公共部門改革 行政改革之四

公共部門改革的國(guó)際比較第四講公共管理改革的模式.主要內(nèi)容什么是改革理解改革的基本模型NPM改革的幾種類型.改革的幾種表述ReformTransformation:aphysicaltransitionfromonemediumtoanother;thebiologicalprocessofchangingphysicalformafterbirthorhatchingReengineering:toreorganizetheoperationsofanorganizationsoastoimproveefficiencyModernizationReinventing:torecastsomethingfamiliaroroldintoadifferentform;tomakeasifforthefirsttimesomethingalreadyinvented.WhyReformReformasMeansto:MakingsavingsinpublicexpenditureImprovingthequalityofpublicservicesMakingtheoperationsofgovernmentmoreefficientIncreasingthechancesthatthepolicieswhicharechosenandimplementedwillbeeffective.IntermediateendsStrengtheningthecontrolofpoliticiansoverthebureaucracyFreeingpublicofficialsfrombureaucraticconstraintsthatinhabittheiropportunitiestomanageEnhancingthegovernment’saccountabilitytothelegislatureandthecitizenryforitspoliciesandprogrammesSymbolicandlegitimacybenefits.什么是改革改革是從一系列可供選擇的并且相互競(jìng)爭(zhēng)的術(shù)語(yǔ)中挑選出的一個(gè)，如轉(zhuǎn)型、重建、重構(gòu)、再造、改進(jìn)、現(xiàn)代化等。但所有這些都表明，它不僅是一種改變，而且是一種有益的改變：即從一種不太令人滿意的過(guò)去狀態(tài)轉(zhuǎn)變到更讓人滿意的將來(lái)狀態(tài)改革不是革命，不是徹底的革新，而是對(duì)業(yè)已存在的事物進(jìn)行重塑。因此，在很大程度上，我們將看到，許多公共部門改革的話題仍在最初被規(guī)定的基本問(wèn)題中跳來(lái)跳去.什么是公共部門改革公共部門改革意味著有意識(shí)地對(duì)公共部門的組織和程序進(jìn)行旨在使其運(yùn)作得更好的改變結(jié)構(gòu)變革包括對(duì)公共部門的組織進(jìn)行合并或分拆過(guò)程變革包括重新設(shè)計(jì)行政程序，從而使公務(wù)員更關(guān)注成本以及更小心地監(jiān)督他們的支出產(chǎn)生的結(jié)果管理改革包括公務(wù)員本身的聘任、獎(jiǎng)懲等有關(guān)制度制度的變革..圖表的中心是上層決策過(guò)程。由于我們關(guān)注的絕大多數(shù)變革基本上都是“自上而下”的，即由行政部門的政治家和高級(jí)公務(wù)員所感知和行使的這些精英也受到外界思想和壓力的巨大影響（如方塊H、C所示）I和J兩個(gè)方塊區(qū)分了精英們對(duì)于改革該如何和能如何的不同感知這種區(qū)別反映了政治生活中的常見(jiàn)現(xiàn)象?！案母镎呖偸翘幱谌缦碌匚唬核麄兿仁翘岢霰葘?shí)際提議更多的想法，然后再‘削減’自己的想法以形成規(guī)模和程度較遜的計(jì)劃，從而得到更容易被人接受的機(jī)會(huì)?！烤购畏N改革計(jì)劃令人向往并不等同于從技術(shù)角度看是否最有可能。它們既有文化因素，也有技術(shù)因素，同時(shí)還要考慮是否具有可行性?！?左上角是一組經(jīng)濟(jì)和社會(huì)－人口學(xué)因素(A，包括B、C、D)。右上角是一組政治和知識(shí)因素(E，包括F、G、H)。圖下面的部分是一組行政團(tuán)素(L，包括M、N、O)。正是通過(guò)這些基本因素之間的互相作用，才會(huì)出現(xiàn)管理變革福利國(guó)家眾多的任務(wù)、日益減少的財(cái)政規(guī)模、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的危機(jī)和公共事務(wù)的國(guó)際化使國(guó)家的行政處于改革的壓力之下.方塊A：社會(huì)－經(jīng)濟(jì)因素方塊B：代表全球經(jīng)濟(jì)力量的影響。資本市場(chǎng)的全球化以及跨國(guó)公司和國(guó)際貿(mào)易的增長(zhǎng)削弱了民族國(guó)家對(duì)“自己的”經(jīng)濟(jì)政策施加控制的能力。因此，政府再也不可能長(zhǎng)期維持一種國(guó)際貨幣市場(chǎng)認(rèn)為比較輕率的公共開(kāi)支國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的加劇也迫使政府以前所未有的程度關(guān)注“自己的”公司的競(jìng)爭(zhēng)力。如果公司受到高稅收(以便維持較高的公共開(kāi)支)或冗長(zhǎng)、沉重的官僚主義制約，它們就不可能有效地競(jìng)爭(zhēng).方塊C：代表社會(huì)－人口的變化。它是第二種重要的背景壓力，我們用它指每一個(gè)國(guó)家中數(shù)百萬(wàn)人生活模式的變化產(chǎn)生的壓力主要包括：預(yù)期壽命的延長(zhǎng)、家庭生活模式的改變(尤其是離婚率和單親家庭數(shù)字的上升)，以及平均失業(yè)水平這些社會(huì)變化的基本影響是對(duì)國(guó)家提供或資助的服務(wù)提出題來(lái)越多的要求——特別是衛(wèi)生保健、社會(huì)保健和社會(huì)保障例如，20世紀(jì)90年代初期，英國(guó)和美國(guó)75歲以上老人人均消費(fèi)的衛(wèi)生保健資源是中年人的6－10倍。因此，人口中，老年入比例的增長(zhǎng)就意味著福利支出的大大增加在大多數(shù)現(xiàn)代國(guó)家里，社會(huì)保障(養(yǎng)老金、失業(yè)補(bǔ)貼和其他現(xiàn)金和實(shí)物補(bǔ)貼)是國(guó)家預(yù)算中最大的項(xiàng)目，衛(wèi)生保健則是第二大項(xiàng)目。因此，這些服務(wù)水平的廣泛改變就意味著公共開(kāi)支的大幅度增加.以上這些如何影響公共行政改革?養(yǎng)老金領(lǐng)取者和失業(yè)者數(shù)目的增加本身并不會(huì)導(dǎo)致特定類型的組織變化。但它卻能為政治家和公務(wù)員提供有力的刺激，促使他們尋求減輕制度所受壓力的辦法如降低補(bǔ)貼率、縮小老年人的范圍、增加受補(bǔ)貼人支付的費(fèi)用和共同支付納比例等因而，這些背景壓力就反映在前臺(tái)的社會(huì)－經(jīng)濟(jì)政策(方塊D)上例如，為了節(jié)省社會(huì)保障資金，有些歐洲政府提高了享受國(guó)家養(yǎng)老金的最低年齡.方塊E：與政治制度有關(guān)的因素。這些要素對(duì)行政改革具有直接的影響例如，在德國(guó)，由于嚴(yán)格的憲法，要想在聯(lián)邦一級(jí)進(jìn)行重大的重組就很困難在英國(guó)，改革國(guó)家機(jī)器的過(guò)程卻一直很容易像芬蘭這樣具有協(xié)商特點(diǎn)的政治制度和合作政府特色的國(guó)家，管理改革的進(jìn)程很可能不像澳大利亞、新西蘭或英國(guó)那樣苛刻、復(fù)雜而象北歐國(guó)家，由于其憲法為地方政府提供的保護(hù)程度，因而中央政府要把改革進(jìn)程擴(kuò)展到地方層面相對(duì)困難一些.方塊F：政治制度的深層結(jié)構(gòu)經(jīng)常表現(xiàn)出制約和限制，但在這些制度內(nèi)部同樣存在動(dòng)力因素。就是新的管理思想涌入公共部門。兜售管理思想是20世紀(jì)80年代和90年代的興盛產(chǎn)業(yè)之一。管理權(quán)威的著作以及管理顧問(wèn)的闡述對(duì)一些國(guó)家的政治領(lǐng)導(dǎo)人和公務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)者產(chǎn)生了影響方塊I，J：管理思想總是很少以純粹的形式直接轉(zhuǎn)變成專門的改革。它們一般會(huì)從各種渠道匯入一個(gè)較大的思想池，從而供政治和行政精英們使用.方塊G：黨派政治思想對(duì)公共行政變革有更深的影響政黨會(huì)獲得它們將如何進(jìn)行統(tǒng)治的思想，這種思想包括結(jié)構(gòu)、方式和過(guò)程等例如，政黨可能會(huì)決定要“減輕官僚主義”或“減少集中化，使權(quán)力與人民更接近”它也可能接受更專門的提議，例如，為環(huán)境、地區(qū)、家庭、體育或任何其他正在流行的主題建立一個(gè)專門的部門政黨的思想可能或多或少帶有一些意識(shí)形態(tài)的色彩.方塊H：代表公民的壓力。一般來(lái)說(shuō)，普通老百姓對(duì)于如何進(jìn)行更好的管理不會(huì)有具體的建議，但他們卻可以而且確實(shí)會(huì)對(duì)變革施加壓力例如，如果公民習(xí)慣了私營(yíng)部門迅速的、友善的服務(wù)，他們對(duì)于政府部門那種緩慢、僵硬、不友好的服務(wù)就會(huì)越來(lái)越不滿。這種對(duì)于政府部門低水平服務(wù)的不滿就可能被傳達(dá)給政治代表(即方塊I和J)或媒體如果人們普遍相信公務(wù)員很腐敗，或者某種服務(wù)是以一種很不平等的方式向人民提供的，于是，公眾就可能被動(dòng)員起來(lái)，并形成改革的壓力.方塊K：代表偶然事件的影響，諸如丑聞、自然或人為的災(zāi)難、事故以及槍殺和流行病等無(wú)法預(yù)料的悲劇雖說(shuō)它們也可以明顯具有社會(huì)－經(jīng)濟(jì)或政治因素的性質(zhì)(火車相接可能是因?yàn)槿狈υ诰S修或信號(hào)設(shè)備方面的公共投資；瘋子開(kāi)槍殺人可能是因?yàn)閷?duì)政府的怨恨)，但它們最顯著的特性則是其新聞性和不可預(yù)見(jiàn)性。這些事件對(duì)改革計(jì)劃的影響可能不是很明顯，但有時(shí)也很重要.總體上看，過(guò)去20多年改革的興起可以歸因于一系列因素的強(qiáng)化，但主要是全球經(jīng)濟(jì)力量、社會(huì)一經(jīng)濟(jì)變化和新管理思想涌現(xiàn)的結(jié)果(B，C和F)但是，這些壓力并非順暢自如地起作用。正相反，它們很快就同相反的力量發(fā)生沖撞——不僅有既得利益集團(tuán)的反抗，還有不那么活躍的集團(tuán)的抵抗?，F(xiàn)有的工作方法可能受到法律或規(guī)章的保護(hù)，改變它們需要時(shí)間或政治上的多數(shù)人的意見(jiàn)(或者兩者都需要)在最極端的情況下，某種管理變革需要對(duì)國(guó)家的憲法進(jìn)行調(diào)整此外，即便多數(shù)人都認(rèn)為現(xiàn)存的行政機(jī)構(gòu)或程序不恰當(dāng)，但對(duì)于如何做卻可能很難達(dá)成共識(shí).對(duì)公共行政改革模型的概括：該模型把改革進(jìn)程描述成多要素的、在許多不同階段都可以進(jìn)行修整的過(guò)程。它包含了社會(huì)－經(jīng)濟(jì)影響、政治壓力和行政制度特征這些背景因素之間的相互作用。它既列出贊成變革的壓力，又列出反對(duì)變革的阻力。它指出并允許不同國(guó)家之間存在不同，這不僅是因?yàn)樗鼈儚牟煌钠瘘c(diǎn)進(jìn)入變革進(jìn)程，而且還因?yàn)槊總€(gè)國(guó)家都有自己獨(dú)特的政治和行政體系(E和L).當(dāng)代西方國(guó)家行政改革的幾種類型國(guó)家結(jié)構(gòu)行政體系政治－行政關(guān)系行政文化政策建議的來(lái)源澳大利亞聯(lián)邦制：合作多數(shù)派分離；稍帶政治性公眾利益以行政部門為主加拿大聯(lián)邦制多數(shù)派分離公眾利益主要是行政部門芬蘭中央政府：權(quán)力下放；分散協(xié)商型分離；政治性很強(qiáng)傾向于法制國(guó)家主要是行政部門法國(guó)中央政府：以前很集權(quán)；合作居間結(jié)合；政治性很強(qiáng)主要是法制國(guó)家形式主要是行政部門德國(guó)聯(lián)邦制居間分離；政治性很強(qiáng)法制國(guó)家主要是行政部門（加上學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)）荷蘭中央政府：權(quán)力下放；分散協(xié)商型分離；政治性很強(qiáng)法制，轉(zhuǎn)為多元化，以認(rèn)同為基礎(chǔ)多重混合：行政部門、學(xué)術(shù)界和專家新西蘭中央政府：集權(quán)