全球信用評級行業(yè)立法完善與監(jiān)管改革趨勢

全球信用評級行業(yè)立法完善與監(jiān)管改革趨勢

信用評級行業(yè)存在問題的原因分析一、信用評級機構(gòu)主體定位不明確，長期缺乏有效的規(guī)范和約束在實踐中，限于評級機構(gòu)特殊的性質(zhì)，與其他投資公司相比，評級機構(gòu)享有很大的隱私權(quán)，監(jiān)管機構(gòu)也一直將評級機構(gòu)評級的程序和方法作為商業(yè)秘密予以保護。所以，穆迪、標準普爾、惠譽等評級機構(gòu)雖然在《投資公司法》下自愿注冊為投資公司，卻無需像其他投資公司那樣向SEC報送信息披露材料及接受常規(guī)監(jiān)管。有一些觀點認為，信用評級機構(gòu)屬于中介組織、財經(jīng)媒體的一種，它們只負責(zé)提供評級信息，對形成證券買賣的價格以及促成投資者的投資決策沒有任何干預(yù)，也不構(gòu)成具體的買賣建議，并因此受美國憲法第一修正案中關(guān)于“言論自由不可侵犯”條款的保護。正是基于這種認識，信用評級機構(gòu)為了免予承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，往往會在其公布評級報告時聲明：“本評級是對各種債券目前信用狀況所做的評價，它對投資者的債券買賣行為不提出任何意見?！泵绹鴳椃ǖ谝恍拚赋闪诵庞迷u級機構(gòu)推脫責(zé)任的強有力的辯護理由。一旦發(fā)行人作為原告，要求信用評級機構(gòu)對其承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，信用評級機構(gòu)就會拿出憲法第一修正案作為“護身符”，逃避責(zé)任。信用評級機構(gòu)主體定位不明確是導(dǎo)致其責(zé)任缺失、背離職業(yè)道德、偏離保護投資者利益軌道的最重要的原因。二、寡頭壟斷格局導(dǎo)致信用評級行業(yè)競爭力不足在全球信用評級市場上，一方面因為信用評級行業(yè)本身存在固有的進入障礙，信用評級行業(yè)需要高素質(zhì)的分析師、高級復(fù)雜的評級技術(shù)，以及作為信用評級行業(yè)最核心資產(chǎn)的“信譽”，而“信譽”的積累需要時間，原有評級機構(gòu)具有的優(yōu)勢將在以后的評級活動中不斷被強化，從而抑制新的競爭者；另一方面，SEC于1975年確立了“全國認定的評級機構(gòu)”(NRSRO)制度，要求信用評級機構(gòu)必須在SEC注冊，并接受SEC的監(jiān)管。該制度的本意在于加強對信用評級機構(gòu)的監(jiān)管，但最終其設(shè)置的“監(jiān)管特許”卻為新評級機構(gòu)的市場進入制造了障礙，客觀上成為導(dǎo)致寡頭壟斷的重要制度性因素。截至2008年6月25日，SEC共通過了10家NRSROs的注冊。在這10家被批準的信用評級機構(gòu)中，標普、惠譽和穆迪壟斷了整個評級市場97％的份額，處于絕對的寡頭壟斷地位。信用評級市場這種寡頭壟斷狀況造成信用評級行業(yè)缺乏應(yīng)有的競爭，窒息了市場主體的創(chuàng)新意識，評級機構(gòu)沒有足夠的動力去收集信息，廣泛依賴受評主體提供的擔(dān)保函；同時，寡頭壟斷狀況導(dǎo)致信用評級機構(gòu)沒有動力及時更新評估模型，對相當(dāng)一部分新金融產(chǎn)品應(yīng)用過時的評估模型。這些都成為抑制信用評級行業(yè)健康發(fā)展的重要因素。三、信用評級行業(yè)的收費模式導(dǎo)致信用評級機構(gòu)難?！蔼毩⑿浴?0世紀70年代之后，信用評級行業(yè)的主要收入來源為債券發(fā)行人支付的傭金，以及評級機構(gòu)對債券發(fā)行人打包銷售財務(wù)咨詢、分析軟件等服務(wù)和產(chǎn)品的收入。向受評對象收取評級費用占到了其總收入的90％，其余的10％依靠評級機構(gòu)提供的研究、資信等服務(wù)獲得?，F(xiàn)代收費模式很容易導(dǎo)致信用評級機構(gòu)出于擴大市場份額、獲取高額傭金的考慮，放松對債券發(fā)行主體的評級標準，弱化對負面信息的考慮和披露。數(shù)據(jù)顯示，標普、穆迪等主要評級機構(gòu)在2006年第三季度時對75％的次級抵押貸款支持債券評級為AAA，另外10％的評級相當(dāng)于AA，僅有7％被評為BBB或更低。與此同時，有數(shù)據(jù)顯示，與傳統(tǒng)的公司債券信用評級相比，評定次級抵押債券的評級費用是前者的2倍，僅穆迪公司在2002-2006年間評定此類證券的收入就高達30億美元，該業(yè)務(wù)部門收入占到了母公司總收入的44％。面對評級費用是普通債券2倍的次級債，評級機構(gòu)紛紛給予較高的評級也就不難理解。四、信用評級行業(yè)存在明顯的利益沖突理論上講，信用評級機構(gòu)應(yīng)該依據(jù)相關(guān)信息獨立做出決策，不受任何外來壓力的牽制和干預(yù)；為了維護自身評級結(jié)果的客觀、中立，信用評級機構(gòu)應(yīng)該盡可能不要從事任何有可能產(chǎn)生利益沖突的活動。但是，在制度約束不力的情況下，信用評級行業(yè)卻產(chǎn)生了明顯的利益沖突。除了因收費模式產(chǎn)生的利益沖突外，還可能存在評級機構(gòu)為受評對象提供其他服務(wù)進而遷就受評對象、信用評級機構(gòu)參與衍生產(chǎn)品的設(shè)計和承銷致使其與債券發(fā)行人建立不當(dāng)利益關(guān)系、評級機構(gòu)和評級人員持有受評對象的股票等原因產(chǎn)生的利益沖突。在各種各樣的利益沖突面前，信用評級機構(gòu)很難保持客觀、中立。五、關(guān)于信用評級機構(gòu)責(zé)任的立法比較薄弱除了憲法第一修正案之外，美國其他立法中鮮有關(guān)于信用評級機構(gòu)法律責(zé)任規(guī)定的條款。美國《1933年證券法》第11章規(guī)定，律師、會計師、評估師、承銷商等須對其在發(fā)行登記文件中的重大不實陳述承擔(dān)法律責(zé)任，但信用評級機構(gòu)卻不在此列；依據(jù)該法第11章的相關(guān)規(guī)定，即使信用評級機構(gòu)的某些行為觸犯了證券法，也是可以被免予起訴的。1982年證券法修正案同樣規(guī)定，證券發(fā)行人可以不經(jīng)信用評級機構(gòu)的認可發(fā)布評級信息。也就是說，由于債券、可轉(zhuǎn)債和優(yōu)先股的評級信息被排除在《證券法》第7章和第11章所規(guī)定的信息之外，信用評級機構(gòu)可以不對自己評級的信息的真實性負責(zé)，它們不會成為“不實陳述”的責(zé)任主體。美國在安然事件后，為了重拾資本市場信心，監(jiān)管部門針對評級機構(gòu)先后開展了一系列活動。2002年7月，美國出臺《薩班斯-奧克斯利法案》，對公司的CEO、CFO、審計委員會、會計師的責(zé)任進行了重大革新，但卻依然沒有對信用評級機構(gòu)的責(zé)任做出實質(zhì)性完善。2006年9月29日，美國前總統(tǒng)布什簽署了《2006年信用評級機構(gòu)改革法案》，該法案授權(quán)SEC采取規(guī)則，對希望注冊成為NRSRO的評級機構(gòu)進行注冊、襠案管理、財務(wù)報告和監(jiān)管，以通過提高評級質(zhì)量來提高評級透明度，但是，該法案及其實施細則卻沒有涉及一些重要問題，其中就包括并未明確評級機構(gòu)在其評級結(jié)果與事實明顯不符時的責(zé)任承擔(dān)。近年來，盡管美國金融市場關(guān)于評級機構(gòu)的責(zé)難不絕于耳，但是美國關(guān)于信用評級機構(gòu)法律責(zé)任的立法依然裹足不前。法律責(zé)任規(guī)定的薄弱是造成信用評級機構(gòu)“權(quán)重責(zé)輕”的重要因素。六、信息披露不充分，市場透明度較低雖然評級機構(gòu)屬于市場參與主體，并依據(jù)美國《投資公司法》進行注冊，但是在自身信息披露上卻遠較其他市場參與者少。美國《2006年信用評級機構(gòu)改革法案》首次確立了SEC對信用評級機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力，但是，這一監(jiān)管所涵蓋的范圍卻非常有限，對信用評級機構(gòu)的信息披露義務(wù)也涉及不多。信用評級機構(gòu)已有上百年的歷史，卻在近年屢受責(zé)難，顯示出各國沒有一個與信用評級機構(gòu)地位和現(xiàn)狀相匹配的監(jiān)管制度。信用評級的重要地位與其監(jiān)管不足之間的矛盾、信用評級機構(gòu)在法律定位上的不清晰以及導(dǎo)致的權(quán)利義務(wù)界定不清楚、信息披露義務(wù)較輕等因素，是信用評級機構(gòu)成為金融危機重要推手的原因，也是導(dǎo)致信用評級機構(gòu)在近些年頗受責(zé)難的重要因素。金融危機后美國信用評級行業(yè)的立法和監(jiān)管新動向一、在SEC內(nèi)部成立專門監(jiān)管信用評級行業(yè)的信用評級辦公室新法案要求在SEC內(nèi)部成立一個專門對信用評級行業(yè)進行監(jiān)管的信用評級辦公室，加強對信用評級機構(gòu)的監(jiān)管，以提高信用評級結(jié)果的準確度，確保信用評級機構(gòu)不受利益沖突的不當(dāng)影響，保護信用評級結(jié)果的使用者和社會公眾的利益。信用評級辦公室負責(zé)人向SEC主席負責(zé)、匯報工作；信用評級辦公室要配備足夠的精通公司業(yè)務(wù)、市政債券和結(jié)構(gòu)性金融產(chǎn)品的人員，以便他們能夠充分履行監(jiān)管職責(zé)。新法案要求信用評級辦公室至少每年對信用評級機構(gòu)檢查一次，檢查內(nèi)容包括：(1)在開展信用評級業(yè)務(wù)時是否符合其制定的評級規(guī)則、程序和方法；(2)對利益沖突的管理；(3)職業(yè)道德的執(zhí)行情況；(4)內(nèi)部控制；(5)法人治理結(jié)構(gòu)；(6)其指定的人員的行為；(7)處理客戶投訴的情況；(8)對曾在其機構(gòu)任職的雇員的管理規(guī)則。新法案要求信用評級辦公室以淺顯易懂的方式向公眾公布該檢查報告。二、強化信息披露義務(wù)，提高信用評級機構(gòu)的透明度新法案要求SEC通過立法，強化信用評級機構(gòu)的信息披露義務(wù)，提高信用評級機構(gòu)的透明度。新法案要求披露內(nèi)容應(yīng)該而且必須滿足以下要求：(1)信用評級用戶能夠據(jù)此對不同的信用評級機構(gòu)的評級表現(xiàn)進行比較；(2)對可能使用信用評級的、經(jīng)驗豐富的投資者來說，該內(nèi)容是清楚和豐富的；(3)包括多年來的、各種類型的信用評級的信息內(nèi)容，包括信用評級機構(gòu)已撤回的信用評級；(4)由信用評級機構(gòu)免費出版的、在網(wǎng)上和以書面形式向公眾提供的信息；(5)與信用評級機構(gòu)的商業(yè)模式相匹配；(6)每一個信用評級機構(gòu)必須保證其所做出的信用評級沒有受到任何其他商業(yè)行為的影響，完全是建立在對金融工具本身風(fēng)險和收益的分析上。披露的內(nèi)容包括：信用評級和方法所使用的前提假設(shè)、信用評級依賴的數(shù)據(jù)、如果可以的話還有信用評級機構(gòu)是如何使用服務(wù)商的報告的以及使用的頻率、評級機構(gòu)的歷史表現(xiàn)、違約發(fā)生的概率和可能的損失、可以被投資者或其他使用者更好理解評級結(jié)果的信息。如果信用評級結(jié)果發(fā)生變化的話，新法案要求SEC以立法形式，要求每一個信用評級機構(gòu)公開披露其對每一類債務(wù)人、證券或貨幣市場工具的原始評級，以及后來評級發(fā)生變化的原因，以便信用評級的使用者能夠評估評級結(jié)果的準確性，并比較不同信用評級機構(gòu)的信用評級表現(xiàn)。對于資產(chǎn)抵押類證券，信用評級機構(gòu)除了進行盡職調(diào)查外，還應(yīng)該對其所使用的第三方的服務(wù)進行盡職調(diào)查，并盡可能向公眾披露。除了披露內(nèi)容上的要求外，新法案還要求信用評級機構(gòu)必須以能夠被評級機構(gòu)的使用者理解的、通俗易懂的形式發(fā)布其披露的信息。三、加強信用評級機構(gòu)的內(nèi)控機制建設(shè)新法案要求SEC通過立法方式明確，每個信用評級機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立、保持、執(zhí)行和記錄有效的內(nèi)部控制機制，同時，SEC應(yīng)當(dāng)要求每個信用評級機構(gòu)每年向其提交年度內(nèi)部控制報告，至少包括以下內(nèi)容：(1)在建立和保持有效的內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)時，對其管理責(zé)任的規(guī)定；(2)對內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)的有效性評估；(3)首席執(zhí)行官或同等級別的人的認證。新法案要求，每一個信用評級機構(gòu)必須建立董事會，并且至少有一半(不能少于2人)應(yīng)該是獨立董事，部分獨立董事還應(yīng)該是信用評級機構(gòu)評級結(jié)果的使用者。為了確保獨立董事的獨立性，獨立董事不應(yīng)當(dāng)從任何一家信用評級機構(gòu)那里得到顧問費、咨詢費或其他費用，也不應(yīng)當(dāng)與信用評級機構(gòu)或其附屬機構(gòu)有任何關(guān)聯(lián)；一旦獨立董事與某一受評對象之間存在經(jīng)濟利益，應(yīng)暫時剝奪其獨立董事資格。獨立董事的薪酬不應(yīng)當(dāng)與信用評級機構(gòu)的收入掛鉤。獨立董事的任期應(yīng)該事前約定，且不得超過5年，不得連任。關(guān)于董事會的職責(zé)，新法案要求，除了董事會應(yīng)有的責(zé)任外，董事會還負有對以下事項進行監(jiān)督的義務(wù)：(1)建立、維護和執(zhí)行確定信用評級的規(guī)則和流程；(2)建立、維護和執(zhí)行用于公布、管理和披露利益沖突的規(guī)則和流程；(3)確定信用評級規(guī)則和流程的內(nèi)部控制系統(tǒng)的有效性；(4)信用評級機構(gòu)關(guān)于補償和營銷的相關(guān)規(guī)則和流程。如果信用評級機構(gòu)是某個母公司的附屬機構(gòu)，那么，母公司的董事會如果具備以下條件的話，就視為滿足以上要求：(1)至少有1—2個成員(包括委員會主席)滿足上述要求的獨立性；(2)委員會的成員中至少有一個是信用評級機構(gòu)的評級用戶。為了不增加小型評級機構(gòu)的負擔(dān)，鼓勵競爭，新法案同時規(guī)定，如果SEC發(fā)現(xiàn)上述規(guī)定對某個小型信用評級機構(gòu)造成了不合理的負擔(dān)，SEC有權(quán)準許該信用評級機構(gòu)將相關(guān)責(zé)任委托某個委員會組織，該組織必須至少包含一位全國認定的評級組織的評級用戶。四、加強信用評級機構(gòu)評級行為的責(zé)任追究新法案要求，SEC制定適用于違反相關(guān)規(guī)定的信用評級機構(gòu)的罰款和其他處罰措施，如果一家評級機構(gòu)在一段時間內(nèi)給出太多嚴重失真的信用評級，SEC將有權(quán)對其進行罰款，對于嚴重違規(guī)或多次出現(xiàn)重大評級失誤的評級機構(gòu)，SEC有權(quán)撤銷其注冊資格。同時，新法案賦予投資者更多的權(quán)利，允許投資者以信用評級機構(gòu)對其決定信用評級風(fēng)險的方法所依賴的重要事實沒有進行合理的調(diào)查等“故意或草率”的行為為名，控告信用評級公司。五、加強相關(guān)問題研究，為未來立法和監(jiān)管制度完善做準備為進一步加強對信用評級機構(gòu)的監(jiān)管，新法案要求SEC、美國政府審計辦公室等部門加強對相關(guān)問題的研究。第一，要求SEC加強對信用評級機構(gòu)獨立性、信用評級機構(gòu)的獨立性如何影響其做出的信用評級的質(zhì)量等問題的研究，要求SEC主席在新法案通過后3年內(nèi)，向參議院銀行、住房和城市事務(wù)委員會以及眾議院金融事務(wù)委員會提交其研究結(jié)果和相關(guān)建議。SEC還應(yīng)當(dāng)針對以下事項做出評估：在信用評級機構(gòu)提供風(fēng)險管理咨詢服務(wù)、輔助性協(xié)助、其他咨詢服務(wù)時，信用評級機構(gòu)對可能產(chǎn)生的利益沖突的管理；禁止信用評級機構(gòu)向其提供其他服務(wù)的發(fā)行人提供信用評級服務(wù)的規(guī)則可能會產(chǎn)生的潛在影響；SEC主席認為合適的、其他的問題。第二，要求政府審計辦公室對建立替代性商業(yè)模式和建立一個獨立的專業(yè)分析師組織等問題進行研究。新法案要求，美國總審計長應(yīng)當(dāng)研究補償信用評級機構(gòu)的方法、該補償方法所需的條件，以此來激勵信用評級機構(gòu)提供更準確的信用評級?？倢徲嬮L應(yīng)當(dāng)在新法案通過之日起18個月內(nèi)向參議院銀行、住房和城市事務(wù)委員會、眾議院金融事務(wù)委員會提交其研究的成果和相關(guān)建議。同時，總審計長還應(yīng)當(dāng)對建立一個獨立的專業(yè)分析師組織的可行性和必要性進行研究，并在新法案頒布之日起1年內(nèi)，向參議院銀行、住房和城市事務(wù)委員會、眾議院金融事務(wù)委員會匯報其研究成果。對我國信用評級行業(yè)立法和監(jiān)管制度完善的啟示一、完善信用評級行業(yè)的立法和監(jiān)管模式1.建立健全統(tǒng)一的信用評級法律法規(guī)體系對信用評級機構(gòu)的監(jiān)管缺乏足夠的法律依據(jù)是孕育信用評級市場不健康因素的溫床，加快立法進程是任何一個國家規(guī)范信用評級市場秩序的重要途徑。信用評級機構(gòu)立法應(yīng)當(dāng)包括但不限于下列內(nèi)容：信用評級法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)、信用評級機構(gòu)監(jiān)管部門的監(jiān)管范圍和職責(zé)、信用評級機構(gòu)的資格認定標準和程序、信用評級機構(gòu)信息披露的范圍、信用評級機構(gòu)因評級失誤應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任以及責(zé)任追究的程序等。同時，應(yīng)該做好信用評級機構(gòu)立法與相關(guān)法律如《證券法》的協(xié)調(diào)和配合。2.加強政府行政監(jiān)管在此次金融危機中，政府監(jiān)管部門放松對信用評級機構(gòu)的監(jiān)管在一定程度上縱容了評級機構(gòu)的“敗德行為”，并因此對金融體系的穩(wěn)定埋下隱患。因此，政府金融監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)履行其職責(zé)，加強對信用評級機構(gòu)的管理力度，強化信用評級機構(gòu)準入和退出的資質(zhì)審查，強化信息披露，提高信用評級行業(yè)的透明度，要定期對信用評級行業(yè)進行監(jiān)督檢查，以提高行業(yè)的整體素質(zhì)和水平。3.發(fā)揮自律監(jiān)管作用信用評級機構(gòu)屬于中介組織，可以通過建立自律性的信用評級行業(yè)協(xié)會，加強對信用評級工作的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理，通過行業(yè)會議的形式對現(xiàn)階段出現(xiàn)的問題進行廣泛交流與討論，促進行業(yè)健康發(fā)展，建立一個評級機構(gòu)、受評對象和投資者交流信息的平臺，向投資者普及信息評級基礎(chǔ)知識，明確投資者對信用評級行業(yè)的認識，避免投資者對信用評級行業(yè)的盲目信任。通過政府和行業(yè)協(xié)會共同對信用評級行業(yè)進行監(jiān)督和管理，提高整個行業(yè)的公正性和獨立性。二、完善信用評級行業(yè)的準入和退出機制嚴把準入關(guān)是從源頭上保證評級信息客觀、準確的重要制度安排。對信用評級機構(gòu)的資格和條件要制定嚴格、明確的規(guī)則，杜絕通過虛掛知名評級機構(gòu)的牌子獲取經(jīng)營資格的“翻牌”現(xiàn)象的發(fā)生；建立從業(yè)人員的資格考試和培訓(xùn)制度，提高其專業(yè)素質(zhì)。信用評級機構(gòu)在獲得相關(guān)資格后，可能會由于人員變動、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善等原因，不再符合法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，讓不符合條件的信用評級機構(gòu)退出市場，對于提升信用評級行業(yè)的整體競爭力，防范和化解市場風(fēng)險有非常重要的意義。所以，除了規(guī)定準入門檻外，還要完善相應(yīng)的退出機制，如果獲得注冊的信用評級機構(gòu)在隨后的時間里沒有滿足相關(guān)的監(jiān)管要求，監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)以適當(dāng)?shù)男问?，限制評級機構(gòu)的經(jīng)營活動，在某些情況下，甚至有權(quán)取消評級機構(gòu)的注冊。完善信用評級機構(gòu)的退出機制有助于監(jiān)管部門對信用評級機構(gòu)進行持續(xù)監(jiān)管。隨著我國信用評級市場對外開放程度的不斷加深，我國也應(yīng)該通過立法形式對外資評級機構(gòu)的市場準入、入股比例、收購兼并、進入總量、業(yè)務(wù)范圍、收費標準等進行明確立法，確保在逐步開放的過程中，保證我國對國內(nèi)信用評級行業(yè)的控制權(quán)。三、改革收費模式，保持信用評級機構(gòu)的“獨立性”建立利益沖突規(guī)避機制，保持信用評級機構(gòu)的獨立性是全球信用評級機構(gòu)監(jiān)管改革的重點。如果信用評級機構(gòu)在評級活動中失去獨立性，將會帶來嚴重的后果。要使評級活動保持客觀、獨立，需要不斷完善相關(guān)的制度安排，健全評級機構(gòu)的內(nèi)部治理機制，克服現(xiàn)存和潛在的各種利益沖突，其中最重要和核心的就是改革信用評級行業(yè)的收費模式和標準。我國當(dāng)前采用的也是發(fā)行人付費模式，這種模式容易導(dǎo)致信用評級機構(gòu)喪失獨立性。通過改革收費模式、規(guī)避評級機構(gòu)與發(fā)行人之間的利益關(guān)聯(lián)是避免利益沖突的重要方面。同時要提高財務(wù)透明度，杜絕非法收入，加強外部監(jiān)督，聘請外部公司定期對信用評級機構(gòu)的合規(guī)性和內(nèi)部治理流程進行獨立評估，加強輿論監(jiān)督，允許投資者對評級提出異議并進行調(diào)查，對于查處有問題的評級機構(gòu)要給予聲厲懲罰。四、建立利益沖突規(guī)避機制規(guī)避現(xiàn)實或潛在的利益沖突是確保信用評級結(jié)果客觀、公正的又一個關(guān)鍵，應(yīng)該建立一套有效的管理制度來約束和規(guī)避利益沖突，包括評級回避制度、評級人員的薪酬制度、評級執(zhí)業(yè)守則的執(zhí)