制度改革與意外后果日本發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的政治學(xué)分析

制度改革與意外后果日本發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的政治學(xué)分析

戰(zhàn)后日本在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增長、創(chuàng)造發(fā)展奇跡的過程中逐漸形成了獨(dú)具特色的發(fā)展模式。這一明顯不同于歐美的發(fā)展模式不僅有效地推動了日本的快速復(fù)興，并使之在短短的三十年間崛起為世界第二大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，而且明顯地影響了許多發(fā)展中國家和地區(qū)，發(fā)揮了一定的示范效應(yīng)。但是，自從20世紀(jì)90年代初期日本經(jīng)濟(jì)泡沫破滅之后，在全球化不斷深入發(fā)展的背景下，為了加強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)能力、提高經(jīng)濟(jì)管理水平和改善生活質(zhì)量，日本實(shí)行了一系列的重要制度改革，開始推動日本模式的轉(zhuǎn)型。但是，這些改革也帶來了一些意外后果，致使日本在應(yīng)對危機(jī)和模式重建過程中成效甚微、步履維艱。本文將以20世紀(jì)90年代初期以來日本的政治與行政改革為研究對象，借鑒政治學(xué)中的新制度主義的基本方法，研究日本發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的動力與進(jìn)程、特點(diǎn)與后果，探尋日本政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)的深層原因，加深對日本政治發(fā)展現(xiàn)狀和未來走向的認(rèn)識。模式轉(zhuǎn)型的背景與動力日本在經(jīng)過戰(zhàn)后的改革與調(diào)整之后，經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)，并從20世紀(jì)50年代中期開始進(jìn)入高速增長時(shí)期，到20世紀(jì)60年代末期日本超過許多西方發(fā)達(dá)國家，成為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國。日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡成為許多學(xué)者研究的重大主題。在分析和探討日本發(fā)展的深層原因和基本軌跡的基礎(chǔ)上，許多學(xué)者不約而同地注意到日本發(fā)展的異質(zhì)特征，認(rèn)為存在著獨(dú)特的日本發(fā)展模式。在提煉和概括日本發(fā)展模式的主要特征和基本要素時(shí)，不同的學(xué)者基于各自的專業(yè)特征和個(gè)人偏好進(jìn)行了許多富有啟發(fā)和各具特色的分析和研究。①從政治學(xué)的角度來看，日本模式的核心特征主要包括如下三個(gè)方面：第一，自民黨的長期執(zhí)政與政治穩(wěn)定。經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須要有一個(gè)穩(wěn)定的宏觀政治環(huán)境，日本在經(jīng)歷戰(zhàn)后初期的政治動蕩與混亂之后逐步走向穩(wěn)定。1955年自由黨與民主黨合并組建新的自由民主黨，加之同年革新勢力實(shí)現(xiàn)聯(lián)合組建的社會黨，最終形成了以保守與革新兩大政黨相互對立為主要特征的“1955年體制”。雖然是議會民主制下的多黨競爭、兩黨對壘，但是社會黨一直未能問鼎政權(quán)，保守的自由民主黨則長期連續(xù)執(zhí)政達(dá)到38年之久。在競爭性的民主政治體制下，自民黨之所以能夠?qū)崿F(xiàn)長期統(tǒng)治，除了冷戰(zhàn)背景下美國的支持等外部要素，最為關(guān)鍵的原因是自民黨確立了重經(jīng)濟(jì)、輕軍備的保守本流路線，并成功地推動了日本經(jīng)濟(jì)的高速增長。隨著經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，日本國民在基本生活水平得到普遍提高之后，更加傾向于支持現(xiàn)存政權(quán)。第二，官僚層的支配地位與行政指導(dǎo)。雖然自民黨長期執(zhí)政，但由于日本深厚的官僚統(tǒng)治傳統(tǒng)和戰(zhàn)后特殊的占領(lǐng)政策，在日本決策過程中官僚長期占據(jù)支配地位，享有一定的優(yōu)勢。在推動戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)高速增長過程中，日本官僚積極收集各國經(jīng)濟(jì)情報(bào)，仔細(xì)分析世界經(jīng)濟(jì)走勢，及時(shí)制定和調(diào)整相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，有效地促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)升級，為創(chuàng)造日本經(jīng)濟(jì)奇跡做出了貢獻(xiàn)。美國著名的日本問題專家查默斯·約翰遜曾經(jīng)指出：“統(tǒng)治日本的是國家官僚精英。他們從全國最好的法學(xué)院的高材生中選拔；其任用是基于法律規(guī)定的國家考試，不受選舉結(jié)果的影響，而首相能夠任命的只有大約二十來個(gè)大臣和長官。官僚起草幾乎所有的法律、法令、命令、法規(guī)以及許可，并通過它們對社會進(jìn)行統(tǒng)治。”②日本政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)造發(fā)展奇跡的具體方式就是行政指導(dǎo)，其本質(zhì)特征在于有關(guān)政府機(jī)構(gòu)或主管官員通過提供或者撤銷、增加或者減少貸款、贈款、補(bǔ)助等優(yōu)惠待遇誘導(dǎo)私營企業(yè)或個(gè)人采取或者停止某些行為。這種行政指導(dǎo)的方法雖然在其他國家也有，但正如日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家都留重人所說：“這是一種在日本比在其他國家更能被普遍接受和有深遠(yuǎn)基礎(chǔ)的行政管理辦法?！雹鄣谌?，合作型的政官關(guān)系與政策協(xié)調(diào)。在自民黨確立經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本路線、政府官僚具體制定產(chǎn)業(yè)政策并進(jìn)行行政指導(dǎo)的過程中，在日本的政官之間和官民之間基本上形成了一種和諧合作的關(guān)系。美國著名的日本專家埃德溫·賴肖爾在論述戰(zhàn)后日本政界、官界和財(cái)界的關(guān)系時(shí)指出：“官僚當(dāng)然處于政治家的最終控制之下，但是很多政治家自己就是官僚出身，與官僚和商界巨頭在中學(xué)和大學(xué)是同班同學(xué)。這三個(gè)集團(tuán)形成一種老朋友的融洽集合體，非常適合相互合作?！雹墚?dāng)然，這不是說日本的政官之間就沒有矛盾和沖突。事實(shí)上，在具體考察日本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)政策制定與執(zhí)行過程時(shí)，我們可以發(fā)現(xiàn)在執(zhí)政黨與在野黨之間、執(zhí)政黨內(nèi)部的各派系之間、執(zhí)政黨與各個(gè)行政省廳之間以及各個(gè)政府部門之間存在許多的對立和斗爭。盡管如此，在日本經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期，特別是在“1955年體制”下，日本的政官關(guān)系比較和諧與融洽，相互尊重，相互合作。在這種長期的合作過程中，日本的政官之間形成了一定的政策協(xié)調(diào)機(jī)制，一些政治家與特定官廳保持密切關(guān)系，互通信息，協(xié)調(diào)立場。但是，在日本經(jīng)濟(jì)泡沫破滅和冷戰(zhàn)結(jié)束之后，原來行之有效的發(fā)展模式就面臨全新的環(huán)境和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，日本不得不謀求改革并推動發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。制度改革與模式轉(zhuǎn)型從20世紀(jì)90年代初期開始，日本歷屆內(nèi)閣都力圖通過制度改革和模式重建來擺脫危機(jī)、推動增長和走向繁榮。1993年自民黨被迫下野后成立的細(xì)川內(nèi)閣以政治改革為歷史使命，推動了相關(guān)法案的通過。1996年橋本龍?zhí)缮吓_之后大刀闊斧地進(jìn)行行政改革，制定并通過了《中央省廳等改革基本法案》，使日本的行政制度發(fā)生了自明治維新以來的一系列重大變化。在2001年到2006年小泉純一郎執(zhí)政期間，日本的制度改革和模式轉(zhuǎn)型更是在“結(jié)構(gòu)改革”的口號下大張旗鼓地得到了推進(jìn)。日本的制度改革持續(xù)時(shí)間長、涉及領(lǐng)域多、產(chǎn)生影響大，這里僅從政治學(xué)的角度重點(diǎn)討論三大方面的改革及其對政黨政治、官僚體制和政官關(guān)系的影響。第一，選舉制度改革。1994年1月29日眾、參兩院通過了政治改革的相關(guān)法案，其核心課題就是選舉制度改革，主要是在眾議院議員選舉過程中把原來的中選區(qū)制度改為小選區(qū)比例代表并立制。眾議院議員的名額從511名減為500名，其中在小選區(qū)選舉產(chǎn)生300名，在比例代表區(qū)選舉產(chǎn)生200名。在新的選舉制度下，日本全國劃分為300個(gè)小選區(qū)和11個(gè)比例代表區(qū)，小選區(qū)各選舉一名議員，比例代表區(qū)按照政黨得票產(chǎn)生數(shù)量不等的多名議員。2000年2月國會通過法案削減20個(gè)比例代表區(qū)的名額，因而眾議院議員的總額進(jìn)一步降為480名。同年10月國會眾參兩院通過了對參議院議員選舉進(jìn)行改革的《公職選舉法修正案》，在參議院議員選舉比例代表區(qū)中實(shí)施非拘束名簿制，規(guī)定選民投票時(shí)既可以寫政黨的名稱，也可以直接填寫候選人的名字，并將參議院議員總額從252個(gè)減少到242個(gè)，其中選舉區(qū)減少6個(gè)，比例代表區(qū)減少4個(gè)。比較政治學(xué)的研究表明，選舉制度的改革必然推動政治勢力的重組，并導(dǎo)致政黨體制的變遷。一般而言，小選區(qū)制度對大黨有利，對小黨不利，因而會推動小黨的聯(lián)合，最終促使兩黨制的形成；而比例代表制則有利于保護(hù)小黨的利益，因此會促使多黨制的發(fā)展。⑤日本在實(shí)行新的選舉制度之后，各種政治力量頻繁地分化組合。為了與執(zhí)政的自民黨相抗衡，在野各黨加強(qiáng)了溝通與協(xié)調(diào)、聯(lián)合與合并，日本的政黨體制開始出現(xiàn)向兩大政黨制發(fā)展的趨勢，其他小黨則日益衰落，被逐漸排除在政治中心之外。首先是在1994年12月由新生黨等9個(gè)黨派組成新進(jìn)黨，黨首是海部俊樹，干事長為小澤一郎。1996年9月以對小澤一郎不滿的菅直人、鳩山由紀(jì)夫等人為首從新進(jìn)黨中分裂出來，單獨(dú)成立了擁有57名國會議員的民主黨。在同年10月舉行的大選中，小澤一郎率領(lǐng)的新進(jìn)黨與橋本龍?zhí)深I(lǐng)導(dǎo)的自民黨形成了新選舉制度下的兩大政黨的首次對決。由于新進(jìn)黨選舉失利，黨內(nèi)要求追究小澤一郎責(zé)任的呼聲高漲，矛盾加深，最終導(dǎo)致了1997年12月的新進(jìn)黨解散。1998年春，新進(jìn)黨解散后的一部分政治勢力與先前成立的民主黨合并組建新的日本民主黨，并在1998年7月的參議員選舉中大獲全勝，直接導(dǎo)致自民黨未能在參議院達(dá)到過半數(shù)的議席，從此開始了自民黨與民主黨兩大政黨競爭的新時(shí)代。在隨后于2000年、2003年和2005年舉行的眾議院議員選舉中，雖然民主黨未能打敗自民黨，而且得票情況并不穩(wěn)定，勢力屢有消長，但是自民黨與民主黨兩黨對峙的基本格局已經(jīng)形成，并相對穩(wěn)定。與此同時(shí)，各個(gè)政黨在選舉中更加強(qiáng)調(diào)政策立場，競相發(fā)表“政權(quán)公約”，眾議院選舉所具有的政權(quán)選擇功能逐漸確立。⑥在2009年8月30日的眾議院選舉中，日本民主黨終于一舉擊敗了長期執(zhí)政的自民黨，成功實(shí)現(xiàn)了政黨輪流執(zhí)政。第二，行政改革。雖然日本歷屆內(nèi)閣都非常重視行政改革并屢有貫徹，但是在日本的經(jīng)濟(jì)泡沫破滅和自民黨的一黨長期政權(quán)結(jié)束之后，新時(shí)期的行政改革具有推動日本模式轉(zhuǎn)型的內(nèi)容和含義，其基本方向就是簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)換政府職能，放松政府管制，削減政府權(quán)限，推進(jìn)地方分權(quán)，發(fā)揮民間、地方和私人部門的積極性和主動性。此次行政改革涉及的具體內(nèi)容非常廣泛，包括了中央政府省廳的機(jī)構(gòu)改革、政府規(guī)制改革、中央與地方關(guān)系改革、獨(dú)立行政法人改革、公務(wù)員制度改革、行政評價(jià)制度建設(shè)、政府信息公開方面的改革等。從直接影響官僚權(quán)限的角度來看，政府規(guī)制改革和地方分權(quán)改革最為重要。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，日本政府開始適應(yīng)時(shí)代要求實(shí)行放松政府規(guī)制的改革。1993年9月至1994年7月的十個(gè)月間，日本政府相繼制定了《緊急經(jīng)濟(jì)對策》、《關(guān)于今后行政改革的推進(jìn)方策》和《推進(jìn)放松規(guī)制綱要》，改革放松了1100多項(xiàng)政府規(guī)制。⑦1995年3月31日，村山內(nèi)閣制定了《推進(jìn)放松政府規(guī)制》的五年規(guī)制改革計(jì)劃。1997年3月，橋本內(nèi)閣修訂了村山內(nèi)閣的規(guī)制改革計(jì)劃，新增放松規(guī)制項(xiàng)目890項(xiàng)，總共達(dá)到2823項(xiàng)。1998年1月在行政改革推進(jìn)本部成立“放松規(guī)制委員會”，其主要職能是監(jiān)督放松規(guī)制計(jì)劃的順利實(shí)施，并提出和審議新的放松規(guī)制改革計(jì)劃。該委員會從1998年2月到3月連續(xù)召開六次會議，討論并提出了放松1268項(xiàng)政府規(guī)制的三年改革計(jì)劃，隨即得到內(nèi)閣的批準(zhǔn)。從1998年5月到1999年3月，該委員會召開了20次會議，討論修改了以前提出的三年改革計(jì)劃，提出追加放松規(guī)制項(xiàng)目917項(xiàng)。在此基礎(chǔ)上，放松規(guī)制委員會提出了政府規(guī)制改革的基本方向和原則，具體包括：經(jīng)濟(jì)性規(guī)制原則上自由化，社會性規(guī)制控制在最低范圍；檢查的民間化、規(guī)制的合理化；規(guī)制內(nèi)容的簡單化、明確化；規(guī)制的國際化；有關(guān)手續(xù)的快速化、透明化。⑧1993年8月曾經(jīng)擔(dān)任熊本縣知事的日本新黨黨首細(xì)川護(hù)熙出任聯(lián)合內(nèi)閣首相，著手推行地方分權(quán)改革。經(jīng)過一段時(shí)間的討論和準(zhǔn)備，1998年5月，日本內(nèi)閣通過了第一次地方分權(quán)推進(jìn)計(jì)劃；1999年3月，通過了第二次地方分權(quán)推進(jìn)計(jì)劃。1999年7月8日，日本國會通過了《地方分權(quán)一攬子法案》，2000年4月1日起正式實(shí)施，有關(guān)地方自治的474項(xiàng)法律得到修正。此次地方分權(quán)改革的基本內(nèi)容包括改革中央集權(quán)的行政體制，發(fā)揮地方公共團(tuán)體的自主性和自立性；廢除機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度，原有的機(jī)關(guān)委任事務(wù)進(jìn)行分解，一部分完全廢除，一部分改為由中央直接管理的事務(wù)，其余部分分別歸入地方自治事務(wù)和法定委托事務(wù)，地方政府統(tǒng)一承擔(dān)廣泛的地方行政事務(wù)；明確規(guī)定中央政府監(jiān)控地方政府處理法定委托行政事務(wù)的程序；設(shè)置中央地方糾紛處理委員會，建立和健全中央與地方關(guān)系處理的法制和機(jī)制。⑨第三，國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革。在反思和批判傳統(tǒng)的官僚主導(dǎo)體制、減少和削弱行政官僚的權(quán)限的同時(shí)，日本政府推行了一系列國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革，試圖加強(qiáng)政治主導(dǎo)，提高政府領(lǐng)導(dǎo)能力，實(shí)現(xiàn)“從官僚主導(dǎo)向政治主導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變。根據(jù)日本著名政治學(xué)家佐佐木毅的解釋，所謂政治主導(dǎo)，并不是單純指個(gè)別政治家的影響力的增大，也不是傳統(tǒng)上理解的執(zhí)政黨主導(dǎo)與政治家主導(dǎo)，而是指通過確立相應(yīng)的體制提高政治家集體的政策制定與執(zhí)行能力，具體而言主要就是以首相為中心的內(nèi)閣主導(dǎo)。⑩為此，日本社會各界、朝野上下進(jìn)行了廣泛的討論，日本國會通過了許多相應(yīng)的法案。具體而言，為了加強(qiáng)政治主導(dǎo)，日本進(jìn)行的國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革主要包括：(1)在中央省廳改革時(shí)，由過去的總理府、經(jīng)濟(jì)企劃廳、沖繩開發(fā)廳組成內(nèi)閣府，直屬首相領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)重要政策問題的方案制定與計(jì)劃起草，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各省廳的關(guān)系。(2)賦予首相在內(nèi)閣會議上單獨(dú)提出法案的權(quán)力，增設(shè)三名相當(dāng)于事務(wù)次官職務(wù)的首相輔佐官、一名內(nèi)閣宣傳官、一名內(nèi)閣情報(bào)官，并在內(nèi)閣府下設(shè)“經(jīng)濟(jì)財(cái)政咨詢會議”、“綜合科學(xué)技術(shù)會議”、“中央防災(zāi)會議”與“男女共同策劃會議”等4個(gè)首相咨詢機(jī)構(gòu)。(3)為了加強(qiáng)執(zhí)政黨對行政官僚機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和首相官邸的政治主導(dǎo)作用，1999年國會決定在廢除政務(wù)次官制的同時(shí)，建立副大臣和大臣政務(wù)官的制度。從2001年開始實(shí)行新的政府體制時(shí)，除了執(zhí)政黨國會議員出任的大臣以外，每個(gè)省廳分別設(shè)置由執(zhí)政黨國會議員擔(dān)任的1到2名、總數(shù)為22名的副大臣，以及由民間人士、官僚出身者、執(zhí)政黨國會議員擔(dān)任的2到3名、總數(shù)為26名的大臣政務(wù)官。副大臣可以代理大臣的職務(wù)，地位高于事務(wù)次官，并通過副大臣會議協(xié)調(diào)各省廳的政策決定，必要時(shí)可直接向首相提出建議、參加國會辯論。大臣政務(wù)官的職能是參與省廳具體的政策立案、起草工作。(4)為了減少對官僚的依賴，增強(qiáng)執(zhí)政黨的政策能力，1999年國會決定廢除政府委員制度。政府委員是指在國會討論過程中代替大臣就有關(guān)法案涉及的問題進(jìn)行答辯的省廳局長級官僚。這些官僚長期主管相關(guān)領(lǐng)域的行政事務(wù)，并負(fù)責(zé)起草提交國會的法案，因此具有廣泛的專業(yè)知識和很強(qiáng)的說明能力。長期以來執(zhí)政黨對高級官僚的依賴，不僅助長了官僚主導(dǎo)政策過程的趨勢，而且使得擔(dān)任大臣的執(zhí)政黨政治家無需深入了解法案內(nèi)容和提高決策能力。廢除政府委員制度的直接目的就是改革政官關(guān)系，提高擔(dān)任大臣的國會議員的執(zhí)政能力，加強(qiáng)政治主導(dǎo)。在20世紀(jì)90年代初期以來日本實(shí)施的政治與行政改革的影響下，日本的政治體制與政治過程發(fā)生了許多重要變化，戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)高速成長時(shí)期形成的日本發(fā)展模式開始出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)型。曾經(jīng)推動日本戰(zhàn)后重新崛起的“1955年體制”在1993年因自民黨長期政權(quán)的垮臺而宣告終結(jié)，隨后的政治與行政改革推動了新的政治體制的形成。日本政治學(xué)者竹中治堅(jiān)把這種新的政治體制稱為“2001年體制”，因?yàn)檎窃?001年日本開始實(shí)行新的政府行政體制，并誕生了新的小泉純一郎內(nèi)閣。根據(jù)竹中治堅(jiān)的分析，“2001年體制”具有如下五大特征：第一，眾議院的選舉制度改為小選區(qū)比例代表并立制，選舉競爭主要在自民黨與民主黨兩大政黨之間展開；第二，從公共輿論獲得支持成為獲取和維持首相地位的重要條件，派系的重要性大為降低，選舉中的政黨本位得到強(qiáng)化，首相的人氣作為選舉的一面旗幟直接影響執(zhí)政黨的選舉戰(zhàn)績；第三，首相的權(quán)力受到作為自民黨總裁的權(quán)限和作為首相的權(quán)限的雙重支持而大大加強(qiáng)了，自民黨派系領(lǐng)袖的實(shí)力不再成為左右首相權(quán)力的條件；第四，行政機(jī)構(gòu)在行政改革之后煥然一新，基本架構(gòu)是一府十二省，內(nèi)閣府的作用擴(kuò)大，財(cái)務(wù)省的權(quán)限縮小，總務(wù)省、國土交通省、厚生勞動省的政策發(fā)言權(quán)提高；第五，參議院議員的影響力提高了。(11)這些特征與以前的“1955年體制”形成鮮明的對照。從這個(gè)意義上講，日本在很大程度上確實(shí)實(shí)現(xiàn)了模式轉(zhuǎn)型。意外后果與轉(zhuǎn)型危機(jī)20世紀(jì)90年代初期以來，日本為了擺脫經(jīng)濟(jì)蕭條和重構(gòu)發(fā)展模式，推行了大量的政治與行政改革措施，但是，這些改革并未取得預(yù)期的成果。在經(jīng)濟(jì)泡沫破滅之后遭遇了1997年亞洲金融危機(jī)的沖擊，在經(jīng)歷了小泉時(shí)期的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與增長之后又面臨美國次貸危機(jī)和全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的巨大壓力，日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期低迷，始終沒有走出衰退的陰影，未能開辟出新的發(fā)展道路和建立起新的發(fā)展模式。政治與行政改革雖然確立了許多有價(jià)值的目標(biāo)，設(shè)計(jì)了一些有特色的制度，但是這些改革往往在實(shí)際的政治運(yùn)作過程中發(fā)生病變，從而導(dǎo)致了一些意外后果并產(chǎn)生了新的轉(zhuǎn)型危機(jī)。第一，政局動蕩與政治危機(jī)。經(jīng)過政治改革與各種政治力量的分化組合，日本的政黨政治開始出現(xiàn)了向兩黨政治轉(zhuǎn)變的趨勢。但是，這種政治轉(zhuǎn)變不僅沒有提高政黨的執(zhí)政能力，反而導(dǎo)致了政局動蕩、政治僵局等一系列新的問題。在自民黨的長期統(tǒng)治于1993年宣告終結(jié)之后，日本的政治反復(fù)無常，動蕩不定。既有首相的頻繁更迭，也有小泉的長期執(zhí)政和專斷統(tǒng)治；既有小澤與福田在建立保守大聯(lián)合上的合謀，也有自民黨與民主黨在國會的抗?fàn)?。?993年8月細(xì)川護(hù)熙聯(lián)合政權(quán)建立以來，日本的內(nèi)閣頻繁改組，首相不斷更迭，選舉接二連三。除了小泉和橋本以外，很多內(nèi)閣壽命都非常短暫，1994年的羽田內(nèi)閣在任時(shí)間只有64天，其余多半只有一兩年。很多內(nèi)閣人氣低迷，支持率下降，有的甚至降到個(gè)位數(shù)，政治不信任加劇。為了贏得支持、保住政權(quán)，歷屆內(nèi)閣不斷嘗試新的政策，修正甚至拋棄上屆政府的基本政策，導(dǎo)致政策的不穩(wěn)定性和不連續(xù)性，嚴(yán)重影響了日本經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)。張光在研究日本的財(cái)政政策與經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)指出：“在政權(quán)不穩(wěn)定、政權(quán)更迭頻繁的情況下，執(zhí)政者往往多從如何維持自己的執(zhí)政地位的角度考慮經(jīng)濟(jì)政策，經(jīng)濟(jì)理性讓位于短期的政治利益，依靠符合保守主義、‘政治正確’的政策或動作來提升自己的聲望以保住政權(quán)。”(12)因此，經(jīng)濟(jì)泡沫破滅之后日本政府的財(cái)政政策一直在凱恩斯主義的積極擴(kuò)張財(cái)政政策和保守主義的緊縮財(cái)政政策之間徘徊。進(jìn)入21世紀(jì)之后，日本政治改革雖然形成了向兩黨政治發(fā)展的趨勢，但是沒有孕育出兩黨政治應(yīng)有的競爭與合作、制約與平衡的精神，反而導(dǎo)致了日本政治的極端化，出現(xiàn)了小泉政治獨(dú)裁和兩黨政治僵化的意外后果。小泉純一郎在2001年4月出任日本首相之后在國內(nèi)強(qiáng)力推行結(jié)構(gòu)改革，在對外關(guān)系方面一味追隨美國，罔顧東亞鄰國的反對，連續(xù)六次參拜靖國神社，大搞劇場政治，刺激民粹主義。凡是反對小泉改革者，一律扣上改革的“抵抗勢力”的帽子予以圍剿。小泉的言行雖然具有果敢的一面，但是他無視任何不同意見和反對力量，一意孤行，于是被人稱為“獨(dú)裁者”。(13)特別是他強(qiáng)行推動郵政民營化改革，將反對此項(xiàng)改革的自民黨議員和干部開除出黨，在解散眾議院舉行大選之時(shí)選派“刺客”擊敗反對他的那些候選人，真可謂置之死地而后快，充分暴露了小泉獨(dú)斷專行的政治本性。可是，當(dāng)小泉下臺和小泉政治宣告終結(jié)之后，日本政治又倒向了另一個(gè)極端，出現(xiàn)了兩黨抗?fàn)幍慕┗置?。特別是在2007年7月的參議院選舉中，在野的民主黨一舉獲得了60個(gè)議席，從選舉前的81席增加到109席，成為參議院的第一大黨；而自由民主黨僅獲得37個(gè)議席，從原來的110席銳減至83席，淪落為第二大黨。此后，民主黨在小澤一郎的領(lǐng)導(dǎo)下強(qiáng)硬出擊，采取不合作與不妥協(xié)立場，阻撓執(zhí)政黨的法案通過，導(dǎo)致國會機(jī)能幾近癱瘓。(14)自民黨為了應(yīng)對民主黨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，屢次更換總裁也無濟(jì)于事。日本的兩黨競爭演變成為持久抗?fàn)帲瑖?yán)重影響了內(nèi)外政策的制定與實(shí)施。第二，官僚權(quán)威弱化與行政服務(wù)質(zhì)量低下。在日本政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，持續(xù)快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展給政府官僚帶來了崇高的威信，政府官僚擁有的廣泛的資源分配和社會管制權(quán)限使之在廣大國民中享有巨大的權(quán)威。然而，在日本經(jīng)濟(jì)泡沫破滅而長期陷入停滯之后，政府在企業(yè)中的威信急速下降，政府成為企業(yè)不滿和指責(zé)的對象。特別是在日本政府財(cái)政危機(jī)不斷加劇的情況下，政府對企業(yè)的呵護(hù)與保駕護(hù)航的能力因國庫的空虛和財(cái)政能力的萎縮而大為減弱。(15)更有甚者，近十余年來的政治行政改革在推動日本發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的同時(shí)，也削弱了日本政府官僚的權(quán)限，降低了政府官僚的權(quán)威，并影響了行政服務(wù)質(zhì)量的改善。根據(jù)日本京都大學(xué)教授真淵勝在1985年和2002年對日本政府官僚的調(diào)查，在經(jīng)過經(jīng)濟(jì)危機(jī)和政治行政改革之后，日本的官僚制出現(xiàn)了明顯的萎縮傾向，權(quán)威和威信不如以前。例如，在行政裁量權(quán)的大小方面，1985年有33％的日本官僚認(rèn)為應(yīng)該增加，而2002年則只有16％；1985年只有13％的官僚認(rèn)為應(yīng)該減少政府官僚的行政自由裁量權(quán)，而到2002年這一數(shù)字增加到了32％。在官僚的影響力方面，1985年有10％的被調(diào)查者認(rèn)為官僚的影響力將來會進(jìn)一步增大，而2002年只有5.5％的人持同樣看法；認(rèn)為官僚未來的影響力將與現(xiàn)在差不多的比率1985年是41.4％，而到2002年則大幅度降低至19.7％；1985年認(rèn)為官僚未來的影響力將減小的是48.2％，而到2002年這一比率增加到了74.5％，由此可見，政府官僚影響力的減小已經(jīng)成為絕大多數(shù)人的一般看法。在具體的政策制定與執(zhí)行過程中，如果高級官僚的主張、大臣的所屬政黨的意見以及與相關(guān)省廳關(guān)系密切的團(tuán)體的主張相互對立，大臣究竟應(yīng)該最重視哪一方面的意見呢？對這一問題的調(diào)查結(jié)果表明，越來越多的人認(rèn)為應(yīng)該尊重大臣自身的想法。具體來說，認(rèn)為應(yīng)該最為重視高級官僚的主張的比例從以前的36.3％降到了7.9％，而認(rèn)為應(yīng)該重視大臣自身的意見的比例則從25.9％大幅度上升至74.1％。(16)這一結(jié)果表明日本的政治改革在加強(qiáng)政治主導(dǎo)方面已經(jīng)取得了相當(dāng)大的成效，同時(shí)也意味著日本的官僚在政治過程中的地位和影響相對下降了。如果僅僅是官僚的地位和威信下降尚不足為懼，因?yàn)槿毡镜恼涡姓母锏闹饕康闹痪褪且魅豕倭胖鲗?dǎo)并確立政治主導(dǎo)。但是，在日本試圖削弱日本官僚的權(quán)限和降低官僚的權(quán)威的同時(shí)，官僚的公共倫理道德開始滑坡，公共服務(wù)質(zhì)量不斷惡化，甚至出現(xiàn)大量官場丑聞，這就成為日本能否推進(jìn)改革和進(jìn)行模式重建的重大問題。20世紀(jì)90年代以來，隨著一系列官僚丑聞和腐敗案件的曝光，日本政府官員的倫理道德問題引起廣泛關(guān)注，民眾對公共服務(wù)的不滿不斷加劇。2001年度的一項(xiàng)問卷調(diào)查表明，50％以上的被調(diào)查者認(rèn)為日本公務(wù)員的“倫理道德觀不是很強(qiáng)”；將近80％的被調(diào)查者認(rèn)為公務(wù)員“特權(quán)意識強(qiáng)，不太關(guān)心國民的疾苦”；有73.7％的被調(diào)查者認(rèn)為公務(wù)員與其說注重國家利益，不如說是更為強(qiáng)調(diào)自己所在省廳的利益。2001年，受到各種紀(jì)律處分的國家公務(wù)員達(dá)到2501人，比1992年增加了一倍。(17)根據(jù)2004年在亞洲一些國家進(jìn)行的問卷調(diào)查，只有31％的日本民眾認(rèn)為政府在提高公共服務(wù)質(zhì)量方面表現(xiàn)“很好”和“較好”，這是當(dāng)年調(diào)查的十二個(gè)亞洲國家中的最低紀(jì)錄，遠(yuǎn)低于文萊的91％和新加坡的87％。(18)第三，政官關(guān)系失序與政治內(nèi)耗。隨著“1955年體制”的終結(jié)，曾經(jīng)在自民黨政治家與各個(gè)省廳的政府官僚之間形成的相對穩(wěn)定的合作關(guān)系發(fā)生了重大變化。在自民黨于1993年下臺之后建立的細(xì)川聯(lián)合政權(quán)時(shí)期，政府官僚不得不與新的政黨政治家發(fā)展關(guān)系并提供服務(wù)。當(dāng)自民黨重新掌權(quán)之后，政治家與官僚之間的不信任感開始加深，原有的政官關(guān)系已經(jīng)遭到破壞，無法恢復(fù)。特別是近年來日本著手推動政治與行政改革，力圖建立兩黨制，削弱官僚主導(dǎo)，加強(qiáng)政治主導(dǎo)。與此同時(shí)，各個(gè)政黨利用大眾媒體批判和攻擊官僚體制，把經(jīng)濟(jì)泡沫的破滅和政府管理的失效等均歸咎于政府官僚體制，政官關(guān)系更是不斷惡化。日本的政官關(guān)系失序主要體現(xiàn)在兩個(gè)大的方面：一是部分高級官僚在自己的權(quán)益受到威脅時(shí)對政黨領(lǐng)導(dǎo)的抵制。根據(jù)民主政治的一般原則，政府行政官員應(yīng)該堅(jiān)持政治中立，無論哪個(gè)政黨上臺都要服從該執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)。在過去自民黨長期執(zhí)政的情況下，日本的一些政府高級官僚與自民黨政治家在政策制定與利益分享方面形成了一定的共生關(guān)系，官僚在尊重自民黨的執(zhí)政地位和權(quán)力的同時(shí)擁有巨大的決策權(quán)力和享有各種優(yōu)厚待遇?？墒牵?dāng)自民黨的單獨(dú)執(zhí)政終結(jié)并開始確立政治主導(dǎo)地位時(shí)，一些官僚就感到惴惴不安。如果要對官僚體制進(jìn)行大刀闊斧的改革，他們就要負(fù)隅頑抗。二是一些大牌的政黨政治家插手政府各個(gè)省廳的內(nèi)部事務(wù)，干擾和破壞行政事務(wù)的正常進(jìn)行。在民主政治過程中，政黨政治家履行職責(zé)和發(fā)揮影響的正常渠道是通過國會制定法律法規(guī)并對政府行為進(jìn)行監(jiān)督。然而在日本特定的體制和文化背景下，政治家和官僚常常相互轉(zhuǎn)換，難以區(qū)分，有時(shí)也合作共事，結(jié)為一體。這就為一些政治家憑借自己的勢力和影響干預(yù)行政中立大開方便之門。政治家在競選籌款、經(jīng)營票田、照顧選區(qū)的各種關(guān)系方面確實(shí)經(jīng)常需要政府官廳的合作，因此一些實(shí)力派政治家在干預(yù)行政公務(wù)方面就越走越遠(yuǎn)。這種政官關(guān)系的失序在小泉內(nèi)閣初期的外務(wù)省改革過程中就表現(xiàn)得淋漓盡致。近年日本相繼出臺了一系列措施，試圖規(guī)范政官關(guān)系，但收效甚微。本文以日本政治過程中的政官關(guān)系為主線，總結(jié)了在推動日本經(jīng)濟(jì)高速增長的“1955年體制”下日本發(fā)展模式的主要特征，分析了在日本經(jīng)濟(jì)泡沫破滅特別是自民黨的長期單獨(dú)統(tǒng)治終結(jié)后政治行政改革的基本內(nèi)容及其后果，研究了日本發(fā)展模式轉(zhuǎn)型中的主要問題。日本在國內(nèi)外壓力之下推行的一系列改革確實(shí)導(dǎo)致日本政治體制與政治過程發(fā)生了重大變化，“2005年模式已經(jīng)從根本上不同于1960年模式”。(19)雖然我們可以從日本的政治發(fā)展中發(fā)現(xiàn)若干新的特征，但是，一方面許多舊模式的特征依然殘存，另一方面新舊模式轉(zhuǎn)換過程中矛盾和摩擦大量出現(xiàn)，轉(zhuǎn)型危機(jī)隨處可見，因此模式重構(gòu)的過程必然漫長而曲折，繼續(xù)推動制度改革依然是日本面臨的緊迫任務(wù)。注釋：①近期的相關(guān)文獻(xiàn)可以參見：StevenK.Vogel,JapanRemodeled:HowGovernmentandIndustryArePerformingJapaneseCapitalism,CornellUniversityPress,2006；孔凡靜：《“日本模式”的核心與政府干預(yù)》，《日本學(xué)刊》2009年第2期；王新生著：《政治體制與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化：“日本模式”再探討》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年。②ChalmersJohnson,Japan:WhoGoverns-TheRiseoftheDevelopmentalState(NewYorkandLondon:W.W.Norton&Company,1995)13.③都留重人著：《日本的資本主義——以戰(zhàn)敗為契機(jī)的戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，1995年，第117頁。④EdwinO.Reischau