日本兒童福利政策的發(fā)展變遷

日本兒童福利政策的發(fā)展變遷

C913.5：A1959年《兒童權(quán)利宣言》會議對兒童福利作了如下定義：凡是促進兒童身心健全發(fā)展與正常生活為目的的各種努力、事業(yè)及制度等均稱之為兒童福利。兒童福利政策是實現(xiàn)兒童福利的政策保障，包含三個方面的內(nèi)容：第一，涉及的對象為所有兒童；第二，對兒童衣食住行的基本生活條件的保障；第三，為兒童提供能夠最大程度實現(xiàn)自我、參與社會、全面健康發(fā)展的保障。社會的發(fā)展變遷、科學(xué)技術(shù)的進步，使得人們的生活水準不斷提高。伴隨著家庭結(jié)構(gòu)和生活方式的改變，兒童的生活環(huán)境也在不斷發(fā)生變化。在新的社會環(huán)境下，如何實現(xiàn)兒童健康、全面發(fā)展已成為新的課題。20世紀末日本兒童福利政策的思路轉(zhuǎn)換和基于此思路的實踐為我們提供了有益的參考視點。一、日本兒童福利政策的確立和發(fā)展(一)以兒童保障為根本的兒童福利政策的確立第二次世界大戰(zhàn)后，日本積極建立新的兒童福利體系。長年的戰(zhàn)爭導(dǎo)致國民生活困窘，不少兒童流落街頭游蕩乞討、甚至靠偷竊生活。另一方面，戰(zhàn)爭中由于勞動力不足大量征用未成年人參與工廠勞動，結(jié)果造成因營養(yǎng)不足、衛(wèi)生條件差和過度勞累等原因而病倒的兒童數(shù)量劇增。此外，長年戰(zhàn)爭造成大量無家可歸的孤兒的生活安置、人身保障也都成為了亟待解決的社會問題。為了改善兒童的生活狀況，政府先后制定了《戰(zhàn)災(zāi)孤兒等保護對策要綱》(1945年)和《有關(guān)實施流浪兒童及其他兒童保護等的緊急措施》(1946年)，積極推動對流浪兒童、貧困兒童的救助工作。因此，戰(zhàn)后日本的兒童福利政策是從針對流浪兒童和貧困兒童等緊急保護措施為出發(fā)點的。1947年3月，政府在厚生省設(shè)置了兒童局主管兒童福利。同年5月，《兒童福利法》正式頒布，這是日本歷史上第一部有關(guān)兒童福利的基本法，也標志著真正意義上兒童福利政策的開始。《兒童福利法》主要由總則、福利保障，福利事業(yè)、寄養(yǎng)和設(shè)施、費用、雜則和罰則六個部分組成。與戰(zhàn)前基于“國家統(tǒng)治”目的的兒童保護不同，《兒童福利法》的意義可以基本歸納為四點：1.確立了兒童權(quán)利保障的基本理念。第一條〈兒童福利的理念〉規(guī)定，“所有國民皆應(yīng)致力于讓兒童身心健康地出生以及成長。所有兒童都應(yīng)平等地受到生活保障和愛護。”2.明確了國家和地方的職責。第二條〈培養(yǎng)兒童的責任〉規(guī)定，“國家與地方公共團體與兒童的監(jiān)護者一起，負有培養(yǎng)兒童身心健康成長的責任。”3.提出了兒童福利對象一般化的基本原則。在指出了對處于饑餓、貧困、疾病狀態(tài)的兒童進行救助和保護的必要性和重要性的同時，《兒童福利法》第一條規(guī)定，兒童福利的對象為“所有兒童”。4.界定了兒童的定義。第四條〈兒童〉規(guī)定，“兒童是指未滿十八歲者，其具體區(qū)分如下，嬰兒：未滿一歲者；幼兒：滿一歲至小學(xué)就學(xué)者；少年：從小學(xué)就學(xué)至滿十八歲者?！睘榕浜稀秲和＠ā返捻樌麑嵤?948年政府又頒布了《兒童福利設(shè)施最低標準》，對兒童福利設(shè)施的設(shè)備、運營等的條件進行了嚴格規(guī)定。通過這些相關(guān)法律的制定和執(zhí)行，日本戰(zhàn)后以兒童保障為根本的兒童福利政策體制基本成形。(二)兒童福利政策的發(fā)展20世紀50年代開始，日本進入經(jīng)濟高度發(fā)展時期，與此同時，對相關(guān)兒童福利政策的制定也有了進一步的推進和完善。1951年日本制定了《兒童憲章》，其意義在于首次對兒童的基本權(quán)益進行了社會確認，同時對保障兒童權(quán)益中父母和社會應(yīng)承擔的職責和義務(wù)作了具體規(guī)定?！秲和瘧椪隆繁旧聿⒉痪哂蟹杉s束力，但卻成為了之后日本進行相關(guān)兒童福利立法的基本依據(jù)和指針。①六、七十年代，政府先后推出了《兒童撫養(yǎng)津貼法》(1961年)、《母子福利法》(1964年)、《高度精神薄弱兒童撫養(yǎng)津貼法》(1964年)、《母子保健法》(1965年)、《兒童津貼法》(1971年)、《關(guān)于支付特殊兒童撫養(yǎng)津貼等的法律》(1974年)、《母子和寡婦福利法》(1981年)等一系列的相關(guān)法令，使得兒童福利政策體系得到了進一步地充實。另一方面，在經(jīng)濟快速發(fā)展的背景下，國家對于各類兒童福利設(shè)施的建設(shè)也投入了很大力度，特別是著力建立了一個針對身障兒童的醫(yī)療教育體系，后分離為盲聾啞兒童設(shè)施、虛弱兒童設(shè)施和肢體不自由兒童設(shè)施三大部分。此外還設(shè)立了精神薄弱兒童保育設(shè)施(1957年)、情緒障礙兒童短期治療設(shè)施(1961年)和高度身心障礙兒童設(shè)施(1967年)?；就瓿闪酸槍π枰厥庹疹檭和母＠Ｕ象w系構(gòu)建。這一時期日本兒童福利政策的核心是向貧困及身心障礙等需要特殊照顧的兒童和家庭提供諸如生活津貼，各類食品、日用品，以及教育、醫(yī)療、住房以及看護資助等生活保護和援助，因此，又被稱為“國家扶助”。其原則是只有當“需要資助者本人、其法定監(jiān)護人或居住在相同地點的親屬提交申請后”②，才可享受相關(guān)的資助。另一方面，由于受傳統(tǒng)“男主外，女主內(nèi)”生活方式的影響，日本社會的女性，尤其是已婚女性的就業(yè)率一直不高，而即便就業(yè)，女性也很難與男性達到同工同酬。在此背景下，向母子家庭傾斜也成為這一時期日本兒童福利政策的主要特征之一。如此兒童福利政策在進入20世紀90年代后發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。二、日本兒童福利政策轉(zhuǎn)變的背景(一)兒童福利理念與現(xiàn)實的背離日本的兒童福利政策是從二戰(zhàn)后針對戰(zhàn)爭孤兒、流浪兒和行為不良兒童的保護對策開始的。1947年的《兒童福利法》明確了“所有兒童，都應(yīng)平等地受到生活保障和愛護”的兒童福利基本理念，即，并非是以“救貧”或是“慈善”為目的的兒童福利，而是以保障每一個兒童的身心健康成長和自我實現(xiàn)為目標的兒童福利。雖然《兒童福利法》高舉著以“所有兒童”為對象的理想，但實際上直至20世紀80年代，日本兒童福利政策的對象原則上僅僅局限于“需要特別幫助”的一部分兒童，兒童福利的主要內(nèi)容則表現(xiàn)為對家庭貧困或是身心存在障礙的特殊群體兒童的“救濟”和“扶助”。這從上述政府頒布的兒童福利相關(guān)政策中亦可窺一斑。伴隨著時間的推移，兒童的成長環(huán)境較之前有了很大的改變，其間政府也曾幾次對兒童福利法等主要兒童福利政策進行過調(diào)整，但是上述理念與現(xiàn)實的背離一直以來都未能得到有效和實質(zhì)性的修正。這也成為日本兒童福利發(fā)展一個亟待解決的課題。(二)日本社會育兒環(huán)境的變化《兒童福利法》制定迄今已經(jīng)半個多世紀過去了。隨著日本社會的發(fā)展、經(jīng)濟的增長，家庭模式和個人的生活方式也發(fā)生了巨大的變化。同時，育兒環(huán)境也出現(xiàn)了前所未有的改變。1949年，美國人類學(xué)家默多克首次提出由父母及其未婚子女所組成的核心家庭概念，現(xiàn)今核心家庭已成為了現(xiàn)代社會最主要的家庭模式，日本的核心家庭比率更是早在1995年就已達到了84.3％。③核心家庭的特點是對親屬網(wǎng)絡(luò)的依賴性小，獨立性、靈活性大，這種家庭模式有利于形成家庭中的平等關(guān)系、有利于培養(yǎng)孩子的獨立性，但也削弱了兩代人之間的關(guān)系，使得正處于育兒期的年輕父母難以直接得到來自長輩的育兒指導(dǎo)和幫助。其導(dǎo)致的一個結(jié)果是：家庭育兒功能低下，各類兒童問題突顯。70年代后日本社會兒童厭學(xué)、暴力、行為不良、情緒不穩(wěn)、抑郁、甚至于自殺等的比例不斷上升就是體現(xiàn)之一。與此同時，婦女就業(yè)率的上升，父親參與育兒程度低，雙職工家庭的普及，離婚家庭的增加，加上現(xiàn)代人際關(guān)系的冷漠造成的社區(qū)聯(lián)系稀薄化，以及社會支援體制的不足等都給撫育孩子帶來了實際的困難。如此育兒的巨大壓力也成為導(dǎo)致日本陷入深刻的“少子化”問題的主要原因之一。在這樣的社會背景之下，僅僅依靠家庭來承擔所有育兒功能的傳統(tǒng)育兒模式呈現(xiàn)出諸多不足，同時，以兒童為主要對象的兒童福利政策也明顯表現(xiàn)出局限性，無法實現(xiàn)讓兒童健康成長的最高目標。社會的發(fā)展對育兒提出了新的要求：構(gòu)建一個以家庭為中心，社會整體參與的育兒模式。這也成為進入90年代后，日本從以問題兒童、需要幫助的兒童為主要對象的“兒童福利”，轉(zhuǎn)變?yōu)橐运械膬和捌浼彝閷ο蟮摹皟和⒓彝ジ＠钡闹饕屏Α?三)社會福利領(lǐng)域基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)改革20世紀90年代，日本通過修改社會福利關(guān)聯(lián)八部法律對二戰(zhàn)以來的社會福利體系進行了大幅改革，被稱為“社會福利基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)改革”。對于此次改革的背景，主管社會福利的厚生省做了如下表述，隨著社會的發(fā)展，戰(zhàn)后以“扶貧”為主要內(nèi)容的社會福利已經(jīng)凸顯出其局限性，無法滿足人們的根本需要，特別是伴隨著日本人口高齡化程度的不斷加深，社會急需重新構(gòu)筑起一個面對所有人的社會福利體制。改革的內(nèi)容主要為以下七個方面④：1.建立利用者與提供者的平等關(guān)系；2.提供以幫助個人生活自立為目的的綜合性服務(wù)；3.培養(yǎng)能應(yīng)對多元化需求的服務(wù)供應(yīng)主體，以供利用者按需選擇；4.提升服務(wù)質(zhì)量和效率，積極獲取利用者的信賴和認可；5.主動公開相關(guān)信息，讓利用者可以自主選擇；6.基于公平公正原則設(shè)定服務(wù)費用；7.推進民眾參與，構(gòu)筑福利文化。此次“社會福利基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)改革”的最大特征是，完成了從“補缺型”福利向“普惠型”福利的重大轉(zhuǎn)變，確立了社會福利不僅僅局限于對生活困難人群及其家庭提供最低生活保障，而是為所有人提供生活自立支援的基本理念。受此影響，從“保護”轉(zhuǎn)向“自立支援”也成為兒童福利政策改革的核心內(nèi)容。(四)國際社會兒童觀的轉(zhuǎn)變國際社會兒童觀的轉(zhuǎn)變是另一個促使日本兒童福利政策發(fā)生變化的要素。⑤1989年，《兒童權(quán)利公約》在聯(lián)合國大會被采納，1994年日本經(jīng)國會批準正式成為締約國。《兒童權(quán)利公約》是首個明確將兒童視為社會參與者及自身權(quán)利的積極持有者的國際文書，徹底改變了既往看待和對待兒童的方式和觀念。公約指出，雖然兒童正處于成長過程中，但他們不應(yīng)該被簡單地視為一個弱小的、需要特殊照顧的群體，兒童與成人一樣，是“權(quán)利的主體”，必須尊重兒童的獨立人格和權(quán)利。如此《兒童權(quán)利公約》確立的兒童觀，在為21世紀的兒童福利指明了方向的同時也提出了新的課題，即，要實現(xiàn)從保護的、扶助的、補充的、替代的兒童福利，向積極的、養(yǎng)成的、自我實現(xiàn)的兒童福利的根本轉(zhuǎn)換。日本社會的兒童福利政策發(fā)生轉(zhuǎn)變也正是基于如此國際環(huán)境的影響。四、日本兒童福利政策的轉(zhuǎn)型和完善(一)對象的轉(zhuǎn)變：從“需要幫助的兒童”轉(zhuǎn)向“所有兒童及其家庭”兒童福利政策的服務(wù)對象不再單純局限于一部分需要幫助的兒童，實現(xiàn)了對所有兒童及其家庭進行支援的“普惠型”兒童福利。如此理念的轉(zhuǎn)變在托兒所，日本稱為保育所的性格變化中得到了清晰的體現(xiàn)。根據(jù)1938年的《社會事業(yè)法》，保育所是基于低收入者的救濟對策而設(shè)立的救濟設(shè)施。而1947年的《兒童福利法》規(guī)定，保育所是受父母親或監(jiān)護人的委托，“對缺乏保育條件的嬰幼兒進行保育”的暫時性兒童保育設(shè)施。因此，只有當父母親或監(jiān)護人因工作、疾病或其他原因無法在家庭對孩子進行監(jiān)管撫養(yǎng)時，保育所才會替代監(jiān)護人對孩子進行暫時(一天中的某一個時段)的保育。⑥隨著時間的推移，日本社會女性參與工作的比例不斷上升，雙職工家庭的普及使得普通家庭對于托兒的需求擴大，如此保育所的定性顯然已無法滿足社會一般的保育要求。在此社會要求下，1997年修改《兒童福利法》時對保育所制度進行了徹底的改革，從原先應(yīng)對特殊需要的暫時性保育場所，轉(zhuǎn)變?yōu)楣└改讣氨O(jiān)護人自由選擇的一般性保育場所，這也意味著保育所完成了面向所有家庭、所有兒童開放的質(zhì)的轉(zhuǎn)換。2003年政府推出《下一代養(yǎng)成支援對策推進法》，其基本著眼點是對所有兒童及其家庭進行支援。同年，《兒童福利法》修改的重點也放在了強化以“所有兒童”的健康成長為目的的針對“所有育兒家庭”的支援事業(yè)之上。2008年《兒童福利法》再次修改的主要內(nèi)容之一是推行實施覆蓋到全國所有的嬰兒家庭的訪問事業(yè)，亦稱“你好，寶貝事業(yè)”。由政府部門的職員對該地區(qū)每一戶新生兒的家庭實施訪問，為需要幫助的家庭提供適當?shù)闹笇?dǎo)和支援。(二)范疇的轉(zhuǎn)變：從“兒童福利”轉(zhuǎn)向“兒童、家庭福利”家庭是孩子生活和生長的主要場所，良好的家庭環(huán)境是兒童健康成長的前提條件和基本保障。基于尊重兒童的基本人權(quán)，讓兒童在合適的環(huán)境中健康、快樂地成長的視點，90年代后日本著力于推行兒童、家庭福利，主要內(nèi)容包括兩個方面：1.減輕家庭和個人育兒負擔。1991年政府制定頒布了《育兒、照護休假法》，首次以法律形式對育兒假作了明確規(guī)定。此后2005年和2009年，政府遵循“就業(yè)與育兒兼顧”原則對《育兒、照護休假法》進行了大幅修改，內(nèi)容包括延長育兒假(最長可至一年半)、提高休假期間的工資標準(從40％增至50％)、實施彈性工作時間制、促進企業(yè)完善育兒休假制度等。1994年日本制定了《關(guān)于今后育兒支援政策的基本方向》，俗稱“天使計劃”，1999年又制定了“新天使計劃”。具體措施有：增加保育所數(shù)量、構(gòu)筑多元化保育服務(wù)體系、實施放學(xué)后兒童托管事業(yè)、擴充育兒咨詢、援助體制、健全母子保健醫(yī)療體制、促進用人單位完善雇用環(huán)境等。同時，為減輕育兒家庭經(jīng)濟負擔，2000年政府還將兒童津貼享受年限由3歲延長至6歲。2.構(gòu)筑社會育兒支援體制。1997年的修改《兒童福利法》提出在各兒童福利設(shè)施處并設(shè)“兒童家庭支援中心”，主要職責是為育兒家庭提供育兒指導(dǎo)和支援，并根據(jù)需要提供短期保育服務(wù)。2004年政府在《育兒援助計劃》中提出了全國建立6000個育兒支援基地(中心)的目標，其主要工作是向區(qū)域內(nèi)的育兒家庭提供育兒咨詢，發(fā)布育兒相關(guān)情報、信息，舉辦育兒講座，組織家長交流等。在順利完成目標后，2010年政府又提出了至2015年前把育兒支援基地(中心)擴展至10000個的計劃。2008年政府修改《兒童福利法》，首次對育兒支援事業(yè)進行了法律定位，為今后進一步推進社會育兒支援體系的建設(shè)提供了法律保障。之后，2010年發(fā)布的《育兒理念》的核心觀點是，育兒并非單純是夫妻間或是一個家庭內(nèi)部的問題，國家、地方、單位和社區(qū)要共同承擔和參與育兒事業(yè)；同時明確指出要完成從“家庭育兒”向“社會育兒”的理念轉(zhuǎn)變，樹立社會共同育兒的基本思路。(三)內(nèi)容的轉(zhuǎn)變：從“保護”轉(zhuǎn)向“自立支援”20世紀90年代后日本兒童福利政策的另一個特征是，服務(wù)內(nèi)容不再禁錮于“救貧”和“扶助”，完成了從“保護”向“自立支援”的理念轉(zhuǎn)換。厚生省的《兒童自立支援手冊》(1997年)中對兒童福利政策中“自立支援”作了如下定義：“兒童自立支援，就是立足于讓每一個兒童成長為個性豐富、身體強壯、富有同情心、能自立于社會的健全社會人的目標，努力培養(yǎng)兒童的自主性、能動性、判斷力和決斷力，并根據(jù)兒童的特性和能力幫助其養(yǎng)成基本的生活習(xí)慣和必需的社會生活技能、勞動習(xí)慣、社會規(guī)范。概括而言，兒童自立支援就是幫助兒童養(yǎng)成綜合的生活能力”。⑦由此可看出，“自立支援”即包含了傳統(tǒng)的對基本生活習(xí)慣的訓(xùn)練和進入社會所需職業(yè)技能的培訓(xùn)，同時還涵蓋了對個人的身體、個性、思考力、判斷力、與他人的溝通能力等諸多方面的內(nèi)容，因此，其最終目標是實現(xiàn)兒童的主體形成和自我實現(xiàn)。如此“自立支援”的理念在1997年《兒童福利法》的修改中得到了全面的體現(xiàn)。原先的“教護院”在更名為“兒童自立支援設(shè)施”的同時，其性質(zhì)也從之前的“對有不良行為，或有不良行為傾向兒童的保護設(shè)施”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩τ捎诩彝キh(huán)境或是其它原因需要生活指導(dǎo)的兒童的自立支援設(shè)施”。與此同時，針對各類殘障兒童的“養(yǎng)護設(shè)施”在更名為“兒童養(yǎng)護設(shè)施”的同時，其性質(zhì)也從“保護”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白粤⒅г?、自立促進”。鑒于家庭對于兒童成長的重要性，“自立支援”的范圍不僅僅局限于兒童，也覆蓋到了兒童的家庭。1997年《兒童福利法》把“母子保護設(shè)施”的“母子宿舍”更名為“母子生活支援設(shè)施”，其定性為“對無配偶、或相當于此情況的女性及其監(jiān)護的兒童進行保護的同時，以促進其自立為目的進行生活支援的設(shè)施”。以后，政府又先后制定了《母子家庭等自立支援對策大綱》(2002年)、《對母子家庭中母親就職支援特別法》(2003年)，對母子家庭實施包括職業(yè)咨詢、生活指導(dǎo)、短期生活援助等“自立支援”。二戰(zhàn)以后，日