善政發(fā)展的邏輯

善政發(fā)展的邏輯

善政有多重含義，可指良好的管理、清明的政治和出色的政績(jī)，本文則特指好的政府(goodgovernment)。在過(guò)去的理論研究中，學(xué)者主要側(cè)重于研究“善政”的理想模式，從各個(gè)不同角度提出善政的目標(biāo)指向，如“廉潔政府”、“法制政府”、“責(zé)任政府”、“有效政府”和“公平政府”,等等，并闡述其具體的內(nèi)涵及實(shí)現(xiàn)路徑。但值得注意的是，學(xué)者們?cè)陉U述這些理想模式時(shí)多側(cè)重于在一個(gè)特定的模式框架內(nèi)對(duì)某一特定的理想目標(biāo)進(jìn)行討論，而對(duì)這些理想模式之間的內(nèi)在聯(lián)系及其邏輯發(fā)展關(guān)系沒(méi)有給予足夠的重視。事實(shí)上，善政的特征并非是單個(gè)政府理想模式所能窮盡的，其核心理念亦非簡(jiǎn)單的多個(gè)理想模式的疊加。因此，要充分理解善政理想模式的內(nèi)涵，認(rèn)識(shí)善政的發(fā)展規(guī)律，就必須從系統(tǒng)的角度，從這些理想模式之間的內(nèi)在關(guān)系入手,探討善政發(fā)展的邏輯?！傲疂嵳薄ⅰ胺ㄖ普?、“責(zé)任政府”、“有效政府”和“公平政府”等理想政府模式并非孤立存在，它們之間也并非簡(jiǎn)單的并序共存關(guān)系。善政如同一個(gè)生命體，它的形成有一個(gè)成長(zhǎng)的過(guò)程，其特質(zhì)有其內(nèi)在的系統(tǒng)性與整體性，并且其成長(zhǎng)歷程還遵循自身的次序和邏輯?？傮w來(lái)說(shuō)，善政是遵循“廉潔政府→法制政府→責(zé)任政府→有效政府→公平政府”的軌跡不斷往前發(fā)展的，前一形態(tài)的政府構(gòu)成是后一形態(tài)政府的前提和基礎(chǔ)，后一形態(tài)的政府則內(nèi)含了前一形態(tài)政府的特點(diǎn)并在此基礎(chǔ)上發(fā)展超越。在這當(dāng)中，法治政府和民主政府是善政成長(zhǎng)的內(nèi)在動(dòng)力，而服務(wù)型政府則是善政發(fā)展的最終目標(biāo)。一、廉潔政府：公共權(quán)力的公共運(yùn)用善政發(fā)展的邏輯起點(diǎn)是廉潔政府，這是由政府的公共性本質(zhì)所決定的。現(xiàn)代政府產(chǎn)生于公民的協(xié)商和同意，其權(quán)力來(lái)源于公民權(quán)利的合理讓渡。因此，作為公共組織，政府是人民權(quán)力的受托者和公民意志的代表，理應(yīng)按照公民的共同意愿依法行使公共權(quán)力，對(duì)關(guān)系到每個(gè)公民共同利益的公共事務(wù)予以管理。如果一個(gè)政府不能有效地運(yùn)用公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)公共利益，那么這個(gè)政府也就失去了存在的前提性條件和合法性基礎(chǔ)。因此，善政首先拒絕公共權(quán)力的非公共運(yùn)用，如果一個(gè)政府運(yùn)用公共權(quán)力謀取私利，進(jìn)行非公共運(yùn)用，那就是腐敗。廉潔政府的價(jià)值內(nèi)核就是讓公共權(quán)力為公共利益服務(wù)，它首先解決了政府是公共服務(wù)組織而不是凌駕于社會(huì)之上的利益集團(tuán)的公共本位問(wèn)題。也正因?yàn)槿绱耍疂嵳恢笔侨祟惪嗫嘧非蟮睦硐胝疇顟B(tài)，它構(gòu)成了善政發(fā)展的合法性基礎(chǔ)和邏輯前提?！昂戏ㄐ砸馕吨撤N政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值——這個(gè)定義強(qiáng)調(diào)了合法性乃是某種可爭(zhēng)論的有效性要求，統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定性也依賴于自身(至少)在事實(shí)上被承認(rèn)”(哈貝馬斯，1989)。所以，政府存在的合法性就是建立在公眾信任的基礎(chǔ)上的，其整個(gè)行為，包括其履行職能的活動(dòng)也都是以公眾的信任為前提的。然而，層出不窮的腐敗現(xiàn)象在不斷破壞政府公共性原則，對(duì)政府的合法性造成了直接的沖擊。廣大人民群眾紛紛通過(guò)各種途徑對(duì)政府腐敗行為表示不滿,政府合法性的喪失嚴(yán)重影響了政治和社會(huì)的穩(wěn)定，同時(shí)也動(dòng)搖了黨和政府在人民群眾中的崇高地位。各國(guó)實(shí)踐表明，凡是政府清廉的地方，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就發(fā)展較好，政府的合法性基礎(chǔ)就較為牢靠；凡是腐敗縱橫的國(guó)家，政局往往動(dòng)蕩不安，政府合法性基礎(chǔ)也岌岌可危。因此，政府作為公共利益的代表，其存在的合法性基礎(chǔ)就在于其行為被大多數(shù)公眾所認(rèn)可和支持，而無(wú)論哪種形式的腐敗，都將侵蝕政府的合法性根基，進(jìn)而削弱政府的控制力和號(hào)召力。廉潔還是政府有效履行職能的前提。著名政治學(xué)家亨廷頓曾指出：“腐化很自然會(huì)使政府行政體系受到削弱，或使行政體系的軟弱無(wú)能長(zhǎng)期得不到改善。”(亨廷頓，1988)而行政體系的軟弱無(wú)疑會(huì)阻礙政府職能的履行。具體來(lái)說(shuō)，首先，在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管方面，由于腐敗的存在，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中容易發(fā)生公共權(quán)力與金錢的交換,其主要表現(xiàn)為公共權(quán)力代替競(jìng)爭(zhēng)對(duì)市場(chǎng)秩序予以不正當(dāng)干預(yù),對(duì)市場(chǎng)資源予以不合理分配。政府干預(yù)市場(chǎng)，必然會(huì)帶來(lái)以租金形式出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益，即“用較小的賄賂成本獲得較高的收益或超額利潤(rùn)”(王傳利，2004)。尋租作為一種非生產(chǎn)活動(dòng)，其自身并不創(chuàng)造財(cái)富，它只是改變財(cái)產(chǎn)的歸屬關(guān)系。因而，腐敗破壞了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，擾亂了市場(chǎng)的秩序。其次，腐敗浪費(fèi)了大量社會(huì)資源，強(qiáng)化了既得利益集團(tuán)的地位，扭曲了收入分配機(jī)制，所以腐敗也極容易引發(fā)廣大人民群眾的不滿，引發(fā)社會(huì)矛盾和沖突，影響社會(huì)的穩(wěn)定，動(dòng)搖政權(quán)的鞏固。因此，建設(shè)廉潔政府，是實(shí)現(xiàn)善政的底線追求，是善政發(fā)展的邏輯起點(diǎn)。二、法制政府：法高于行政、先于行政廉潔政府解決了公共權(quán)力的目標(biāo)指向問(wèn)題,卻遺留了公共權(quán)力的運(yùn)行限度問(wèn)題。政府即使杜絕了公共權(quán)力非公共運(yùn)用的腐敗現(xiàn)象，卻依然面臨公共權(quán)力濫用的可能。政府機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)具有較大的自由裁量權(quán)，再加之個(gè)人意志往往具有隨意性，所以即便政府公共權(quán)力的行使堅(jiān)持公共性目的，也極有可能對(duì)公民的基本權(quán)利造成損害，“好心卻辦了壞事”的事件在當(dāng)今政府的行為中屢見(jiàn)不鮮。因此，要建設(shè)一個(gè)好的政府，除了要保持廉潔，懲治腐敗外，還要對(duì)政府公共行政行為予以規(guī)范，對(duì)公共行政行為的方式予以明確，真正做到“無(wú)法律、無(wú)行政”。法制政府的核心理念是“法高于行政、先于行政”。法制政府意味著公共部門的權(quán)力直接來(lái)源于法律授權(quán)，權(quán)力在被授予的同時(shí)其行使的邊界也予以勘定，權(quán)力的行使不得超越法律設(shè)定的范圍，法對(duì)行政行為進(jìn)行限制，越權(quán)無(wú)效。一般來(lái)說(shuō)，法律對(duì)行政行為的限制包含兩個(gè)方面：一方面，如果法律有明文規(guī)定，政府就必須嚴(yán)格依照法律執(zhí)行，其行為的范圍和方式必須合乎法律規(guī)定，這是剛性的限制；另一方面，如果法律沒(méi)有相關(guān)明確規(guī)定，行政行為可以自由裁量，公共權(quán)力的行使也必須在規(guī)定的限度內(nèi)合理裁量，并遵從法的基本精神，這是彈性的顯示。法制政府要求政府的一切活動(dòng)都必須以法律為依據(jù)，嚴(yán)格執(zhí)行法律并受法律的約束，反對(duì)政府部門擁有寬泛的自由裁量權(quán)。這時(shí)的行政機(jī)關(guān)“行使權(quán)力的所有行為，即所有影響他人法律權(quán)利、義務(wù)和自由的行為都必須說(shuō)明它的嚴(yán)格的法律依據(jù)。”(韋德，1997)法制政府的優(yōu)勢(shì)不言而喻，即它在客觀上拋棄了傳統(tǒng)政府管理中的人治因素,避免個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的任性專斷，樹(shù)立了法律、規(guī)則和程序的絕對(duì)權(quán)威，它以非人格化、制度化和程序化的特征適應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)的理性訴求。但法制政府的缺陷同樣十分明顯，即過(guò)于強(qiáng)調(diào)按照嚴(yán)格的法律規(guī)則辦事而使得行政機(jī)關(guān)最終形成了一種消極、機(jī)械和重程序而不重結(jié)果的行政作風(fēng)，法律存在的滯后性又使得法律不可能適應(yīng)迅速發(fā)展的社會(huì)條件，法律條文也不可能涵蓋社會(huì)發(fā)展的方方面面。最終，“對(duì)法律、對(duì)程序負(fù)責(zé)”實(shí)際上變成“對(duì)自己負(fù)責(zé)”：只要公務(wù)員在職權(quán)行使過(guò)程中按照法律辦事，沒(méi)有觸犯法律規(guī)章，那么即便是行政結(jié)果明顯不合理，他也可以輕易開(kāi)脫自身的責(zé)任。三、責(zé)任政府：從權(quán)力本位轉(zhuǎn)向責(zé)任本位法制政府強(qiáng)調(diào)法高于行政、先于行政，政府的權(quán)力行使要限制在法律規(guī)定的框架內(nèi)。但法律具有保守性和滯后性，迅速發(fā)展的社會(huì)可能導(dǎo)致法律滯后于社會(huì)的發(fā)展，在這種情況下，循規(guī)蹈矩對(duì)于政府公職人員來(lái)說(shuō)是一種安全的行為模式，但無(wú)益于公民與社會(huì)的利益，這也是科層制的主要沉疴之一。責(zé)任政府本質(zhì)上是一個(gè)結(jié)果導(dǎo)向的政府。與上述的政府類型不同，責(zé)任政府突破了傳統(tǒng)科層制片面強(qiáng)調(diào)組織和人員對(duì)法律、規(guī)則和程序等負(fù)責(zé)的局限，明確要求政府部門及其公職人員對(duì)人民的根本利益全面負(fù)責(zé)，從而避免了科層體制中用“對(duì)法律、程序負(fù)責(zé)”取代“對(duì)人民最根本利益負(fù)責(zé)”的缺陷，同時(shí)，責(zé)任政府對(duì)公共利益的崇尚也能有效地化解政府行為中合法與合理之間的矛盾。因此，責(zé)任政府是對(duì)以“權(quán)力為中心”的政府的擯棄和超越，其“基本特征是政府從權(quán)力本位轉(zhuǎn)向責(zé)任本位，從而將政府的職責(zé)體系建構(gòu)在以服務(wù)社會(huì)事業(yè)、保障公民利益為最高宗旨的基礎(chǔ)之上?！?陳國(guó)權(quán)、李院林，2008)責(zé)任政府是對(duì)傳統(tǒng)以權(quán)力為本位的政府的顛覆，這突出表現(xiàn)在責(zé)任和權(quán)力的關(guān)系上。傳統(tǒng)政府的政府責(zé)任是與政府權(quán)力相伴隨而產(chǎn)生的；當(dāng)政府通過(guò)契約獲得社會(huì)讓渡的“權(quán)力”時(shí)，它也就相應(yīng)地承擔(dān)起了對(duì)社會(huì)必要的責(zé)任。責(zé)任是權(quán)力授予的結(jié)果，責(zé)任是權(quán)力運(yùn)用合法性的保障。而責(zé)任政府認(rèn)為，責(zé)任是政府建構(gòu)的邏輯起點(diǎn)，政府權(quán)力是政府履行責(zé)任的工具，因此，責(zé)任政府認(rèn)為，不應(yīng)該從權(quán)力出發(fā)去構(gòu)建職責(zé)體系，而應(yīng)該牢固地樹(shù)立以責(zé)任為中心的觀念，這就要求政府部門的設(shè)置和人員的配備都應(yīng)以其責(zé)任大小為前導(dǎo)，實(shí)行“無(wú)責(zé)任、無(wú)權(quán)力；先責(zé)任、后權(quán)力”，從而真正做到責(zé)權(quán)一致，讓權(quán)力成為政府的履責(zé)工具?；貞?yīng)性是責(zé)任政府的一個(gè)核心理念。作為一種理想的政府類型,責(zé)任政府“要求政府必須回應(yīng)社會(huì)和民眾的基本要求，并積極采取行動(dòng)加以滿足”(張成福，2002)?，F(xiàn)代政府的性質(zhì)也決定了人民是政府權(quán)力的來(lái)源和所有者，政府應(yīng)該處于人民的監(jiān)督之下，政府的政策和行為必須以廣大人民的意愿為依歸，對(duì)人民負(fù)責(zé)是我國(guó)政府工作的基本原則。不可否認(rèn),在現(xiàn)實(shí)生活中各級(jí)政府對(duì)人民的需求也會(huì)予以一定的重視，但毋庸置疑，這種來(lái)自于社會(huì)的“橫向責(zé)任”與上級(jí)部門下壓的“縱向責(zé)任”相比處于相對(duì)次要的地位，甚至當(dāng)橫縱兩種責(zé)任相沖突時(shí)，對(duì)人民利益負(fù)責(zé)的橫向責(zé)任往往成為被舍棄的對(duì)象。責(zé)任政府的意義就在于，它認(rèn)同了回應(yīng)性是政府的核心價(jià)值和目標(biāo)，政府部門和公職人員必須增強(qiáng)對(duì)社會(huì)需求的回應(yīng)性，從而，政府由以前對(duì)上級(jí)權(quán)力中心的回應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)公民權(quán)利主體的回應(yīng)。四、有效政府：組織效率與社會(huì)效率的結(jié)合責(zé)任政府強(qiáng)調(diào)政府公共服務(wù)的結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)公民訴求的回應(yīng)性，但是政府管理的結(jié)果導(dǎo)向與回應(yīng)性還有一個(gè)公共服務(wù)的效率問(wèn)題，對(duì)一個(gè)好政府來(lái)說(shuō)，這是必須具備的基本特征。有效政府不僅是堅(jiān)持公共需求導(dǎo)向的政府，同時(shí)在公共供給效率上表現(xiàn)出良好的水平。政府在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中存在悖論的現(xiàn)象，即“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為衰退的根源”(諾斯，1991)，著名的諾斯悖論不僅直觀地闡明了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要作用，而且還形象地勾勒出政府在發(fā)展乃至整個(gè)社會(huì)進(jìn)步中所扮演的雙重角色。世界銀行則進(jìn)一步指出，“一個(gè)有效的政府對(duì)于提供商品和服務(wù)——以及規(guī)則和機(jī)構(gòu)——是必不可少的，這些商品和服務(wù)可以使市場(chǎng)繁榮，使人民過(guò)上更健康、更快樂(lè)的生活。沒(méi)有一個(gè)有效的政府，不論是經(jīng)濟(jì)的還是社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都是不可能實(shí)現(xiàn)的。”(世界銀行，1997)當(dāng)前，發(fā)展已經(jīng)成為全世界的共識(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家面臨破解發(fā)展瓶頸和擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)的問(wèn)題，發(fā)展中國(guó)家則需要通過(guò)發(fā)展來(lái)擺脫貧困甚至實(shí)現(xiàn)超越。影響一個(gè)國(guó)家發(fā)展的因素有很多，每個(gè)國(guó)家面臨的具體困境也不盡相同，但其中公共資源的有限性和發(fā)展的無(wú)限性之間的矛盾是各國(guó)都要應(yīng)對(duì)的難題。因此，實(shí)現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置成為當(dāng)下政府的一項(xiàng)基本責(zé)任，并且在這種情境下，政府不但要保證其責(zé)任最終得到完滿的履行，而且要努力實(shí)現(xiàn)履責(zé)過(guò)程的有效性和履責(zé)結(jié)果的最優(yōu)化。這也就是說(shuō)，責(zé)任政府的實(shí)現(xiàn)同樣必須講效率，責(zé)任政府的邏輯發(fā)展是有效政府。有效政府必須兼顧政府組織效率和社會(huì)效率的實(shí)現(xiàn)。有效政府必須實(shí)現(xiàn)自身的組織效率。高效率的政府是現(xiàn)代社會(huì)的必然要求。這個(gè)組織效率包含兩個(gè)層面的含義：一是行政效率層面，有效政府必須有相當(dāng)高的行政效率，包括合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置、適當(dāng)?shù)穆毮芘鋫洹?yōu)化的流程管理、科學(xué)的決策程序和快速的危機(jī)反應(yīng)機(jī)制，等等，同時(shí)必須大力去除機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事和效率低下的弊病。二是政府成本層面,有效政府必須同時(shí)是“廉價(jià)政府”。任何資源都是有限的，我們應(yīng)以最小的投入換來(lái)最大的回報(bào)，政府也不例外?？v觀近年來(lái)我國(guó)各項(xiàng)財(cái)政支出，行政管理費(fèi)用支出增長(zhǎng)最快，應(yīng)該說(shuō)，杜絕鋪張浪費(fèi)，減小行政開(kāi)支是當(dāng)前我國(guó)政府面臨的一項(xiàng)突出任務(wù)。有效政府還必須能有助于提升社會(huì)效率，有效滿足社會(huì)需求。這種效率主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，政府必須能有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的快速增長(zhǎng)；第二，政府必須能為社會(huì)提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足公民的基本需求；第三，政府必須能有效促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，有助于社會(huì)自治能力的提升。五、公平政府：政府德性的彰顯有效政府解決了政府的公共服務(wù)能力與水平問(wèn)題，但政府公共服務(wù)是有指向性的，也就是說(shuō)政府優(yōu)先為誰(shuí)服務(wù)？公共物品優(yōu)先向誰(shuí)供給？政府在其中有較大的自由決定權(quán)。而公共資源配置是否公正、優(yōu)先選擇的結(jié)果是否合理與政府的公平觀念密切相關(guān)。因此，公平政府要解決的是有效政府公共服務(wù)的指向問(wèn)題，公共物品的合理分配問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，政府公共服務(wù)的公平與效率關(guān)系問(wèn)題一直是需要不斷探討的重大問(wèn)題。首先，二者之間具有統(tǒng)一性。它們之間是相互依存、相互促進(jìn)的：效率是公平實(shí)現(xiàn)的必要前提，沒(méi)有效率，就沒(méi)有公平分配的物質(zhì)基礎(chǔ)。文革時(shí)期實(shí)行的“大鍋飯”和“平均主義”就犯了只強(qiáng)調(diào)公平而忽視效率的錯(cuò)誤，而改革開(kāi)放30年來(lái)我國(guó)貧窮落后面貌的徹底改變、群眾水平生活的顯著提高正是正確理解“效率是公平的前提”的最好印證。這也恰好進(jìn)一步說(shuō)明了有效政府是公平政府實(shí)現(xiàn)的基石和條件。同時(shí)，公平也應(yīng)是效率的必要發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種以利益動(dòng)機(jī)為前提的資源配置方式，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體在對(duì)自身效用最大化追求過(guò)程中的行為互動(dòng)促成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配置資源的高效率。但市場(chǎng)機(jī)制良好運(yùn)行的前提是產(chǎn)權(quán)的清晰性和競(jìng)爭(zhēng)的有序性。其結(jié)果必將導(dǎo)致財(cái)富的相對(duì)集中，形成富者愈富、窮者愈窮的“馬太效應(yīng)”。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在市場(chǎng)帶來(lái)高效率的同時(shí)，必然要求政府通過(guò)政策性的二次分配保障社會(huì)的分配公平。因此，現(xiàn)代社會(huì)就不僅要求一個(gè)有效政府，同時(shí)又要求一個(gè)能堅(jiān)守公正原則的公平政府。其次，二者之間又具有矛盾性。公平與效率在現(xiàn)代政府管理中具有統(tǒng)一性,但同時(shí)也是一對(duì)難以化解的矛盾。特別是在“效率優(yōu)先、兼顧公平”的發(fā)展階段，政府能有效促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)較高的效率，但不能很好地解決社會(huì)公平問(wèn)題。政府出于維護(hù)社會(huì)公平目標(biāo)的努力極易帶來(lái)發(fā)展效率的喪失，對(duì)于社會(huì)來(lái)說(shuō)，為維護(hù)社會(huì)公平發(fā)展應(yīng)承受的成本底線在哪里，值得政府務(wù)實(shí)而對(duì)歷史發(fā)展負(fù)責(zé)任的精神去把握。著名學(xué)者奧肯就曾敏銳地指出：“為了效率就要犧牲某些平等，并且為了平等就要犧牲某些效率?！?奧肯，1987)改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)為了謀求更好的發(fā)展，特別是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，我們選擇了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的發(fā)展道路，這客觀上促成了改革開(kāi)放30年來(lái)中國(guó)社會(huì)發(fā)生的巨大變化，但同時(shí)我們也要看到，這種成就背后蘊(yùn)藏著巨大的危機(jī)，特別是伴隨經(jīng)濟(jì)飛速增長(zhǎng)，兩極分化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，東西差距、城鄉(xiāng)差距、貧富差距明顯，社會(huì)矛盾較為突出。于是我國(guó)陷入了一個(gè)發(fā)展性的矛盾之中：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的是為了滿足廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)果卻沒(méi)能讓人民群眾公平地分享。因而，在物質(zhì)財(cái)富日益殷實(shí)的今天，我們迫切需要對(duì)發(fā)展邏輯和政府定位進(jìn)行反思。我們要努力完成從“效率優(yōu)先、兼顧公平”到“更加關(guān)注公平”的觀念的轉(zhuǎn)變，讓政府的道德性得到更多的彰顯。公平政府的核心即是對(duì)政府德性的強(qiáng)調(diào)，其實(shí)現(xiàn)途徑就在于讓企業(yè)真正成為效率的創(chuàng)造者，政府則固守自己公平的維護(hù)者角色。公平正義是社會(huì)主義國(guó)家制度的首要價(jià)值，“維護(hù)社會(huì)公平作為一項(xiàng)政府的責(zé)任,就是必須履行的義務(wù)?！?陳國(guó)權(quán)、王勤，2008)當(dāng)然須指出的是，限于我國(guó)的特殊國(guó)情，歷史上我國(guó)政府對(duì)“公平”二字長(zhǎng)期存在理解上的偏頗或重視不夠的問(wèn)題，盡管近幾年黨和政府對(duì)公平問(wèn)題給予了高度的重視，但若要構(gòu)建一個(gè)完善的公平政府，我們?nèi)孕韪冻鼍薮笈Γ菏紫?，政府必須保障公民最基本的生存?quán)利。政府應(yīng)該根據(jù)社會(huì)生活水準(zhǔn)規(guī)定最低生活保障線，給低于最低生活保障線以下的公民提供補(bǔ)助和救濟(jì)。其次，政府應(yīng)該給公民提供平等的發(fā)展機(jī)會(huì)。政府必須采取有效措施保證社會(huì)的開(kāi)放性，為每個(gè)公民提供平等的施展能力的空間，反對(duì)各種政策性歧視和習(xí)俗性歧視。再次，政府應(yīng)該保護(hù)公民正當(dāng)?shù)膭趧?dòng)所得。政府既要建立相應(yīng)的制度確保公民的合法收益得到保護(hù)，又必須通過(guò)政府轉(zhuǎn)移支付等必要的再分配保證社會(huì)公正。最后，政府對(duì)社會(huì)分配進(jìn)行必要的再分配。政府通過(guò)其職能履行，實(shí)現(xiàn)社會(huì)收入的轉(zhuǎn)移支付,增加社會(huì)的有效需求，促使需求與供給的總量均衡；并縮小在初次分配中出現(xiàn)的差距，社會(huì)矛盾和沖突得到不同程度的緩解，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展(陳國(guó)權(quán)、王勤，2004)。六、法治政府與民主政府：善政發(fā)展的推動(dòng)力量善政發(fā)展有其自身的邏輯，并循著更有效、更公平地提供公共服務(wù)的路徑發(fā)展。但善政的發(fā)展更需要推動(dòng)力量。歷史經(jīng)驗(yàn)反復(fù)證明，政府從來(lái)都不會(huì)完全自覺(jué)地遵循廉潔、法制、責(zé)任、高效和公平的理念發(fā)展。作為社會(huì)最大、最具權(quán)威、最有強(qiáng)制力的控制系統(tǒng)，政府客觀上更傾向于“帕金森式”的非合理的擴(kuò)張(帕金森，1982)。任何政府都有其特定的自身利益，甚至可以說(shuō)任何政府本身都是一個(gè)利益集團(tuán)，因此，廉潔政府不可能依靠政府的自覺(jué)實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐也一再證明，政府具有普遍的權(quán)力擴(kuò)張傾向，政府不可能自覺(jué)地運(yùn)用法律束縛自身的權(quán)力，為政府的行為勘定嚴(yán)格的權(quán)力邊界，因此，法制政府也不可能是政府自我完善的結(jié)果。政府責(zé)任邏輯起點(diǎn)是一種外在的約定，然后才可能內(nèi)化為政府公職人員的自覺(jué)，因此，責(zé)任政府也必然是社會(huì)力量對(duì)政府的訴求。有效政府首先要求政府嚴(yán)格控制公共管理成本,而這與政府工作條件的改善、公職人員福利水平的提高都會(huì)發(fā)生嚴(yán)重的沖突，政府管理成本的不斷擴(kuò)張幾乎是永恒的政治現(xiàn)象。政府對(duì)公平原則的堅(jiān)守同樣需要外在力量的推動(dòng)，由于強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)必定具有更大的話語(yǔ)權(quán)，政府更傾向于代表強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的利益是任何社會(huì)的共同現(xiàn)象?？偠灾?，善政的發(fā)展不可能是自發(fā)的，它的成長(zhǎng)需要外在力量的推動(dòng)。實(shí)踐證明，民主與法治是善政發(fā)展最重要的推動(dòng)力量，于是建立法治政府、民主政府就成為善政發(fā)展的基礎(chǔ)。法治政府是依法治國(guó)理念在政府建設(shè)領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)，法治政府意味著政府受到公民與社會(huì)有效的監(jiān)督與制約，在政府官員不能有效履行職責(zé)時(shí)將受到罷免或懲罰?！敖ㄔO(shè)法治政府，就是要求行政機(jī)關(guān)自覺(jué)地運(yùn)用體現(xiàn)廣大人民根本利益的法律管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)，按照合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信和權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)要賠償?！币虼?，法治政府包含兩個(gè)層面的含義：其一,法治政府意味著政府的權(quán)力受到法律的限制和調(diào)控，即政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的干預(yù)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律所規(guī)定的領(lǐng)域和方式進(jìn)行，防止行政權(quán)力的濫用；同時(shí)，通過(guò)法律建立相應(yīng)的約束機(jī)制，防止政府任意擴(kuò)權(quán)，最終維持一個(gè)規(guī)模、職能和權(quán)力都合理的政府。其二，法治政府還意味著政府必須維護(hù)公民的根本利益。公民和政府在法律上處于平等地位，國(guó)家權(quán)力不能進(jìn)入社會(huì)的自治領(lǐng)域和公民的私人領(lǐng)域，一旦公民權(quán)利由于政府權(quán)力的不當(dāng)使用而受到侵害，應(yīng)該公正公平地得到賠償。民主政府是法治政府建立的內(nèi)在要求。與法制(rulebylaw)相似，法治(ruleoflaw)的主要任務(wù)也是保障公民的合法權(quán)益，但與法制所不同的是，在法治政府中，法治的主體已變成公民，依法行政不再是當(dāng)權(quán)者的恩賜，公民通過(guò)合法的參與途徑保障其合法利益。因此,強(qiáng)調(diào)法治政府，就要求正確處理公民、社會(huì)和政府三者之間的關(guān)系，這在客觀上也造成了對(duì)民主政府的訴求，而民主政府的關(guān)鍵是要“建立有效的監(jiān)督制約制度使公民有足夠的力量監(jiān)督和制衡國(guó)家權(quán)力，促使國(guó)家機(jī)關(guān)切實(shí)根據(jù)公民的意志和愿望進(jìn)行管理，從而維護(hù)公民的政治自由，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的政治文明”(陳國(guó)權(quán)，2008)。當(dāng)然，民主政府和法治政府向來(lái)都是互為存在條件的。概括地說(shuō)，民主政府是建立法治政府的前提和推動(dòng)力，法治政府則是民主政府的保證。歷史反復(fù)證明,在強(qiáng)大的政府面前，公民的民主參政和民主監(jiān)督政府的權(quán)利極易受到踐踏。惟有完備的、具有至高權(quán)威的法律予以確認(rèn)和保障，公民的各項(xiàng)民主權(quán)利和私人利益才能有效地得到保護(hù)，即便受到侵害也能通過(guò)一定途徑挽回?fù)p失。七、服務(wù)政府：善政發(fā)展的終極目標(biāo)從廉潔政府到公平政府，是政府不斷升華的過(guò)程，廉潔、法制、責(zé)任、有效與公平是對(duì)政府公共行政的規(guī)范，最終的目標(biāo)是促使政府成為一個(gè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府是指“在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主框架下，通過(guò)法定程序、按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府?！?劉熙瑞，2002)不言而喻，服務(wù)型政府是人類所追求的理想政府，它是廉潔、法制、責(zé)任、有效和公平政府建立與完善的終極性成果，是善政發(fā)展的終極目標(biāo)。它體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力向社會(huì)權(quán)利、政府本位向社會(huì)本位的轉(zhuǎn)變，是政府治理范式的根本變革，是責(zé)任政府的必然結(jié)果。有效提供公共服務(wù)一直都是衡量一個(gè)政府績(jī)效的重要標(biāo)桿，因此，有效政府又是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的重要基礎(chǔ)。然而在公共服務(wù)供求領(lǐng)域，公共服務(wù)需求日益增長(zhǎng)和公共服務(wù)供給不足之間的矛盾長(zhǎng)期存在。為此，政府在公共服務(wù)供給領(lǐng)域通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等措施來(lái)化解這一矛盾，客觀上也取得了一定的成果。但在某些領(lǐng)域，特別是農(nóng)村公共服務(wù)的供給方面政府仍然陷入了困境。比之公共服務(wù)供需矛盾，公共服務(wù)供給過(guò)剩和公共服務(wù)需求過(guò)剩的雙重格局對(duì)當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)供求現(xiàn)狀的描述更為貼切。事實(shí)上，政府在供給公共服務(wù)方面不可謂不努力，特別是有些地方政府,甚至是“傾盡全力”，但有些政府提供的公共服務(wù)與公民所迫切需要的服務(wù)相去甚遠(yuǎn)，大多只是與GDP增長(zhǎng)密切相關(guān)的“政績(jī)工程”、“形象工程”，公共服務(wù)的價(jià)值極其低下。因此，倡導(dǎo)公共需求導(dǎo)向成為政府提供公共服務(wù)，構(gòu)建服務(wù)型政府的必然要求。公共需求導(dǎo)向，意味著公民需求將成為有限資源環(huán)境中決定提供何種公共服務(wù)、供給多少、如何供給、供給優(yōu)先順序、供給程序和判斷公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量的最終依據(jù)，而這要求政府在制度設(shè)計(jì)上要預(yù)留公共參與的通道，使得公民的利益表達(dá)和公共服務(wù)需求能順利納入政府決策議程。現(xiàn)實(shí)中，除了公共服務(wù)的供給不足問(wèn)題外，基本公共服務(wù)的供給不均