公共管理學(xué)MPA復(fù)試重點(diǎn)

公共管理學(xué)MPA復(fù)試重點(diǎn)第一節(jié)公共管理的意義公共管理學(xué)作為一門(mén)理論與科學(xué)研究領(lǐng)域，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，進(jìn)展于20世紀(jì)70年代以后。隨著信息社會(huì)的逐步進(jìn)展，傳統(tǒng)的行政學(xué)模式越來(lái)越不能習(xí)慣實(shí)踐的需要，伴隨著政府再造運(yùn)動(dòng)的進(jìn)展，公共管理也迅速風(fēng)行全球。但何謂公共管理，能夠說(shuō)是眾說(shuō)紛壇，不能定于一案。盡管人們很難給公共管理下一個(gè)明確的定義，對(duì)因其定義有助于我們懂得公共管理的性質(zhì)與范圍，因此本節(jié)將以時(shí)間為線(xiàn)索來(lái)檢視不一致時(shí)期人們對(duì)公共管理的懂得。皮瑞與克萊姆認(rèn)為公共管理一種新的途徑，它是傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范性取向與通常管理制工具取向的結(jié)合體。公共管理的重點(diǎn)是將公共行政作為一種職業(yè)，并將公共管理這是為職業(yè)的實(shí)踐者，而非政客或者政治家。卡爾森與歐爾姆認(rèn)為公共管理是對(duì)行政的通常方面科際整合的研究......他將人力、財(cái)力、物資、信息與政治資源的管理與管理學(xué)的計(jì)劃、組織、操縱職能相融合?？柹c歐爾姆還對(duì)公共管理與公共行政的不一致進(jìn)行了說(shuō)明。這些不一致包含傾向于將管理視為類(lèi)同管理等六個(gè)方面。奧托、海蒂與沙夫里茨認(rèn)為公共管理是公共行政或者公共事務(wù)的一部分，是綜合了公共行政的方案設(shè)計(jì)與組織重建、政策與管理規(guī)劃、經(jīng)由預(yù)算將公共管理進(jìn)行資源分配、財(cái)務(wù)管理、人力資源管理的各類(lèi)方法與藝術(shù)。公共管理將公共行政視為一門(mén)職業(yè)，將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者。公共管理關(guān)注那些能夠?qū)⒗砟睢⒄咿D(zhuǎn)化為行動(dòng)規(guī)則的管理工具、技術(shù)、知識(shí)與技巧。波茨曼與史陶斯曼則認(rèn)為公公共管理就是對(duì)政治權(quán)威的管理。在他們看來(lái)，公共管理含有戰(zhàn)略意義，同時(shí)更有彈性。休斯則認(rèn)為與管理相比，行政的范圍更狹小、功能更有限，因此，從公共行政到公共管理的變化意味著理論與功能的變化。公共行政的焦點(diǎn)在于過(guò)程、程序與順序，而公共管理包含得更多。公共管理者不僅僅遵循指示，而且關(guān)注達(dá)成結(jié)果與為達(dá)成結(jié)果而承擔(dān)的責(zé)任。休斯的觀點(diǎn)與管理相比，行政的范圍更狹小、功能更有限，因此，從公共行政到公共管理的變化意味著理論與功能的變化。公共行政的焦點(diǎn)在于過(guò)程、程序與順序，而公共管理包含得更多。公共管理者不僅僅遵循指示，而且關(guān)注達(dá)成結(jié)果與為達(dá)成結(jié)果而承擔(dān)的責(zé)任。本書(shū)認(rèn)為，公共管理是以政府為核心的公共部門(mén)整合社會(huì)的各類(lèi)力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效與公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益。公共管理作為公共行政與公共事務(wù)廣大領(lǐng)域的一部分，其重點(diǎn)在于將公共行政視為一門(mén)職業(yè)，而將公共管理者視為這一職業(yè)的實(shí)踐者。據(jù)此，本書(shū)認(rèn)為，公共管理的性質(zhì)在于：1、公共管理承認(rèn)政府部門(mén)治理的合法性。2、公共管理強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)的治理的要緊責(zé)任。3、公共管理強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、公民社會(huì)的互動(dòng)與在處理社會(huì)及經(jīng)濟(jì)問(wèn)題中的責(zé)任。4、公共管理強(qiáng)調(diào)多元價(jià)值。5、公共管理強(qiáng)調(diào)政府績(jī)效的重要性。6、公共管理既重視法律、制度，更關(guān)注管理戰(zhàn)略、管理方法。7、公共管理以公共的福祉與公共利益為目標(biāo)。8、公共管理將公共行政視為一種職業(yè)，而將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者。第二節(jié)公共管理學(xué)的進(jìn)展與研究途徑（一）公共管理學(xué)的進(jìn)展公共管理學(xué)這一名詞首次出現(xiàn)在20世紀(jì)30年代，當(dāng)時(shí)行政學(xué)者古利克主張將管理主義與公共性目標(biāo)相結(jié)合。在英國(guó)，1968年的富爾頓報(bào)告也表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)。具體來(lái)說(shuō)，導(dǎo)致公共管理學(xué)產(chǎn)生的要緊原因，既有學(xué)科進(jìn)展方面的因素，也有現(xiàn)實(shí)的背景。1、在學(xué)科進(jìn)展方面。行政學(xué)要緊經(jīng)歷了政治與行政的二分法范式、行政原則階段、公共行政即政治學(xué)階段、公共行政即管理學(xué)等四個(gè)階段。但就是公共行政即管理學(xué)這種范式也有其缺點(diǎn)，它忽視了公共管理所處的政治環(huán)境與公私管理之差異,導(dǎo)致了由管理而無(wú)行政的窘境。2、在現(xiàn)實(shí)背景方面。要緊有政府規(guī)模的擴(kuò)大與政府角色與社會(huì)對(duì)政府的不滿(mǎn)；經(jīng)濟(jì)因素與財(cái)政壓力；社會(huì)問(wèn)題與政府不可治理性的增加；新右派學(xué)說(shuō)與保守主義政治意識(shí)形態(tài)的巨大影響等原囚。在這種背景下，一批學(xué)者又進(jìn)展出了不一致于傳統(tǒng)公共行政研究的新途徑：公共管理途徑。（二） 公共管理的研究途徑依公共管理學(xué)者波茲曼的觀點(diǎn)，盡管研究途徑及理念有各類(lèi)差異，但就概念的演繼而言，大致能夠分為兩種研究途徑，即公共政策的途徑（PublicPolicyApproach,簡(jiǎn)稱(chēng)P途徑）與企業(yè)管理途徑（BusinessApproach,簡(jiǎn)稱(chēng)B途徑）。（三） 公共管理學(xué)的特質(zhì)目前，在公共管理的研究上的確存在著許多不一致的見(jiàn)解。依筆者，公共管理學(xué)有如下特質(zhì)：1、公共管理是以整合性的概念。2、公共管理是將私部門(mén)的管理手段運(yùn)用于公部門(mén)。3、公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為焦點(diǎn)。4、公共管理不完全等于“政府管理”，而意味著一種新治理。5、公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值調(diào)與與責(zé)任。6、公共管理關(guān)注政府改革與政府再造。7、公共管理是以科際整合的研究領(lǐng)域。第三節(jié)公共管理的特質(zhì)與與私部門(mén)管理的區(qū)別公共管理有何性質(zhì)，或者者說(shuō)到底在什么方面區(qū)別于私部門(mén)的管理，這是一個(gè)一直爭(zhēng)論不休的問(wèn)題。有人認(rèn)為公共管理與企業(yè)管理不存在本質(zhì)差別，有人則認(rèn)為這二者是有著巨大的差異的。從規(guī)范的角度來(lái)看，強(qiáng)調(diào)公私管理之間的區(qū)別及聯(lián)系，關(guān)于懂得公共管理的特質(zhì)是十分有益的。具體來(lái)講，二者的差異能夠從如下幾個(gè)圍度來(lái)認(rèn)識(shí)：1、政治權(quán)威與經(jīng)濟(jì)權(quán)威。公共管理以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，具有公權(quán)力，私組織則沒(méi)有。2、多元制衡與自主性。公共管理只有有限的管理自主權(quán)但卻有著復(fù)雜的政治界面，而私部門(mén)管理則由相對(duì)充分的管理自主權(quán)。3、公共利益與私人利益。4、法的支配與意思自治。關(guān)于政府而言，凡是法律未同意的便是非法的。而關(guān)于私領(lǐng)域的管理而言，法無(wú)禁止即自由。5、政府與市場(chǎng)。6、多元理性與經(jīng)濟(jì)理性。政府理性往往是多元的，而私部門(mén)的管理大多為工具的經(jīng)濟(jì)理性。公共管理與私部門(mén)管理的確存在種差別，但也不能過(guò)分?jǐn)U大二者之間的差異。公共管理與私管理的學(xué)者與實(shí)踐者，都應(yīng)該以開(kāi)放的心靈，以學(xué)習(xí)的姿態(tài)，相互學(xué)習(xí)與借鑒，以達(dá)到共生共榮、共同進(jìn)展的目的。第四節(jié)新公共管理自20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方各國(guó)為了應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)與政府的信任赤字、績(jī)效赤字，均開(kāi)始了大規(guī)模的政府改革。其共同的特征是引進(jìn)公共管理的理念、技術(shù)及模型。這種變化，并不僅僅是一種改革或者管理形態(tài)的變化，而是政府角色與市民關(guān)系產(chǎn)生了本質(zhì)的變化。那么新公共管理到底是什么呢？著名的公共管理專(zhuān)家胡德曾歸納了新公共管理的七個(gè)特點(diǎn)：即時(shí)的專(zhuān)業(yè)管理；目標(biāo)明確與績(jī)效衡量；強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出操縱；轉(zhuǎn)向部門(mén)分權(quán)；強(qiáng)調(diào)運(yùn)用私營(yíng)部門(mén)的管理風(fēng)格、方法與實(shí)踐；強(qiáng)調(diào)資源的有效利用。法漢姆及霍頓綜合其他各家的看法，提出新公共管理的特征：使用理性途徑的方式處理問(wèn)題；重新設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)；改變組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)官僚體制更為扁平化；改變現(xiàn)行的政策，轉(zhuǎn)換成為“新公共服務(wù)模式"；運(yùn)用人力資源管理技術(shù)；試圖建立一種彈性、回應(yīng)性及學(xué)習(xí)的公共組織；以契約關(guān)系來(lái)取代傳統(tǒng)的信托關(guān)系。從總體上來(lái)看，新公共管理以自利人為假設(shè)，即與公共選擇、代理人理論及交易成本理論，以傳統(tǒng)的管理主義與新泰羅主義為基點(diǎn)而進(jìn)展起來(lái)的，其核心觀點(diǎn)是：強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的優(yōu)先性、強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)能、強(qiáng)調(diào)大規(guī)模使用企業(yè)管理的哲學(xué)及技術(shù)、強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向的行政風(fēng)格。新公共管理代表著人民持續(xù)不斷地改革政府，實(shí)現(xiàn)理想政府治理的一個(gè)努力方向。但它是否意味著政府治理的一個(gè)新典范時(shí)代的到來(lái)，現(xiàn)在下結(jié)論還為時(shí)尚早。第五節(jié)公共管理：現(xiàn)時(shí)代的挑戰(zhàn)政府仍然是我們這個(gè)時(shí)代的核心治理者或者管理者。但是，環(huán)顧四周，政府治理的環(huán)境將變得更為動(dòng)蕩、更為不平衡、更為復(fù)雜、更為變化多端。一句話(huà)，公共管理面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。認(rèn)識(shí)這些挑戰(zhàn)，有助于我們懂得政府作為治理者的責(zé)任與使命。具體來(lái)說(shuō)，這些挑戰(zhàn)包含：1、關(guān)于回應(yīng)維持憲政秩序與政府穩(wěn)固問(wèn)題。安全與秩序是人類(lèi)社會(huì)進(jìn)展的一個(gè)基本問(wèn)題。凡是人類(lèi)存在的地方，人們莫不試圖建立良好的秩序。作為公共管理者，如何防止政府的崩潰，建立與進(jìn)展憲政秩序并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)良好的政府治理至為關(guān)鍵。2、 關(guān)于如何在公共管理領(lǐng)域維系并進(jìn)展民主法治社會(huì)的基本價(jià)值問(wèn)題。政府治理絕非是一個(gè)工具——理性?xún)r(jià)值的追求問(wèn)題。公共管理的一個(gè)重要使命在于要扮演執(zhí)行與捍衛(wèi)民主憲政的角色，這就是說(shuō)他要致力于進(jìn)展、弘揚(yáng)民主治理過(guò)程的合法性。3、 關(guān)于平衡政府與市場(chǎng)的作用，以促進(jìn)政府治理的有效性問(wèn)題。一個(gè)有效的政府與一個(gè)較為完備的市場(chǎng)機(jī)制是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的兩個(gè)機(jī)輪。在公共領(lǐng)域，現(xiàn)階段又過(guò)于崇尚市場(chǎng)機(jī)制取向，但市場(chǎng)也不是萬(wàn)能的，它務(wù)必與政府有機(jī)結(jié)合起來(lái)。4、 關(guān)于回應(yīng)全球化的挑戰(zhàn)問(wèn)題。關(guān)于政府治理而言，全球化是機(jī)會(huì)，也是挑版。5、 關(guān)于如何平衡目前及最近未來(lái)與較長(zhǎng)遠(yuǎn)未來(lái)的需要。面對(duì)著人類(lèi)日益增長(zhǎng)的期望革命，如何平衡眼前進(jìn)展與長(zhǎng)遠(yuǎn)進(jìn)展的需要，是當(dāng)代政府治理所面臨的挑戰(zhàn)。6、 關(guān)于如何應(yīng)付科學(xué)技術(shù)革命帶來(lái)的挑戰(zhàn)問(wèn)題。7、 如何應(yīng)付越來(lái)越多的官僚腐敗，重振公民對(duì)政府的信任問(wèn)題。8、 關(guān)于重振政府的治理能力問(wèn)題。假如政府要進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展與社會(huì)的繁榮,就務(wù)必提供自己的能力，根據(jù)世界銀行的觀點(diǎn)，政府的能力是指政府以最小的社會(huì)價(jià)格使用集體行動(dòng)的能力。9、 關(guān)于如何進(jìn)展有效的組織體制的問(wèn)題。10、 如何構(gòu)建國(guó)家與社會(huì)的共同治理模式問(wèn)題。問(wèn)題在于政府能否有能力激發(fā)、培養(yǎng)這種責(zé)任感；政府是否能夠給社會(huì)提供這樣的機(jī)會(huì)；政府是否改變自己傳統(tǒng)的優(yōu)越感、自我中心感。11、 公共管理如何應(yīng)付復(fù)雜、不確定與變革的問(wèn)題。社會(huì)科學(xué)與自然科學(xué)都認(rèn)識(shí)到，人類(lèi)面臨的要緊問(wèn)題也是全球的、復(fù)雜的與非線(xiàn)性的。管理的復(fù)雜性，需要我們改變傳統(tǒng)的機(jī)械的管理思維方式，進(jìn)展一種有機(jī)的、整體的、生態(tài)的管理方式。12、 重建公共管理的道德秩序。社會(huì)學(xué)家涂爾干曾言：假如沒(méi)有目標(biāo)的話(huà)，即使我們大步邁向前去，亦將無(wú)所寸進(jìn)。面對(duì)21世紀(jì)，我們的確面臨著道德秩序重建的挑戰(zhàn)。第二章公共管理者的角色與知能第一節(jié)作為通常管理者的角色管理理論者與實(shí)踐者長(zhǎng)期以來(lái)一直都在探討與界定管理者做什么與怎么做。著名的管理學(xué)大師亨利?明茨伯格曾經(jīng)總結(jié)了八種研究管理者職能與角色的途徑。1、古典學(xué)派。他們將管理者的角色用一套綜合的職能予以描述。2、偉人學(xué)派。他們?cè)噲D通過(guò)對(duì)歷史上與現(xiàn)實(shí)中杰出人物的家庭、教育、事業(yè)與個(gè)性等加以描述，將他們作為楷模與典型。3、企業(yè)家學(xué)派。他們更多地將管理者視為創(chuàng)新者，制造性思考者與機(jī)會(huì)的發(fā)現(xiàn)者。4、決策理論學(xué)派。將管理者視為復(fù)雜環(huán)境下的決策者。5、領(lǐng)導(dǎo)有效性學(xué)派。將領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)與管理風(fēng)格視為導(dǎo)致有效績(jī)效的因素。6、領(lǐng)導(dǎo)行為學(xué)派。通過(guò)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)行為的觀察與研究，研究成功領(lǐng)導(dǎo)的行為及技能。7、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力學(xué)派。他們關(guān)心的是領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力與影響，與如何最大化地行使他們的權(quán)力。8、工作活動(dòng)學(xué)派。運(yùn)用歸納方法，以調(diào)查研究資料為基礎(chǔ)，對(duì)管理的工作活動(dòng)進(jìn)行系統(tǒng)分析，然后確認(rèn)管理者的活動(dòng)。哈佛大學(xué)教授、管理學(xué)大師明茨伯格對(duì)管理中的角色與作用進(jìn)行了多方面的研究與論述。他通過(guò)大量的、長(zhǎng)期的觀察與研究，得出結(jié)論：一個(gè)管理者同時(shí)起著不一致的作用。這些工作與作用可歸納為三個(gè)方面：人際關(guān)系方面的工作、信息情報(bào)方面的工作與決策方面的工作。1、人際關(guān)系方面的角色。著重于人際關(guān)系的建立與維系，具體包含三種角色：掛名首腦、領(lǐng)導(dǎo)者與聯(lián)絡(luò)者。2、信息方面的角色。管理者在其組織內(nèi)部的信息傳遞中處于中心的地位，事實(shí)上是組織的“中樞神經(jīng)"，他既是獲取外部信息的焦點(diǎn)，也是傳遞信息的來(lái)源。信息角色包含下列三項(xiàng)：監(jiān)聽(tīng)者、傳播者與發(fā)言人。3、決策方面的角色。管理工作中最重要的部分也許就是擔(dān)任決策角色。管理者對(duì)他的組織的戰(zhàn)略決策系統(tǒng)負(fù)有全面的責(zé)任，也就是組織的每一項(xiàng)重大決策皆與管理者有關(guān)。包含下列四個(gè)角色：企業(yè)家、故障排除者、資源分配者與談判者。這是個(gè)角色構(gòu)成一個(gè)整體，組織之因此需要管理者，不僅是由于制度的不完善性與環(huán)境的變化性，而且是需要一個(gè)正式的權(quán)威來(lái)?yè)?dān)任某些基本的、經(jīng)常的責(zé)任。在20世紀(jì)80年代與90年代，以奎恩為代表的一群學(xué)者，對(duì)管理行為進(jìn)行了廣泛的實(shí)證研究，他們進(jìn)展出竟值框架，并以界定了八種看似相互矛盾又務(wù)必兼顧的管理角色。要緊包含：導(dǎo)師、促進(jìn)者、監(jiān)督者、協(xié)調(diào)者、指導(dǎo)者、生產(chǎn)者、握客等。通過(guò)以上分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，管理者的工作是大量的；管理工作具有多樣性與瑣碎性；管理者處于組織的焦點(diǎn)地位；管理者是權(quán)力與責(zé)任的混合體。第二節(jié)作為公共管理者的特殊角色前一節(jié)對(duì)通常管理者指責(zé)與角色的描述在多大程度上與如今的公共管理者的思考、情感與作為相吻合呢？管理都會(huì)涉及到對(duì)組織所擁有的資源進(jìn)行規(guī)劃、組織與協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的過(guò)程，因此公共管理與通常管理的角色與責(zé)任確信有許多相吻合之處。但正如在第一章所闡述的那些公共管理與通常管理的區(qū)別一樣，公共管理的多元性、政治性與公共性這些特質(zhì)，也決定了公共管理者承擔(dān)與通常管理著不一致的角色。對(duì)公共管理者的特殊角色，許多學(xué)者作了很好的闡發(fā)。在這許多論述中，又以魏姆斯里在“黑堡宣言”中對(duì)公共管理者在民主社會(huì)治理中的角色的闡述最具有典范性。在他們看來(lái)，公共管理者應(yīng)扮演下列角色：1、 執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色。公共管理者在任職時(shí)就已宣誓要護(hù)憲與行憲，這是公共管理者的天職。2、 人民受托者的角色。公共管理者受人民的委托，在治理過(guò)程中扮演正當(dāng)與重要的角色，不能屈服于強(qiáng)烈短視的壓力，應(yīng)考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的全民利益。3、 賢明少數(shù)的角色。公共管理者要扮演賢明的少數(shù)，而不是隨波逐流追求時(shí)尚的多數(shù)或者有權(quán)的少數(shù)。4、 平衡論的角色。公共管理者務(wù)必對(duì)外在環(huán)境有回應(yīng)或者反應(yīng)，也就是要以保護(hù)公共利益及憲政運(yùn)作為職業(yè)。5、 扮演分析者與教育者的角色。公共管理者應(yīng)該為自己的所作所為提出合理的說(shuō)明并盡量將人民納入自己的治理過(guò)程，以增加民選領(lǐng)導(dǎo)、民意代表、所有在治理過(guò)程中的參與者?？傊?，公共管理者在民主治理中應(yīng)扮演重要的、有價(jià)值的、正當(dāng)?shù)慕巧荒軐⒆约夯焱谕ǔ９芾碚?。第三?jié)公共管理者的技能公共管理者為扮演好其角色，務(wù)必具備一些基本的管理技能。所謂技能，指后天進(jìn)展起來(lái)的、處理特定人、事、物的能力。管理技能不一致于業(yè)務(wù)能力，通常而言，一個(gè)優(yōu)秀的管理者多半具有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力，但具有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力的人未必就是一個(gè)好的管理者。那么一個(gè)好的管理者畢竟應(yīng)具備何種技能，對(duì)此許多學(xué)者進(jìn)行了規(guī)范的與實(shí)證的研究，綜合而言，公共管理者的技能要緊包含下列幾個(gè)方面：1、 技術(shù)性技能。技術(shù)性技能要緊指從事自己管理范圍內(nèi)所需的技術(shù)與方法。這是現(xiàn)代公共管理日益專(zhuān)業(yè)化的趨勢(shì)所要求的。2、 人際關(guān)系能力。正如瓦爾多所言，公共行政管理的本質(zhì)在于協(xié)作人際活動(dòng)，協(xié)作活動(dòng)的核心在于人際的互動(dòng)。一個(gè)管理者只有擁有人際關(guān)系能力才能將人員整合到各類(lèi)協(xié)作型的活動(dòng)之中。3、 概念化技能。所謂概念化技能，是指公共管理者所具有的宏觀視野、整體考慮、系統(tǒng)思考與大局把握的能力，亦即抽象思維的能力。4、 診斷技能。所謂診斷技能，是指針對(duì)特定的情景尋求最佳反應(yīng)的能力，也就是分析問(wèn)題、探究原因、因應(yīng)計(jì)策的能力。5、 溝通技能。能夠這樣講，沒(méi)有溝通就沒(méi)有組織與管理。所謂溝通能力，是指管理者具有收集與發(fā)送信息的能力，能通過(guò)書(shū)寫(xiě)、口頭語(yǔ)肢體語(yǔ)言的媒介，有效與明確地向他人表達(dá)自己的辦法、感受與態(tài)度?？傊?，一個(gè)成功的公共管理者務(wù)必具備丄述五個(gè)方面的管理技能。當(dāng)然，不一致層次的管理者，在基本技能的要求方面可能存在差異。第四節(jié)有效的公共管理者關(guān)于一個(gè)公共管理者而言，成為一個(gè)有效的公共管理者是重要的。有效性是一個(gè)相當(dāng)模糊的概念，它是我們經(jīng)常談?wù)摰趾茈y得到界定與滿(mǎn)意答復(fù)的概念。在我們看來(lái)，有效性是一個(gè)充滿(mǎn)價(jià)值推斷的詞匯，在某種程度上，它是經(jīng)濟(jì)、效率、效能、公平等的綜合表達(dá)。有效的公共管理者要有什么基本的特質(zhì)呢？總體而言，要緊有下列幾點(diǎn)：1、 有效的公共管理者務(wù)必是一個(gè)良好的自我評(píng)估者。自我評(píng)我甚為重要，由于，公共管理者借此能夠認(rèn)識(shí)自己，熟悉自己的優(yōu)缺點(diǎn)，以便在策略的執(zhí)行時(shí)能優(yōu)勝劣汰。2、 有效的公共管理者務(wù)必是不令人討厭的。為此，公共管理者就務(wù)必具有制造力。假若有效的公共管理者具有制造力，而這些制造力又是以淵博的知識(shí)為基礎(chǔ)時(shí)，有效地公共管理者就絕對(duì)不可能令人討厭。3、 有效的公共管理者務(wù)必追求美好的意志與周全的政治感受。公共管理者不應(yīng)是唐斯所謂的“狂熱家型的官僚”，由于這種人在積極推動(dòng)某項(xiàng)運(yùn)動(dòng)時(shí)，只支持他們自己的狹隘政策而阻止其它任何的進(jìn)展，常常會(huì)引起沖突與仇恨。公共管理者應(yīng)成為“政治家型官僚''，使其擁有遠(yuǎn)大的目光與開(kāi)闊的胸懷。4、 有效的公共管理者務(wù)必具有耐心。這是由公共部門(mén)策略的執(zhí)行往往曠日費(fèi)時(shí)所決定的。5、 有效的公共管理者務(wù)必具有多樣化的工作經(jīng)驗(yàn)。這樣就能夠使其在管理中能夠充分熟悉與掌握各個(gè)部門(mén)的工作性質(zhì)，在決策中能溝通盤(pán)考慮，通盤(pán)打算。6、 有效的公共管理者務(wù)必以民眾為導(dǎo)向。要與民眾與睦相處，還要能熟悉民眾。7、 有效的公共管理者務(wù)必善于分析與思考?，F(xiàn)代公共管理強(qiáng)調(diào)分析，特別是價(jià)值、推斷、直覺(jué)、經(jīng)驗(yàn)間的分析思考與分析工具的整合。第五節(jié)面向未來(lái)的、具有前瞻力的公共管理者我們正生活在一個(gè)變革的時(shí)代，這種變革的復(fù)雜性越來(lái)越強(qiáng)烈，使我們的環(huán)境變得越來(lái)越動(dòng)蕩，這一環(huán)境對(duì)傳統(tǒng)的基本的管理假定發(fā)起挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對(duì)這種挑戰(zhàn)呢？著名的公共管理學(xué)大師莫根在其《駕馭變革的浪潮》一書(shū)中，為變革時(shí)代的公共管理者提出了許多深刻而與具有啟迪的見(jiàn)解。1、 未來(lái)的公共管理者務(wù)必進(jìn)展他們解讀與預(yù)測(cè)環(huán)境趨勢(shì)的能力，能夠幫助他們感悟組織所面臨的重大問(wèn)題，并發(fā)現(xiàn)機(jī)會(huì)。2、 未來(lái)的公共管理者務(wù)必具有前瞻性管理的態(tài)度與能力，特別是“前瞻思考”、“由內(nèi)而外"的管理能力。3、 未來(lái)的公共管理者務(wù)必開(kāi)發(fā)自己的領(lǐng)導(dǎo)技能。他們應(yīng)將領(lǐng)導(dǎo)視為一種“形塑”與“架橋''的過(guò)程。4、 在信息社會(huì)中，組織的人力資源最為重要，公共管理者務(wù)必設(shè)法開(kāi)發(fā)與調(diào)動(dòng)組織中每一個(gè)人的知識(shí)、智慧與制造性潛能。5、 未來(lái)的社會(huì)要求組織與成員加強(qiáng)學(xué)習(xí)、制造與制造性。6、 組織結(jié)構(gòu)的扁平化要求管理與操縱的新路徑。公共管理者將通過(guò)進(jìn)展共有的價(jià)值、相互懂得進(jìn)行協(xié)調(diào)并在分權(quán)與操縱之間尋求恰當(dāng)?shù)钠胶狻?、 信息技術(shù)將改變?cè)S多組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu)，與組織產(chǎn)品與服務(wù)的性質(zhì)與生命周期。未來(lái)的公共管理者務(wù)必熟悉如何利用人工智能開(kāi)發(fā)新的產(chǎn)品與服務(wù)。8、 為了管理紛繁復(fù)雜的歧例與悖理，未來(lái)的公共管理者務(wù)必進(jìn)展一種能使他們應(yīng)對(duì)混亂與不確定性的哲學(xué)與技術(shù)。9、 除了熟悉與因應(yīng)已經(jīng)出現(xiàn)的變化趨勢(shì)，未來(lái)的公共管理者，特別是高層管理者,務(wù)必尋找改變這些趨勢(shì)的方法以便于管理。第三章公共部門(mén)的角色第一節(jié)公共部門(mén)的性質(zhì)與需要傳統(tǒng)上，在實(shí)行混合經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，人們習(xí)慣于將整個(gè)社會(huì)分為兩大部門(mén)：公共部門(mén)與私人部門(mén)或者者政府與市場(chǎng)部門(mén)。其中公共部門(mén)與私人部門(mén)的核心差別在于其是否擁有合法的強(qiáng)制力，政府是社會(huì)中唯一能夠合法使用暴力的機(jī)關(guān)。盡管公共部門(mén)與私人部門(mén)通常被人們看作是分離的，但將他們視為相互排斥的領(lǐng)域的劃分可能是武斷的。事實(shí)上，任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)，都是公共部門(mén)與私人部門(mén)的有機(jī)結(jié)合，二者之間也是相互依靠的。關(guān)于一個(gè)社會(huì)為什么需要公共部門(mén)，人們能夠從不一致的方面予以解釋與回答。政治學(xué)家伊斯頓曾經(jīng)分析到：任何社會(huì)最低限度的先決條件就是確立一套以權(quán)威分配價(jià)值的機(jī)制。假如沒(méi)有這套機(jī)制，社會(huì)就會(huì)在經(jīng)常的爭(zhēng)吵中處于四分五裂的狀態(tài)。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬斯格雷夫從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度揭示了各個(gè)部門(mén)存在必要性。他認(rèn)為，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法單獨(dú)地發(fā)揮全部經(jīng)濟(jì)作用是需要政府的一個(gè)重要原因。具體來(lái)說(shuō)：1、 市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)致資源的有效利用的要求是以競(jìng)爭(zhēng)因素與產(chǎn)品市場(chǎng)的條件為根據(jù)，要獲取這些條件，就需要政府的調(diào)節(jié)及其它措施。2、 在那由于成本降低而使得競(jìng)爭(zhēng)變得無(wú)效的地方，也需要政府調(diào)節(jié)。3、 沒(méi)有政府所提供的法律結(jié)構(gòu)的保護(hù)與執(zhí)行，則市場(chǎng)活動(dòng)所需要的契約安排與交易就會(huì)無(wú)法存在。4、 某些具有生產(chǎn)特點(diǎn)或者消費(fèi)特點(diǎn)的貨物，即使排除了競(jìng)爭(zhēng)上的原因，也無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)得到供應(yīng)，需要政府來(lái)解決。5、 因市場(chǎng)體制與通過(guò)財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致的收入與財(cái)富分配，須進(jìn)行社會(huì)價(jià)值的調(diào)節(jié)。6、 市場(chǎng)機(jī)制，未必帶來(lái)高就業(yè)率、穩(wěn)固的物價(jià)水平與社會(huì)期望的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，需要公共政策。7、 從公共與私人的觀點(diǎn)看，估價(jià)將來(lái)消費(fèi)所需的貼現(xiàn)率是不可能的。馬斯格雷夫的觀點(diǎn)為公共部門(mén)的經(jīng)濟(jì)存在提供了好的注解。第二節(jié)市場(chǎng)機(jī)制、市場(chǎng)失靈與政府干預(yù)市場(chǎng)是買(mǎi)賣(mài)雙方共同決定一項(xiàng)產(chǎn)品價(jià)格的場(chǎng)合。市場(chǎng)機(jī)制通過(guò)市場(chǎng)供需均衡，使資源配置達(dá)到最有效率的方法。然而，完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制的建立是由一系列的假設(shè)在內(nèi)的，但實(shí)際丄，經(jīng)濟(jì)運(yùn)作在實(shí)際生活中是不可能完全符合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的假設(shè)，囚而就有了市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)失靈包含兩種情況：一是市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法將社會(huì)資源予以有效配置；二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無(wú)法解決效率以外的非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。概括起來(lái)，市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)要緊有：1、 公共產(chǎn)品的提供。市場(chǎng)化的資源配置是以消費(fèi)者的偏好為根據(jù)的，關(guān)于消費(fèi)者偏好在市場(chǎng)上反映不出的商品與服務(wù)，市場(chǎng)則根本無(wú)法進(jìn)行資源的分配。這種消費(fèi)者偏好在市場(chǎng)上反映不出的商品與服務(wù)即是公共物品。完全依靠市場(chǎng)體系，消費(fèi)者往往得不到合乎社會(huì)需求的供應(yīng)量，為了保證合乎社會(huì)需求的供應(yīng)兩，應(yīng)當(dāng)在購(gòu)買(mǎi)中，盡量減少由消費(fèi)者個(gè)人承擔(dān)的部分，由政府來(lái)補(bǔ)助其中不足的部分。2、 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的壟斷。市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化的前提條件之一，是競(jìng)爭(zhēng)存在與不存在壟斷的現(xiàn)象。事實(shí)上，世界上根本沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)完全競(jìng)爭(zhēng)的局面，相反，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)面臨的是不完全的競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)往往會(huì)導(dǎo)致壟斷。實(shí)踐證明，市場(chǎng)自身是解決不了壟斷問(wèn)題的。因此就需要政府針對(duì)因壟斷或者其它競(jìng)爭(zhēng)性因素的存在所引起的競(jìng)爭(zhēng)的不完全性，釆取有效的措施，保證競(jìng)爭(zhēng)的有效性。3、 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的外部性。市場(chǎng)機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)資源的合理配置，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也會(huì)造成資源配置的障礙。最為顯著的障礙就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的外部性。所謂外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)是指:“個(gè)人或者廠(chǎng)商沒(méi)有承擔(dān)其行為的全部成本（消極的外在性）或者沒(méi)有享有其全部利益（積極的外部性）時(shí)所出現(xiàn)的一種現(xiàn)象。”（斯蒂格利茲語(yǔ)）。生產(chǎn)者的生產(chǎn)活動(dòng)或者消費(fèi)者的消費(fèi)活動(dòng)所產(chǎn)生的外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)都會(huì)對(duì)資源配置產(chǎn)生影響。導(dǎo)致市場(chǎng)不足或者過(guò)剩。對(duì)此，政府有必要發(fā)揮作用。4、 市場(chǎng)波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)固性。市場(chǎng)從來(lái)就含有不穩(wěn)固性。它的進(jìn)展始終是以周期性的增長(zhǎng)形勢(shì)進(jìn)行的。通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行自發(fā)性的交換過(guò)程，始終孕育著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)急劇并大幅度變動(dòng)的可能性。這種變動(dòng)，危害到市場(chǎng)機(jī)制的有效性，往往給資源分配、收入分配帶來(lái)不利影響。對(duì)此，市場(chǎng)自身無(wú)法實(shí)現(xiàn)自動(dòng)的調(diào)節(jié)，而需要政府來(lái)發(fā)揮作用。5、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的收入不平等。以市場(chǎng)機(jī)制為前提的收入分配，是由市場(chǎng)丄的力量關(guān)系、個(gè)人能力、繼承財(cái)產(chǎn)的多少、利用教育機(jī)會(huì)的可能性與在社會(huì)上的靈活性等方面決定的。因此便產(chǎn)生了各類(lèi)不平等。這種不平等不管是從社會(huì)公正、社會(huì)穩(wěn)固，還是從經(jīng)濟(jì)效率來(lái)看，均是不理想的。而需要政府進(jìn)行無(wú)損于資源最優(yōu)分配與經(jīng)濟(jì)效率的收入再分配?？傊?，市場(chǎng)的作用是自發(fā)的與滯后的，它是以資源的極大浪費(fèi)為前提的，這就需要市場(chǎng)之外的主體進(jìn)行調(diào)節(jié)，以克服市場(chǎng)自身的不足，以充分發(fā)揮市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)。第三節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府的經(jīng)濟(jì)職能關(guān)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府的職能問(wèn)題，歷來(lái)是存在著廣泛的爭(zhēng)議，而且事實(shí)上在實(shí)踐中，政府的角色也是不斷變化的。在自由放任時(shí)期，人們認(rèn)為最好的政府就是最小的政府；近代福利國(guó)家的出現(xiàn)使得政府的職能大大增加；20世紀(jì)70年代以后，小政府的理念又開(kāi)始盛行。歷史的進(jìn)展證明，事實(shí)上并不存在一個(gè)理想的或者最優(yōu)的政府規(guī)模、政府作用與政府的強(qiáng)度。當(dāng)然，這并不意味著政府的一些基本職能是不可描述的。概括起來(lái)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，通常的或者基本的角色或者職能要緊有下列幾個(gè)方面:1、提高經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。政府為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作提供基本必需的制規(guī)則與框架。它們包含：界定與保護(hù)產(chǎn)權(quán)、契約的執(zhí)行、法律與秩序的維持等。沒(méi)有游戲規(guī)范經(jīng)濟(jì)生活的框架，經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行是不可能的。2、組織各類(lèi)各樣的公共物品與服務(wù)的供給。公共物品的特性使得私人部門(mén)很少去提供，對(duì)此，政府務(wù)必介入。3、公有資源與自然資源的保護(hù)。這公有資源與我們的生活甚至與生命息息有關(guān)，但純粹的市場(chǎng)調(diào)節(jié)將使得共有資源不可避免地導(dǎo)致公有的悲劇，需要政府通過(guò)管制措施來(lái)加以保護(hù)。4、 社會(huì)沖突的調(diào)整與解決。政府存在的一個(gè)基本理由在于解決或者消弭社會(huì)中的各類(lèi)沖突，以維持社會(huì)的穩(wěn)固。5、 保護(hù)并維持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。政府務(wù)必有所作為，努力使壟斷行業(yè)更有競(jìng)爭(zhēng)力或者者對(duì)壟斷者實(shí)施管制，以保證市場(chǎng)有效性所需的競(jìng)爭(zhēng)。6、 收入與財(cái)產(chǎn)分配的調(diào)節(jié)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是會(huì)產(chǎn)生不平的結(jié)果的，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平,需要社會(huì)有一種公平再分配的機(jī)制。7、 宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)固。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，充分就業(yè)與物價(jià)穩(wěn)固不可能自動(dòng)出現(xiàn)，政府的作用就在于通過(guò)公共政策的干預(yù)以保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)固。在我們看來(lái)，上述七個(gè)方面的職能是政府的基本職能，稱(chēng)其為基本職能是指這些職能是普遍的，甚至是跨時(shí)空的。當(dāng)然政府職能的范圍、政府作用的強(qiáng)度、為實(shí)現(xiàn)這些職能所釆取的公共政策與治理供給會(huì)不斷發(fā)生變化的。第四節(jié)政府治理工具的選擇（一） 治理工具。治理工具又能夠稱(chēng)之為政策工具或者政府工具，它是指政府將事實(shí)上質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的路徑與機(jī)制，政策工具是政府治理的核心，沒(méi)有政策工具，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)。當(dāng)?shù)卣闹卫砉ぞ哂惺裁茨?？施耐德與英格認(rèn)為按政府介入程度的不一致，政策工具包含：政府部門(mén)直接提供財(cái)貨與服務(wù)；政府部門(mén)委托其他部門(mén)提供；簽約外包；經(jīng)營(yíng)特許權(quán)；補(bǔ)助；抵用券；市場(chǎng)運(yùn)作；志愿服務(wù)；自我協(xié)助；政府販?zhǔn)鄣取W(xué)者林德與彼得斯認(rèn)為，政府治理工具是多元性的。要緊有：命令條款；財(cái)政補(bǔ)助;管制規(guī)定；稅收；勸誡；權(quán)威；契約等。（二） 政府治理工具的選擇。很顯然，政府可運(yùn)用多元政策工具以實(shí)現(xiàn)自己的治理目標(biāo)。運(yùn)用與治理工具，政府干預(yù)市場(chǎng)到何種程度，完全視問(wèn)題情勢(shì)，政府主觀偏好，資源擁有程度，目標(biāo)的正確性與選擇性，對(duì)市場(chǎng)的依靠程度，相對(duì)成本等綜合因素而定。然而，通過(guò)對(duì)各國(guó)政府改革的觀察，我們不難發(fā)現(xiàn)，政府對(duì)政策工具的偏好正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，如更加強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的民營(yíng)化與市場(chǎng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)非贏利組織提供公共服務(wù),強(qiáng)調(diào)放松管制等。第五節(jié)政府失靈所謂政府失靈，是指由于政府機(jī)制存在的本質(zhì)上的缺失，而無(wú)法使資源配置效率達(dá)到最佳的情形。通常說(shuō)來(lái)，政府失靈的類(lèi)型與原因在于下列幾個(gè)方面：1、 成本與收益的分離：過(guò)剩與成本過(guò)高。政府活動(dòng)缺乏價(jià)格的指引，這使得政府產(chǎn)生的價(jià)值同生產(chǎn)它的成本決裂，這種決裂意味著資源浪費(fèi)的可能性大為增加。實(shí)際上，政府活動(dòng)的一個(gè)趨勢(shì)就是明顯的多余成本。2、 政策制定的復(fù)雜性與低質(zhì)的政策。由于理性選民的無(wú)知、利益集團(tuán)對(duì)公共政策的影響、等級(jí)制與官僚制本身的障礙、政治家的偏好等因素，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效來(lái)的資源配置。3、 內(nèi)部性問(wèn)題。公共組織為了進(jìn)行起內(nèi)部的管理，需要進(jìn)展它們的標(biāo)準(zhǔn)或者規(guī)則，這些標(biāo)準(zhǔn)或者規(guī)則即內(nèi)部性，即用來(lái)評(píng)估機(jī)構(gòu)的運(yùn)行與機(jī)關(guān)人員的行為。正如外部性因素對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響一樣，內(nèi)部性也同樣影響著政府。內(nèi)部性意味著私人的或者組織的成本與利潤(rùn)很可能支配公共決策者的計(jì)算。造成政府失靈的核心是其內(nèi)部性。內(nèi)部性具體表現(xiàn)為預(yù)算增長(zhǎng)、大機(jī)構(gòu)規(guī)模、操縱信息使用使之轉(zhuǎn)化為有價(jià)值的產(chǎn)品或者權(quán)利。4、 政府組織的低效率。政府是唯一擁有合法暴力的機(jī)構(gòu)，是名副事實(shí)上的自然壟斷者，壟斷同樣在政府部門(mén)造成了低效率。5、 另一種分配的不公正。由政府活動(dòng)產(chǎn)生的分配不公平，通常不是集中在收入或者財(cái)富上，而是集中在權(quán)利或者特權(quán)上。由于政府的公共政策本質(zhì)上涉及到價(jià)值與權(quán)利的分配問(wèn)題，而這種再分配都給不公正與濫用職權(quán)提供了機(jī)會(huì)。6、 尋租。尋租是指在某種政府保護(hù)的制度環(huán)境中，個(gè)人尋求財(cái)富轉(zhuǎn)移的活動(dòng)，或者者追求非生產(chǎn)性利潤(rùn)的活動(dòng)。尋租行為的結(jié)果是導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)。7、 政策執(zhí)行的無(wú)效率。在實(shí)踐中，由于各類(lèi)因素的存在導(dǎo)致公共政策不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，而導(dǎo)致政府的無(wú)效率。8、所有制殘缺。“所有制殘缺”這個(gè)概念是由產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿爾欽與卡塞爾提出的，能夠懂得為是對(duì)那些用來(lái)確定“完整的”所有制權(quán)利束中的一些私有權(quán)的刪除。國(guó)家干預(yù)是造成產(chǎn)權(quán)殘缺的根源，管制導(dǎo)致所有權(quán)的殘缺，所有者的殘缺程度與管制的程度呈正比。從以上方面來(lái)看，政府干預(yù)的制度與機(jī)制，正如市場(chǎng)機(jī)制一樣，在許多方面是笨拙的，政府干預(yù)本身也可能是不奏效的。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，關(guān)于政府治理是十分重要的。第六節(jié)矯正政府失靈與市場(chǎng)失靈的策略（一） 市場(chǎng)的自由化、促進(jìn)化與活潑化市場(chǎng)的自由化是指政府對(duì)已經(jīng)存在的市場(chǎng)管制予以解除，讓更多的參與者加入，使其充分競(jìng)爭(zhēng)，讓市場(chǎng)的供需法則能夠充分運(yùn)用。市場(chǎng)的促進(jìn)化是指原本的市場(chǎng)機(jī)制不存在或者者失靈，即沒(méi)有價(jià)格機(jī)制能夠促進(jìn)有效的交易，政府提供價(jià)格措施，使市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。市場(chǎng)的活潑化是指對(duì)財(cái)貨的重新分配。（二） 誘導(dǎo)機(jī)制與政策誘導(dǎo)機(jī)制要緊包含下列手段：1供給面的賦稅手段2需求面的賦稅手段3供給面的補(bǔ)助手段4需求面的補(bǔ)助手段（三） 政府管制：管制政策與機(jī)制是政府利用法規(guī)來(lái)規(guī)范人們的行為，以期符合政府的要求。（四） 非市場(chǎng)的供給機(jī)制與政策政府以非市場(chǎng)供給的方式要緊包含兩種：1政府直接供給2政府間接供給（五）社會(huì)保險(xiǎn)及社會(huì)救助機(jī)制與政策第四章公共部門(mén)戰(zhàn)略管理第一節(jié)公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的性質(zhì)（一） 戰(zhàn)略與戰(zhàn)略管理。戰(zhàn)略一詞，最早起源于軍事領(lǐng)域，意指贏得戰(zhàn)爭(zhēng)勝利的目標(biāo)。在通常管理領(lǐng)域，戰(zhàn)略就是一個(gè)組織的總目標(biāo)，它涉及到一個(gè)時(shí)期內(nèi)帶動(dòng)全局進(jìn)展的方針、要緊政策與任務(wù)。從某種程度上講，戰(zhàn)略是運(yùn)用與管理所有資源達(dá)成目標(biāo)的藝術(shù)。對(duì)戰(zhàn)略管理，人們認(rèn)識(shí)的角度也不盡相同，有的學(xué)者從過(guò)程論的角度去界定戰(zhàn)略管理，有的則從戰(zhàn)略決策的角度界定戰(zhàn)略管理。通常而言，戰(zhàn)略管理可視為管理者有意識(shí)的政策選擇、進(jìn)展能力、解釋環(huán)境，以集中組織的努力，達(dá)成目標(biāo)之行為。也能夠被界定為：制定、實(shí)施與評(píng)價(jià)使組織能夠達(dá)成目標(biāo)的、跨功能決策的藝術(shù)或者科學(xué)。要注意區(qū)別戰(zhàn)略管理與非戰(zhàn)略管理、戰(zhàn)略規(guī)劃、功能管理的區(qū)別。（二） 戰(zhàn)略管理的基本特征。1、戰(zhàn)略管理是未來(lái)導(dǎo)向的。戰(zhàn)略管理為組織未來(lái)的進(jìn)展設(shè)立愿景、規(guī)劃藍(lán)圖。2、戰(zhàn)略管理著重于較長(zhǎng)遠(yuǎn)的、總體的謀略。3、戰(zhàn)略管理是一個(gè)組織尋求成長(zhǎng)與進(jìn)展機(jī)會(huì)及識(shí)別威脅的過(guò)程。戰(zhàn)略管理的一個(gè)基本宗旨就是利用外部機(jī)會(huì)與化解或者回避外部威脅。4、戰(zhàn)略管理是直覺(jué)與理性分析的結(jié)合。5、戰(zhàn)略管理是持續(xù)性與循環(huán)型的過(guò)程。6、戰(zhàn)略管理是前瞻性思考與由外而內(nèi)的管理哲學(xué)。（三） 公共部門(mén)重視戰(zhàn)略管理的原因。戰(zhàn)略管理原本在私人部門(mén)的管理中受到重視,自20世紀(jì)80年代以來(lái)，戰(zhàn)略管理的問(wèn)題越來(lái)越受到公共部門(mén)的重視。之因此如此,乃是出于下列方面的原因：1、更加復(fù)雜與不確定的環(huán)境。2、公共部門(mén)角色的變化。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，“大政府”的觀念受到越來(lái)越多的質(zhì)疑，相反，“小政府”則越來(lái)越得到認(rèn)同。政府角色發(fā)生了變化，既要成為領(lǐng)航者而非劃槳者，因此，戰(zhàn)略規(guī)劃的作用更加重要。3、國(guó)際化與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的挑戰(zhàn)。4、公共利益的挑戰(zhàn)。公共利益要求政府致力要兼顧整體利益與局部利益、長(zhǎng)期利益與短期利益。這就是說(shuō)，改革管理者要有系統(tǒng)觀、整體觀、與長(zhǎng)期觀。第二節(jié)公共部門(mén)戰(zhàn)略管理過(guò)程戰(zhàn)略管理能夠視為一種客觀、邏輯與系統(tǒng)的過(guò)程與步驟。它要緊包含下列四個(gè)環(huán)節(jié)：1、 環(huán)境分析。環(huán)境包含通常環(huán)境與具體環(huán)境。前者是指社會(huì)的、通常的或者宏觀層面的力量；后者指對(duì)公共組織的決策、管理發(fā)生直接影響的力量或者囚素，包含組織內(nèi)部的環(huán)境。環(huán)境分析的要緊任務(wù)在于運(yùn)用系統(tǒng)思考去識(shí)別與組織相互作用的，與影響組織的外部環(huán)境系統(tǒng)，進(jìn)行掌握公共部門(mén)內(nèi)部的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，熟悉外部的機(jī)會(huì)與威脅。2、 戰(zhàn)略規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃是在環(huán)境分析的基礎(chǔ)上研擬戰(zhàn)略的過(guò)程，也就是將戰(zhàn)略意圖轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略決策的過(guò)程。3、 戰(zhàn)略實(shí)施。戰(zhàn)略實(shí)施是建立與進(jìn)展行動(dòng)的能力與機(jī)制，將戰(zhàn)略構(gòu)想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)績(jī)效的過(guò)程。4、 戰(zhàn)略評(píng)估。戰(zhàn)略是監(jiān)控戰(zhàn)略實(shí)施，并對(duì)戰(zhàn)略實(shí)施的績(jī)效進(jìn)行系統(tǒng)性評(píng)估的過(guò)程,從戰(zhàn)略管理整體來(lái)看，它著重于建立一種反饋機(jī)制。戰(zhàn)略評(píng)估的結(jié)果能夠作為調(diào)整、修正，甚至于終止戰(zhàn)略的合理根據(jù)。它要緊涉及幾個(gè)方面的活動(dòng)：檢查戰(zhàn)略基礎(chǔ)，以熟悉構(gòu)成現(xiàn)行戰(zhàn)略的機(jī)會(huì)與威脅、優(yōu)勢(shì)與弱點(diǎn)等是否發(fā)生變化，發(fā)生了何種變化,因何發(fā)生變化；衡量戰(zhàn)略績(jī)效；戰(zhàn)略的修正與調(diào)整。戰(zhàn)略管理是一個(gè)過(guò)程，但這個(gè)過(guò)程并非形式主義的、呆板的特定安排或者過(guò)于正式的。戰(zhàn)略管理的作用在于促進(jìn)公共部門(mén)不斷的變革與學(xué)習(xí)，以習(xí)慣社會(huì)的進(jìn)展。因此要使戰(zhàn)略管理過(guò)程盡可能地簡(jiǎn)單與非程式化，要消除過(guò)于專(zhuān)業(yè)與神秘的計(jì)劃術(shù)語(yǔ)。第三節(jié)公共部門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃與戰(zhàn)略管理（一） 戰(zhàn)略規(guī)劃的性質(zhì)。戰(zhàn)略規(guī)劃是組織在分析與解讀環(huán)境的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生組織戰(zhàn)略的過(guò)程。通常而言，戰(zhàn)略規(guī)劃所處理的議題與通常政策規(guī)劃的議題是存在差異的。戰(zhàn)略規(guī)劃的議題具有三個(gè)基本屬性：稀少性、重大性、指導(dǎo)性與長(zhǎng)遠(yuǎn)性。戰(zhàn)略規(guī)劃的結(jié)果是形成組織的戰(zhàn)略計(jì)劃，通常來(lái)講，一個(gè)好的戰(zhàn)略計(jì)劃包含四個(gè)方面的內(nèi)容:戰(zhàn)略范圍、戰(zhàn)略部署、戰(zhàn)略應(yīng)該說(shuō)明本身戰(zhàn)略范圍的機(jī)會(huì)與威脅、最佳協(xié)調(diào)作用。（二） 戰(zhàn)略規(guī)劃的過(guò)程。戰(zhàn)略規(guī)劃的過(guò)程包含下列幾個(gè)步驟：1、進(jìn)展初步共識(shí)。目的在于區(qū)的要緊決策者與戰(zhàn)略規(guī)劃行為的共識(shí)。2、確認(rèn)組織的法規(guī)及使命。3、進(jìn)行SWOT分析。4、確認(rèn)組織所面臨的挑戰(zhàn)議題。5、戰(zhàn)略選擇。（三）SWOT分析與戰(zhàn)略規(guī)劃。SWOT分析是目前戰(zhàn)略管理與規(guī)劃領(lǐng)域廣泛使用的分析工具。SWOT分析是通過(guò)熟悉自己組織的優(yōu)勢(shì)與弱勢(shì)，掌握外部機(jī)會(huì)，規(guī)避威脅，從而制定良好戰(zhàn)略的方法。SWOT分的主旨在于給出一個(gè)有關(guān)組織內(nèi)外環(huán)境、問(wèn)題的集中圖畫(huà)，并激勵(lì)組織調(diào)動(dòng)其優(yōu)勢(shì)，以便利用機(jī)會(huì)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)行SWOT分析的過(guò)程有八個(gè)步驟：1、列出組織的關(guān)鍵外部機(jī)會(huì)。2、列出組織的關(guān)鍵外部威脅。3、列出組織的關(guān)鍵內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)。4、列出組織的關(guān)鍵內(nèi)部弱點(diǎn)。5、將組織內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)與外部機(jī)會(huì)相匹配，形成SO戰(zhàn)略。6、將組織內(nèi)部弱點(diǎn)與外部機(jī)會(huì)相匹配，形成WO戰(zhàn)略。7、將組織內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)與外部威脅相匹配，形成ST戰(zhàn)略。8、將組織內(nèi)部弱點(diǎn)與外部威脅相匹配，形成WT戰(zhàn)略。通過(guò)SWOT分析，一個(gè)組織能夠有不一致的戰(zhàn)略匹配與選擇。第四節(jié)公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的問(wèn)題與改進(jìn)戰(zhàn)略管理作為一種管理工具，受到許多政府部門(mén)、非盈利部門(mén)的重視，并得到廣泛應(yīng)用。從實(shí)務(wù)方面來(lái)看，戰(zhàn)略管理在公共部門(mén)的應(yīng)用的確產(chǎn)生了許多正面的效益，同時(shí)也有一些負(fù)面的缺點(diǎn)。（一） 戰(zhàn)略管理在公共部門(mén)應(yīng)用的正面效果。許多學(xué)者對(duì)戰(zhàn)略管理在公共部門(mén)中的作用給予了充分的確信。綜合而言，戰(zhàn)略管理對(duì)公共部門(mén)有下列正面的效果：1、提供戰(zhàn)略進(jìn)展的方向。2、指導(dǎo)資源配置的優(yōu)先順序。通過(guò)戰(zhàn)略管理，能夠?qū)⒂邢拶Y源用于戰(zhàn)略性、關(guān)鍵性的進(jìn)展領(lǐng)域。3、強(qiáng)化組織對(duì)環(huán)境的習(xí)慣能力。戰(zhàn)略管理十分重視對(duì)環(huán)境的感知、分析與推斷，十分重視對(duì)外部環(huán)境變遷的管理，這有助于強(qiáng)化組織的習(xí)慣能力。4、設(shè)定了追求卓著的標(biāo)準(zhǔn)。5、提供了操縱與評(píng)估的基礎(chǔ)。（二） 公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的問(wèn)題與限制。戰(zhàn)略管理在公共部門(mén)的應(yīng)用，的確存在著許多限制與困難。學(xué)者托夫特認(rèn)為要緊包含：1、政府任期的短期性與行動(dòng)取向。2、公共管理戰(zhàn)略的許多方面都是立法者所確立的。3、公共規(guī)則制定使得參與盡管能夠改進(jìn)同意的程度，但容易沖淡戰(zhàn)略的焦點(diǎn)議題。4、可靠性分析通常是費(fèi)力又費(fèi)錢(qián)。5、制造性、非正式性與彈性在公共組織文化中還不成熟。6、由于預(yù)算約束與短期觀念，改革戰(zhàn)略規(guī)劃者的行為通常很難證明是合理的。7、與私部門(mén)相比，改革戰(zhàn)略通常是通過(guò)組織設(shè)計(jì)、預(yù)算與財(cái)務(wù)操縱、人事制度與政策來(lái)實(shí)現(xiàn)的。關(guān)于公共部門(mén)而言，下列幾個(gè)方面關(guān)于實(shí)施成功的戰(zhàn)略管理是十分重要的：1、公共管理者務(wù)必樹(shù)立長(zhǎng)期觀。2、公共部門(mén)務(wù)必打破職責(zé)的限制，進(jìn)展一種全局觀，強(qiáng)調(diào)整合的管理途徑。3、重視更高層次問(wèn)題。4、追求滿(mǎn)意，在戰(zhàn)略管理中，滿(mǎn)意比最佳更為重要。5、殊途同歸。通過(guò)不一致的方法或者途徑達(dá)到類(lèi)似的結(jié)果是可能的。得到成功的結(jié)果遠(yuǎn)比規(guī)定得到這一結(jié)果的方法更為重要。第五章公共政策的設(shè)計(jì)、執(zhí)行與評(píng)估第一節(jié)公共政策的性質(zhì)（一） 公共政策的性質(zhì)。何謂公共政策，其定義汗牛充棟，不勝枚舉。有的學(xué)者從廣義的角度去界定公共政策，認(rèn)為公共政策是政府所選擇去做或者不做的任何情況;也有從狹義的角度認(rèn)為公共政策是執(zhí)行公共計(jì)劃以實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的政策決定。本書(shū)認(rèn)為，公共政策是公共權(quán)威當(dāng)局，為解決某項(xiàng)公共問(wèn)題或者滿(mǎn)足某項(xiàng)公眾需要，所選擇的行動(dòng)方案或者不行動(dòng)。公共政策的特質(zhì)包含：1、公共政策是公共權(quán)威當(dāng)局所進(jìn)行的活動(dòng)。2、公共政策的選擇行動(dòng)是一種有意識(shí)的行動(dòng)。3、公共政策是問(wèn)題導(dǎo)向的。4、公共政策包含了公共權(quán)威當(dāng)局的作為或者不作為的行動(dòng)。（二） 公共政策的類(lèi)型。現(xiàn)代社會(huì)，隨著社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性與公民需求的不斷改變與多樣性，公共政策也日趨復(fù)雜與多樣化。為了幫助政策制定者懂得不一致政策的性質(zhì)與特色，提髙政策制定的質(zhì)量，對(duì)公共政策的分類(lèi)就是必要的。通常而言，能夠?qū)⒐舱叻譃橄铝兴念?lèi)：1、 管制性政策。這種政策類(lèi)型是指政府設(shè)定一致性的管制規(guī)劃與規(guī)范，以指導(dǎo)政府機(jī)關(guān)與標(biāo)的團(tuán)體從事某種活動(dòng)與處理不一致利益的政策。2、 自我管制的政策。這是指政府并未設(shè)定嚴(yán)格的、一致性的管制規(guī)劃與規(guī)范，而僅僅設(shè)定原則性的游戲規(guī)則，由各政府機(jī)關(guān)與標(biāo)的團(tuán)體自行決定釆取何種行動(dòng)，而政府不加干預(yù)的政策類(lèi)型。3、 分配性政策。將政策將利益、服務(wù)與成本、義務(wù)分配給不一致的政府機(jī)關(guān)與標(biāo)的團(tuán)體享受與承擔(dān)的政策。4、 重分配政策。指政府將其某一標(biāo)的團(tuán)體的利益或者義務(wù)，轉(zhuǎn)移給另一標(biāo)的團(tuán)體享受或者承擔(dān)的政策。第二節(jié)公共政策問(wèn)題的建構(gòu)公共政策的特質(zhì)之一是問(wèn)題取向，也就是說(shuō)公共政策密切關(guān)注解決與改善社會(huì)問(wèn)題。從某種意義上說(shuō)，政策分析能夠稱(chēng)之為問(wèn)題分析之學(xué)。分析者一旦找到了問(wèn)題的癥結(jié)，政策方案就很容易浮現(xiàn)，而政策分析過(guò)程中最致命的錯(cuò)誤就是解決了一個(gè)錯(cuò)誤的問(wèn)題。（一） 政策問(wèn)題的性質(zhì)。何謂政策問(wèn)題，對(duì)此人民一直存在著爭(zhēng)論。簡(jiǎn)單而言，本書(shū)認(rèn)為，所謂政策問(wèn)題，就是經(jīng)由政策制定者（或者分析者）認(rèn)定，進(jìn)入政府議程而欲加以解決的公共問(wèn)題。關(guān)于政策問(wèn)題的性質(zhì)，傳統(tǒng)的政策分析者通常將公共問(wèn)題視為封閉問(wèn)題或者第一類(lèi)問(wèn)題，或者稱(chēng)之為“溫順的問(wèn)題”。也即是說(shuō)，傳統(tǒng)上對(duì)政策問(wèn)題性質(zhì)的認(rèn)定，基本上是將政策問(wèn)題視為結(jié)構(gòu)良好的政策問(wèn)題。這類(lèi)問(wèn)題所涉及的決策制定者較少，解決問(wèn)題的方案有限；政策目標(biāo)的價(jià)值與偏好能夠排列；每一種政策的后果能夠預(yù)知。實(shí)際上，當(dāng)代政府所遇到的政策問(wèn)題，其性質(zhì)是復(fù)雜的。鄧恩認(rèn)為當(dāng)代政策有如下性質(zhì)：互賴(lài)性、主觀性、人為性與動(dòng)態(tài)性等。許多學(xué)者認(rèn)為當(dāng)?shù)卣呤且环N開(kāi)放性問(wèn)題、復(fù)雜的問(wèn)題或者者是一種“劣性的問(wèn)題”。這反映了當(dāng)?shù)卣邌?wèn)題的復(fù)雜性。（二） 政策問(wèn)題建構(gòu)的方法。今天政府所面臨的多屬于結(jié)構(gòu)不良的政策問(wèn)題。解決此類(lèi)問(wèn)題決不能使用傳統(tǒng)的分析方法，而務(wù)必使用革新性的問(wèn)題建構(gòu)方法。這種分析方法的特質(zhì)是：在認(rèn)定政策問(wèn)題時(shí)，務(wù)必以積極的態(tài)度去迎接，以具有創(chuàng)意的推斷力與洞察力體會(huì)問(wèn)題，以掌握問(wèn)題的本質(zhì)。問(wèn)題建構(gòu)的程序如下：1、以“問(wèn)題感知"體悟“問(wèn)題情境氣2、以“問(wèn)題搜索”認(rèn)定“后設(shè)問(wèn)題”。3、以“問(wèn)題界定"發(fā)現(xiàn)“實(shí)質(zhì)問(wèn)題4、以“問(wèn)題陳述”建立“形勢(shì)問(wèn)題”。問(wèn)題建構(gòu)的程序中，不一致的階段必定會(huì)使用不一致的分析方法與理論基礎(chǔ)。（三）政策問(wèn)題診斷的誤差。公共政策學(xué)者史塔林曾指岀問(wèn)題診斷是可能遭遇的誤差的九個(gè)來(lái)源：1、組織結(jié)構(gòu)。2、意識(shí)形態(tài)。3、無(wú)知。4、信息太多。5、噪音干擾。6、時(shí)間落差。7、躲避問(wèn)題。8、隱蔽問(wèn)題。9、虛假問(wèn)題等。第三節(jié)政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)（一） 政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)的特性。政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)是政府為熟悉決公共問(wèn)題，采取科學(xué)方法，廣泛收集各類(lèi)信息，設(shè)定一套行動(dòng)選擇方案的動(dòng)態(tài)過(guò)程。根據(jù)政策專(zhuān)家羅伯特?梅葉的看法，政策規(guī)劃要緊有下列五個(gè)特性：1、政策規(guī)劃是目標(biāo)導(dǎo)向的。2、政策規(guī)劃的變革取向。政策規(guī)劃務(wù)必要有“變動(dòng)性''與“創(chuàng)新性氣3、政策規(guī)劃的選擇取向。4、政策規(guī)劃的理性取向。5、政策規(guī)劃的群體取向。（二） 政策規(guī)劃的原則。政策規(guī)劃人員在進(jìn)行政策方案的設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)遵循何種原則，以便獲得可行的方案。學(xué)者卡普蘭曾提出下列政策規(guī)劃的原則：1、公正無(wú)偏的原則。2、人民受益原則。3、劣勢(shì)者利益最大化原則。4、分配普遍原則。5、持續(xù)進(jìn)行原則。6、人民自主原則。7、緊急處理原則。另外，公共管理與政策學(xué)者史諾林認(rèn)為，一項(xiàng)周全的政策設(shè)計(jì)應(yīng)把握下列六個(gè)原則：集中性、清晰性、變遷性、挑戰(zhàn)性、協(xié)調(diào)性與一致性。（三） 理性政策規(guī)劃的基本步驟。政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)是一個(gè)系統(tǒng)過(guò)程，在此過(guò)程中應(yīng)把握一些關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。政策學(xué)者梅葉認(rèn)為這些步驟包含：1、決定目標(biāo)。目標(biāo)是一種價(jià)值觀念。目標(biāo)的要緊來(lái)源有：憲法的規(guī)定；法律的規(guī)定；行政首長(zhǎng)的命令與指示等。2、估計(jì)需要。3、確定目的。目的是所欲實(shí)現(xiàn)的具體成果。4、設(shè)計(jì)方案。這是整個(gè)規(guī)劃的核心所在。5、評(píng)定后果。要緊包含效益分析、可行性分析與平等分析等。5、選定方案。6、設(shè)計(jì)執(zhí)行。此階段要緊包含設(shè)計(jì)執(zhí)行的程序與執(zhí)行的責(zé)任。7、評(píng)估。8、回饋。第四節(jié)公共政策執(zhí)行政策執(zhí)行研究學(xué)者普萊斯曼與瓦爾達(dá)夫斯特曾言“承諾會(huì)產(chǎn)生期待，但是無(wú)法兌現(xiàn)的承諾都會(huì)導(dǎo)致期望的破滅與失望”。政府的施政及政策貴在能夠完全的執(zhí)行，否則將損害政府的威信。政府政策的執(zhí)行不僅有賴(lài)于完善的政策方案，更有賴(lài)于有效的政策執(zhí)行。（一） 政策執(zhí)行的理論模式。1、自上而下的政策執(zhí)行模式。自上而下的政策執(zhí)行模式的理論來(lái)源于古典行政理論。古典行政理論認(rèn)為行政組織為集權(quán)、層級(jí)的核金字塔形的，上下級(jí)之間形成指揮與命令關(guān)系，上級(jí)負(fù)責(zé)政策制定，下級(jí)負(fù)責(zé)執(zhí)行；政治與行政分離，政治負(fù)責(zé)制策制定，行政負(fù)責(zé)制策執(zhí)行；行政管理務(wù)必遵循科學(xué)管理的原則，以提髙行政效率。政策學(xué)者納米木拉與思模伍德對(duì)自上而下的政策執(zhí)行模式的作過(guò)闡述。2、自下而上的政策執(zhí)行模式。自下而上的政策執(zhí)行模式強(qiáng)調(diào)應(yīng)該給與基層官員或者地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)自主裁量權(quán)，使之能夠習(xí)慣復(fù)雜的政策情境；中央的決策制定者，其核心任務(wù)并不是設(shè)定政策執(zhí)行的架構(gòu)，而是提供一個(gè)充分的自主空間，使基層官員或者地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)能夠釆取適當(dāng)?shù)臋?quán)益措施，重新建構(gòu)一個(gè)更能習(xí)慣執(zhí)行環(huán)境的政策執(zhí)行過(guò)程。這兩種方法各有優(yōu)劣。（二） 影響政策執(zhí)行力的因素分析。公共政策執(zhí)行的績(jī)效并非是單一因素決定的，而是諸多因素交互影響的產(chǎn)物。影響政策執(zhí)行力的因素有很多，概括各家觀點(diǎn)，要緊有下列幾個(gè)大的方面：1、 政策問(wèn)題的性質(zhì)。政策問(wèn)題的性質(zhì)涉及問(wèn)題的相依性、動(dòng)態(tài)性、時(shí)空性及受影響之標(biāo)的人口的特性等。2、 政策執(zhí)行的資源。任何一項(xiàng)政策的執(zhí)行，都需要有一定的資源為支持與后盾。影響政策執(zhí)行的資源因素要緊包含：人員、信息、設(shè)備與權(quán)威等。3、 政策溝通。有效的政策溝通是政策執(zhí)行的首要條件。通常而言，造成執(zhí)行命令傳達(dá)錯(cuò)誤或者溝通不良的原因有兩個(gè)：執(zhí)行命令欠缺清晰性；執(zhí)行命令欠缺一致性。4、 政策執(zhí)行人員的意向。通常說(shuō)來(lái)，執(zhí)行人員對(duì)政策的認(rèn)同度越高，執(zhí)行的效果就相對(duì)好一些。5、 政府組織結(jié)構(gòu)。政府機(jī)構(gòu)在結(jié)構(gòu)及運(yùn)作上是否科學(xué)、合理，直接影響著政策執(zhí)行的成敗，政府組織結(jié)構(gòu)對(duì)政策執(zhí)行的影響要緊有下列兩個(gè)方面：標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序；執(zhí)行權(quán)則分散化。6、 政策標(biāo)的團(tuán)體的順?lè)潭取Ｒ拐哂行?zhí)行，就需要標(biāo)的人員的順?lè)摺?、 經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治環(huán)境。第五節(jié)公共政策評(píng)估（一） 評(píng)估的意義、特質(zhì)與功能。政策評(píng)估是政策評(píng)估人員利用可行的方法與技術(shù),有系統(tǒng)地收集有關(guān)信息，評(píng)估政策方案的內(nèi)容、規(guī)劃與執(zhí)行過(guò)程與執(zhí)行結(jié)果的活動(dòng)。政策評(píng)估有下列四個(gè)基本特質(zhì)：以?xún)r(jià)值為焦點(diǎn)；價(jià)值與事實(shí)的互賴(lài)性；目前與過(guò)去取向；價(jià)值的雙重性。政策評(píng)估具有非常重要的意義，它的基本功能在于向政府及社會(huì)提供政策績(jī)效的資訊，使政府重新審視政策目標(biāo)及政策方案，以謀求改進(jìn)之道。同時(shí)它還能夠作為形成政策問(wèn)題或者政策建議的基礎(chǔ)。（二） 政策評(píng)估的通常標(biāo)準(zhǔn)。簡(jiǎn)單而論，政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)估政策結(jié)果的特殊規(guī)則或者標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于具體的不一致的公共政策的評(píng)估，其具體的標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)可能不盡相同，但從通常意義上，政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)包含下列幾個(gè)方面：1、 效能。效能指某項(xiàng)政策達(dá)成預(yù)期結(jié)果或者影響的程度。2、 效率。效率是指政策產(chǎn)出與所使用成本的關(guān)系，通常以每單位成本所產(chǎn)生的價(jià)值最大化或者每單位產(chǎn)品所需要成本的最小化為評(píng)估的基礎(chǔ)。3、 充分。充分是指政策目標(biāo)達(dá)成后，消除問(wèn)題的程度。4、 公正。公正是指政策執(zhí)行后導(dǎo)致與該政策有關(guān)的社會(huì)資源、利益與成本公正分配的程度。5、 回應(yīng)性?；貞?yīng)性是指政策執(zhí)行結(jié)果滿(mǎn)足標(biāo)的團(tuán)體的需求、偏好或者價(jià)值的程度。6、 適當(dāng)性。適當(dāng)性是指政策目標(biāo)的價(jià)值如何、對(duì)社會(huì)是否合適與這些目標(biāo)所根據(jù)的假設(shè)的妥當(dāng)下如何。（三）政策評(píng)估結(jié)果的處理方式。唐恩認(rèn)為關(guān)于政策評(píng)估結(jié)果的處理方式，歸納起來(lái)，大致有下列四種：政策方案調(diào)整；政策方案持續(xù)；政策方案終1L；政策方案重組。公共組織管理第一節(jié)組織的性質(zhì)綜合各個(gè)時(shí)期組織理論的觀點(diǎn)，我們能夠從靜態(tài)、動(dòng)態(tài)、生態(tài)與心態(tài)四個(gè)層面對(duì)組織含義加以分析說(shuō)明：靜態(tài)的組織觀動(dòng)態(tài)的組織觀生態(tài)的組織觀精神的（或者心態(tài)的）組織觀第二節(jié)公共組織的特性公共組織的特性是相關(guān)于私人組織而言的，公共組織與私人組織在組織與管理上有許多相似之處，但當(dāng)兩者在本質(zhì)上卻存在著相當(dāng)大的差異。公共組織的特性歸納起來(lái)要緊有下列幾點(diǎn)：1、 公共組織是以追求公共利益為其價(jià)值取向。公共組織的目的在于追求公共利益,其動(dòng)機(jī)在于加強(qiáng)服務(wù)，便民利民，使民眾獲得最好的福祉。2、 公共組織的活動(dòng)受法律法規(guī)的限制并具有法律的權(quán)威。公共組織的活動(dòng)務(wù)必在憲法或者法律的規(guī)范下行動(dòng)，這與私營(yíng)組織是完全不一致的。而且，公共組織所制定與執(zhí)行法律是帶有權(quán)威性的。3、 公共組織權(quán)威的割裂。通常說(shuō)來(lái)，政治越民主的國(guó)家，越注重政治權(quán)威的分立與制衡。行政部盡管較注重層級(jí)克制的權(quán)威，但相對(duì)地要同意來(lái)自于立法與司法部門(mén)與轄區(qū)內(nèi)人民與各類(lèi)利益團(tuán)體的監(jiān)督。4、 公共組織受到高度的公共監(jiān)督。公共組織的基本性質(zhì)是政治性的組織，其一舉一動(dòng)都務(wù)必同意來(lái)自輿論或者人民大眾的監(jiān)督，其所作所為務(wù)必向人民公開(kāi)。5、 公共組織間的相互依靠性。公共組織中的各單位、各成員彼此是相互依存的，且其運(yùn)作務(wù)必要在各級(jí)政府間的網(wǎng)絡(luò)中折衷協(xié)調(diào)。6、 公共組織政治因素的考慮。公共組織的行動(dòng)必定發(fā)生在具有政治意涵的環(huán)境中，其各類(lèi)行為不可避免地帶有政治的意義。7、 公共組織的目標(biāo)大多模糊不清且不易測(cè)量。公共組織的目標(biāo)就是要制造公共利益,但公共利益大多是抽象模糊的，它大概只是最為行政人員提醒自己負(fù)有公共責(zé)任與務(wù)必為大多數(shù)人服務(wù)的一種象征符號(hào)。8、 公共組織的獨(dú)占性。政府所提供的財(cái)貨或者服務(wù)大多是屬于公共財(cái)?shù)男再|(zhì)，由于公共財(cái)?shù)臒o(wú)排他性與無(wú)競(jìng)爭(zhēng)性，很少有私人組織樂(lè)意提供，此外，有些公共工程的龐大性也使得只好由政府來(lái)承擔(dān)。9、 公共組織行為具有強(qiáng)制性。凡是在其職權(quán)范圍以?xún)?nèi)的事務(wù)，皆有管轄權(quán)。第三節(jié)公共組織設(shè)計(jì)與管理的通常原則公共組織設(shè)計(jì)與管理的原則有下列幾個(gè)方面：1統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一目標(biāo)2分層管理，分權(quán)治事3職責(zé)明確，權(quán)責(zé)一致4以人為本，人性管理5經(jīng)濟(jì)效能，講求效率6習(xí)慣環(huán)境，保持彈性7顧及平衡，協(xié)調(diào)進(jìn)展第四節(jié)傳統(tǒng)科層組織及其逆境現(xiàn)代國(guó)家的政府組織解釋高度正式化的、嚴(yán)格的層級(jí)克制的科層組織。韋伯認(rèn)為科層制組織包含下列特征：1、在科層組織中，每一位成員都有固定與正式的職掌，依法行使職權(quán)。2、層級(jí)克制的權(quán)力體系。3、人員的工作行為與人員見(jiàn)的工作關(guān)系，務(wù)必遵循法規(guī)的規(guī)定，不得摻雜個(gè)人好惡情感。4、科層組織內(nèi)的職位，按人員的專(zhuān)長(zhǎng)作合理的分工，其工作范圍與權(quán)責(zé)也依法律明文規(guī)定，在注重專(zhuān)業(yè)分工的原則下,職位的獲得要緊以技能為主。5、職業(yè)化傾向。6、人員有明文規(guī)定的、固定的薪酬。7、注重效率。傳統(tǒng)的官僚組織盡管是一種理性的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，但其在預(yù)期的正面效果之外，也產(chǎn)生了始料不及的副作用，要緊包含：1、 決策權(quán)威集中化造成管理的惡性循環(huán)。傳統(tǒng)官僚組織的特色之一就是決策權(quán)威的集中化，權(quán)力集中的現(xiàn)象反映了主管人員對(duì)員工的不信任與擔(dān)憂(yōu)，這樣就加重了上級(jí)對(duì)下級(jí)失控的緊張與管理上的惡性循環(huán)。2、 專(zhuān)業(yè)分工原則的扭曲。科層制的專(zhuān)業(yè)分工原則原是為發(fā)揮專(zhuān)才專(zhuān)用的效率效果,但也可能是垂直的權(quán)力斗爭(zhēng)“水平化”。3、 制式化對(duì)組織效能的可能影響。制式化是指借工作內(nèi)容、程序或者法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)化,用以確保人員行為的一致性。制式化能夠提供組織效率，又能夠保護(hù)公平處理的要求，但它容易壓制工作人員的積極性，往往造成失效。4、 遏制組織學(xué)習(xí)。理論研究與經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，科層制組織存在著遏制組織學(xué)習(xí)與創(chuàng)新的趨向。5、 科層價(jià)值與民主價(jià)值的沖突?？茖幽軌蜉p易地將所有的公共問(wèn)題轉(zhuǎn)化為行政技術(shù)予以處理，并以其理性中立的形象贏得民眾的信任，從而展開(kāi)與政治體系的對(duì)抗競(jìng)爭(zhēng)。6、 科層價(jià)值與人格成長(zhǎng)的沖突?？茖咏M織的理性行為、專(zhuān)業(yè)分工、權(quán)力作用與嚴(yán)密操縱的四種價(jià)值觀，與成人追求主動(dòng)、自主、制造與負(fù)責(zé)等人格成長(zhǎng)的趨向背道而馳。7、防衛(wèi)性的官僚人格。層級(jí)克制、專(zhuān)業(yè)分工、照章行事、缺乏人情的科層組織體系,常常會(huì)造成官僚的防衛(wèi)性格。第五節(jié)彈性化政府的組織設(shè)計(jì)學(xué)者本尼斯指出，根據(jù)工具理性所建構(gòu)的傳統(tǒng)官僚體系是工業(yè)革命下得產(chǎn)物，它已脫離現(xiàn)實(shí)無(wú)法有效地解決層岀不窮的問(wèn)題，無(wú)法應(yīng)對(duì)快速變遷所帶來(lái)的沖擊。政府機(jī)構(gòu)的彈性化與功能化是當(dāng)代民主政府的趨勢(shì)，彈性化的政府機(jī)構(gòu)的特性為：能夠習(xí)慣時(shí)代的變化并滿(mǎn)足社會(huì)的需求；能夠迅速地解決問(wèn)題并提高組織的效能。由于結(jié)果彈性化的趨勢(shì)不可避免，因此許多學(xué)者紛紛提岀各類(lèi)新的組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)。從早期的委員會(huì)制導(dǎo)矩陣式組織，以至于目前最新的網(wǎng)絡(luò)組織，其設(shè)計(jì)的焦點(diǎn)不外是如何建構(gòu)更具彈性與反應(yīng)力的組織結(jié)構(gòu)。（一） 委員會(huì)制。委員會(huì)制是一種有別于首長(zhǎng)制的組織結(jié)構(gòu)，其決策是由一群具有有關(guān)經(jīng)驗(yàn)與背景的人所共同決定并各自行使其不一致的職能。委員會(huì)能夠是暫時(shí)的,也能夠是永久的，需要根據(jù)所承擔(dān)的任務(wù)來(lái)確定。委員會(huì)制有集思廣益等許多優(yōu)點(diǎn)，也同時(shí)具有權(quán)責(zé)不清的許多缺點(diǎn)。（二） 自我包含的部門(mén)機(jī)構(gòu)與分離的結(jié)構(gòu)。自我包含的部門(mén)結(jié)構(gòu)是指于正式的層級(jí)之外，專(zhuān)門(mén)成立的為達(dá)成某種特別任務(wù)或者目標(biāo)的分支部門(mén)，此部門(mén)擁有完成任務(wù)所需的所有的資源與專(zhuān)才，且不受正式層級(jí)的約束。其要緊的焦點(diǎn)是將它置于那一層級(jí)。通常有三個(gè)層面：根據(jù)不一致的產(chǎn)品或者服務(wù)；根據(jù)不一致的地理位置；根據(jù)不一致的服務(wù)對(duì)象。分離的結(jié)構(gòu)是從現(xiàn)有的層級(jí)分離出一個(gè)獨(dú)立自主的單位，并由總部來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)與操縱，每一個(gè)分離的部門(mén)皆有決策的權(quán)力與自主的專(zhuān)業(yè)能力，并由部門(mén)管理者全權(quán)負(fù)責(zé)此部門(mén)的財(cái)務(wù)、人事等事項(xiàng)?？偛恳材軌蛞曅枰o與實(shí)施的援助。分離的部門(mén)通常是根據(jù)特殊的產(chǎn)品或者服務(wù)而成立，且內(nèi)部結(jié)構(gòu)較為龐大。（三） 矩陣式組織。矩陣式組織又稱(chēng)“專(zhuān)案組織”，是指為達(dá)成某種特殊的工作而進(jìn)行的團(tuán)隊(duì)組合，也就是為熟悉決某種特殊問(wèn)題所建立的團(tuán)隊(duì)或者工作小組。它打破了傳統(tǒng)層級(jí)克制組織所堅(jiān)持的命令一致原則。（四） 跨越功能的團(tuán)隊(duì)。跨越功能的團(tuán)隊(duì)與矩陣式團(tuán)隊(duì)相似，都是從各功能部門(mén)中借調(diào)其成員以構(gòu)成團(tuán)隊(duì)，不一致的是跨功能團(tuán)隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)者具有完整的權(quán)力指揮其成員，因此不可能發(fā)生矩陣式組織中囚雙重命令體系所引起的沖突。（五） 網(wǎng)絡(luò)組織。網(wǎng)絡(luò)組織是一種以契約為結(jié)合基礎(chǔ)的動(dòng)態(tài)聯(lián)結(jié)體，其通常擁有一個(gè)核心組織以負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與其他組織間的關(guān)系與活動(dòng)，一反過(guò)去組織完全包辦所有事務(wù)所務(wù)必具有的功能。網(wǎng)絡(luò)組織的核心可視需要而與人與其他組織產(chǎn)生聯(lián)結(jié)或者中斷關(guān)系，因此，它是一種幾乎沒(méi)有界限的組織形態(tài)。第六節(jié)組織設(shè)計(jì)：組織學(xué)習(xí)的觀點(diǎn)現(xiàn)代組織面臨著許多重大而且快速的變革，如何使組織能夠習(xí)慣環(huán)境的變遷而獲得永續(xù)性的生存與進(jìn)展，一直是組織理論所探討的話(huà)題。自198（）年以來(lái)，許多學(xué)者主張重視組織學(xué)習(xí)，構(gòu)建一個(gè)具有彈性、創(chuàng)新性、開(kāi)放性，更能習(xí)慣快速環(huán)境變化的學(xué)習(xí)型組織。（一） 學(xué)習(xí)與組織學(xué)習(xí)。學(xué)習(xí)是我們與生俱來(lái)的本能，它在人類(lèi)社會(huì)中扮演了十分重要的角色。學(xué)習(xí)有個(gè)人學(xué)習(xí)與組織學(xué)習(xí)，習(xí)慣性學(xué)習(xí)與創(chuàng)新性學(xué)習(xí)。所謂組織學(xué)習(xí)，是為了促進(jìn)組織的長(zhǎng)期效能與生存進(jìn)展，而在習(xí)慣環(huán)境變化的過(guò)程中，對(duì)其基本的信念、態(tài)度與行為、結(jié)構(gòu)與方式進(jìn)行調(diào)整，從而獲取一種面對(duì)各類(lèi)問(wèn)題持續(xù)改善的能力。（二） 學(xué)習(xí)型組織的意涵與特征。隨著組織學(xué)習(xí)理論的進(jìn)展，近些年來(lái)越來(lái)越多的學(xué)者倡導(dǎo)建立學(xué)習(xí)型組織。但關(guān)于何謂學(xué)習(xí)型組織，目前尚沒(méi)有一致的看法。盡管如此，但能夠確信的是：學(xué)習(xí)型組織是一種不斷在學(xué)習(xí)與轉(zhuǎn)化的組織，其學(xué)習(xí)的起點(diǎn)在組織成員、工作團(tuán)體與整個(gè)組織。學(xué)習(xí)是一種持續(xù)性、戰(zhàn)略性運(yùn)用過(guò)程，并與工作相結(jié)合。學(xué)習(xí)的結(jié)果將會(huì)導(dǎo)致知識(shí)、信念及行為的改變，并可強(qiáng)化組織創(chuàng)新與成長(zhǎng)的能力。按照維特金與馬席克的觀點(diǎn)，學(xué)習(xí)型組織的要緊有下列特征：1、領(lǐng)導(dǎo)者能釆取風(fēng)險(xiǎn)承諾及實(shí)驗(yàn)性的模式。2、分權(quán)式的決策。3、對(duì)學(xué)習(xí)能力進(jìn)行技術(shù)性的記載并審核。4、有系統(tǒng)地分享信息，并將其運(yùn)用于工作實(shí)務(wù)上。5、對(duì)員工的創(chuàng)建予以獎(jiǎng)賞，并形成一套制度。6、對(duì)長(zhǎng)期的成果與對(duì)他人工作的影響等均能作出深入的思考。7、經(jīng)常運(yùn)用跨功能的工作團(tuán)隊(duì)。8、從日常工作的經(jīng)驗(yàn)中提供員工學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。9、培養(yǎng)出回饋與坦誠(chéng)的組織文化。（三）學(xué)習(xí)型組織的建立。一個(gè)組織如何促使自己的組織從傳統(tǒng)的組織轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)習(xí)型組織呢？學(xué)者托賓提出了學(xué)習(xí)型組織建立的五項(xiàng)基本原則：每一個(gè)人都是學(xué)習(xí)者;彼此相互學(xué)習(xí)；學(xué)習(xí)促進(jìn)變革；學(xué)習(xí)是持續(xù)的；學(xué)習(xí)是一項(xiàng)投資，而非消費(fèi)。另外,學(xué)習(xí)型組織的積極倡導(dǎo)者圣吉也提出了建立學(xué)習(xí)型組織的五項(xiàng)修煉：系統(tǒng)思維；自我精進(jìn)；改變心智模式；建立共同愿景；團(tuán)隊(duì)學(xué)習(xí)。第七章公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)第一節(jié)領(lǐng)導(dǎo)與影響力系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)者在各類(lèi)環(huán)境中系統(tǒng)地影響組織成員行為以達(dá)到組織目標(biāo)的過(guò)程，也就是說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)是與組織成員之間相互影響關(guān)系的確立過(guò)程。影響過(guò)程，意味著影響者（領(lǐng)導(dǎo)者）對(duì)另一方（被領(lǐng)導(dǎo)者）的作用。由于不一致影響方式所需的條件不一致,其效果也不一樣。根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)學(xué)學(xué)者約克的研究，領(lǐng)導(dǎo)的影響方式包含下列幾個(gè)方面：1、 合法的要求。當(dāng)組織成員意識(shí)到影響者有權(quán)要求而去服從這一要求時(shí)，這種影響方式就會(huì)出現(xiàn)。這種影響方式的基礎(chǔ)在于：領(lǐng)導(dǎo)者的正式權(quán)威；傳統(tǒng)；群體規(guī)范。2、 制約的服從。制約的服從包含領(lǐng)導(dǎo)者操縱獎(jiǎng)酬來(lái)實(shí)現(xiàn)，故稱(chēng)之為獎(jiǎng)酬權(quán)。3、 強(qiáng)迫。影響者在對(duì)象不服從時(shí)，威脅對(duì)他不利。4、 理性的說(shuō)服。運(yùn)用說(shuō)理的方式來(lái)影響。5、 理性的信任。在理性的信任下，影響者的建議本身即足以引發(fā)對(duì)象的服從，而不需要任何解釋。對(duì)象對(duì)影響者的專(zhuān)才與信譽(yù)相當(dāng)信任。6、 鼓舞的訴求。當(dāng)對(duì)象被誘導(dǎo)從事某一能表達(dá)其價(jià)值與理想的情況時(shí)，鼓舞的訴求就發(fā)生了。7、 教誨。8、 個(gè)人認(rèn)同。當(dāng)人們模仿或者敬佩影響者的行為，同時(shí)進(jìn)展出類(lèi)似的態(tài)度是，就產(chǎn)生了個(gè)人認(rèn)同。9、 改變情景。10、 決策認(rèn)同。假如個(gè)人感到對(duì)最后的決策有相當(dāng)?shù)挠绊懥Γ麑⒄J(rèn)同該決策。第二節(jié)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與領(lǐng)導(dǎo)效能在領(lǐng)導(dǎo)影響力系統(tǒng)之中，權(quán)利無(wú)疑是一個(gè)重要的影響力來(lái)源，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力在某種程度上構(gòu)成了領(lǐng)導(dǎo)者的基礎(chǔ)。所謂權(quán)力，簡(jiǎn)單來(lái)講，就是從事或者影響某些情況的能力。研究權(quán)力及其運(yùn)用效果的學(xué)者，曾將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力劃分為不一致的類(lèi)型。其中佛蘭奇對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的劃分最為典型，也廣為引用。他們將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力劃分為五種：參考權(quán)、合法權(quán)、專(zhuān)家權(quán)、獎(jiǎng)懲權(quán)、強(qiáng)迫權(quán)等?，F(xiàn)以他們的劃分為例，分別說(shuō)明不一致的權(quán)力與有效運(yùn)用問(wèn)題。（一） 參考權(quán)。參考權(quán)就是一個(gè)人的行為、意見(jiàn)與態(tài)度等，變成了他人采取行為、表達(dá)意見(jiàn)時(shí)的參考對(duì)象。也就是說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)者的參考權(quán)是建立在組織成員對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的忠誠(chéng)、仰慕與個(gè)人情愫的基礎(chǔ)之上。從這個(gè)意義上說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)者參考權(quán)的運(yùn)用過(guò)程，實(shí)際上就是領(lǐng)導(dǎo)者“角色形象"的塑造過(guò)程，通過(guò)“角色塑造”，形成行為規(guī)范，讓追隨者模仿。（二） 專(zhuān)家權(quán)。在日趨高度專(zhuān)業(yè)化與精細(xì)分工的組織背景下，具有專(zhuān)門(mén)知識(shí)技能的人在組織中的地位日益提高。任何專(zhuān)家在他們的專(zhuān)門(mén)知識(shí)與技能領(lǐng)域所具有的權(quán)威就是專(zhuān)家權(quán)。（三） 合法權(quán)。合法權(quán)是一種較為復(fù)雜的影響力，其產(chǎn)生與團(tuán)體行為的規(guī)范（正式的非正式的），或者組織的形態(tài)。就文化價(jià)值而言，合法權(quán)乃出自于個(gè)人的內(nèi)在價(jià)值,即人們認(rèn)為組織中有合法的權(quán)力來(lái)影響他，因此自己有義務(wù)去同意這種影響；從組織結(jié)構(gòu)的角度來(lái)看，個(gè)人之因此同意領(lǐng)導(dǎo)，是由于領(lǐng)導(dǎo)正式職位的存在。（四） 獎(jiǎng)酬權(quán)。獎(jiǎng)酬權(quán)是領(lǐng)導(dǎo)者之因此能影響他人，乃是基于他人的這樣一種信念:假如同意這一影響，必會(huì)同意到某種程度的獎(jiǎng)勵(lì)。（五）強(qiáng)制權(quán)。與獎(jiǎng)酬權(quán)相對(duì)應(yīng)，強(qiáng)制權(quán)是建立在組織成員認(rèn)為不同意服從，便會(huì)受到懲處的基礎(chǔ)上。強(qiáng)制權(quán)屬于剝奪他人某種權(quán)益，而獎(jiǎng)酬權(quán)則是給予他們?nèi)四撤N權(quán)益。研究說(shuō)明，領(lǐng)導(dǎo)者以專(zhuān)業(yè)才能與吸引力來(lái)影響組織成員的，通常有較高的績(jī)效，成員也比較滿(mǎn)意；利用合法權(quán)與強(qiáng)迫權(quán)，通常會(huì)降低績(jī)效與組織成員的滿(mǎn)意度；而利用獎(jiǎng)酬權(quán)責(zé)，績(jī)效不定。第三節(jié)領(lǐng)導(dǎo)方式與領(lǐng)導(dǎo)效能（一） 以領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)權(quán)力運(yùn)用的方式為標(biāo)準(zhǔn)，領(lǐng)導(dǎo)方式大致能夠分為三種：1、獨(dú)裁式的領(lǐng)導(dǎo)。獨(dú)裁式的領(lǐng)導(dǎo)又稱(chēng)之專(zhuān)制的領(lǐng)導(dǎo)，是一種傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方式，這種領(lǐng)導(dǎo)方式完全依靠手中的權(quán)力與威勢(shì)以強(qiáng)迫部署服從，其效果是短暫的，由于人員在高壓強(qiáng)制下工作，心中必定會(huì)充滿(mǎn)憤恨，只要有機(jī)會(huì)他們就會(huì)松懈下來(lái)，所謂怠工正是在這種領(lǐng)導(dǎo)方式下常有的現(xiàn)象。2、放任式的領(lǐng)導(dǎo)。放任式的領(lǐng)導(dǎo)就是主管放棄其領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)，一切聽(tīng)其自然，任由部署自行處懂得決業(yè)務(wù)，很少主動(dòng)去給予指導(dǎo)，除非有部署前來(lái)請(qǐng)示，否則不表示任何意見(jiàn)，平常與員工接觸很少，上下隔閡很深，彼此冷漠，感情淡薄，能夠說(shuō)這是一種最差的領(lǐng)導(dǎo)方式。3、民主式的領(lǐng)導(dǎo)。民主式的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)部署使用鼓勵(lì)與引導(dǎo)的方式，讓大家參與工作的決定并熟悉如何去做工作，部屬的工作潛力得到充分發(fā)揮。（二） 以領(lǐng)導(dǎo)的作風(fēng)與態(tài)度為標(biāo)準(zhǔn)，領(lǐng)導(dǎo)方式能夠分為下列兩種：1、以人員為中心的領(lǐng)導(dǎo)者，把部署看的十分重要，不僅顧及他們的生活，而且讓他們參與機(jī)關(guān)的決策。2、以工作為中心的領(lǐng)導(dǎo)者，把工作效率看的十分重要，認(rèn)為工作第一，凡是人員能夠達(dá)成工作效率者就是理想的工作人員，反之則是不良的工作人員，他們從不設(shè)身處地地為部署考慮，只根據(jù)部署的工作表現(xiàn)來(lái)考核與評(píng)價(jià)部署。第四節(jié)權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論權(quán)變理論是由于傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)理論過(guò)于簡(jiǎn)單、偏執(zhí)而產(chǎn)生。所謂權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論，要緊是認(rèn)為管理工作即為診斷與評(píng)估可能影響組織領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)行為與效果的各類(lèi)因素，因此領(lǐng)導(dǎo)者在從事領(lǐng)導(dǎo)行為的選擇與運(yùn)用時(shí)，務(wù)必對(duì)各類(lèi)環(huán)境因素加以考慮。最具代表性的權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論要緊有：（一） 艾凡雪維育的情景囚索說(shuō)。艾凡雪維奇等人在其所著的《組織行為與績(jī)效》一書(shū)中，認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)者在選擇與運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)行為時(shí)，應(yīng)注意下列四項(xiàng)因素，他們均會(huì)影響領(lǐng)導(dǎo)者的行為選擇與運(yùn)用。1、管理者的特性。要緊包含：人格特質(zhì)、需要與動(dòng)機(jī)、過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)與強(qiáng)化。2、部署特性。要緊包含：人格特質(zhì)、需要與動(dòng)機(jī)、過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)與強(qiáng)化。3、團(tuán)體特性。要緊包含：團(tuán)體進(jìn)展、團(tuán)體結(jié)構(gòu)、團(tuán)體工作等。4、組織因素。要緊包含：權(quán)力基礎(chǔ)、規(guī)則與政策、專(zhuān)業(yè)主義、時(shí)間。艾氏的理論是人們意識(shí)到，領(lǐng)導(dǎo)行為最重要之處就在于習(xí)慣情景，配合情景因素以發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)效能。（二） 菲德勒的權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論。權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論首先由美國(guó)伊利諾伊斯大學(xué)的菲德勒提出。這一理論的基礎(chǔ)是認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)其所領(lǐng)導(dǎo)的群體應(yīng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者本身的需要結(jié)構(gòu)，與在特定情景下的操縱及影響程度而權(quán)變。菲德勒的權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論認(rèn)為，影響領(lǐng)導(dǎo)形態(tài)的情景因素要緊有：1、職位權(quán)力。指職位本身所具有的權(quán)力。2、工作結(jié)構(gòu)。指群體工作任務(wù)的例行性程度即可預(yù)測(cè)性。3、領(lǐng)導(dǎo)者與部屬關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)者與部屬相處及部署對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者信任與忠誠(chéng)的程度。這一理論關(guān)于部署生產(chǎn)力的提高及員工滿(mǎn)足感的增進(jìn)，具有相當(dāng)價(jià)值。（三） 豪斯的途徑目標(biāo)理論。豪斯的途徑目標(biāo)理論基本上是根據(jù)佛洛姆的期望理論引申而來(lái)。豪斯認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)者的要緊功能在于影響部署的偏好與預(yù)期，假若領(lǐng)導(dǎo)者能夠增進(jìn)部署對(duì)達(dá)成目標(biāo)的偏好，與祛除釆取行動(dòng)以達(dá)成目標(biāo)的各類(lèi)障礙，并增進(jìn)預(yù)期達(dá)成的幾率，將會(huì)是部署更努力工作，并使部署有較高的滿(mǎn)足感。目標(biāo)途徑理論認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)行為有工具行為、支持行為、參與行為與成就導(dǎo)向行為等四種。這四種行為可由同一領(lǐng)導(dǎo)者依情景的不一致而選擇釆行，而關(guān)于情景因素的考慮，只要有三類(lèi)：1、部署的特性。包含部署本身的能力、需要與動(dòng)機(jī)等。2、工作環(huán)境的特性。包含部署的工作與工作團(tuán)體等。3、組織因素。包含對(duì)部署工作的約束程度、緊急情況、穩(wěn)固的情景等。豪斯的途徑目標(biāo)理論所提出的領(lǐng)導(dǎo)行為較具彈性，依情景因素的不一致而選擇適當(dāng)?shù)男袨?，各?lèi)領(lǐng)導(dǎo)行為在不一致情景下考慮不一致的選擇。第五節(jié)轉(zhuǎn)換型領(lǐng)導(dǎo)從領(lǐng)導(dǎo)理論的進(jìn)展歷史來(lái)看，早期是權(quán)力取向、特質(zhì)取向的領(lǐng)導(dǎo)理論，1950年、60年代行為取向的領(lǐng)導(dǎo)理論則將重點(diǎn)放在決定領(lǐng)導(dǎo)行為的各類(lèi)因素，70年代情景取向的領(lǐng)導(dǎo)理論，開(kāi)始關(guān)心情景因素對(duì)領(lǐng)導(dǎo)效果的實(shí)際影響，而有權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論的提出。但這些理論仍有其缺陷與不足。為此90年代乃有“轉(zhuǎn)換型領(lǐng)導(dǎo)”理論的提出。轉(zhuǎn)換型理論一詞最早出現(xiàn)在伯恩斯1978年所著《領(lǐng)導(dǎo)》一書(shū)中，他認(rèn)為：領(lǐng)導(dǎo)是一種領(lǐng)導(dǎo)者與部屬之間相互影響關(guān)系的演進(jìn)過(guò)程，通過(guò)這一歷程領(lǐng)導(dǎo)者與部屬的工作動(dòng)機(jī)與合作道德得以提升，通過(guò)人際互動(dòng)得以促進(jìn)組織社會(huì)系統(tǒng)的改變，組織體制的改變。轉(zhuǎn)換型領(lǐng)導(dǎo)的重點(diǎn)不在只是通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)的工具來(lái)達(dá)成既定的組織目標(biāo)，而是從價(jià)值、人性面、文化面、社會(huì)面來(lái)討論領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象，因此領(lǐng)導(dǎo)不再只是一種管理的工具，而是一種哲學(xué)觀念的實(shí)踐。轉(zhuǎn)換型領(lǐng)導(dǎo)有四個(gè)要素構(gòu)成：1、個(gè)別的關(guān)懷。轉(zhuǎn)換型領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)關(guān)注工作與人員，但更重要的是針對(duì)人員性情、能力的個(gè)別差異，關(guān)懷其思想與行為的改變。2、動(dòng)機(jī)的啟發(fā)與精神感召。轉(zhuǎn)換型領(lǐng)導(dǎo)與傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)理論的最大區(qū)別就在于人員工作動(dòng)機(jī)大啟發(fā)。領(lǐng)導(dǎo)者務(wù)必先制造一個(gè)前瞻性的愿景，使其成為人員工作的動(dòng)機(jī)源頭，給予個(gè)人的工作行為比較深刻的行動(dòng)意義。3、才智的激發(fā)。轉(zhuǎn)換型領(lǐng)導(dǎo)假定人員才智能力的發(fā)揮是組織存在、進(jìn)展的命脈所在，因此，領(lǐng)導(dǎo)者的職責(zé)在于建立一種能夠激發(fā)組織才智的互動(dòng)制造過(guò)程。4、相互的影響關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)者與部屬之間是一種超越層級(jí)職位權(quán)力的“相互影響關(guān)系氣轉(zhuǎn)換型領(lǐng)導(dǎo)的特質(zhì)要緊包含下列幾點(diǎn)：制造前瞻愿景；啟發(fā)自覺(jué)意識(shí)；熟悉人性需求；鼓舞學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)；樹(shù)立個(gè)人價(jià)值；樂(lè)于工作。第八章公務(wù)人力資源管理第一節(jié)人力資源的特性一國(guó)的人力資源泛指現(xiàn)在與未來(lái)一切可能成為生產(chǎn)性要素的人口，包含現(xiàn)實(shí)的、潛在的與未來(lái)的人力資源；狹義上，人力資源指一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)乃至一個(gè)組織能夠作為生產(chǎn)性要素投入社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的勞動(dòng)力人口的數(shù)量與質(zhì)量。人力資源的數(shù)量反映為一個(gè)國(guó)家、地區(qū)或者組織的人力資源或者勞動(dòng)力人口的總數(shù)；人力資源質(zhì)量更為重要，是一個(gè)國(guó)家、地區(qū)與組織的勞動(dòng)者健康狀況、知識(shí)與技術(shù)水平、價(jià)值與態(tài)度、行為能力等綜合因素的反映。比較各類(lèi)資源，盡管物質(zhì)、財(cái)政、技術(shù)與人力資源各有其重要性，但人力資源更顯特色，其特點(diǎn)包含：1、 人力資源為能動(dòng)資源。其能動(dòng)性，核心表現(xiàn)為人力資源在管理活動(dòng)中的主導(dǎo)作用。此外，人力資源是唯一起制造作用的資源，只有髙質(zhì)量的人力資源才能承擔(dān)不斷創(chuàng)新的任務(wù)。2、 人力資源是高增值性資源。其所產(chǎn)生的價(jià)值與影響、收益的份額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他資源；人力資源能在使用過(guò)程中不斷實(shí)現(xiàn)自我補(bǔ)償、更新與進(jìn)展。3、 人力資源無(wú)法儲(chǔ)存。社會(huì)知識(shí)、技術(shù)的飛速進(jìn)展使得“閑置的”人力資源逐步流失其價(jià)值與特性，因此，唯有前瞻性的、有計(jì)劃的與適時(shí)地運(yùn)用人力資源，才能發(fā)揮人力資源的作用。4、 人力資源務(wù)必不斷地投資、維持與提升，才能保持其價(jià)值與增值。人力資源也會(huì)老化，表現(xiàn)為人的體力、智力、知識(shí)、技能與態(tài)度與行為不能習(xí)慣新時(shí)代的要求，造成資源價(jià)值或者制造價(jià)值的減損。這就需要組織持續(xù)不斷地投資于人力資源，并強(qiáng)化其知識(shí)技能與態(tài)度。因此，優(yōu)良而可靠的人力資源實(shí)為組織最重要的資產(chǎn)與資本，人力資源系統(tǒng)是組織的動(dòng)力系統(tǒng)。第二節(jié)現(xiàn)代人力資源管理的興起人力資源管理是20世紀(jì)70年代，特別是80年代以來(lái)流行與興盛的一個(gè)管理領(lǐng)域。人力資源管理一詞取代傳統(tǒng)的人事管理一詞并非僅僅是詞語(yǔ)的變化，而是反映了時(shí)代變化的特征乃至管理理念的變化。具體分析，導(dǎo)致人力資源管理興起的要緊原因或者因素包含：1、 人力資源或者人力資本理念的確認(rèn)與廣泛共識(shí)。人力資本理論的創(chuàng)始人西奧多?舒爾茨與加里?貝克爾認(rèn)為，人力是經(jīng)濟(jì)進(jìn)展與社會(huì)進(jìn)步的決定性囚素，只有通過(guò)一定方式的投資，掌握了知識(shí)與技能的人力資源才是一切生產(chǎn)資源中最重要的資源。80年代以后，人力資源與人力資本的重要性被人們廣泛地認(rèn)同與接納，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈比森的觀點(diǎn)或者許代表了人們普遍的看法，即人力資源是國(guó)民財(cái)富的最終基礎(chǔ)。2、 國(guó)際化與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的加劇。人力資源在某種程度上已成為一個(gè)國(guó)家核心的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)所在，由于人力資源是一個(gè)國(guó)家進(jìn)展與創(chuàng)新的核心資源。3、 人力資源成本在所有經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)體系的成本結(jié)構(gòu)中所占比例增大。研究說(shuō)明，很多組織中55%的運(yùn)營(yíng)成本直接或者間接地與人力資源費(fèi)用有關(guān)。4、 組織整體經(jīng)