應(yīng)式分解失地農(nóng)民問題研究的一種思路破析

“應(yīng)”式分解失地農(nóng)民問題研究的一種思路破析

當(dāng)前，失地農(nóng)民問題是社會各界關(guān)注的熱點問題。眾多專家學(xué)者致力于失地農(nóng)民問題研究，努力尋求有效解決失地農(nóng)民問題的良方。然而，方案多，成效微。反思諸家研究成果，失地農(nóng)民問題的研究存在著一種具有共性的思維傾向，且稱之為“‘應(yīng)’式思維”。本文希望通過對“應(yīng)”式思維的破析，能夠從中洞悉諸方案低效的緣由，為失地農(nóng)民問題的有效解決盡綿薄之力。一、何謂“應(yīng)”式思維所謂“應(yīng)”式思維，是學(xué)者在研究失地農(nóng)民問題時具有的一種有意無意的思維傾向：一方面弱化政府的征地責(zé)任，另一方面強化失地農(nóng)民問題解決的政府作用。“應(yīng)”式思維具體表現(xiàn)為：1.在失地農(nóng)民問題的背景研究上，強調(diào)大規(guī)模農(nóng)民失地是城市化(或城鎮(zhèn)化，下同)發(fā)展的歷史必然。它認(rèn)為，城市化以農(nóng)民失地為前提，是工業(yè)化發(fā)展的必經(jīng)之路。中國農(nóng)業(yè)人口多，大規(guī)模農(nóng)民失地是其發(fā)展的必然結(jié)果，失地農(nóng)民問題難以避免。這樣，失地農(nóng)民問題的宏大背景解讀使得失地的必然性增強了問題的可接受性，農(nóng)民失地合理性被轉(zhuǎn)化為失地農(nóng)民問題存在的合理性。而且，對失地農(nóng)民而言，這是一個可憧憬的城市化：便捷高效的城市公共服務(wù)；充裕的物質(zhì)福利供應(yīng)；文明的可享受的城市社會發(fā)展。由政府主導(dǎo)的城市化征地占據(jù)了道義的制高點，備受指責(zé)的政府形象就具有了忍辱負(fù)重的道德色彩。2.在失地農(nóng)民問題的成因研究上，認(rèn)為政府應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，只是政府的行為責(zé)任是屬于過失性的，是失誤造成了失地農(nóng)民問題。征地的過失性錯誤開啟了對政府責(zé)任的諒解之門。城市化背景賦予了政府征地動機的正義性，過失性行為缺陷卸掉了政府征地過程中剩余的道德和政治抱怨。3.在化解失地農(nóng)民問題的措施研究上，比較推崇“土地?fù)Q社?！钡恼鞯卣?，對行政部門依賴性強，往往用“政府應(yīng)該如何”等具有責(zé)任意識或期待意識的表達(dá)方式?！皯?yīng)”式思維認(rèn)為，當(dāng)前雖然出現(xiàn)了嚴(yán)重的失地農(nóng)民問題，影響了社會的和諧與穩(wěn)定，但政府能夠通過自身努力解決失地農(nóng)民問題，期待政府自我糾錯。從“應(yīng)”式思維內(nèi)在一致性來看，城市化發(fā)展的征地目的，過程中的過失性錯誤，為政府在解決失地農(nóng)民問題上有意愿、有能力自我糾錯作了合乎情理的鋪墊。二、大規(guī)模農(nóng)民失地是必經(jīng)的“卡夫丁峽谷”？“應(yīng)”式思維認(rèn)為，城市化符合社會發(fā)展潮流，具有歷史必然性，發(fā)展城市化必然征地，必然產(chǎn)生大量失地農(nóng)民，帶來失地農(nóng)民問題。城市化“意味著越來越多的農(nóng)民成為失地農(nóng)民，并且因種種原因還會使失地農(nóng)民受到傷害，許多權(quán)力和利益失去。但是，我們不能因為害怕農(nóng)民失地和失地后權(quán)益受到侵害而使城市化進程停步不前?！盵1]“正像沒有‘圈地運動’就沒有英國工業(yè)革命和現(xiàn)代市場經(jīng)濟制度一樣，維持城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)將無法實現(xiàn)我國的現(xiàn)代化。城市化盡管會造成失地農(nóng)民問題，但卻是歷史發(fā)展的必然要求?！盵2]就是說，大規(guī)模農(nóng)民失地是必經(jīng)的“卡夫丁峽谷”，失地農(nóng)民問題是幸福前的“陣痛”。因為，城市化意味著進步與發(fā)展，是包括失地農(nóng)民在內(nèi)的全體人民共享的文明盛宴?！盎馕覈r(nóng)’難題主要依靠城市化，通過城市的積聚效應(yīng)，創(chuàng)造龐大的就業(yè)機會，將分散在農(nóng)村小塊土地上的多余農(nóng)民吸引到城市就業(yè)和向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而大規(guī)模減少農(nóng)民，使農(nóng)業(yè)向機械化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；较虬l(fā)展，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率?！盵1]城市化“在改善當(dāng)?shù)厣瞽h(huán)境的同時，也給農(nóng)民的生存和就業(yè)帶來一定的影響。農(nóng)地流轉(zhuǎn)為公益性用地可以改善當(dāng)?shù)亟煌?、通訊、學(xué)校、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。農(nóng)地流轉(zhuǎn)為產(chǎn)業(yè)性用地可以繁榮地方經(jīng)濟，提高人們生活水平?！盵3]對失去土地的失地農(nóng)民而言，城市化“為他們創(chuàng)造了一次擺脫相對落后的農(nóng)村生活環(huán)境的機會，從而開始一種新的城市生活?！盵2]城市化為所有人勾繪了一幅美好藍(lán)圖。然而，“城市化”畢竟不是一個純抽象的概念運轉(zhuǎn)，可以確定的是：1.城市化的必然性不意味著城市化推進的時機、條件具有了必然性。方時皎認(rèn)為，城市化的產(chǎn)生是一個自然過程，“資源、資本、技術(shù)、勞動力是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和完善城鎮(zhèn)建設(shè)的客觀條件，只有在具備上述生產(chǎn)要素的條件下，才會吸引產(chǎn)業(yè)的流入，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展才能帶動城鎮(zhèn)各項基礎(chǔ)設(shè)施的更新，城鎮(zhèn)化才會產(chǎn)生?！盵4]我國當(dāng)前并不具備這樣成熟的時機和條件，在城市有限資源的情況下，“我國城市化對勞動力的釋放規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城市的吸納能力?！盵5]因而，“現(xiàn)階段所大力推進的城市化，并不是經(jīng)濟發(fā)展趨勢的自然過程和要求，很大程度上有著行政力量的痕跡，”[5]這是有問題的。2.城市化的必然性不意味著推進城市化方式的必然性。王征兵提出，“城市化是不是就以大量農(nóng)地被占用為目的呢？答案是否定的?！盵6]因為，城市化若以農(nóng)民貧困為代價，按照帕累托(Pareto)最優(yōu)理論，這種“人為造城”運動是無效的。中國的城市化之路，應(yīng)該探尋適合中國國情的城市化發(fā)展路徑。3.城市化的必然性不意味著征地目的和城市化目的相一致的必然性?！笆У剞r(nóng)民問題已經(jīng)成為一個嚴(yán)重的社會問題。這不僅有違于城市化的初衷，也必然對我國的經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生重大影響?！盵7]學(xué)者的感嘆無疑增添了我們對征地目的和城市化發(fā)展目的背離的疑慮?？疾煺鞯厥找娴姆峙浜褪褂檬桥袛嗾鞯卣嬲鈭D的簡單方法。從分配來看，農(nóng)用地征用的土地收益分配格局是，政府占60～70%，村集體占25～30%，農(nóng)民僅占5～10%，政府征地越多獲利越大。據(jù)估計，改革開放以來，各級地方政府通過農(nóng)地征用的“剪刀差”，從農(nóng)民身上拿走的價值總額高達(dá)20～30萬億元?？磧蓚€例子，2005年，沈陽近郊某區(qū)政府把土地以每畝100萬元的價格賣給開發(fā)商，返還給村集體和村民的補償款為每畝地20萬元，村集體和農(nóng)民所得合計僅占賣地價格總額的20%；蘇州市吳中區(qū)在2001-2005年共獲土地出讓金56.43億元，支付農(nóng)民安置補償款7.93億元，政府實際可控收入占比高達(dá)85.95%。從使用上看，“無論工業(yè)性用地，還是經(jīng)營性用地，政府獲取的增值收益都在70%以上；其中地方政府的支配又在90%以上，用于城市建設(shè)和土地開發(fā)在80%以上，用于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比例不足20%?！盵8]在浙江一些地區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“土地收益農(nóng)民只能拿到8%，政府可以拿到80%，全部用于城市市政建設(shè)?！盵9]目前，中國200多個地級市中有183個規(guī)劃建設(shè)國際大都市?；蛟S，美麗的借口只為拿地。城市化發(fā)展不應(yīng)該是一個簡單的倒騰式的農(nóng)地非農(nóng)化增益“收割”，也不應(yīng)是將大批收益資金用于增益那些具有官員“臉面”并影響其升遷的GDP指標(biāo)和城市建設(shè)。和失地農(nóng)民“征地返貧”最密切的其實不是城市化憧憬，而是如何才算城市化和如何才能推進城市化。聯(lián)合國助理秘書長恩道(Ndow)指出：“城市化既可能是無可比擬的未來之光明前景所在，也可能是前所未有的災(zāi)難兇兆。所以未來社會怎樣就取決于我們當(dāng)今的所作所為?！盵5]三、過失：一個缺乏說服力的理由“應(yīng)”式思維是這樣表述政府在失地農(nóng)民問題上的責(zé)任的：“土地征用是政府行為，忽視了農(nóng)民集體作為集體土地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利，”[10]“現(xiàn)行農(nóng)地征用制度及安置補償政策失誤是導(dǎo)致失地農(nóng)民問題日趨惡化的直接原因?！盵11]從學(xué)者所選擇的用來權(quán)衡政府責(zé)任的詞語(“忽視”、“失誤”)可以看出，他們認(rèn)為政府的責(zé)任是過失性的。從前面述及的地方政府在土地分配上獲得的巨大收益及其使用情況來看，“過失”之說，難以令人信服，更多的證據(jù)指向了地方政府的主觀故意。(一)政府以違規(guī)方式將非公共用地按照公共用地征用，目的明確我國憲法和法律規(guī)定，集體農(nóng)用地的征用應(yīng)基于公共利益需要。然而，實際發(fā)生的政府征地行為多是非公益性的。江蘇“不論何種投資主體搞建設(shè)，均征用農(nóng)民集體的土地，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了‘為了公共利益’這個范圍”。[10]武漢市非公益性土地征收比例高達(dá)69.04%。如此高比例的違規(guī)用地絕不是地方政府的行為失誤所能完全解讀的。地方財政持續(xù)增收和自主支配的沖動或許是不惜違規(guī)的根源。(二)失地農(nóng)民參與度低，政府信息不透明、不公開，意圖明顯1.在征地過程中，失地農(nóng)民缺乏參與感，地方政府和村組干部沒有或很少召開村民大會等相關(guān)會議，沒有或很少征求意見。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組在對1106戶失地農(nóng)民的問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有48.1%的農(nóng)民表示征地前沒有聽取意見，21.5%的人表示僅在形式上征求過意見。[12]2.征地政策等信息不透明、不公開。2008年，王鋒等對浙江湖州102位失地農(nóng)民進行調(diào)查，有55.5%的居民表示對征地拆遷補償政策不太了解，27.7%的居民完全不了解，合計占調(diào)查總數(shù)的83.2%。在被問及“征地拆遷的過程運作是否公開、透明”時，77.5%的居民認(rèn)為不公開、不透明。[13]3.征地前后很少公告。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的調(diào)查顯示，只有38.1%的農(nóng)戶在征地前看到征地公告，37.2%的農(nóng)戶看到了補償公告，有些地區(qū)征地公告公示制度尚未形成。[12]江蘇“兩公告一登記”制度執(zhí)行不完善，“有的公告，有的不公告；公告的內(nèi)容也不符合國家和省里的要求，內(nèi)容不具體，滿足于為做公告而做公告……由于缺乏應(yīng)有的公開透明度，一定程度上導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對土地補償費用的克扣和挪用?！盵10]江蘇實際上是按照自己的需要實行選擇性公告。不透明的信息遮掩著不便透明的利益。(三)失地農(nóng)民生存艱難，基層政府心知肚明從征地后的信息反饋來看，農(nóng)民失地后成為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無”人員，其中有半數(shù)生活水平下降，征地返貧現(xiàn)象普遍，因而較高的調(diào)查比例顯示失地農(nóng)民對征地政策或征地補償不滿意。面對失地農(nóng)民日趨艱難的生存困境和較高的民怨，地方和基層的政府官員不可能毫不知情(見表1)。(四)大量的由失地農(nóng)民問題所引發(fā)的群體性事件表明，地方政府的責(zé)任并非緣于忽視統(tǒng)計資料顯示，2005年，全國有8萬多起群體性事件，其中多起是因土地征用補償過低引發(fā)的農(nóng)民維權(quán)事件，較著名的有河北定州征地事件、四川自貢匯東高新技術(shù)開發(fā)區(qū)征地事件、北京順義征地事件等。據(jù)福建省有關(guān)部門資料統(tǒng)計，“2005年僅在省政府及其門口共發(fā)生群體性事件352批次，其中因征地搬遷原因而發(fā)生的有142批次，占40.3%”[17]，2006年群體性事件更是超過9萬起。如此密集頻發(fā)的群體性事件，是不能簡單地以過失來搪塞政府征地責(zé)任的。郭明對此現(xiàn)象進行總結(jié)，“因土地征用或占有而產(chǎn)生的利益分配不公，是引發(fā)農(nóng)民維權(quán)行動的主要誘因?！盵18]而“政府處理問題不到位或者政府不作為，是激發(fā)農(nóng)民與政府矛盾的關(guān)鍵?！盵18]四、社保難成破解失地農(nóng)民問題的良方“應(yīng)”式思維認(rèn)為失地農(nóng)民問題很大程度上是由于失地農(nóng)民沒有社會保障或社會保障不完善。失地農(nóng)民問題之所以出現(xiàn)，“正是政府長期忽視農(nóng)民本應(yīng)享有基本的社會保障權(quán)利造成的”，[11]“由于失地農(nóng)民的保障問題沒有得到很好的解決，使他們成為一個弱勢群體和被邊緣化的群體?！盵19]因而，“應(yīng)”式思維推崇社會保障，希望通過建立和完善“土地?fù)Q社?！钡恼鞯乇Ｕ险咦鳛閼?yīng)對失地農(nóng)民問題的主要措施?！捌平獬鞘谢M程中的失地農(nóng)民問題關(guān)鍵在于落實以就業(yè)為支撐的社會保障體系?！盵20]社保是否具備解決失地農(nóng)民問題的潛質(zhì)呢？我們不妨看看實證統(tǒng)計(見表2)。統(tǒng)計顯示，失地農(nóng)民對社保需求意愿強烈，這是失地農(nóng)民希望失地風(fēng)險最小化的一種表現(xiàn)。各級政府在征地實踐中也大力推舉社會保障，這本是一拍即合的事，實際情況卻并不樂觀。失地農(nóng)民不買賬的原因是，我國的社會保障存在諸多問題，抵消了失地農(nóng)民的入保激情，并產(chǎn)生了相當(dāng)大的負(fù)面作用。主要問題有：1.保障水平低，城鄉(xiāng)、地區(qū)間差別大。2.保障方式單一、制度覆蓋窄、資金缺口大。3.政府社?；鸪鲑Y部分到位率低或根本未注資。4.失地農(nóng)民對政府相關(guān)部門在社保資金監(jiān)管和提供社保服務(wù)方面缺乏信任。即便不談社保自身存在的問題，從失地農(nóng)民問題更深入的方面思考，“土地?fù)Q社保”沒有充分考慮失地農(nóng)民土地的保值增值，沒有思考土地是否具有保障功能和能否承擔(dān)保障責(zé)任，沒有認(rèn)識到政府應(yīng)承擔(dān)社會保障這類基本公共服務(wù)品均等化的供給責(zé)任，也沒有考慮到失地農(nóng)民如何分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的發(fā)展成果，更未思慮如何促進失地農(nóng)民發(fā)家致富和共同富裕等問題。當(dāng)然，“土地?fù)Q社?！钡默F(xiàn)實意義是緩解當(dāng)前日趨嚴(yán)峻的征地矛盾，維持失地農(nóng)民生存需要。主要措施是，政府將征地補償款中的一部分留作失地農(nóng)民社?；穑⒁哉?、被征地集體經(jīng)濟組織、失地農(nóng)民個人三方注資的方式建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險。上海市2003年規(guī)定，安置補償款應(yīng)首先用于交納不低于15年的小城鎮(zhèn)社會保險；浙江省在《關(guān)于建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度的指導(dǎo)意見》中指出，“政府出資部分不低于保障總額的30%，從土地出讓金列支；集體承擔(dān)部分不低于保障基金總額的40%，從土地補償費中列支；個人承擔(dān)部分從征地安置補助費中抵繳。”[21]表面看來，“社會保障基金堅持了多元化和社會化原則，由政府、集體和個人共同負(fù)擔(dān)，但實質(zhì)上是來自于土地價值款項，‘羊毛出在羊身上’?！盵21]而且，政府承諾的注資遲遲不能兌現(xiàn)，四川都江堰和浙江臺州等地都存在政府資金不到位的問題，真正確保到位的還是失地農(nóng)民的(部分)征地補償款。這樣的社會保障顯然難以成為失地農(nóng)民問題的治病良方。失地農(nóng)民問題的本質(zhì)是農(nóng)民權(quán)益缺失問題，建立和完善失地農(nóng)民社會保障只是一種失地農(nóng)民困境的應(yīng)對措施，沒有觸及農(nóng)民不平等的公民權(quán)問題，在緩解民生的同時，卻延擱了農(nóng)民平等公民權(quán)的訴求。因而，只能治標(biāo)不能治本。五、自我糾錯：難在哪兒除了推崇社保，“應(yīng)”式思維將解決失地農(nóng)民問題的基本策略定位在“政府應(yīng)該如何”，期待政府自我糾錯。主要內(nèi)容包括：1.政府應(yīng)重新自我定位?！霸诤椭C社會與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念下，地方政府亟須重新定位，應(yīng)該向公共管理和公共服務(wù)角色轉(zhuǎn)變?！盵24]2.政府應(yīng)自我規(guī)范、自我約束?！罢畱?yīng)規(guī)范征地行為，健全征地程序。針對目前存在的土地征用目標(biāo)泛化現(xiàn)象，必須將土地征用嚴(yán)格控制在公共利益限定的范圍內(nèi)，明確界定公共利益范疇。”[25]3.政府應(yīng)讓利于民。政府“應(yīng)堅持征地收益分配向失地農(nóng)民傾斜的原則，讓失地農(nóng)民拿大頭、政府得中頭、集體拿小頭，即失地農(nóng)民占70%左右，地方政府占25%左右，村級組織占5%左右?！盵18]4.政府應(yīng)自我監(jiān)督?！罢畱?yīng)該在拆遷中設(shè)立專門的監(jiān)察機構(gòu)，從而保證在公益性拆遷中不缺位，在營利性拆遷中不越位?！盵26]學(xué)者對他們所認(rèn)定的能夠站到公共利益立場的政府提出了全方位的要求或期待，政府也采取了一些改革措施。然而，問題總是不能取得根本性突破，因為作為被改革的對象，政府不但是改革的制定者、執(zhí)行者和裁決者，還是現(xiàn)有政策的既得利益者。所以，要求政府自我改革，削減自己的利益和權(quán)力，是十分困難的。(一)政府自我糾錯的困難之一：作為理性經(jīng)濟人，難斷唯利之心觀照地方政府在征地過程中的表現(xiàn)，西方公共選擇學(xué)派的理論詮釋比較合乎邏輯。布坎南(Buchanan)認(rèn)為，政府是有著自己利益的利益集團，并不代表公共利益。政府官員是政治市場中的理性經(jīng)濟人，具有追求自身利益最大化的傾向。在當(dāng)今中國，農(nóng)村基層政權(quán)“日益成為具有獨立利益的社會行動者……他們以自身利益為取向進行行動，不斷在國家利益和村莊利益之間尋找平衡點，為自我利益創(chuàng)造空間，日益成為具有獨立利益的社會行動者?！盵9]在征地中，政府利益集團“利用征地的特權(quán)和在市場上的壟斷地位，按自己效用最大化原則，謀取較高收益”[7]，且常以自身受益最大化為衡量征地公共政策制定或變革的首要考量依據(jù)，“面對農(nóng)民對資源、機會的強烈需求，他們竭力保持其權(quán)屬靜止不動，除非這種變動能為他們自己帶來利益?！盵27]因此，期待地方政府自覺轉(zhuǎn)身為公平規(guī)則的制定者和維護者，自覺成為群體利益的公平分配者，極為困難。(二)政府自我糾錯的困難之二：中央對地方治理的依賴由于地方權(quán)力事實上來源于中央授權(quán)，調(diào)查顯示，失地農(nóng)民往往會向征地政府的上級或更上級直至中央反映征地問題。他們相信，只要不斷向上反映，問題就會得到解決。在一定范圍內(nèi)，這條路徑是有用的，但有其限度。盡管基層政權(quán)與農(nóng)民利益的分離不斷制造緊張的社會關(guān)系，更多的社會建制仍將權(quán)力分配給地方政府，強化其控制和整合基層利益的中心地位。其原因在于，“國家治理對它的依賴，”[27]從而使得基層政權(quán)總體上在經(jīng)濟政治和社會權(quán)力方面保持控制優(yōu)勢。這樣一種結(jié)構(gòu)也使國家“經(jīng)常處于衡量的境地：如果保護基層政權(quán)的威信，往往激化了基層政權(quán)和社會的利益沖突，如果保護村民權(quán)益，又不能不在結(jié)果上‘損害’基層政權(quán)的權(quán)力。國家不得不徘徊搖擺于兩極之間，因事而異，不斷補救基層政權(quán)和社會之間出現(xiàn)的沖突。”[27]所以，從實際效果來看，“雖然黨的十六屆三中全會提出了‘嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地’的改革思路，但至今，區(qū)分公益性和經(jīng)營性用地的政策措施仍然沒有出臺?！盵28]雖然國家提出了建立最嚴(yán)格耕地保護制度的政策，“一些地方政府采取了許多變通性辦法，致使中央提出的建立最嚴(yán)格耕地保護制度的政策難以落到實處?！盵28]可見，地方政府在面對中央權(quán)威時并非十分被動，“它們已經(jīng)營造了相當(dāng)?shù)?非法律權(quán)利意義上的)‘自主’活動空間；它們的社會位置及其專門利益，無論相對于國家權(quán)力還是社會權(quán)力的發(fā)展，都具有相當(dāng)?shù)摹灾餍浴饬x，并導(dǎo)致國家管治對它們的嚴(yán)重依賴。由于這種依賴，國家不得不容忍基層政權(quán)的不當(dāng)行為對于國家權(quán)威在道德和治理原則上的損害，來換取基層社會的象征性服從，以便使得通過它們的間接控制可以持續(xù)?！盵27]這或許正是失地農(nóng)民問題拖而難決的緣由。(三)政府自我糾錯的困難之三：行政監(jiān)督機制存在體制性缺陷在中國，政府權(quán)力很大，是一個全能政府，雖然有行政系統(tǒng)內(nèi)和行政系統(tǒng)外這樣較為完善的行政監(jiān)督體系，然而，行政監(jiān)督實際處于民間戲稱的“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太險，群眾監(jiān)督太難，法律監(jiān)督太晚”的尷尬局面。從國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督來看，按憲法設(shè)計，人民代表大會是我國的國家權(quán)力機關(guān)，其他一切國家機關(guān)由它產(chǎn)生、對它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督。然而，在現(xiàn)實政治架構(gòu)下，地方黨委往往直接決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事務(wù)，包括重大的行政事務(wù)。這樣，在黨領(lǐng)導(dǎo)下開展工作的人大對政府的監(jiān)督可能最終都會監(jiān)督到地方黨委的頭上。而且，陸續(xù)出現(xiàn)的地方黨委書記兼職人大主任的局面又使得人大監(jiān)督由很難監(jiān)督演變成了自我監(jiān)督。從司法機關(guān)的監(jiān)督來看，由于各級法院和檢察院在組織人事上受制于同級或上級黨委，其財政經(jīng)費、人員編制、工資福利、后勤保障乃至子女就業(yè)等一系列問題均受制于同級政府，所以，司法機關(guān)行使獨立的司法監(jiān)督職能并不現(xiàn)實。從社會監(jiān)督來看，雖然“長期共存、互相監(jiān)督”是多黨合作的基本方針，但政協(xié)影響決策的活動無章可循，彈性很大，常是事后表態(tài)支持擁護的多，而事前影響參與的少；社團組織和公民監(jiān)督十分困難，“雙重管理體制”下的社團組織大多具有半官方色彩，憲法雖然賦予了公民的監(jiān)督權(quán)利，但在當(dāng)前公民民主權(quán)利不充分的情況下，監(jiān)督權(quán)利要轉(zhuǎn)化為監(jiān)督權(quán)力，還有很長的一段路要走。也正是這些體制性缺陷使得重要的監(jiān)督法律難以出臺，法律規(guī)范缺乏明確的監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序，一些監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)缺