能移交政府性投資公司。投資公司作為政府業(yè)主代表具有投資主體的地位，主要任務(wù)是對(duì)項(xiàng)目投資與還貸、設(shè)施經(jīng)營(yíng)進(jìn)行全過(guò)程管理。在市政、水務(wù)、環(huán)衛(wèi)、交通等系統(tǒng)確定了11家單位為首批擔(dān)當(dāng)政府投資項(xiàng)目的工程管理公司，工程管理公司依據(jù)政府或者經(jīng)政府授權(quán)的投資公司的托付，對(duì)政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)化管理。武漢市通過(guò)招標(biāo)選定了三家項(xiàng)目管理公司作為代建單位。二、各地實(shí)施“代建制”的做法

（二）社會(huì)化的專業(yè)公司實(shí)施方式２、按項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)選定代建單位模式。如北京市發(fā)改委托付專業(yè)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選定具備資格的代建單位，其中項(xiàng)目總投資、代建單位管理費(fèi)等均由招標(biāo)確定。各地的詳細(xì)做法雖不盡相同，但改革的方向都是專業(yè)化的集中管理，改革的指導(dǎo)思想基本是是一樣的，即依據(jù)“投資、建設(shè)、監(jiān)管、運(yùn)用”分別和專業(yè)化管理的原則，對(duì)政府投資工程的建設(shè)實(shí)施實(shí)行相對(duì)集中的專業(yè)化管理，建立權(quán)責(zé)明確、制約有效、科學(xué)規(guī)范的政府投資工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制，提高投資效益和建設(shè)管理水平。二、各地實(shí)施“代建制”的做法

（三）各地出臺(tái)的有關(guān)政策文件１、上海市《關(guān)于推動(dòng)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革試點(diǎn)工作的實(shí)施看法》和《上海市市政工程建設(shè)管理推行代建制試行規(guī)定》（2001年出臺(tái)）；２、重慶市《重慶市政府公益性項(xiàng)目建設(shè)管理代理制暫行方法》（2003年出臺(tái)）；３、《北京市政府投資項(xiàng)目代建制管理方法》（京發(fā)政〔2004〕298號(hào)）；４、《貴州省省級(jí)政府投資工程項(xiàng)目代理建設(shè)管理暫行規(guī)定》（黔府發(fā)〔2004〕0009號(hào)）;5、《浙江省政府投資項(xiàng)目實(shí)施代建制暫行規(guī)定》（浙發(fā)改法規(guī)〔2005〕130號(hào)）;6、深圳市政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例；７、《武漢市非經(jīng)營(yíng)政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制管理方法》（武政〔2005〕７號(hào)）。三、工程總承包的概念依據(jù)建設(shè)部《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)看法》（建市〔2003〕30號(hào)）規(guī)定：工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主托付，依據(jù)合同約定對(duì)工程項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、選購(gòu) 、施工、試運(yùn)行(竣工驗(yàn)收)等實(shí)行全過(guò)程或若干階段的承包。工程總承包企業(yè)依據(jù)合同約定對(duì)工程項(xiàng)目的質(zhì)量、工期、造價(jià)等向業(yè)主負(fù)責(zé)。工程總承包企業(yè)可依法將所承包工程中的部分工作發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)的分包企業(yè)；分包企業(yè)依據(jù)分包合同的約定對(duì)總承包企業(yè)負(fù)責(zé)。發(fā)達(dá)國(guó)家工程總承包是依據(jù)市場(chǎng)須要演化和發(fā)展起來(lái)的，已有近百年歷史，并且有接著發(fā)展的趨勢(shì)。依據(jù)美國(guó)設(shè)計(jì)—建立學(xué)會(huì)（DesignBuildInstituteofAmerica）2000年的報(bào)告，設(shè)計(jì)-建立總承包(D-B)合同的比例，已從1995年的25%上升到30%，當(dāng)時(shí)預(yù)料到2005年將上升到45%。即近一半的工程項(xiàng)目，將會(huì)實(shí)行工程總承包的方式。而我國(guó)目前總承包合同的比例僅占1%左右。國(guó)外開(kāi)展工程總承包業(yè)務(wù)的企業(yè)大多為國(guó)際型工程公司。我國(guó)目前絕大多數(shù)工程詢問(wèn)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等企業(yè)位因?yàn)榫痪邆鋵?duì)建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程服務(wù)的綜合功能，因此不具備工程總承包的條件。國(guó)際上這種具備工程總承包實(shí)力的企業(yè)通常叫做工程公司，我們通常稱之為國(guó)際型工程公司。國(guó)際型工程公司是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。它以工程技術(shù)為基礎(chǔ)，以工程建設(shè)為主業(yè)，具備工程總承包實(shí)力，通過(guò)組織項(xiàng)目的實(shí)施，創(chuàng)建價(jià)值并獲得合理利潤(rùn)，一般具有經(jīng)營(yíng)方式國(guó)際化，業(yè)務(wù)范圍多元化，技術(shù)裝備現(xiàn)代化，項(xiàng)目管理科學(xué)化等主要特征。

四、工程總承包的主要方式

（一）設(shè)計(jì)、選購(gòu) 、施工工程總承包(Engineering,ProcurementandConstruction，簡(jiǎn)稱EPC)EPC總承包是指工程總承包企業(yè)依據(jù)合同約定，擔(dān)當(dāng)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、選購(gòu) 、施工、試運(yùn)行服務(wù)等工作，并對(duì)承包工程的質(zhì)量、平安、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)。（二）設(shè)計(jì)—施工總承包（Design-Build，簡(jiǎn)稱D—B）D—B總承包是指工程總承包企業(yè)依據(jù)合同約定，擔(dān)當(dāng)工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)和施工，并對(duì)承包工程的質(zhì)量、平安、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)。（三）施工總承包（GeneralContractor，簡(jiǎn)稱GC）這種承包方式的承包范圍主要是施工，施工總承包商一般不負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)。

（三）設(shè)計(jì)選購(gòu) 施工（EPC）總承包的類型

依據(jù)合同關(guān)系、承包范圍等不同，EPC總承包的類型有：1．設(shè)計(jì)、選購(gòu) 、施工管理總承包（Engineering、Procurement、Constructionmanagement，簡(jiǎn)稱EPCm）；2．設(shè)計(jì)、選購(gòu) 、施工監(jiān)理總承包（Engineering、Procurement、Constructionsuperintendence，簡(jiǎn)稱EPCs）；3．設(shè)計(jì)、選購(gòu) 、施工詢問(wèn)總承包（Engineering、Procurement、Constructionadvisory，簡(jiǎn)稱EPCa）等；4．交鑰匙工程總承包（Turnkey）；5．設(shè)計(jì)、選購(gòu) 總承包（EngineeringandProcurement，簡(jiǎn)稱EP）等。６．選購(gòu) 、施工總承包（Procurement、Construction，簡(jiǎn)稱PC）等（四）EPC工程總承包的合同關(guān)系圖1：設(shè)計(jì)選購(gòu) 施工總承包EPCm工程總承包的合同關(guān)系圖2：設(shè)計(jì)、選購(gòu) 、施工管理總承包EPCs工程總承包的合同關(guān)系圖3：設(shè)計(jì)選購(gòu) 施工監(jiān)理總承包EPCa工程總承包的合同關(guān)系圖4：設(shè)計(jì)選購(gòu) 施工詢問(wèn)總承包（五）設(shè)計(jì)-建立工程總承包（Design-Build，簡(jiǎn)稱D-B）;（六）EPC總承包的適應(yīng)范圍1、設(shè)計(jì)、選購(gòu) 、施工、試運(yùn)行交叉、協(xié)調(diào)關(guān)系親密的項(xiàng)目；2、選購(gòu) 工作量大，周期長(zhǎng)的項(xiàng)目；3、承包商擁有專利、專有技術(shù)或豐富閱歷的項(xiàng)目；4、業(yè)主缺乏項(xiàng)目管理閱歷，項(xiàng)目管理實(shí)力不足的項(xiàng)目；5、大多數(shù)工業(yè)項(xiàng)目。（七）設(shè)計(jì)-建立（D-B）工程總承包的適應(yīng)范圍D-B工程總承包一般適用于建筑工程項(xiàng)目。但是，在下列三種狀況下一般較少采納D-B工程總承包。1、紀(jì)念性建筑。這類項(xiàng)目?jī)?yōu)先考慮的往往不是造價(jià)和進(jìn)度等經(jīng)濟(jì)因素，而是建筑造型藝術(shù)和工程細(xì)部處理等技術(shù)因素。2、新型建筑。這類項(xiàng)目一般都有較高的建筑要求，同時(shí)結(jié)構(gòu)形式的選擇和處理有很多不確定性因素，無(wú)論對(duì)設(shè)計(jì)者還是對(duì)施工者可能都缺乏這方面的閱歷。假如采納總承包方式，業(yè)主和總承包商的風(fēng)險(xiǎn)都很大。3、大型土方工程、道路工程等設(shè)計(jì)工作量少的項(xiàng)目。（八）交鑰匙工程總承包（Turnkey）交鑰匙工程承包是EPC總承包業(yè)務(wù)和責(zé)任的延長(zhǎng)。交鑰匙工程承包與EPC工程總承包及D-B工程總承包的主要不同點(diǎn)在于承包范圍更大，工期更確定，合同總價(jià)更固定，承包商風(fēng)險(xiǎn)更大，合同價(jià)相對(duì)較高。其適用范圍：1）業(yè)主更加關(guān)注工程按期交付運(yùn)用的項(xiàng)目；2）業(yè)主只關(guān)切交付的成果，而不希望過(guò)多介入項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的項(xiàng)目；3）業(yè)主希望承包商擔(dān)當(dāng)更多風(fēng)險(xiǎn)，而同時(shí)情愿支付更多風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用（合同價(jià)較高）的項(xiàng)目；4）業(yè)主希望接收一個(gè)完整配套的工程，“轉(zhuǎn)動(dòng)鑰匙”即可運(yùn)用的項(xiàng)目。五、工程總承包的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)定關(guān)于工程總承包的市場(chǎng)準(zhǔn)入，分別在建設(shè)部30號(hào)文和《關(guān)于工程總承包市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題說(shuō)明的函》（建市函〔2003〕161號(hào)）做了規(guī)定。30號(hào)文第四部分的第（一）款，規(guī)定：激勵(lì)具有工程勘察、設(shè)計(jì)或施工總承包資質(zhì)的勘察、設(shè)計(jì)和施工企業(yè)，通過(guò)改造和重組，建立與工程總承包業(yè)務(wù)相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目管理體系，充溢項(xiàng)目管理專業(yè)人員，提高融資實(shí)力，發(fā)展成為具有設(shè)計(jì)、選購(gòu) 、施工（施工管理）綜合功能的工程公司，在其勘察、設(shè)計(jì)或施工總承包資質(zhì)等級(jí)許可的工程項(xiàng)目范圍內(nèi)開(kāi)展工程總承包業(yè)務(wù)。六、“代建制”與工程總承包的主要區(qū)分（一）制度與承包方式上的區(qū)分１、“代建制”是一種制度，工程總承包是一種承建方式。兩者不能混為一談。２、“代建制”的核心是代建單位依據(jù)合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的主體職責(zé)，即作為項(xiàng)目法人。工程總承包是對(duì)工程的整體承包，總承包企業(yè)不具備項(xiàng)目法人地位。（二）代建單位與工程項(xiàng)目管理企業(yè)的區(qū)分（四）工程項(xiàng)目管理

與工程監(jiān)理的區(qū)分2、在法律責(zé)任方面的區(qū)分。從目前的法律關(guān)系上講，對(duì)規(guī)定的某些工程項(xiàng)目（如國(guó)家投資項(xiàng)目、影響人民財(cái)產(chǎn)平安的項(xiàng)目）施工階段的監(jiān)理是強(qiáng)制的，其法律責(zé)任也是明確的；而工程項(xiàng)目管理是政府提倡和激勵(lì)的一種管理方式，項(xiàng)目管理的內(nèi)容及深度要求可在合同中約定，明確責(zé)任，因此兩者的法律地位和責(zé)任是不同的。七、實(shí)施“代建制”須要探討的問(wèn)題（一）代建單位的法律地位問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)中規(guī)定的是建設(shè)單位、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理招標(biāo)代理等單位的法律責(zé)任，沒(méi)有明確代建單位的法律地位和相應(yīng)責(zé)任，而且代建單位也難以擔(dān)當(dāng)建設(shè)單位的質(zhì)量、平安等方面的責(zé)任。（二）代建取費(fèi)的問(wèn)題一是沒(méi)有取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，二是建設(shè)單位管理費(fèi)偏低。代建收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)迄今為止尚沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)《財(cái)政部關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)政財(cái)務(wù)管理有關(guān)問(wèn)題的指導(dǎo)看法》[財(cái)建（2004）300號(hào)]第四項(xiàng)規(guī)定“其代建管理費(fèi)標(biāo)底由同級(jí)財(cái)政部門比照基建財(cái)務(wù)制