城市群租者的居住權(quán)保護(hù)問(wèn)題分析

城市群租者的居住權(quán)保護(hù)問(wèn)題分析

DF391：A1005-0078(2011)01-016-06一、由“群租”現(xiàn)象所引出的話題近年來(lái)，將一套房屋分割成為若干個(gè)空間，出租給多人居住的“群租”行為，隨著城市房?jī)r(jià)的不斷攀高和房租的不斷攀升而形成一種態(tài)勢(shì)。尤其是在上海、北京、廣州、深圳等流動(dòng)人口較多的城市，群租現(xiàn)象更是愈演愈烈，成為這些城市中一些居住小區(qū)一道獨(dú)特的“風(fēng)景”。在《上海商報(bào)》2006年曾經(jīng)進(jìn)行的網(wǎng)上調(diào)查中，就有1003位業(yè)主表示曾經(jīng)聽(tīng)說(shuō)或在自己的周邊見(jiàn)過(guò)群租現(xiàn)象，比例高達(dá)94％，在短短3天內(nèi)就得到如此結(jié)果，出人意料。而聽(tīng)說(shuō)過(guò)的群租類型也花樣百出，利益驅(qū)動(dòng)使得越來(lái)越多的房東甚至是不相關(guān)的人介入其中，演化出了不同的模式，隱隱有成為一種“新職業(yè)”的架勢(shì)。①客觀地說(shuō)，“群租”行為影響了小區(qū)內(nèi)正常住戶的生活，也導(dǎo)致了其生活支出的增多，②因而所引起正常住戶的強(qiáng)烈不滿也屬情理之中。尤其是“群租”存在諸多安全隱患，比如上下搭鋪，亂拉線路，電線老化裸露，沒(méi)有足夠的消防設(shè)施等，而且在租賃過(guò)程中，由于多人居住，衛(wèi)生、治安等問(wèn)題較為突出，“擾民”現(xiàn)象嚴(yán)重。所以引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。③正是由于“群租”所產(chǎn)生的消極影響，上海加大了對(duì)“群租”行為進(jìn)行規(guī)范和查處的力度。2006年11月30日，上海市房屋土地資源管理局發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)居住房屋租賃管理的若干規(guī)定》(試行)，規(guī)定了八個(gè)方面的內(nèi)容，其中包括“居住房屋應(yīng)當(dāng)以原規(guī)劃設(shè)計(jì)的房間為最小出租單位，不分門(mén)進(jìn)出的客廳、廚房間、衛(wèi)生間等均不得單獨(dú)出租；一間房間只能出租給一個(gè)家庭或一個(gè)自然人，出租給家庭的，家庭人均承租的居住面積不得低于5平方米”，“居住房屋不得分割搭建若干小間，按間或按床位出(轉(zhuǎn))租。違規(guī)從事社會(huì)旅館經(jīng)營(yíng)的，由相關(guān)管理部門(mén)責(zé)令限期改正，逾期拒不改正的，按《上海市旅館業(yè)治安管理實(shí)施細(xì)則》等規(guī)定進(jìn)行查處”等內(nèi)容。據(jù)媒體報(bào)道，2007年9月7日上午7時(shí)，滬上有史以來(lái)最大的一次整治群租房行動(dòng)正式展開(kāi)。一支由上海市普陀區(qū)綜治辦、房地局、公安、工商、宜川街道等聯(lián)合組成的行動(dòng)小組開(kāi)進(jìn)了被稱為“上海灘第一群租小區(qū)”的中遠(yuǎn)兩灣城。相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人表示，將通過(guò)這次嚴(yán)厲的整頓，使得目前中遠(yuǎn)兩灣城633家群租戶在數(shù)月內(nèi)消失，盡快恢復(fù)昔日安樂(lè)的居民生活。這是一次涉及范圍廣、但保密性高的行動(dòng)。即使是參與其中的一些部門(mén)，也只有帶隊(duì)人知道行動(dòng)的具體時(shí)間和目標(biāo)。在中遠(yuǎn)兩灣城物業(yè)公司，一位值班負(fù)責(zé)人在回答記者詢問(wèn)時(shí)表示，雖然“聽(tīng)說(shuō)要整治”，但至今仍不清楚細(xì)節(jié)。中遠(yuǎn)兩灣城內(nèi)的群租現(xiàn)象，在滬上可謂頗為有名，群租客的蜂擁而入，給這里原住戶帶來(lái)了極大的影響。正是因?yàn)槿鹤鈶魧?shí)在太多，使有關(guān)部門(mén)在策劃方案時(shí)擔(dān)心走漏風(fēng)聲，使行動(dòng)落空。據(jù)了解，參與行動(dòng)的包括了公安、工商、衛(wèi)生等多個(gè)部門(mén)，他們將聯(lián)合執(zhí)法，對(duì)已經(jīng)“瞄準(zhǔn)”的多家群租戶進(jìn)行整治，勒令其停止擾民行為。一位負(fù)責(zé)人透露，行動(dòng)中甚至考慮到了“群租客鎖門(mén)”等可能面臨的突發(fā)情況，并做好了應(yīng)急預(yù)案。④筆者注意到，媒體在報(bào)道中說(shuō)：“隨著分割房間的‘壁壘’被拆除，八個(gè)獨(dú)立小間消失，恢復(fù)了兩室一廳的原貌”，“整治人員當(dāng)即用榔頭將房屋的隔離部分敲去”。⑤以上整治行動(dòng)，媒體用了“‘上海第一群租小區(qū)’打響‘第一槍’”，⑥這樣類似于介紹南昌起義的語(yǔ)言來(lái)予以報(bào)道。筆者毫不懷疑“群租”行為在一定程度上所產(chǎn)生的消極后果。然而，對(duì)于政府部門(mén)這種強(qiáng)行敲開(kāi)房門(mén)的“急風(fēng)暴雨”式的整治行為，是否具有合法性，以及政府面對(duì)群租應(yīng)當(dāng)如何作為，則是一個(gè)值得探究的行政法問(wèn)題。二、整治“群租”所凸顯的法律缺陷應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，群租現(xiàn)象的出現(xiàn)有其深刻的社會(huì)原因，其根本因素在于近年來(lái)城市房?jī)r(jià)的不斷攀升并由此引發(fā)的房租偏高。而在高房租的情形之下，一些外來(lái)打工人員、剛從學(xué)校畢業(yè)的學(xué)生由于無(wú)法承受高昂的房租，只能選擇群租的方式來(lái)解決自己的居住問(wèn)題。然而，在依法行政的背景之下，由政府組成的一個(gè)個(gè)“行動(dòng)小組”就能夠強(qiáng)行闖入他人住宅進(jìn)行“整治”，并將因?yàn)闊o(wú)力租賃高昂房租的房屋的群租客強(qiáng)行趕出所租賃的房屋，這種現(xiàn)象無(wú)論從哪個(gè)角度來(lái)說(shuō)，其合法性都是值得商榷的。(一)整治群租的“行動(dòng)小組”究竟屬于什么性質(zhì)？由上海市普陀區(qū)綜治辦、房地局、公安、工商、宜川街道等聯(lián)合組成的“行動(dòng)小組”開(kāi)進(jìn)了被稱為“上海灘第一群租小區(qū)”的中遠(yuǎn)兩灣城進(jìn)行大規(guī)模整治，這里的“行動(dòng)小組”是一個(gè)什么樣的組織，其是否依法擁有相應(yīng)的“整治”權(quán)力，是一個(gè)首先值得研究的問(wèn)題。從“整治”的過(guò)程來(lái)看，這一“整治”行為屬于一種行政執(zhí)法活動(dòng)已經(jīng)確鑿無(wú)疑。然而，從行政法角度來(lái)說(shuō)，行政執(zhí)法活動(dòng)的主體是否合法，是行政活動(dòng)中合法的主要問(wèn)題。行政活動(dòng)應(yīng)當(dāng)由一個(gè)依法擁有行政職權(quán)的行政主體來(lái)行使，已是不僅包括法學(xué)界，而且還是全社會(huì)的一種共識(shí)。只有依法具有行政主體資格的組織才能代表國(guó)家行使行政職權(quán)，進(jìn)行行政執(zhí)法?！耙粋€(gè)具有行政主體資格的組織才能對(duì)外管理。相對(duì)人對(duì)非行政主體所實(shí)施的行為沒(méi)有服從的義務(wù)”。⑦但是，無(wú)論是法律、行政法規(guī)，還是上海的地方性法規(guī)，對(duì)于“行動(dòng)小組”都沒(méi)有任何的行政授權(quán)。《上海市房屋租賃條例》和國(guó)務(wù)院的《物業(yè)管理?xiàng)l例》都明確規(guī)定房地產(chǎn)管理部門(mén)是房屋租賃或者是物業(yè)管理活動(dòng)的行政主管部門(mén)。即使屬于違反《上海市旅館業(yè)治安管理實(shí)施細(xì)則》的行為，也應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)作為執(zhí)法主體。所以，對(duì)于以群租形式所產(chǎn)生的房屋租賃以及由此出現(xiàn)的物業(yè)管理問(wèn)題的執(zhí)法主體上，只有房地產(chǎn)管理部門(mén)才是依法擁有行政職權(quán)的行政主體?！渡虾Ｊ芯幼》课葑赓U管理實(shí)施辦法》第18條也規(guī)定“違反《上海市房屋租賃條例》的有關(guān)規(guī)定出租或者轉(zhuǎn)租居住房屋的，由區(qū)(縣)房地產(chǎn)管理部門(mén)依法處理”，租賃當(dāng)事人不按照本辦法的規(guī)定辦理相關(guān)納稅申報(bào)和租賃合同登記手續(xù)的，“由稅務(wù)部門(mén)或者公安部門(mén)依法處理”?？梢?jiàn)，各個(gè)行政機(jī)關(guān)是各司其責(zé)、有明確分工的。因此，在這一整治活動(dòng)中，由一個(gè)區(qū)的綜治辦、房地局、公安、工商、街道等聯(lián)合組成的“行動(dòng)小組”就可以開(kāi)進(jìn)小區(qū)，進(jìn)行大規(guī)模的“執(zhí)法”，其在主體上不具有合法性。(二)“整治”行為是否具有合法的依據(jù)？“行動(dòng)小組”不具有行政主體資格已是定論。但如果撇開(kāi)主體資格不論(雖然主體合法是行政行為合法的前提所在)，單就行為本身而言，這種闖入群租房強(qiáng)行“整治”的行為，是否具有相應(yīng)的依據(jù)，也是一個(gè)必須探討的問(wèn)題?！渡虾Ｊ蟹课葑赓U條例》第8條所規(guī)定的不得出租房屋是“(一)未依法登記取得房地產(chǎn)權(quán)證書(shū)或者無(wú)其他合法權(quán)屬證明的；(二)共有的房屋，未經(jīng)全體共有人書(shū)面同意的；(三)改變房屋用途，依法須經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)而未經(jīng)批準(zhǔn)的；(四)被鑒定為危險(xiǎn)房屋的；(五)法律、法規(guī)規(guī)定不得出租的其他情形”。同時(shí)，第30條規(guī)定的不得轉(zhuǎn)租的房屋是“(一)承租人拖欠租金的；(二)承租人在承租房屋內(nèi)擅自搭建的”等。第46條則規(guī)定：租賃當(dāng)事人違反上述規(guī)定，致使租賃合同無(wú)效的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。第47條規(guī)定：“出租人違反本條例第8條第(一)、(三)、(四)、(五)項(xiàng)的規(guī)定將不得出租的房屋出租或者承租人違反本條例第30條規(guī)定將不得轉(zhuǎn)租的房屋轉(zhuǎn)租的，由區(qū)、縣房地產(chǎn)管理部門(mén)責(zé)令其限期改正，沒(méi)收違法所得，并處以違法所得一倍以下的罰款”。第52條規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)行政管理部門(mén)的具體行政行為不服的，可以依照《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》或者《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的規(guī)定，申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟”、“當(dāng)事人對(duì)具體行政行為逾期不申請(qǐng)復(fù)議，不提起訴訟，又不履行的，作出具體行政行為的行政管理部門(mén)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。從上述規(guī)定可以看出，《上海市房屋租賃條例》根本沒(méi)有賦予政府部門(mén)可以強(qiáng)制性地用“榔頭敲掉群租屋還房原形”的職權(quán)。即使屬于違反了《上海市旅館業(yè)治安管理實(shí)施細(xì)則》第8條第1款“未取得開(kāi)辦旅館許可證的任何單位和個(gè)人，不準(zhǔn)開(kāi)辦旅館”的規(guī)定的，也是由公安機(jī)關(guān)給予相應(yīng)的警告或者處以罰款。此外，正因?yàn)檫@一“整治”行為主體不合法，且依據(jù)缺乏，其在法律上究竟是一個(gè)什么性質(zhì)的行政執(zhí)法行為，在行政法上值得探究。筆者認(rèn)為，這應(yīng)當(dāng)屬于是強(qiáng)制取締決定的行政強(qiáng)制執(zhí)行行為。但是，從媒體的報(bào)道中，并沒(méi)有看到取締的具體行政決定。僅僅根據(jù)媒體所稱，在整治之前，相關(guān)部門(mén)已對(duì)大房東、二房東、承租人進(jìn)行了法律法規(guī)宣傳，通知了整改期限。⑧然而，媒體并沒(méi)有說(shuō)明這一整治行為的性質(zhì)。根據(jù)筆者的理解，這應(yīng)當(dāng)屬于一種行政法上的行政強(qiáng)制執(zhí)行行為。然而，行政強(qiáng)制執(zhí)行的特征，應(yīng)當(dāng)是以一個(gè)合法的具體行政行為的存在為前提，僅憑一紙整改通知就進(jìn)行所謂的強(qiáng)制執(zhí)行，無(wú)論如何說(shuō)是缺乏依據(jù)的。更何況，“行動(dòng)小組”并不具備相應(yīng)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。即使是行政機(jī)關(guān)，在依法不具備行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的情況下，也必須申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。(三)強(qiáng)制“整治”的執(zhí)法程序存在嚴(yán)重缺陷“行動(dòng)小組”在高度保密的情況下，在早晨7時(shí)破門(mén)而入地對(duì)群租房屋進(jìn)行整治，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是嚴(yán)重違反了正當(dāng)程序的要求。由于在行動(dòng)前的“高度保密”，也根本不可能事先聽(tīng)取過(guò)包括房東、承租人在內(nèi)的相對(duì)人的意見(jiàn)。對(duì)于一個(gè)對(duì)相對(duì)人權(quán)益有較大不利影響的行政行為，不但在作出的過(guò)程中沒(méi)有事先聽(tīng)取過(guò)有關(guān)相對(duì)人的意見(jiàn)，而且在采取強(qiáng)制執(zhí)行的具體措施之前，也沒(méi)有事實(shí)表明與相對(duì)人有過(guò)任何的溝通和協(xié)調(diào)。這實(shí)際上已經(jīng)嚴(yán)重影響了這一“整治”行為的程序公正性。因?yàn)椤斑^(guò)程不公正會(huì)附帶產(chǎn)生不公正的結(jié)局，其最終結(jié)果是，即使行政決定本身是公正的，即決定的實(shí)質(zhì)是公正的，也可能因?yàn)檫^(guò)程的不公正產(chǎn)生不公正的影響”。⑨筆者認(rèn)為，對(duì)于一個(gè)政府的執(zhí)法行為，強(qiáng)調(diào)程序的公正性是行政活動(dòng)合法的重要內(nèi)容。國(guó)務(wù)院于2004年3月22日頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出了“程序正當(dāng)”的要求，“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，注意聽(tīng)取公民、法人和其他組織的意見(jiàn)；要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)”。然而，在對(duì)“群租”所進(jìn)行的“整治”過(guò)程中，依法行政原則所要求的告知、聽(tīng)取意見(jiàn)、說(shuō)明理由、作出行政決定、強(qiáng)制執(zhí)行前應(yīng)有的告誡等一整套完整的程序，似乎未能夠得到體現(xiàn)。同時(shí)，雖然房東將房屋進(jìn)行隔斷并出租給多人居住，對(duì)社會(huì)秩序產(chǎn)生了一定的不利影響，但是，這些房屋設(shè)備仍屬于房東的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，政府是否可以進(jìn)行強(qiáng)行處置？即使在可以強(qiáng)行處置的情況下，遵守嚴(yán)格的程序規(guī)則仍是必要的。“正當(dāng)法律程序是一個(gè)程序法的規(guī)則，稱為程序上的正當(dāng)法律程序。這種意義上的正當(dāng)法律程序要求一切權(quán)力的行使涉及剝奪人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)時(shí)，必須經(jīng)過(guò)正當(dāng)?shù)某绦?，?tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，要求有聽(tīng)證、陳辯等權(quán)利”。⑩同時(shí)，“公眾們之所以把程序公正作為一個(gè)重要的方面來(lái)看待，不僅僅是因?yàn)樗梢允构妼?duì)依靠政府權(quán)力而作出的決定持有積極配合的態(tài)度；同時(shí)，也可以增進(jìn)他們對(duì)自身法律體驗(yàn)的滿意度，從而，最終決定他們對(duì)法律的遵從和對(duì)社會(huì)權(quán)威合法性的評(píng)判。通過(guò)公正程序，國(guó)家的活動(dòng)在許多情況下都會(huì)變得讓公眾易于理解和接受”。(11)尤其是在我們強(qiáng)調(diào)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的今天，以公正的程序促進(jìn)和諧行政，讓行政機(jī)關(guān)與公眾在對(duì)一些社會(huì)事務(wù)的處理方面，尤其是對(duì)公民權(quán)利產(chǎn)生重大影響的事務(wù)的處理方面，充分聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)，積極進(jìn)行溝通和協(xié)商，乃是構(gòu)建政府與民眾之間和諧關(guān)系的重要一環(huán)。(四)關(guān)于“整治”行為的行政救濟(jì)問(wèn)題我們注意到，在媒體的報(bào)道中，并沒(méi)有對(duì)“整治”行為的行政救濟(jì)行為有任何的表述。給人的感覺(jué)是，政府機(jī)關(guān)的這種強(qiáng)行“整治”行為似乎是天經(jīng)地義的。然而，對(duì)政府行為應(yīng)當(dāng)有明確的救濟(jì)途徑，則是法治的真諦所在。遺憾的是，在有關(guān)“整治”的報(bào)道中，我們沒(méi)有看到政府機(jī)關(guān)對(duì)“整治”行為活動(dòng)中對(duì)相對(duì)人行政復(fù)議權(quán)、行政訴訟權(quán)加以保障的任何內(nèi)容。救濟(jì)權(quán)的存在，就根本而言，是為當(dāng)事人提供一條發(fā)泄不滿和說(shuō)理的機(jī)會(huì)和途徑，行政機(jī)關(guān)必須予以充分尊重，不能限制和剝奪當(dāng)事人的救濟(jì)權(quán)。(12)依照國(guó)務(wù)院的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第17條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利、義務(wù)可能產(chǎn)生不利影響的，應(yīng)當(dāng)告知其申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議申請(qǐng)期限。這是從行政機(jī)關(guān)法定義務(wù)的角度對(duì)行政相對(duì)人行政救濟(jì)權(quán)利的一種制度保障。同時(shí)，也必須保障行政相對(duì)人依法提起行政訴訟、請(qǐng)求司法審查的權(quán)利?！八痉▽彶槭欠ㄔ罕O(jiān)督行政機(jī)關(guān)遵守法律的有力工具，沒(méi)有司法審查，行政法治等于一句空話，個(gè)人的自由和權(quán)利就缺乏保障。司法審查不僅在其實(shí)際應(yīng)用時(shí)可以保障個(gè)人的權(quán)益，而且由于司法審查的存在對(duì)行政人員產(chǎn)生一種心理壓力，可以促使他們謹(jǐn)慎行使權(quán)力?！?13)但是，在這一“整治”過(guò)程中，既然整個(gè)的“整治”行為在事前是“高度保密”的，那么就不可能在“強(qiáng)制”采取措施前告知相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利，這種狀況實(shí)際上明顯反映了有關(guān)政府部門(mén)對(duì)公眾行政救濟(jì)權(quán)利的漠視?？傊?，對(duì)于“群租”的強(qiáng)行行政執(zhí)法行為，在合法性問(wèn)題上是值得探究的。這一探究，并不是表明筆者對(duì)這一行為的責(zé)難，根本的目的在于通過(guò)這一探究，促進(jìn)政府部門(mén)在涉及公民權(quán)益的行政活動(dòng)過(guò)程中，強(qiáng)化依法行政的理念。畢竟，我們已經(jīng)將法治作為追求的目標(biāo)，國(guó)務(wù)院也已經(jīng)在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中將“全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”作為政府工作的出發(fā)點(diǎn)而提出，那么，強(qiáng)化政府的法治意識(shí)，促進(jìn)政府的依法行政，就應(yīng)當(dāng)成為現(xiàn)代政府的一個(gè)重要目標(biāo)。三、面對(duì)群租，政府應(yīng)當(dāng)如何作為群租問(wèn)題的出現(xiàn)，從表面上說(shuō)，是一部分低收入群體的生活窘迫問(wèn)題，而從本質(zhì)上說(shuō)，則是政府所必須提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不夠到位的問(wèn)題。高房?jī)r(jià)態(tài)勢(shì)下的“群租”問(wèn)題的出現(xiàn)乃是一部分低收入群體的“無(wú)奈”之舉。在現(xiàn)行房?jī)r(jià)的態(tài)勢(shì)之下，一部分低收入群體只能去租賃價(jià)格低廉的“格子房”，而政府部門(mén)的一番“整治”，卻很有可能使他們失去暫時(shí)的“棲身”之地。據(jù)報(bào)道，在2007年9月7日清晨的突擊行動(dòng)中，群租整治小組清查了中遠(yuǎn)兩灣城。首批55套以經(jīng)營(yíng)地下旅館、盒飯和隔間泛濫的群租房得以恢復(fù)原貌。整治發(fā)現(xiàn)，25套房?jī)?nèi)竟住了231人。一位在現(xiàn)場(chǎng)收拾行李的胡先生說(shuō)：“走的人都準(zhǔn)備回家，我現(xiàn)在一個(gè)月也就1000多元的工資，眼下根本租不起房。我所在的公司，已經(jīng)有十幾名同事因?yàn)檫@件事辭職，準(zhǔn)備回老家?！?14)這一段描述已經(jīng)非常清晰地為我們展示了一部分外來(lái)打工人員的生活狀態(tài)。那么，我們的政府部門(mén)是為他們排難解憂，還是將他們“掃地出門(mén)”，確實(shí)是一個(gè)值得深思的問(wèn)題。在現(xiàn)代社會(huì)，政府的職能已經(jīng)從傳統(tǒng)的干預(yù)行政走向福利行政，為社會(huì)成員提供高效、便捷的服務(wù)已經(jīng)成為行政的重要目的所在?，F(xiàn)代行政的功能是向社會(huì)成員提供有效的公共服務(wù)和合格的公共產(chǎn)品。從本質(zhì)上說(shuō)，現(xiàn)代行政已經(jīng)不再是單方的權(quán)力宣示，而是利用公共資源對(duì)個(gè)人給予“生存照顧”。服務(wù)理念的滲入是現(xiàn)代行政發(fā)展的基本走向，也是行政公共性在功能上的具體體現(xiàn)。同時(shí)，現(xiàn)代行政的價(jià)值也在于不斷地滿足社會(huì)成員的人道生活的需求。與私人活動(dòng)以追求個(gè)人利益的最大化為目標(biāo)不同，公共行政活動(dòng)必須注重在民主政治的理念下保障公眾的充分參與、實(shí)現(xiàn)更大的社會(huì)正義，以及承擔(dān)為公眾謀取福利的責(zé)任。因此，對(duì)于行政共同體來(lái)說(shuō)，為每一個(gè)人提供最低限度的生存水準(zhǔn)所需要的公共服務(wù)，就應(yīng)當(dāng)成為其首要的職責(zé)。質(zhì)言之，行政共同體應(yīng)當(dāng)以滿足社會(huì)成員的人道生活的需求為其行動(dòng)的價(jià)值歸依。(15)為此，現(xiàn)代意義上的行政權(quán)就是國(guó)家行政機(jī)關(guān)或其他特定的社會(huì)組織進(jìn)行行政活動(dòng)，包括管理公共事務(wù)和為社會(huì)成員提供公共服務(wù)的國(guó)家權(quán)力。(16)雖然在對(duì)群租行為的“整治”過(guò)程中，“考慮到群租客的實(shí)際需要，整治小組在現(xiàn)場(chǎng)為租客提供了房產(chǎn)中介信息和免費(fèi)法律咨詢，以幫助他們盡快找到安身之所。滬上其他一些群租問(wèn)題比較嚴(yán)重的小區(qū)，也在通過(guò)為群租客尋找低價(jià)房、合租房設(shè)寢室長(zhǎng)等人性化的措施妥善解決群租問(wèn)題”。(17)然而，筆者認(rèn)為，在群租客還沒(méi)有解決后續(xù)住房的情況下，就采取強(qiáng)制“整治”的措施是欠妥的。雖然提供房產(chǎn)中介信息和免費(fèi)法律咨詢，卻難以及時(shí)解決這些失去住所的群租客的“燃眉之急”，這樣的“幫助”實(shí)際上是一種不解決問(wèn)題的“幫助”，最起碼是不能解決眼下問(wèn)題的“幫助”。而“為群租客尋找低價(jià)房”的措施，也并非是政府行為，而是小區(qū)物業(yè)或者居委會(huì)所為，(18)政府部門(mén)在這次“整治”過(guò)程中似乎并沒(méi)有出現(xiàn)大的作為。同時(shí)，上海市房屋土地資源管理局于2007年8月27日表示，該局已經(jīng)專門(mén)下發(fā)了《關(guān)于抓緊完善業(yè)主公約，增補(bǔ)規(guī)范租賃行為相關(guān)條款的通知》，該《通知》對(duì)2005年版的《業(yè)主公約》、《業(yè)主臨時(shí)公約》示范文本進(jìn)行增補(bǔ)，新增一些制約群租的新條款，如人均承租面積必須符合標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)主不得擅自改變房屋原設(shè)計(jì)功能和布局等。然而，這個(gè)《通知》卻引起了爭(zhēng)論。其中引起最大爭(zhēng)議的就是增加了“一間房間只能出租給一個(gè)家庭或一個(gè)自然人，出租給家庭的，家庭人均承租的居住面積不得低于5平方米”的條款，按照媒體的解讀，這意味著即使是好朋友或者是男女朋友也將不能租住一間房。(19)但是，引起廣泛爭(zhēng)議的這個(gè)條款只是對(duì)2005年版的《業(yè)主公約》、《業(yè)主臨時(shí)公約》的示范文本進(jìn)行增補(bǔ)，而示范文本并非強(qiáng)制使用，只是供各小區(qū)的業(yè)主大會(huì)在起草和制定《業(yè)主公約》時(shí)參考使用的?！稑I(yè)主公約》是業(yè)主對(duì)小區(qū)管理實(shí)行自我治理的文件，在《業(yè)主公約》的制定上，每一個(gè)業(yè)主都是平等的，因此必須基于每一位業(yè)主的真實(shí)意思表示來(lái)起草、討論、審議和表決通過(guò)。從這一意義上說(shuō)，政府部門(mén)的“示范文本”僅僅具有指導(dǎo)意義，并不具有強(qiáng)制力。雖然除了進(jìn)行“群租”的業(yè)主以外，其他業(yè)主可能會(huì)表示贊成。但從根本上來(lái)說(shuō)，《業(yè)主公約》是否應(yīng)納入制約“群租”的條款，其決定權(quán)在業(yè)主，而不在政府。因此，筆者認(rèn)為，無(wú)論是上海市房屋土地資源管理局發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)居住房屋租賃管理的若干規(guī)定(試行)》，還是該局發(fā)布的《關(guān)于抓緊完善業(yè)主公約，增補(bǔ)規(guī)范租賃行為相關(guān)條款的通知》，都難以從根本上解決“群租”問(wèn)題。正如曾有學(xué)者所指出，群租問(wèn)題從根本上說(shuō)，是廉租房的問(wèn)題，群租問(wèn)題只有在廉租房的基礎(chǔ)上才能解決?！安灰ス苋鹤獗旧恚ス苋鹤鈳?lái)的消極后果和它的派生效應(yīng)”，“不要說(shuō)‘群租’是不允許的，而要說(shuō)‘群租’里的不安全是不允許的，打擾別人是不允許的，但‘群租’本身和他人沒(méi)有任何關(guān)系”，“群租的對(duì)象正是一部分沒(méi)地方住收入也不高的人，對(duì)這樣的現(xiàn)象不應(yīng)嚴(yán)厲處理，而應(yīng)該加強(qiáng)管理”，“如果政府不能給中低收入者提供足夠的廉租房，就應(yīng)該由市場(chǎng)本身自發(fā)解決。”(20)因此，對(duì)于“群租”問(wèn)題的客觀存在，政府部門(mén)不能僅僅靠突擊“整治”來(lái)解決問(wèn)題，僅僅依靠一時(shí)的“加大治理力度”的方式來(lái)“消滅群租”，只能取得暫時(shí)的效果。所以，要真正解決這一問(wèn)題，關(guān)鍵問(wèn)題是政府必須積極作為，為低收入群體創(chuàng)造良好的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)環(huán)境，著力解決他們的居住問(wèn)題，以體現(xiàn)政府積極地為社會(huì)成員提供公共服務(wù)的職責(zé)。政府不能因?yàn)椤叭鹤狻碑a(chǎn)生了不利影響而通過(guò)“整治”給低收入群體本來(lái)就比較艱辛的生活進(jìn)一步增添難度。其次，面對(duì)“群租”所產(chǎn)生的負(fù)面影響，應(yīng)當(dāng)由各個(gè)行政執(zhí)法主體依照自己的法定職權(quán)，積極引導(dǎo)，并對(duì)違法行為進(jìn)行必要的查處。如對(duì)于消防隱患問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)由消防部門(mén)依照職權(quán)處理；對(duì)于變相經(jīng)營(yíng)旅館的，應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)和工商行政機(jī)關(guān)依法處理等。至于群租所出現(xiàn)的影響其他居民正常生活的“擾民”現(xiàn)象，完全可以通過(guò)民事途徑加以解決。政府部門(mén)不能以違法越權(quán)的方式解決“群租”問(wèn)題。四、結(jié)語(yǔ)目前的群租客，絕大多數(shù)都是低收入群體。他們來(lái)到上海，為上海的發(fā)展出力，就理應(yīng)獲得這座城市的關(guān)懷與呵護(hù)。作為一個(gè)具有包容心的大都市，我們不能不時(shí)刻留意他們的生存狀況并給予其他方面的幫助。應(yīng)當(dāng)充分考慮到群租客群體的實(shí)際處境，向弱勢(shì)群體展示來(lái)自政府的善意與溫情。(21)上海這幾年在關(guān)注民生問(wèn)題上做了很多有益的工作。就在筆者行將結(jié)束本文的時(shí)候，看到了上海將探索公租房新政的報(bào)道，上海首次將非戶籍人口納入保障范圍的《上海市發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見(jiàn)》(征求意見(jiàn)稿)的意見(jiàn)征求期，也于2010年6月13日結(jié)束，只等相關(guān)細(xì)則明確后即將推行。這意味著，公租房將與廉租房、經(jīng)適房一起，共同拉動(dòng)上海市保障性住房建設(shè)。無(wú)論是“上海人”還是“外鄉(xiāng)人”，也無(wú)論藍(lán)領(lǐng)還是白領(lǐng)，中低收入階層或暫時(shí)買(mǎi)不起房的工薪階層，都可能在未來(lái)的某一天享受到住房保障。(22)由此可見(jiàn)，解決低收入者的居住問(wèn)題，已經(jīng)逐漸成為政府的一項(xiàng)職責(zé)。這些措施的行將出臺(tái)本身也表明，解決“群租”問(wèn)題并不能僅僅靠強(qiáng)制性的“整治”。注釋：①《治理群租：一刀切標(biāo)準(zhǔn)難以實(shí)現(xiàn)》，載2006年8月9日《上海商報(bào)》。②最典型的就是由于居住人數(shù)的激增，使電梯的運(yùn)營(yíng)成本增加，從而使正常住戶也增加了這方面的支出。③筆者在google網(wǎng)站上搜索