我國環(huán)保稅稅收制度的設(shè)計(jì)

我國環(huán)保稅稅收制度的設(shè)計(jì)

國務(wù)院總理溫家寶2009年3月5日在第十一屆全國人民代表大會第二次會議上政府工作報告中關(guān)于2009年工作總體部署中指出：綜觀國際國內(nèi)形勢，我國仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存，困難與希望同在。我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本面和長期向好的趨勢沒有改變。我們完全有信心、有條件、有能力克服困難，戰(zhàn)勝挑戰(zhàn)。我們的信心和力量來自工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展等發(fā)面的巨大需求[1]。基于此，2009年我國開征環(huán)境保護(hù)稅呼之欲出。一、我國目前環(huán)保、生態(tài)與環(huán)保稅政策現(xiàn)狀(一)我國目前環(huán)保與生態(tài)現(xiàn)狀我國環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)，近些年在國家推出的一系列政策扶持和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)上，已取得了驕人的成績，我國的生態(tài)環(huán)境得到了巨大的改善。但是目前還存在一些突出的生態(tài)環(huán)境問題，主要表現(xiàn)如下：1.大氣污染我國大氣污染屬于典型的煤煙型污染，其污染物主要包括二氧化硫、懸浮顆粒物和氮氧化物，從而導(dǎo)致我國多個酸雨區(qū)的形成。2.水污染隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，現(xiàn)階段工業(yè)污水和生活污水的排放量持續(xù)攀升，并且有由城市污染向農(nóng)村蔓延的趨勢，在農(nóng)村出現(xiàn)了大批的高污染、高能耗企業(yè)。另一方面，由于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體系的存在，我國農(nóng)村科技水平還很低，大量化肥和農(nóng)藥的使用對土壤和水資源形成了以氮磷為主要成分的地面水源污染。3.固體廢棄物污染伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長和第二產(chǎn)業(yè)在國民生產(chǎn)總值中比例的逐步提高，由于工業(yè)對廢棄物綜合利用率低和安全處置率的低下，致使工業(yè)固體廢棄物的數(shù)量與日俱增；另外，隨著城市化進(jìn)程的加快，城市生活垃圾增長速度驚人。4.噪聲污染隨著我國工業(yè)化的快速發(fā)展，建筑工地噪聲污染、工業(yè)噪聲污染、交通工具噪聲污染嚴(yán)重影響現(xiàn)代人的生活質(zhì)量，導(dǎo)致人們情緒波動、神經(jīng)緊張和睡眠不足。5.河流與海洋污染以沿河、沿江、沿海城市為中心的區(qū)域性的各種污染物的隨意排放，最終由江河匯入海洋，嚴(yán)重影響河流與海洋的生態(tài)環(huán)境。6.礦產(chǎn)資源浪費(fèi)嚴(yán)重由于不可再生資源的有限性，加上經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展對礦產(chǎn)資源的日益依賴，近些年礦產(chǎn)資源的市場價格持續(xù)走高，在一定程度上誘使某些地方對煤炭和礦業(yè)的無限度開發(fā)。(二)我國環(huán)保稅制現(xiàn)狀及存在的問題1.我國環(huán)保稅制現(xiàn)狀我國環(huán)保稅實(shí)施與國際相比，雖然起步晚、標(biāo)準(zhǔn)低、相對滯后，但中國作為資源環(huán)境匱乏的發(fā)展中國家，十分重視環(huán)保實(shí)施工作。從20世紀(jì)70年代開始，我國就在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時注意關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，并且利用法律和經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)，特別是1993年以來，經(jīng)過20年多年的發(fā)展完善，我國基本上形成了利用環(huán)境稅費(fèi)、經(jīng)濟(jì)手段、排污收費(fèi)制度調(diào)控和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的格局，在調(diào)控自然資源合理利用、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞方面取得了顯著成效。僅環(huán)境排污收費(fèi)一項(xiàng)，國家就已規(guī)定了污水、廢氣、廢渣、噪聲四大類100多項(xiàng)排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。但是，截至目前我國仍未開征專門的環(huán)保稅，當(dāng)前與環(huán)保稅相關(guān)的稅收制度主要包括以下幾方面：第一，對資源合理開發(fā)和保護(hù)耕地的資源稅與城鎮(zhèn)土地使用稅。第二，對防治大氣污染的車輛購置稅。第三，以保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)節(jié)能減排等優(yōu)惠措施為主的增值稅、消費(fèi)稅和企業(yè)所得稅。2.我國現(xiàn)行環(huán)保稅費(fèi)制度存在的問題我國現(xiàn)行環(huán)保稅費(fèi)制度還存在許多亟待解決問題：第一，目前中國排污收費(fèi)還是一種超標(biāo)排污收費(fèi)，只有當(dāng)排污者排放污染物超過國家標(biāo)準(zhǔn)時，才征收超標(biāo)排污費(fèi)，并且我國超標(biāo)排污標(biāo)準(zhǔn)及收費(fèi)稅率明顯偏低。第二，稅費(fèi)關(guān)系混淆，與國外相對完善的環(huán)保稅收制度相比，我國缺乏專門針對環(huán)境污染和生態(tài)破壞的環(huán)保稅制?，F(xiàn)行收費(fèi)制度的存在一方面導(dǎo)致環(huán)保稅費(fèi)在征收管理中的混亂，另一方面導(dǎo)致一部分環(huán)保資金長期體外循環(huán)。二、我國擬征環(huán)保稅的經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)針對環(huán)保問題產(chǎn)生的外部效應(yīng)，在私人對策方面以經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯的觀點(diǎn)為代表：科斯定理[2]指出，如果各方討價還價的成本很低，而且資源所有者能識別使其財產(chǎn)受到損害的源頭且能合法地防止損害，那么只要有人擁有產(chǎn)權(quán)，外部性問題就會得到有效解決，不管誰獲得了產(chǎn)權(quán)都是如此，它表明，產(chǎn)權(quán)一旦確立，就不需要政府干預(yù)來解決外部性問題；在公共對策方面以英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古(A.C.Pigou)的觀點(diǎn)為代表，他在20世紀(jì)30年代提出了一種自然的解決方法——就是向污染者征稅，以矯正污染者的投入品定價過低問題，其核心思想[3]是：對污染者每單位產(chǎn)量征稅，其稅額正好等于污染者在效率問題產(chǎn)量水平上造成的邊際損害。從微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，環(huán)保稅是為環(huán)境污染和生態(tài)破壞而支付的一種價格，它將破壞生態(tài)環(huán)境者的行為所產(chǎn)生的對環(huán)境破壞的私人邊際成本矯正為社會邊際成本，從而消除負(fù)的外部效應(yīng)帶來的效率損失。(一)環(huán)境污染的外部效應(yīng)[2]完全競爭市場要求所有產(chǎn)品的成本和效益都內(nèi)在化，也就是說，該產(chǎn)品的生產(chǎn)者要承擔(dān)生產(chǎn)這一產(chǎn)品而給社會帶來的全部成本，同時這一產(chǎn)品所帶來的全部好處都?xì)w這一生產(chǎn)者或該產(chǎn)品的購買者享有。然而在現(xiàn)實(shí)生活中，有些產(chǎn)品或服務(wù)具有外部效應(yīng)，即產(chǎn)品或服務(wù)對生產(chǎn)者或購買者以外的其他人所產(chǎn)生的影響。這種影響分為兩種情況：一種是外部效益，即產(chǎn)品或服務(wù)給所有者以外的其他人帶來的好處。當(dāng)外部效應(yīng)非常大而內(nèi)部收益很少時，這種產(chǎn)品就可視為公共產(chǎn)品。另一種是外部成本，即產(chǎn)品或服務(wù)給所有者以外的其他人所帶來的損害。例如，生產(chǎn)過程中所排放的廢氣、廢水會污染環(huán)境，使生活在這一環(huán)境中的人們都受到損害。(二)生產(chǎn)中的外部成本及解決方法在私人生產(chǎn)的條件下，企業(yè)以自身利益為目標(biāo)，它只考慮自己所承擔(dān)的成本以及自己所得到的收益，并以此作為生產(chǎn)決策的依據(jù)。正如福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第一定理所揭示的，在許多時候，企業(yè)這樣的生產(chǎn)決策行為與社會利益的實(shí)現(xiàn)沒有矛盾。但在某些時候，企業(yè)生產(chǎn)可能會造成外部成本，在這種情況下，市場競爭并不能自動地實(shí)現(xiàn)社會利益。例如環(huán)境污染就是外部成本的一個典型例子。企業(yè)排出了廢水、廢氣，污染了空氣和水源，生活在這一環(huán)境中的人們會因此而受到損害，而要消除這種污染則要花費(fèi)成本。這種外部成本不僅會對消費(fèi)者帶來損害，同時也會對其他生產(chǎn)者造成不利影響，如果政府不加以干預(yù)，存在污染行為的企業(yè)將給社會帶來效率損失。解決環(huán)境污染的外部成本可以采用兩種方法[4]：第一，市場化方法——科斯定理。只要產(chǎn)權(quán)有明確的歸屬，市場機(jī)制就能有效地運(yùn)行(價格機(jī)制)，政府對外部成本問題沒有干預(yù)的必要，市場能夠自動實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。但是科斯定理的應(yīng)用必須滿足下面至少一個條件：外部效應(yīng)涉及的當(dāng)事人很少；外部效應(yīng)具有一定的可排斥性。第二，政府對外部成本的干預(yù)——庇谷稅。經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇谷認(rèn)為，政府可按生產(chǎn)者所造成的邊際外部成本大小向企業(yè)征稅，這種使外部成本內(nèi)部化獲得稅收被稱為庇谷稅或矯正稅。實(shí)施庇谷稅有以下兩種基本方法：一是向每一單位產(chǎn)品征收一個給定的稅額，這個稅額根據(jù)邊際外部成本的價值量來制定，課征對象是造成污染的企業(yè)產(chǎn)量。二是直接向外部成本本身征稅，對于造成污染的企業(yè)，不是按它的產(chǎn)量來征稅，而是根據(jù)他排放的廢水、廢氣以及它所含有的有害物質(zhì)的數(shù)量來征稅。綜上所述：由于實(shí)踐中大量的外部效應(yīng)問題涉及的面很廣，而且許多具有排斥性，因此，指望企業(yè)環(huán)境污染的行為由市場機(jī)制來解決是不現(xiàn)實(shí)的；向每一單位產(chǎn)品征收一個給定的稅額，比較容易確定企業(yè)產(chǎn)量，但缺點(diǎn)是，一旦征收標(biāo)準(zhǔn)給定，企業(yè)就不會有減少或消除外部成本的積極性，要使企業(yè)朝這一方向努力，就必須及時地根據(jù)企業(yè)邊際成本的變化情況調(diào)整征稅標(biāo)準(zhǔn)；直接向外部成本本身征稅，由于課稅的對象是直接造成外部成本的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，減少外部成本就可以減輕稅收，企業(yè)會對此作出較為積極的反應(yīng)。因此，設(shè)置我國環(huán)保稅可采用庇谷稅的思想，將兩種方法有機(jī)結(jié)合。三、我國擬征環(huán)保稅的總體思路環(huán)境保護(hù)部副部長張力軍在全國污染減排工作會議上強(qiáng)調(diào)，2009年是實(shí)現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排約束性目標(biāo)的決定性一年，指出要著力做好以下六個方面的工作：一是強(qiáng)化減排目標(biāo)責(zé)任制考核；二是嚴(yán)格控制新增排放量；三是著力推進(jìn)工程減排和結(jié)構(gòu)減排；四是大力推進(jìn)監(jiān)管減排；五是完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，配合有關(guān)部門適當(dāng)提高排污費(fèi)、污水和垃圾處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，研究設(shè)立環(huán)境稅，開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，總結(jié)各地排污權(quán)有償使用和交易工作，利用市場機(jī)制激勵企業(yè)污染減排；六是加強(qiáng)減排基礎(chǔ)能力建設(shè)。(一)開征環(huán)保稅的總體思路目前，我國環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)政策的基本格局是收費(fèi)為主、稅收輔助、補(bǔ)貼配合。這些稅費(fèi)政策的實(shí)施，基本上形成了限制污染、鼓勵保護(hù)環(huán)境與資源的政策導(dǎo)向，但相對于可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)而言，環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)政策還需要完善。加快環(huán)境稅費(fèi)政策改革的總體思路[5]是：以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，圍繞落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神，堅(jiān)持中國特色社會主義的環(huán)保新道路，堅(jiān)持制約機(jī)制和激勵機(jī)制并重，既對高污染、高風(fēng)險產(chǎn)品、工藝、企業(yè)加征稅費(fèi)，又充分利用減稅措施，在所得稅、增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅改革等方面融入環(huán)保要求，建立起支撐環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的環(huán)境稅費(fèi)政策體系。(二)開征環(huán)保稅的立法原則1.環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則該原則在環(huán)保稅設(shè)置中主要有兩層含義：一是發(fā)展經(jīng)濟(jì)不能犧牲環(huán)境。開征環(huán)保稅會增加企業(yè)的成本，對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會有一定的影響，但基于保護(hù)環(huán)境的理念，我國仍有開征環(huán)保稅的必要性，尤其是對于那些嚴(yán)重污染的行為和破壞自然資源的行為，更是要課以重稅，在這種情況之下，要優(yōu)先考慮環(huán)境的保護(hù)。二是環(huán)境保護(hù)要考慮其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響。開征環(huán)保稅不能不考慮企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，以及因此對經(jīng)濟(jì)帶來的負(fù)面影響。這就要求我國在環(huán)保稅立法中應(yīng)科學(xué)地設(shè)置環(huán)境稅的納稅主體、客體和稅率，運(yùn)用環(huán)保稅的稅收優(yōu)惠政策，考慮企業(yè)的整體稅負(fù)，把環(huán)保稅對經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響降到最低限度。2.“誰污染誰納稅”原則該原則要求對污染嚴(yán)重的產(chǎn)品和服務(wù)課以重稅，對污染輕微的產(chǎn)品和服務(wù)實(shí)行較低的稅率，對防治污染實(shí)施項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)行零稅率。隨著各國普遍利用環(huán)保稅來防止環(huán)境污染與生態(tài)破壞，環(huán)保稅越來越多地成為各個國家普遍開征的稅種。在環(huán)保稅的征稅對象和稅率的設(shè)計(jì)上大體應(yīng)遵循稅收收入和環(huán)保資金相當(dāng)?shù)脑瓌t。在稅率上一般實(shí)行動態(tài)稅率，即根據(jù)治理污染和保護(hù)環(huán)境所需資金不斷調(diào)整具體的環(huán)保稅稅目的稅率，動態(tài)稅率的實(shí)行是稅負(fù)和污染相適應(yīng)原則的直接體現(xiàn)，也是庇谷稅征稅辦法中向每一單位產(chǎn)品征收一個給定的稅額方法缺陷的有效彌補(bǔ)。3.“使用者付費(fèi)”原則該原則的內(nèi)涵是對使用有潛在污染產(chǎn)品的單位和個人征收相關(guān)的稅費(fèi)，從而在一定程度上糾正外部負(fù)效應(yīng)，解決社會外部成本的問題。對于污染企業(yè)通過價格機(jī)制的稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁，將“誰污染誰納稅”原則設(shè)定下對其征收的環(huán)保稅過多地轉(zhuǎn)移給中低收入者，對需求彈性小的日用消費(fèi)品在按照“使用者付費(fèi)”原則征收環(huán)保稅時可對其進(jìn)行適當(dāng)?shù)亩愂諟p免或財政補(bǔ)貼。4.保持稅收中性原則保持稅收中性原則是環(huán)保稅順利實(shí)施的重要前提。在大多數(shù)西方國家，一般的稅收水平已經(jīng)較高，推行一個新的稅種，尤其是在公平和效率上頗有爭議的環(huán)保稅，可能會遇到較多的政治和社會阻力。所以，許多國家推行環(huán)境稅時，都注意采取一些稅收中性的措施，使納稅人獲得與其所支付環(huán)保稅等值的利益，以保證不增加納稅人稅收負(fù)擔(dān)的總體水平，也使環(huán)保稅能有序順利地實(shí)施。常見的有政府補(bǔ)貼、稅收返還、減稅(例如收入稅、勞動力稅、資本稅和消費(fèi)稅)等財稅政策。這一點(diǎn)，在我國現(xiàn)階段擬征環(huán)保稅的進(jìn)程中應(yīng)予以充分的注意?？傊?，加快推進(jìn)環(huán)境稅費(fèi)政策改革，既是落實(shí)中央關(guān)于有效應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢、保持經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)較快發(fā)展的重要舉措，也有利于激勵企業(yè)積極開展節(jié)能減排工作，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)。國務(wù)院必須會同財政部、國家稅務(wù)總局、環(huán)保部等有關(guān)部門，加快改革創(chuàng)新步伐，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，積極有序推進(jìn)。四、我國環(huán)保稅制的設(shè)置環(huán)保稅[6]是指對環(huán)境與生態(tài)保護(hù)有積極影響的稅收制度。環(huán)保稅有狹義、中義、廣義之分：狹義的環(huán)保稅，認(rèn)為環(huán)保稅就是環(huán)境污染稅，即國家為了限制環(huán)境污染的范圍、程度，而對導(dǎo)致環(huán)境污染的經(jīng)濟(jì)主體征收的特別稅種；中義的環(huán)保稅，認(rèn)為環(huán)保稅是對一切開發(fā)、利用環(huán)境資源(包括自然資源、環(huán)境容量資源)的單位和個人，按其對環(huán)境資源的開發(fā)、利用強(qiáng)度和對環(huán)境的污染破壞程度進(jìn)行征收或減免的一種稅收，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)境稅主要包括自然資源稅和環(huán)境容量稅；廣義的環(huán)保稅，認(rèn)為環(huán)保稅是稅收體系中與環(huán)境資源利用和保護(hù)有關(guān)的各種稅種和稅目的總稱，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)境稅不但包括污染排放稅、自然資源稅等，還包括為實(shí)現(xiàn)特定的環(huán)境目的而籌集資金的稅收，以及政府影響某些與環(huán)境相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動的性質(zhì)和規(guī)模的稅收手段。我國現(xiàn)階段應(yīng)在循序漸進(jìn)的基礎(chǔ)上加快環(huán)保稅的出爐，考慮到我國現(xiàn)階段的宏觀經(jīng)濟(jì)狀況、社會與生態(tài)環(huán)境、企業(yè)稅負(fù)水平、稅收征管水平，我國擬征的環(huán)保稅應(yīng)是中義的環(huán)保稅，且應(yīng)作為一個獨(dú)立的稅種分污染稅和生態(tài)稅兩個子目來設(shè)置。這樣做一方面可以使我國新出爐的環(huán)保稅與國際接軌，便于合作與比較；另一方面也是貫徹我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略基本國策的重要舉措。(一)污染稅污染稅是對排放污染物和存在污染行為的單位和個人征收的一種稅。1.征稅范圍在中華人民共和國境內(nèi)排放的污染物和相應(yīng)的污染行為。對征稅范圍[7]從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理的角度出發(fā)，我們可以得到如下認(rèn)識：對具有外部效應(yīng)的產(chǎn)品或服務(wù)征稅應(yīng)當(dāng)直接課征到產(chǎn)生外部成本的活動上去。如果某些商品的生產(chǎn)過程涉及廢棄物的排放，則應(yīng)當(dāng)是廢棄物排放活動本身被作為課稅對象，而不是商品本身；當(dāng)然，在某些情況下由于對廢棄物排放進(jìn)行監(jiān)管比較困難，在別無選擇的情況下只能對與廢棄物排放最為相關(guān)的一項(xiàng)活動進(jìn)行課稅。但是只要可能，征稅部門在確定課稅對象時應(yīng)針對污染活動直接征稅。2.納稅義務(wù)人根據(jù)“誰污染誰付費(fèi)”的原則，污染稅的納稅義務(wù)人是排放污染物和存在污染行為的單位和個人。3.稅目及納稅環(huán)節(jié)(1)廢氣考慮到我國的實(shí)際情況，對廢氣征稅主要針對向大氣中排放二氧化硫和氮氧化物的單位和個人征稅。根據(jù)二氧化硫和氮氧化物的排放濃度達(dá)到的等級標(biāo)準(zhǔn)，在單位或個人排放環(huán)節(jié)從量定額計(jì)征。(2)廢水為貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的基本國策和節(jié)約用水、促進(jìn)水資源循環(huán)利用的要求，對廢水征稅主要是城鎮(zhèn)和城市中的工業(yè)污水和生活污水。將污染物的種類和濃度不同的各種工業(yè)廢水和生活廢水，根據(jù)其污染濃度折換成“標(biāo)準(zhǔn)單位”，在單位或個人排放環(huán)節(jié)從量定額計(jì)征。(3)廢渣為貫徹環(huán)保理念，對廢渣征稅主要是工業(yè)固體廢棄物、城鎮(zhèn)和城市生活垃圾，對生活垃圾特別是一次性消費(fèi)品，在其生產(chǎn)或使用環(huán)節(jié)從量定額計(jì)征。(4)噪聲對噪聲征稅主要是對機(jī)器噪聲的產(chǎn)生者在特定地區(qū)產(chǎn)生噪聲的行為征稅(主要是針對航空公司)。對機(jī)場周圍產(chǎn)生的噪音，按飛機(jī)的著陸次數(shù)對航空公司從量定額計(jì)征。4.稅率針對環(huán)保稅這頗有爭議的稅種，環(huán)保主義者倡導(dǎo)零污染，經(jīng)濟(jì)學(xué)家則認(rèn)為零污染意味著零發(fā)展。稅率定得太高，有可能加大企業(yè)的成本，降低企業(yè)的市場競爭力；稅率定得太低，不能發(fā)揮提高相對價格的作用，對污染行