我國電力產(chǎn)業(yè)接入價格歧視的成因與規(guī)避對策

我國電力產(chǎn)業(yè)接入價格歧視的成因與規(guī)避對策

我國電力工業(yè)起步于政府高度統(tǒng)一集中管理、國有電力企業(yè)壟斷經(jīng)營的模式。改革開放以來，特別是1985年以來，經(jīng)過電力投資體制改革、電力規(guī)制體制改革試點與探索、電力規(guī)制體制改革實施等三個階段的體制改革，我國電力產(chǎn)業(yè)的微觀市場結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟規(guī)制體系與運行機制發(fā)生了廣泛而深刻的變革。30年艱難的持續(xù)改革，在取得大量成績，積累產(chǎn)業(yè)重組、重構(gòu)經(jīng)濟規(guī)制權(quán)力與體系以及運行機制經(jīng)驗的同時，仍然存在接入價格歧視、電力傳輸投資能力不足、供需缺口較大、壟斷勢力增強、銷售市場合謀等問題。限于主旨和篇幅，筆者著力研究電力產(chǎn)業(yè)的接入價格歧視問題，并基于理論分析提出相應(yīng)的對策建議。一、當(dāng)前我國電力產(chǎn)業(yè)存在著明顯的接入價格歧視當(dāng)前，我國的電價體系由上網(wǎng)電價、輸配電價和銷售電價組成。上網(wǎng)電價也稱發(fā)電電價，是指發(fā)電廠與購電方進行上網(wǎng)電能結(jié)算的價格。輸配電價是指電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)提供接入系統(tǒng)、聯(lián)網(wǎng)、電能輸送和銷售服務(wù)的價格總稱。銷售電價是電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)對終端用戶銷售電能的價格，在數(shù)值上等于上網(wǎng)電價與輸配電價之和。銷售電價一般分為居民生活用電、非居民照明和商業(yè)用電、非普工業(yè)用電、大工業(yè)用電、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電五類。下面著重探討當(dāng)前上網(wǎng)電價問題。橫向來看，與世界上其他國家相同，我國電力產(chǎn)業(yè)的運營過程由發(fā)電、輸電、配電、售電四個環(huán)節(jié)組成，不同的是，這四個環(huán)節(jié)組合情況不同，即運行結(jié)構(gòu)不同。美國電力產(chǎn)業(yè)的運行結(jié)構(gòu)最為復(fù)雜與多樣化，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家的運行結(jié)構(gòu)較為簡單、單一?？v向來看，我國電力產(chǎn)業(yè)管理體制和運行機制自新中國成立以來，發(fā)生了四次大的變化。2002年10月，國家電力體制改革正式啟動并實施，我國電力產(chǎn)業(yè)形成了不同于以往的運營格局。在發(fā)電環(huán)節(jié)，存在三類企業(yè)：獨立發(fā)電企業(yè)(華能、大唐、國電、華電、中電)、其他中央電力企業(yè)、地方投資電力企業(yè)。在輸電環(huán)節(jié)，有國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司。在配售環(huán)節(jié)，有各省(市、自治區(qū))電力公司。其中，地方投資電力企業(yè)，部分是地方政府投資興辦的發(fā)電企業(yè)，部分是各省(市、自治區(qū))電力公司投資興辦的發(fā)電企業(yè)。在輸配售環(huán)節(jié)，由于歷史、規(guī)制方面的原因，形成了具有壟斷性質(zhì)的完全縱向一體化結(jié)構(gòu)。就整個電力產(chǎn)業(yè)而言，則是形成了部分縱向一體化結(jié)構(gòu)，這為不公平的接入、互聯(lián)問題的產(chǎn)生創(chuàng)造了結(jié)構(gòu)條件。西方經(jīng)濟學(xué)家通過研究發(fā)現(xiàn)，電力產(chǎn)業(yè)中接入歧視只在不完全分離模式中，即獨立發(fā)電商和部分縱向一體化壟斷者混合結(jié)構(gòu)中才會發(fā)生。如，亨特(2004)發(fā)現(xiàn)，在美國多樣化的電力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，接入歧視在輸電公司與獨立發(fā)電公司之間存在，在電力供應(yīng)公司的網(wǎng)絡(luò)之間也存在。Growitsch和Wein(2005)發(fā)現(xiàn)縱向一體化的程度、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是決定德國電力產(chǎn)業(yè)“接入費”差異的主要因素。在電力產(chǎn)業(yè)，需要對上網(wǎng)電量、上網(wǎng)價格進行規(guī)制，然而上網(wǎng)數(shù)量權(quán)、定價權(quán)、運營權(quán)并非由一個統(tǒng)一的中立機構(gòu)——電力監(jiān)管委員會來行使，而是由多個利益關(guān)聯(lián)機構(gòu)來行使。這是由以下原因造成的：一是電力產(chǎn)業(yè)的物理特性要求由下游(售電環(huán)節(jié))向上游(生產(chǎn)環(huán)節(jié))發(fā)出生產(chǎn)指令，所以一定的上網(wǎng)數(shù)量權(quán)、運營權(quán)必須由網(wǎng)絡(luò)運營商來掌握。二是由于沒有一個獨立的電力系統(tǒng)調(diào)度中心，上網(wǎng)電價仍然采取個別成本核準(zhǔn)生成機制，地方政府的價格主管部門和地方電力公司都有一定的決策權(quán)。三是“省為實體”的體制改革路徑，使電力產(chǎn)業(yè)并未脫離地方政府的干預(yù)，相反借助產(chǎn)權(quán)和部分人事安排的權(quán)力，對電力產(chǎn)業(yè)的投資、生產(chǎn)和市場交易進行著全方位的行政性管理。在上述三個方面原因的綜合作用下，導(dǎo)致不同投資主體興辦的電力企業(yè)無法展開有效競爭。我國當(dāng)前的電力市場微觀結(jié)構(gòu)，以及經(jīng)濟規(guī)制權(quán)力的非中立性、多級多頭配置，為電力產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)運營商實施接入價格歧視、保護部門利益、阻礙市場競爭以及謀求壟斷利潤提供了方便與可能性。這種可能性在缺乏一個統(tǒng)一的、權(quán)威的規(guī)制機構(gòu)，以及強有力的審計監(jiān)督、民主監(jiān)督條件下，就有可能轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實?？傮w上看，2003年，華能、大唐、國電、華電、中電五大獨立發(fā)電集團合計發(fā)電量為6427.37億千瓦時，價格為每千千瓦時273.08元；其他中央發(fā)電企業(yè)合計發(fā)電量為1396.15億千瓦時，價格為每千千瓦時293.74元；地方投資發(fā)電企業(yè)合計發(fā)電量為1667.30億千瓦時，價格為每千千瓦時332.77元。其中，五大獨立發(fā)電集團的上網(wǎng)價格是地方投資發(fā)電企業(yè)的82.06％，其他中央發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)價格是地方投資發(fā)電企業(yè)的88.27％。很顯然，在五大獨立發(fā)電企業(yè)、其他中央發(fā)電企業(yè)、地方投資企業(yè)之間存在著嚴重的上網(wǎng)電價歧視。經(jīng)過連續(xù)兩年的價格治理與整頓，國家計劃內(nèi)定價政策得到了一定程度的執(zhí)行，上網(wǎng)電價價格歧視有所好轉(zhuǎn)，但這一現(xiàn)象還是存在。2005年，華能、大唐、國電、華電、中電五大獨立發(fā)電集團合計發(fā)電量為8887.54億千瓦時，價格為每千千瓦時303.76元；其他中央發(fā)電企業(yè)合計發(fā)電量為2268.98億千瓦時，價格為每千千瓦時315.71元；地方投資發(fā)電企業(yè)合計發(fā)電量為5167.5億千瓦時，價格為每千千瓦時351.82元。其中，五大獨立發(fā)電集團的上網(wǎng)價格是地方投資發(fā)電企業(yè)的86.34％，其他中央發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)價格是地方投資發(fā)電企業(yè)的89.74％。分別來看，地方投資發(fā)電企業(yè)火力發(fā)電每千千瓦時的上網(wǎng)價格為331.00元，五大獨立發(fā)電企業(yè)每千千瓦時的上網(wǎng)價格為316.18元，后者是前者的95.52％。地方投資發(fā)電企業(yè)水力發(fā)電每千千瓦時的上網(wǎng)價格為282.78元，五大獨立發(fā)電企業(yè)水力發(fā)電的上網(wǎng)價格為224.92元，后者是前者的79.54％。五大獨立發(fā)電企業(yè)、其他中央發(fā)電企業(yè)、地方投資發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)價格，在雙樣本等方差的假設(shè)下，經(jīng)過t檢驗，在1％置信水平認為存在顯著的差異。綜上所述，無論是從時間序列上看，還是從面板數(shù)據(jù)上看，無論是從總體上看，還是從局部來看，我國電力產(chǎn)業(yè)都存在著明顯的上網(wǎng)電價歧視。這種電價歧視不是偶然的，根源于電力市場的市場結(jié)構(gòu)，以及網(wǎng)絡(luò)運營商部分規(guī)制權(quán)衍生出來的“自由裁量權(quán)”和“定價權(quán)”。二、接入價格歧視的理論模型分析我國的電力市場是一個不完全拆分、部分縱向一體化的市場，存在消費者、壟斷者、獨立發(fā)電企業(yè)、規(guī)制者四個經(jīng)濟行為主體。假定：消費者的電力需求函數(shù)為P=1-Q，P'＜0。代表性消費者的凈剩余為S(Q)=V(Q)-PQ，其中V(Q)是效用水平，PQ是消費者支出。由于壟斷者在輸電、配電、售電環(huán)節(jié)是完全壟斷的，并且該壟斷者擁有一個自己的發(fā)電企業(yè)，所以壟斷者的利潤包括兩個部分：輸配售環(huán)節(jié)利潤、發(fā)電環(huán)節(jié)利潤。綜上可以得出如下結(jié)論：在上網(wǎng)電量受到規(guī)制時，具有發(fā)電環(huán)節(jié)成本優(yōu)勢的壟斷者會降低獨立發(fā)電商的上網(wǎng)價格；當(dāng)他在發(fā)電環(huán)節(jié)處于成本劣勢時，并不存在實施價格歧視的激勵。這從理論上說明了網(wǎng)絡(luò)運營商對獨立發(fā)電商實施價格歧視的原因。三、解決電力接入價格歧視的建議(一)總體思路解決電力市場接入價格歧視問題，必須以改善電力產(chǎn)業(yè)微觀市場結(jié)構(gòu)為前提，以重構(gòu)經(jīng)濟規(guī)制體系與深化運行機制改革為重點，科學(xué)設(shè)計電力市場，合理配置規(guī)制權(quán)力，制定有效的電力交易制度與規(guī)則。1.科學(xué)設(shè)計電力市場，優(yōu)化電力產(chǎn)業(yè)微觀市場結(jié)構(gòu)。電力產(chǎn)業(yè)微觀市場結(jié)構(gòu)，是有效進行經(jīng)濟規(guī)制、提高電力產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效率的前提。應(yīng)該繼續(xù)延續(xù)并深化“廠網(wǎng)分開、產(chǎn)權(quán)重組”改革，有序?qū)嵤┹斉洵h(huán)節(jié)與售電環(huán)節(jié)的分離，從市場結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)兩個方面降低市場壟斷力，增強市場競爭性。即發(fā)電環(huán)節(jié)、售電環(huán)節(jié)兩端放開，實施開放式、競爭性經(jīng)營，輸配環(huán)節(jié)由獨立的、公共的網(wǎng)絡(luò)運營商經(jīng)營。2.合理配置規(guī)制權(quán)力，避免出現(xiàn)接入價格與數(shù)量歧視。按照“政企分開”的原則，經(jīng)濟規(guī)制權(quán)力只應(yīng)該賦予給政府。但由于接入電網(wǎng)的特殊性，輸配環(huán)節(jié)的公共運營商實際上擁有部分電力調(diào)度與運營權(quán)，等同于擁有一定的規(guī)制權(quán)。為了防止公共運營商與發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)有經(jīng)濟利益關(guān)聯(lián)，必須將他們從原有的產(chǎn)權(quán)關(guān)系分離開來，實行產(chǎn)權(quán)重組，切斷利益鏈條。分離后的公共運營商與發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)必須是完全獨立的，沒有任何利益關(guān)系。唯其如此，公共運營商才能心無旁鶩地為公共利益服務(wù)，從而避免出現(xiàn)接入數(shù)量與價格歧視，為自由、公平的競爭創(chuàng)造有利條件。3.明確政府經(jīng)濟規(guī)制權(quán)限，制定有效的電力交易規(guī)則。必須以法律、法規(guī)的形式，明確政府經(jīng)濟規(guī)制部門規(guī)制電力產(chǎn)業(yè)的權(quán)限。政府經(jīng)濟規(guī)制部門對于電力產(chǎn)業(yè)，發(fā)電環(huán)節(jié)實行有限放開、間接競爭的體制，售電環(huán)節(jié)實行有限放開、直接或間接競爭的體制。輸配環(huán)節(jié)維持國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司兩網(wǎng)并存，各自壟斷經(jīng)營一定區(qū)域，進行間接競爭的現(xiàn)有公共運營商格局。包括上網(wǎng)電力數(shù)量、上網(wǎng)電價、上網(wǎng)質(zhì)量等在內(nèi)的規(guī)制權(quán)力分別由國家經(jīng)濟規(guī)制部門、公共網(wǎng)絡(luò)運營商共同行使，且以國家經(jīng)濟規(guī)制部門為主。國家經(jīng)濟規(guī)制部門必須借鑒世界上電力規(guī)制的先進經(jīng)驗與管理手段，并結(jié)合我國實際情況，制定出切實可行的電力交易規(guī)則：公共網(wǎng)絡(luò)運營商必須從產(chǎn)權(quán)、人事權(quán)上切斷與發(fā)電環(huán)節(jié)、售電環(huán)節(jié)一切企業(yè)的聯(lián)系；上網(wǎng)電力數(shù)量、上網(wǎng)電價、上網(wǎng)電力質(zhì)量完全由中央規(guī)制部門決定，上網(wǎng)電價實行統(tǒng)一的、間接競爭效率電價，地方政府、地方價格主管部門不得參與、干預(yù)，只需接受中央規(guī)制部門的安排；售電企業(yè)實行直接競爭，公共網(wǎng)絡(luò)運營商向售電企業(yè)，售電企業(yè)向消費者、產(chǎn)業(yè)用戶出售的電價以聽證會等民主形式確定。(二)具體定價方法為了克服“馬歇爾沖突”，把成本次可加性與競爭活力有效地協(xié)調(diào)起來，克拉克(Clark)1940年提出了“有效競爭”理念。所謂有效競爭，就是將成本次可加性與競爭活力有效地協(xié)調(diào)起來，形成一種有利于長期均衡的競爭格局。為了實現(xiàn)有效競爭，一般有特許權(quán)投標(biāo)競爭、區(qū)域間競爭、直接競爭三種定價方法。深入分析三種定價方法的優(yōu)點、弊端與適用范圍，發(fā)現(xiàn)區(qū)域間競爭方法較適合發(fā)電環(huán)節(jié)的定價，在我國有廣闊、光明的應(yīng)用前景。麻省理工學(xué)院雪里佛教授1985年提出一個區(qū)域間競爭模型。從該模型可以歸納出區(qū)域間競爭定價方法的具體操作程序：假定發(fā)電環(huán)節(jié)存在南、北兩個大型發(fā)電企業(yè)，兩個企業(yè)的成本和需求狀況完全等同。政府制定這樣一個價格確定規(guī)則：在一定時期內(nèi)，南方企業(yè)能夠制定的最高價格水平取決于北方企業(yè)的實際成本水平，北方企業(yè)能夠制定的價格水平取決于南方企業(yè)的價格水平。通過周期性地調(diào)整規(guī)制價格水平，就可以使產(chǎn)業(yè)價格與產(chǎn)業(yè)成本不斷趨向一致，只要兩個企業(yè)不存在合謀行為，這一方法就可以為促進生產(chǎn)效率與分配效率提供可能性。在存在多家地區(qū)性壟斷性企業(yè)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)中，政府可以以效率最高企業(yè)的經(jīng)營成本為基準(zhǔn)，也可以以平均經(jīng)營成本為基準(zhǔn)，同時考慮各地區(qū)的經(jīng)營環(huán)境差異制定規(guī)制價格，從而促使各地區(qū)性壟斷企業(yè)展開間接競爭。區(qū)域間競爭方法取得滿意效果的一個重要前提是各地區(qū)性壟斷企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境基本相同，這是不切合實際的，但可以通過“解釋因素指數(shù)”加以解決。基本做法是：首先對不同企業(yè)作比較效率評估，將每個企業(yè)經(jīng)營環(huán)境中可能引起經(jīng)營成本差異的多種影響因素綜合為“解釋因素指數(shù)”，再假定企業(yè)單位產(chǎn)品的成本與“解釋因素指數(shù)”