探索問責(zé)制下的經(jīng)濟責(zé)任審計

探索問責(zé)制下的經(jīng)濟責(zé)任審計

在各種體制下，審計從一開始就有著分清責(zé)任和追究責(zé)任的內(nèi)涵，問責(zé)制是經(jīng)濟責(zé)任審計工作的內(nèi)在要求，主要目的是規(guī)范個人責(zé)任追究行為。從經(jīng)濟責(zé)任審計組織上看，如果沒有專門的機構(gòu)和人員對責(zé)任人進行問責(zé)，審計結(jié)果的運用價值難以提高。經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果怎么用，結(jié)果公布之后有沒有相應(yīng)的問責(zé)制度來保證它的權(quán)威性？被查出有問題的單位是否有屢審屢犯的現(xiàn)象，經(jīng)濟責(zé)任審計實施的效果如何？歸根到底，經(jīng)濟責(zé)任審計不應(yīng)只局限于對傳統(tǒng)財務(wù)收支審計過程的檢查，應(yīng)建立起問責(zé)審計，使得經(jīng)濟責(zé)任審計的成果不至于流于形式，充分發(fā)揮其監(jiān)督制約的作用。一、問責(zé)制的內(nèi)涵問責(zé)制的法律術(shù)語是法律責(zé)任的追究。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，政府及公務(wù)員必須承擔(dān)應(yīng)由其承擔(dān)的責(zé)任，包括道義責(zé)任、政治責(zé)任和法律責(zé)任；同時，政府還必須接受來自內(nèi)部和外部的監(jiān)督，以保證責(zé)任的實現(xiàn)。審計問責(zé)是指通過審計，依據(jù)相關(guān)規(guī)定對該作為而不作為、亂作為的責(zé)任人給予相應(yīng)的黨紀(jì)、政紀(jì)和經(jīng)濟方面的處罰。審計問責(zé)的效應(yīng)取決于問責(zé)程序設(shè)計的科學(xué)性、客觀性與可操作性。審計問責(zé)程序的設(shè)計以責(zé)任失范行為的發(fā)現(xiàn)為運行前提，以責(zé)任的解釋、判斷與評估以及責(zé)任的追究等為主要運行環(huán)節(jié)。因此，審計問責(zé)制實際上是一項涉及政治理念、法律體系、行政機制、治理模式、管理工具等方面的系統(tǒng)工程。二、問責(zé)與經(jīng)濟責(zé)任審計1.經(jīng)濟責(zé)任審計促使行政問責(zé)機制更加完善。經(jīng)濟責(zé)任審計的目的是為了客觀公正地評價單位負(fù)責(zé)人在管理職責(zé)范圍內(nèi)的經(jīng)濟活動業(yè)績和對存在問題應(yīng)負(fù)的責(zé)任，促進并加強財務(wù)管理，為考察和使用干部提供依據(jù)。經(jīng)濟責(zé)任審計的主要內(nèi)容有：是否依法履行其相應(yīng)的管理職責(zé)；債權(quán)債務(wù)是否清楚，有無糾紛和遺留問題；國有資產(chǎn)是否安全完整、保值增值；經(jīng)濟決策是否符合程序、有效；有關(guān)內(nèi)部控制制度是否健全、有效；個人遵守財經(jīng)法規(guī)情況，等等。對任職者是否進行審計，其效果是不一樣的，不進行審計，就會給徇私枉法者以可乘之機，他們也許會在任職期間大肆侵吞國有資產(chǎn)，進行權(quán)錢交易，直接導(dǎo)致腐敗行為的產(chǎn)生。有了經(jīng)濟責(zé)任審計這道“緊箍咒”，那些不法分子就會懾于法律的威嚴(yán)，收斂自己的行為，不敢輕易造次違法，增強了領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識和自律意識。經(jīng)濟責(zé)任審計涉及面廣、專業(yè)性強，能夠查清領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間財政收支、財務(wù)收支工作目標(biāo)完成情況，所在部門、單位的重要管理制度及執(zhí)行情況；在任期間落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制情況以及遵守國家財經(jīng)法規(guī)情況等。當(dāng)前有些領(lǐng)導(dǎo)的腐敗大多是從經(jīng)濟問題開始的，因此，經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果是判斷領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)守個人品格和操守的重要手段，是推行審計問責(zé)的重要基礎(chǔ)。2.開展經(jīng)濟責(zé)任審計是行政問責(zé)制的必然要求。根據(jù)行政問責(zé)制的要求，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容就不應(yīng)只局限于財政財務(wù)收支是否真實、合法，還要向領(lǐng)導(dǎo)干部的決策實施情況、履職績效情況等延伸；不僅要關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任，還要關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部的社會責(zé)任。經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容深化與創(chuàng)新的同時也會帶來行政問責(zé)內(nèi)容的完善，即不單對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任進行問責(zé)，還對與領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任有關(guān)的社會責(zé)任以及領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任行為對所在地區(qū)、單位可持續(xù)發(fā)展的影響等進行問責(zé)。只有這樣，才有可能促使領(lǐng)導(dǎo)干部真正樹立起科學(xué)的發(fā)展觀，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。三、審計問責(zé)的困境1.問責(zé)基礎(chǔ)理論研究薄弱。審計問責(zé)制是作為“審計風(fēng)暴”的“附屬品”進入我國政治生活的。到目前為止，我們甚至對“審計問責(zé)制”的內(nèi)涵還沒有一個權(quán)威的認(rèn)識。此外，對有關(guān)問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)范圍、問責(zé)程序、問責(zé)機制、問責(zé)體系等基本理論問題的分歧也比較大，這種狀況既與在我國推行審計問責(zé)制的重要性、緊迫性相違背，也不能滿足審計實踐對審計問責(zé)制的理論需求。審計問責(zé)文化是審計問責(zé)制的思想基礎(chǔ)和靈魂，審計問責(zé)制能否確實推行和發(fā)揮作用，最終有賴于在整個社會形成一種“問責(zé)文化”氛圍。2.問責(zé)法規(guī)不健全。我國至今沒有關(guān)于問責(zé)制的全國統(tǒng)一的法律法規(guī)，《公務(wù)員法》、《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》只對行政過錯行為追究責(zé)任作了比較籠統(tǒng)的規(guī)定，其他散見于各種法律、法規(guī)之中。這些法規(guī)條文繁多、內(nèi)容復(fù)雜，相關(guān)規(guī)定的可操作性、兼容性和銜接性差。比如，我國的《預(yù)算法》對預(yù)算違法的“法律責(zé)任”只有十分簡單的三條規(guī)定，而且這三條規(guī)定只涉及行政處分，不涉及刑事處罰。問責(zé)法規(guī)的不系統(tǒng)、不健全、不協(xié)調(diào)給我國審計問責(zé)制的推行帶來極大困難，容易造成大量的問責(zé)不實、問責(zé)不公、問責(zé)不全等問題。而且現(xiàn)有規(guī)定中對重大損失或惡劣影響只是定性描述，缺少定量標(biāo)準(zhǔn)，對應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任、以何種方式承擔(dān)責(zé)任、向誰提出辭職等無明確規(guī)定。3.信息溝通障礙。公共管理專業(yè)化不斷增強的同時也提高了管理的復(fù)雜性，增加了不同部門之間相互了解以及社會公眾對政府工作了解的難度。而政府與社會不對等的對話地位固化了這種不對等關(guān)系。政府還沒有建立績效信息的定期發(fā)布機制，利益相關(guān)者和普通公眾也缺乏對政府行為評價的反饋機制。社會公眾對政府活動大多處于無知狀態(tài)，這必然降低問責(zé)的客觀性和合理性。4.問責(zé)程序不完善?，F(xiàn)實審計問責(zé)在程序設(shè)置上尚需完善：（1）缺乏專門的審計問責(zé)機構(gòu)。在審計問責(zé)調(diào)查核實上，目前主要是由紀(jì)檢、監(jiān)察、審計機關(guān)聯(lián)合來完成的，缺乏穩(wěn)定的常設(shè)機構(gòu)；（2）在問責(zé)對象的匯報上，責(zé)任人究竟應(yīng)該向領(lǐng)導(dǎo)者個人報告還是應(yīng)面對更多的上級領(lǐng)導(dǎo)班子，或是應(yīng)在更大范圍內(nèi)公開報告還有待于明確；（3）審計問責(zé)的啟動程序以及立案、調(diào)查、申辯、復(fù)議、申訴等程序上也未作明確的法律規(guī)定；（4）在責(zé)任認(rèn)定上還有待規(guī)范。究竟在什么情況下應(yīng)受到何種追究，并沒有明確規(guī)定。5.問責(zé)結(jié)果缺乏一致性。由于審計問責(zé)缺乏一個科學(xué)的、規(guī)范的、操作性很強的法律體系作支撐，導(dǎo)致了審計問責(zé)當(dāng)中的一些負(fù)面后果，具體表現(xiàn)為：問責(zé)面前不平等，對于同一行為，往往是不同的地方不同的時間有不同的處理結(jié)果；在問責(zé)結(jié)果時經(jīng)常產(chǎn)生以空洞的集體，代替對個人具體責(zé)任的追究責(zé)任，以黨紀(jì)、政紀(jì)等較輕的責(zé)任方式代替較重的法律或政治責(zé)任，以主觀“良好”的愿望或“為公”的動機為由代替對消極責(zé)任的追究，以教育方式代替各種形式的懲罰和處罰。四、創(chuàng)新經(jīng)濟責(zé)任審計模式以適應(yīng)行政問責(zé)制開展經(jīng)濟責(zé)任審計，按照傳統(tǒng)的“先離后審”工作程序，時效性差，高質(zhì)量的審計結(jié)果不能發(fā)揮出應(yīng)有的作用，不能滿足干部監(jiān)督管理工作的需要。因此，應(yīng)及時更新經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)方法，建立以任中審計為主、保證重點項目完成的前提下，逐步擴大審計覆蓋面的經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)模式。即細(xì)化“先審后任”、“先審后離”的方式，一是對擬提拔的領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格實行“先審計、后離任、再任命”，將經(jīng)濟責(zé)任審計與年度考核相結(jié)合。對群眾上訪不斷、反映問題較多的領(lǐng)導(dǎo)干部，嚴(yán)格執(zhí)行“先審計，后任免”，待審計后依據(jù)經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果作出安排；二是對離任的領(lǐng)導(dǎo)干部，實行“先離任，后審計”。同時，按照任期時間的長短采取分段審計的方式，即任期3～5年的，任中及屆滿各審計一次，任期5年以上的，每2～3年審計