全域土地綜合整治規(guī)劃思路與探索

全域土地綜合整治規(guī)劃思路與探索摘要：按照《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》相關(guān)部署要求，各地積極開展全域土地綜合整治試點工作。在具體推進過程中，一些問題亟需解決?；谛聲r代國土空間治理現(xiàn)代化的要求，全面理解全域土地綜合整治的趨勢和作用，探討新時代全域土地綜合整治規(guī)劃思路，對于構(gòu)建和完善系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)劃、運行有效的現(xiàn)代空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的意義。關(guān)鍵詞：全域土地綜合整治；理念趨向；思路；路徑；工作建議引言我國土地綜合整治經(jīng)過30多年的探索與實踐，其內(nèi)涵與外延隨著時代的變遷得到不斷豐富和發(fā)展。近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進，我國土地開發(fā)過度、無序、零散問題日趨嚴重，鄉(xiāng)村耕地碎片化、建設(shè)用地利用低效化、生態(tài)用地退化以及空間布局無序化等多重問題并存，針對發(fā)展中出現(xiàn)的這些新問題，自然資源管理部門對土地綜合整治政策進行了調(diào)整，逐步從注重耕地數(shù)量，向多要素綜合、多目標統(tǒng)籌的綜合整治轉(zhuǎn)變，提出了提高耕地質(zhì)量、推進鄉(xiāng)村振興、保護景觀生態(tài)與文化傳承等多目標新要求。1全域土地綜合整治的內(nèi)涵全域土地綜合整治，是在現(xiàn)代國土空間治理的引領(lǐng)下，運用現(xiàn)代化的理念和手段，在特定區(qū)域內(nèi)為充分挖掘自然資源利用潛力、優(yōu)化空間格局布局、保護和恢復(fù)自然生態(tài)格局、促進鄉(xiāng)村全面振興而開展的全域全要素設(shè)計、一體化實施的治理活動；是現(xiàn)代國土空間治理體系不可分割的部分。以此為基礎(chǔ)，全域土地綜合整治就是現(xiàn)代國土空間治理體系在鄉(xiāng)村地區(qū)的具體實現(xiàn)，就是以落實國土空間規(guī)劃的規(guī)劃管控為綱要而開展的一切優(yōu)化和治理活動。2現(xiàn)代國土空間治理體系的內(nèi)涵通常來講，國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間和時間上做出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃。通過加強國土空間規(guī)劃功能定位，全面落實各項制度，能夠有效保護生態(tài)環(huán)境，確?，F(xiàn)有土地資源得到高效利用。此外，通過加強國土空間規(guī)劃功能定位與實施，能夠進一步滿足現(xiàn)代社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展需求，將生態(tài)環(huán)境與國土資源統(tǒng)一協(xié)調(diào)，真正達到可持續(xù)性發(fā)展目標。對于國家相關(guān)部門來講，要根據(jù)國家發(fā)展策略，對現(xiàn)有的國土資源規(guī)劃方案進行完善，在提升現(xiàn)有國土資源利用率的同時有效保護生態(tài)環(huán)境。3全域土地整治規(guī)劃面臨的問題當前，全域土地整治規(guī)劃試點工作正在全國如火如荼地開展，大都在傳統(tǒng)土地整治基礎(chǔ)上進行了一系列的有效探索和嘗試，但也普遍存在以下問題。（1）缺乏科學(xué)的規(guī)劃指引，現(xiàn)有村莊規(guī)劃的統(tǒng)籌性不足，無法全面地對全域土地綜合整治進行有效的指引。（2）對全域土地綜合整治的內(nèi)涵和目標任務(wù)理解不透徹，系統(tǒng)性、綜合性、整體性不足，優(yōu)化空間格局能力有限。（3）未能貫徹生態(tài)文明建設(shè)要求，未能落實生態(tài)保護優(yōu)先。（4）缺乏試點資金來源，區(qū)域涉農(nóng)項目資金統(tǒng)籌有限，引入社會資本機制不健全。如何解決或規(guī)避以上問題，成為做好全域土地綜合整治規(guī)劃的關(guān)鍵。4全域土地綜合整治趨向4.1立健全權(quán)屬調(diào)整的政策機制和技術(shù)體系全域土地綜合整治的核心任務(wù)之一是優(yōu)化國土空間布局，在廣東省農(nóng)村地區(qū)土地權(quán)屬現(xiàn)狀之下，開展全域土地綜合整治必然存在權(quán)屬調(diào)整的需要。權(quán)屬調(diào)整既是用益物權(quán)權(quán)利歸屬的變更，也是土地價值再分配的過程，權(quán)屬調(diào)整能否順利實施，直接關(guān)系到土地權(quán)利人參與全域土地綜合整治的積極性。針對廣東省國有土地與集體土地相互混雜，集體土地之間相互交錯，亟需開展權(quán)屬調(diào)整但缺乏政策路徑的問題，建議：結(jié)合我國具體國情，健全土地權(quán)屬調(diào)整的政策機制，允許在全域土地綜合整治范圍內(nèi)打破權(quán)屬邊界，重新劃分宗地和確定產(chǎn)權(quán)歸屬，既允許相同土地所有權(quán)之下不同土地使用權(quán)之間的權(quán)屬調(diào)整，也允許國有土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)、不同集體土地所有權(quán)之間的調(diào)整，同時建立起土地權(quán)屬調(diào)整的調(diào)查、評估、分配、登記技術(shù)體系，在堅持農(nóng)民主體和村民自治的前提下，保障土地權(quán)屬調(diào)整后的土地價值再分配公平合理，積極穩(wěn)妥有序推進權(quán)屬調(diào)整工作。4.2優(yōu)化資源配置根據(jù)國土空間規(guī)劃利用特點，合理選擇規(guī)劃指標，并遵守分級發(fā)展原則，對各類資源進行優(yōu)化配置。通過科學(xué)利用土地資源，并對既有的規(guī)劃方案進行改進，不僅能夠提高土地資源利用效率，而且能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展控制目標。相關(guān)人員要結(jié)合不同區(qū)域的具體情況，合理選擇土地開發(fā)目標，并逐層分解，采取合理的管控方法。例如，可以采用土地年度規(guī)劃方案，但需各個部門的審核通過之后方可實施。我國在土地管理環(huán)節(jié)實行兩級發(fā)展制度，第一級的發(fā)展管理制度主要以土地用途為核心，采取自上而下指標，有針對性地開展各項管理工作，通過加強總體規(guī)劃，更好地反映上級政府管理地方政府的意圖，對土地發(fā)展權(quán)起到一定管控作用。第二級管理主要是地方政府對社會或者市場進行管控，主要表現(xiàn)為“一書三證”。4.3提高土地管理重視，嚴格土地使用標準管控針對城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理存在的問題，要進一步加強土地管理工作，相關(guān)部門首先要認識到土地管理在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中的重要性，提高對該項工作的重視程度，從經(jīng)濟發(fā)展遠景等戰(zhàn)略目標出現(xiàn)，立足現(xiàn)狀，視角長遠，對土地資源進行科學(xué)合理規(guī)劃，嚴格按照有關(guān)規(guī)范要求，切實有效開展土地管理工作，提高土地資源利用效益。其次，土地使用標準是開展土地管理的重要依據(jù)，也是規(guī)范管理的重要限制性要素，因此在土地管理中要結(jié)合區(qū)域土地資源及經(jīng)濟發(fā)展趨勢等有效明確不同類型、范圍內(nèi)土地資源的用途，進一步加強對土地利用標準的管控，提高土地資源規(guī)劃穩(wěn)定性，為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)提供穩(wěn)定保障。此外，要加快推進類型建設(shè)用地標準體系建設(shè)，及時發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)中不合理用地情況，強化整體利用管理。4.4明確土地規(guī)劃目標結(jié)合城鄉(xiāng)土地規(guī)劃目標的落實情況，工作人員需要對既有的規(guī)劃目標進行完善，通過合理的分解，有針對性地進行治理規(guī)劃，進一步提高土地資源利用效率。例如，在部分農(nóng)村可以根據(jù)糧食產(chǎn)量情況，不斷擴大農(nóng)田規(guī)模，提高耕地質(zhì)量，進而確保各項資源得到高效利用。此外，根據(jù)農(nóng)村土地利用情況以及周圍生態(tài)環(huán)境保護情況，優(yōu)化各項規(guī)劃指標，遵守低效開發(fā)原則，確保土地資源得到良好利用，進一步提升各項管理制度的落實效果。結(jié)束語科學(xué)配置建設(shè)用地是促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會活動可持續(xù)開展和自然資源節(jié)約集約利用目標同步實現(xiàn)的重要保證。當前，建設(shè)用地指標配置作為建設(shè)用地利用研究的方向之一還有進一步深化研究的空間，相關(guān)基礎(chǔ)理論、配置規(guī)則及方法和法律法規(guī)保障體系的研究仍需不斷加強。針對配置過程中存在的多學(xué)科知識的運用不夠、配置規(guī)則及方法實踐性有待加強、控制性指標設(shè)定過程科學(xué)性不足、相關(guān)工作缺乏法規(guī)保障等問題加強研究，對于不斷提升指標配置科學(xué)性具有重要的意義。圍繞建設(shè)用地利用的科學(xué)問題有很多，自上而下的建設(shè)用地指標配置作為中國特色社會主義土地制度的重要衍生一直未曾被忽視，在過去的幾十年中對中國建設(shè)用地規(guī)模的控制起到了重要作用。參考文獻周佃朋.論生態(tài)理念下的土地利用總體規(guī)劃[J].中國住宅設(shè)施,2019(12):20-21.魏峰.探析城市規(guī)劃管理對城市規(guī)劃設(shè)計的影響3].工程建設(shè)與設(shè)計，2019(24):5