我國(guó)生育保險(xiǎn)制度亟須完善

我國(guó)生育保險(xiǎn)制度亟須完善

生育保險(xiǎn)通常被界定為女性勞動(dòng)者在因生育子女而暫時(shí)喪失勞動(dòng)能力時(shí)，由國(guó)家、社會(huì)提供必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和醫(yī)療保健的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。早在1919年國(guó)際勞工組織就制定有關(guān)生育保險(xiǎn)的第一個(gè)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)——《婦女產(chǎn)前產(chǎn)后就業(yè)公約》（第3號(hào)公約）。它是對(duì)人類種族繁衍的關(guān)懷和愛(ài)護(hù)，是維系人口素質(zhì)的提高，反映社會(huì)文明程度進(jìn)步的標(biāo)志，是體現(xiàn)生育子女的社會(huì)價(jià)值并給予資助的國(guó)際性通行措施。我國(guó)政府始終把維護(hù)婦女權(quán)益，促進(jìn)婦女發(fā)展作為義不容辭的責(zé)任。在我國(guó)發(fā)布的《中國(guó)婦女發(fā)展綱要（2001～2010年）》中提出了完善女性社會(huì)保障的總目標(biāo)。而生育保險(xiǎn)作為女性社會(huì)保障的主要組成部分，它的改革與完善顯得尤為重要。但是，我國(guó)現(xiàn)行生育保險(xiǎn)制度在運(yùn)行過(guò)程中各地出現(xiàn)一些問(wèn)題，迫切需要盡快予以完善。完善生育保險(xiǎn)制度的可行性與必要性一、可行性雖然生育子女是包括男性在內(nèi)的整個(gè)家庭的事情，但是受女性生理特點(diǎn)、傳統(tǒng)觀念及習(xí)慣的影響，現(xiàn)代社會(huì)承擔(dān)生育主體的仍是女性，因此，大多數(shù)國(guó)家生育保險(xiǎn)的對(duì)象主要仍是女性，并且是已婚的女性勞動(dòng)者。同時(shí)根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的以獨(dú)生子女為主體的計(jì)劃生育政策大多數(shù)受益女性的費(fèi)用補(bǔ)償主要為僅一次的生產(chǎn)過(guò)程。因此，無(wú)論從保障對(duì)象的數(shù)量、基金籌集的金額，還是從待遇支付期限和水平來(lái)看，生育保險(xiǎn)都是一個(gè)即“小”又“短”的險(xiǎn)種，在整個(gè)社會(huì)保障體系中應(yīng)該是規(guī)模最小的項(xiàng)目。加之，生育保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余近年來(lái)不斷增長(zhǎng)，2008年底已經(jīng)達(dá)到168億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)當(dāng)年的基金收入與基金支出?？梢?jiàn)，我國(guó)完全有足夠的財(cái)力建立并完善生育保險(xiǎn)制度。二、必要性生育保險(xiǎn)從其承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任來(lái)看，則是“重”、“大”險(xiǎn)種。因此，對(duì)生育保險(xiǎn)制度的建立與完善應(yīng)給予充分重視。第一，完善生育保險(xiǎn)是提高人口素質(zhì)并保證勞動(dòng)力再生產(chǎn)的必然要求。生育保證了人類繁衍與世代延續(xù)。生育保險(xiǎn)則為女職工提供包括產(chǎn)前檢查，圍產(chǎn)期保健指導(dǎo)等對(duì)胎兒進(jìn)行篩查的醫(yī)療服務(wù)以保證新生人口質(zhì)量。此外，生育保險(xiǎn)通過(guò)提供生育津貼及生育醫(yī)療費(fèi)為女職工解除了因生育而中斷工作失去收入來(lái)源的后顧之憂，并通過(guò)提供產(chǎn)假及從孕、產(chǎn)期保健為女職工提供充分的休息和營(yíng)養(yǎng)，從而保障女職工的身體健康，保證新生兒得到較好哺育，從而保證勞動(dòng)力再生產(chǎn)的順利進(jìn)行。此外，女性勞動(dòng)者的健康關(guān)系到一個(gè)國(guó)家半數(shù)人力資本和人口素質(zhì)，是維系社會(huì)穩(wěn)定的重要方面。女性人力資本具有明顯的社會(huì)效益，尤其是母親的健康與教育水平對(duì)后代的發(fā)育成長(zhǎng)的影響，對(duì)家庭幸福的影響都比較大。第二，完善生育保險(xiǎn)是保障女性公平就業(yè)權(quán)利并實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力資源有效配置的必然要求。目前，我國(guó)對(duì)女性勞動(dòng)者的就業(yè)歧視問(wèn)題依然存在并且局部仍比較嚴(yán)重。究其根源，其中一個(gè)比較突出的問(wèn)題就是女性勞動(dòng)者在生育過(guò)程中必然會(huì)由于行動(dòng)不便或者為了哺育新生兒而不能全身心投入工作，并且包括孕期、產(chǎn)期及哺乳期在內(nèi)的整個(gè)產(chǎn)假期比較長(zhǎng)，必然會(huì)影響到企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。雖然現(xiàn)行生育保險(xiǎn)基金可以為女職工提供生育津貼及生育醫(yī)療費(fèi)等保障，減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，但企業(yè)仍然需要通過(guò)招聘實(shí)習(xí)生或者由其他員工加班來(lái)完成因生育而離開(kāi)原來(lái)工作崗位的女職工的工作，這必然增加企業(yè)成本，并未真正消除對(duì)女性就業(yè)歧視的根源，導(dǎo)致生孩子丟位子的現(xiàn)象比較突出。因此，現(xiàn)行生育保險(xiǎn)制度亟待完善，從而將勞動(dòng)力市場(chǎng)中對(duì)女性勞動(dòng)者的歧視減小到最低，充分保障女性公平就業(yè)的權(quán)利，并實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力資源的有效配置。我國(guó)現(xiàn)行生育保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題一、法制建設(shè)滯后，立法層次低目前，各地實(shí)行生育保險(xiǎn)的主要依據(jù)是1994年12月勞動(dòng)部頒布的《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》以及各地方政府制定的地方性法規(guī)?！对囆修k法》的頒布距今已十余年。相較于養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)及工傷保險(xiǎn)均有國(guó)務(wù)院頒布的決定或條例作為執(zhí)法的依據(jù)，生育保險(xiǎn)在我國(guó)整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度的政策制定與法制建設(shè)中最為滯后，并且立法層次低，法律效力低，各地在具體執(zhí)行過(guò)程中，差異性較大。二、生育保險(xiǎn)覆蓋面窄，加劇對(duì)女性就業(yè)的影響目前，我國(guó)生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍不包括占人口80%的農(nóng)村人口中的農(nóng)村婦女，不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的女職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位中工作的女性、非正規(guī)就業(yè)的女性勞動(dòng)者和無(wú)業(yè)或失業(yè)的女性（即使其配偶已參保）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年全國(guó)參加生育保險(xiǎn)的人數(shù)達(dá)到4300萬(wàn)人。以全國(guó)城鄉(xiāng)婦女就業(yè)人數(shù)為基數(shù)，覆蓋率僅為12.76%。生育保險(xiǎn)覆蓋面窄導(dǎo)致社會(huì)對(duì)生育保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不足，后果是有些企業(yè)尤其是男職工多的企業(yè)不愿意參保，從而存在逃費(fèi)現(xiàn)象或者在職工生育后便停止繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)。而當(dāng)前我國(guó)女性勞動(dòng)者就業(yè)中遇到的最大障礙就是在孕期、產(chǎn)期和哺乳期的工作中斷或者不充分對(duì)企業(yè)造成的影響，使得女性在就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。據(jù)11個(gè)省市總工會(huì)對(duì)660個(gè)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)查表明，有88%的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)因女職工生育費(fèi)用開(kāi)支大，生育前后不能保證正常工作，影響企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益為由，不愿招收女工。這些因素直接造成女大學(xué)生就業(yè)難、女職工下崗人數(shù)多，婦女就業(yè)率下降等不良影響。三、各地生育保險(xiǎn)制度發(fā)展不平衡，缺乏全國(guó)統(tǒng)一管理第一，生育保險(xiǎn)制度地區(qū)發(fā)展不平衡。目前實(shí)行生育保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌范圍較廣的地區(qū)有山西省，全省市縣總數(shù)為118個(gè)，實(shí)行統(tǒng)籌的有117個(gè)，占市縣總數(shù)的99%；福建省全省市縣總數(shù)為77個(gè)，實(shí)行生育保險(xiǎn)統(tǒng)籌的市縣有75個(gè)，覆蓋率為97%；浙江覆蓋率92%；江蘇省覆蓋率為84%，江西為83%；河北為80%。覆蓋率在70%以上是廣西和湖北，分別是78%和72%；覆蓋率在60%以上的有3個(gè)?。ū鴪F(tuán)），吉林67%、山東65%、新疆兵團(tuán)60%。可見(jiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的東部地區(qū)，生育保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌覆蓋面較大，而經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的西部地區(qū)基本上未進(jìn)行生育保險(xiǎn)制度改革。第二，各地待遇標(biāo)準(zhǔn)、保障程度差異大。生育保險(xiǎn)在基金征繳、支付水平、享受條件等方面存在很大差異。普遍反映生育保險(xiǎn)支付標(biāo)準(zhǔn)差異巨大，有的地方補(bǔ)償不足千元，有的地方補(bǔ)償萬(wàn)元。如廣州市在2001年采用了新的生育保險(xiǎn)醫(yī)療費(fèi)結(jié)算辦法，全市參保女職工平均每人享受生育保險(xiǎn)待遇超過(guò)1萬(wàn)元，待遇水平居全國(guó)前列。江蘇省生育保險(xiǎn)實(shí)施市級(jí)統(tǒng)籌，全省有6個(gè)市女職工不能報(bào)銷產(chǎn)前檢查費(fèi)，另外7個(gè)可以報(bào)銷，其待遇水平也千差萬(wàn)別，高的1668元，低的只有300多元。同樣，各地生育保險(xiǎn)基金承擔(dān)的營(yíng)養(yǎng)費(fèi)水平也不一樣，高的達(dá)到千元左右，低的只有100多元，有的地方甚至沒(méi)有營(yíng)養(yǎng)費(fèi)。四、支付方式不規(guī)范，補(bǔ)償水平低，支付范圍過(guò)窄，個(gè)人負(fù)擔(dān)未減輕首先，各地生育醫(yī)療費(fèi)的支付方式不統(tǒng)一。目前大體分為兩類：實(shí)報(bào)實(shí)銷法和限額支付法（或定額支付法）。實(shí)報(bào)實(shí)銷法對(duì)保障生育期間的實(shí)際需要具有一定的靈活性。然而，受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使醫(yī)療機(jī)構(gòu)出現(xiàn)超標(biāo)收費(fèi)或者設(shè)置不必要的診療項(xiàng)目，從而使費(fèi)用難以控制。而限額支付法，各地生育醫(yī)療費(fèi)按照是否剖宮產(chǎn)以及幾級(jí)醫(yī)院就診等支付標(biāo)準(zhǔn)差距較大。其次，生育醫(yī)療費(fèi)與生育津貼補(bǔ)償水平低，由于大部分省市實(shí)行限額支付法，并且各地由生育保險(xiǎn)基金支付的生育費(fèi)用僅占實(shí)際費(fèi)用的二分之一至三分之一左右，生育醫(yī)療費(fèi)用個(gè)人負(fù)擔(dān)未減輕。生育津貼的計(jì)算方法是按照女職工本人生育當(dāng)月的繳費(fèi)工資基數(shù)除以30，再乘以產(chǎn)假天數(shù)。而無(wú)論根據(jù)現(xiàn)有的法定假日計(jì)算出來(lái)的月工作日20.83天／月，還是月計(jì)薪天數(shù)21.75天／月來(lái)看，生育津貼的計(jì)算中除以30都會(huì)導(dǎo)致生育津貼低于本人的日工資標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致生育津貼補(bǔ)償水平較低。此外，現(xiàn)在很多企業(yè)，職工的收入由基本工資、獎(jiǎng)金和各種津貼與補(bǔ)助構(gòu)成。而津貼與補(bǔ)助經(jīng)常以報(bào)銷的方式支付，不計(jì)入基本工資。這無(wú)形中降低了職工的基本工資水平，從而減少了企業(yè)應(yīng)繳納的生育保險(xiǎn)費(fèi)，也減少了生育津貼。最后，生育保險(xiǎn)基金支付范圍過(guò)窄。目前，我國(guó)生育保險(xiǎn)主要用于對(duì)女職工的生育醫(yī)療費(fèi)用支付。由于各地主要采取限額支付方法，其中生育醫(yī)療費(fèi)按剖宮產(chǎn)、順產(chǎn)、多胎、人流等實(shí)行定額支付，并未考慮生產(chǎn)過(guò)程中是否產(chǎn)生并發(fā)癥及合并癥。而目前，由于各種原因，我國(guó)婦女生育實(shí)行“剖宮產(chǎn)”的越來(lái)越多，已達(dá)40%～50%（同一數(shù)字美國(guó)僅為15%）。而剖宮產(chǎn)手術(shù)的并發(fā)癥及后遺癥很多。此外，不孕癥已經(jīng)成為與心腦血管病并列的人類的主要?dú)⑹种?，而我?guó)目前仍未將“試管嬰兒手術(shù)”以及“輸卵管重建術(shù)”列為報(bào)銷范圍，因此在實(shí)際生育過(guò)程中個(gè)人負(fù)擔(dān)并未減輕。同時(shí)，從優(yōu)生優(yōu)育角度考慮，一般要求孕婦圍產(chǎn)期的檢查次數(shù)不少于8次，農(nóng)村不少于5次，但是由于費(fèi)用沒(méi)有報(bào)銷途徑，大多數(shù)企業(yè)孕婦圍產(chǎn)期檢查均未達(dá)到規(guī)定要求。五、費(fèi)率偏離，生育保險(xiǎn)基金結(jié)余率過(guò)高，企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重?fù)?jù)有關(guān)部門數(shù)據(jù)顯示，近年來(lái)我國(guó)生育保險(xiǎn)基金結(jié)余率不斷走高，滾存結(jié)余甚至遠(yuǎn)超當(dāng)年基金收入。1997年全國(guó)生育保險(xiǎn)基金收入7.44億元，結(jié)余2.53億元，結(jié)余率34%。2007年生育保險(xiǎn)基金收入84億元，結(jié)余127億元，結(jié)余率151%。2008年生育保險(xiǎn)基金收入114億元，結(jié)余168億元，結(jié)余率147%。由于我國(guó)生育保險(xiǎn)規(guī)定個(gè)人不繳費(fèi)，參保企業(yè)為男女職工都繳費(fèi)，因此生育保險(xiǎn)基金積累過(guò)多說(shuō)明參保企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重，這不但會(huì)降低企業(yè)繳費(fèi)的積極性，還會(huì)降低企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，且過(guò)多的積累在通貨膨脹下會(huì)面臨資金貶值的風(fēng)險(xiǎn)。加上我國(guó)生育保險(xiǎn)基金管理還沒(méi)有走上規(guī)范化、法制化的軌道，多余的基金有被吞噬、挪用的風(fēng)險(xiǎn)。由此可見(jiàn)，我國(guó)0.8%～1%的生育保險(xiǎn)費(fèi)率仍然偏高，還有下調(diào)空間。六、男性生育權(quán)未得到充分保障長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)生育保險(xiǎn)制度都強(qiáng)調(diào)女性成為生育保險(xiǎn)的對(duì)象，男性在生育過(guò)程中所扮演的角色往往被人們所忽視。根據(jù)國(guó)際勞工組織的《保護(hù)生育公約》和我國(guó)《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》，男性在生育保險(xiǎn)制度中要承擔(dān)其社會(huì)責(zé)任。但在我國(guó)生育活動(dòng)中的男性并沒(méi)有成為生育保險(xiǎn)的對(duì)象。在一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家，男性成為生育保險(xiǎn)的受益者，其中重要的表現(xiàn)就是男性在生育活動(dòng)中享有“父育假”。“父育假”也稱帶薪護(hù)理假，是指母親產(chǎn)假期間的父親育兒假。目前全世界約有36個(gè)國(guó)家規(guī)定了父育假，如丹麥規(guī)定父親有2周假期，盧森堡有8周?？梢哉f(shuō)，男性享受父育假已成為國(guó)際趨勢(shì)。然而，我國(guó)在這方面顯得比較滯后，在法律上沒(méi)有任何相關(guān)的條例規(guī)定男性享有假期權(quán)利，缺少男性與女性生育的關(guān)聯(lián)。除了生育假期外，我國(guó)絕大多數(shù)省份生育保險(xiǎn)的生育津貼都是給予母親的，父親基本上享受不到。這對(duì)于妻子沒(méi)有工作的家庭來(lái)說(shuō)是不公平的。因?yàn)橹灰煞蛩趩挝焕U納了生育保險(xiǎn)基金，丈夫也就參加了生育保險(xiǎn)，但他卻因妻子沒(méi)有工作而無(wú)法享受保險(xiǎn)。近年來(lái)，在一些地方這種情況的家庭，丈夫可以在妻子生育時(shí)享受到一定的待遇，享受的額度從50%到數(shù)百元不等。但即使這樣，也無(wú)法充分保障已繳費(fèi)男性的生育權(quán)益。關(guān)于完善生育保險(xiǎn)制度的若干建議一、建立全國(guó)統(tǒng)一的生育保險(xiǎn)法律制度，強(qiáng)化執(zhí)法與監(jiān)督目前，生育保險(xiǎn)在我國(guó)整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度的政策制定與法制建設(shè)中較為滯后，并且立法層次低，法律效力低。因此，首先應(yīng)該加強(qiáng)生育保險(xiǎn)立法，盡快出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的生育保險(xiǎn)法律。此外，雖然在《勞動(dòng)法》、《婦女權(quán)益保障法》及現(xiàn)行生育保險(xiǎn)制度中都對(duì)女職工合法權(quán)益的保護(hù)分別有詳細(xì)的規(guī)定。但現(xiàn)實(shí)情況是這些法律規(guī)定有時(shí)幾乎成了一紙空文。例如，我國(guó)明文規(guī)定享受產(chǎn)假及產(chǎn)后回原單位繼續(xù)工作是女職工的合法權(quán)益，但是女職工因?yàn)樯粏挝晦o退或被迫辭職，亦或產(chǎn)假結(jié)束后回到原單位但已被更換工作職位并失去晉升機(jī)會(huì)等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。多數(shù)女職工在自己的合法權(quán)益受到侵害時(shí)忍氣吞聲，既怕得罪領(lǐng)導(dǎo)以致無(wú)法在單位工作長(zhǎng)久，也存在對(duì)有關(guān)部門的執(zhí)法力度和辦事效率的質(zhì)疑。因此，生育保險(xiǎn)制度的完善不但應(yīng)加強(qiáng)立法，更應(yīng)著手加強(qiáng)執(zhí)法與監(jiān)督，切實(shí)有效保障女職工權(quán)益，解除她們的后顧之憂。二、擴(kuò)大生育保險(xiǎn)覆蓋面生育保險(xiǎn)覆蓋面僅限于“城鎮(zhèn)企業(yè)及其已婚女職工”，遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)需求。首先，應(yīng)該矯正的觀點(diǎn)是只將女性作為生育保險(xiǎn)的享受對(duì)象，男性的生育權(quán)同樣應(yīng)該得到保障。因此，男性哺育義務(wù)人及節(jié)育承擔(dān)者同樣也應(yīng)享受到生育保險(xiǎn)的保障。因此，應(yīng)該逐步建立“父育假”，并對(duì)實(shí)施節(jié)育手術(shù)的男性給予一定的節(jié)育津貼和節(jié)育假期。其次，逐步將非正規(guī)就業(yè)的女性，各種非公有制經(jīng)濟(jì)中就業(yè)的女性及已經(jīng)參保男職工的無(wú)業(yè)配偶納入生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍。最后，要根據(jù)時(shí)代和社會(huì)的變化與發(fā)展，考慮到未婚懷孕、未婚生育現(xiàn)象的增多，本著以人為本的原則從提高人口素質(zhì)、保障生育權(quán)利以及維護(hù)權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的對(duì)等出發(fā)，適時(shí)將非婚生育婦女也納人生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍，以更好的保障女性權(quán)益以提高人口素質(zhì)。三、堅(jiān)持以收定支的原則，調(diào)低生育保險(xiǎn)繳費(fèi)率，盡量減少基金結(jié)余，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)既然我國(guó)生育保險(xiǎn)仍然遵循現(xiàn)收現(xiàn)付制，那么就應(yīng)該嚴(yán)格按照“以支定收，收支平衡，略有結(jié)余”的原則管理基金的收支。因此，可以通過(guò)既調(diào)低生育保險(xiǎn)繳費(fèi)率，又適當(dāng)提高生育保險(xiǎn)待遇支付標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)有效調(diào)節(jié)基金結(jié)余率和減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的雙重目的。同時(shí)，采取相應(yīng)的配套措施鼓勵(lì)企業(yè)繳費(fèi)。例如，將目前已經(jīng)結(jié)余的基金按照企業(yè)繳費(fèi)數(shù)額的一定比例以獎(jiǎng)勵(lì)的方式返還給企業(yè)，同時(shí)給予繳費(fèi)企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠。并且在基金征繳方面，推行“五險(xiǎn)一金”合并征收，分開(kāi)管理的方式，盡量減少企業(yè)逃繳生育保險(xiǎn)費(fèi)。四、合理確定生育保險(xiǎn)待遇支付范圍并提高支付標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)減輕個(gè)人負(fù)擔(dān)并保障人們生育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)目前，由于我國(guó)生育保險(xiǎn)待遇支付范圍不合理，支付標(biāo)準(zhǔn)低，尚未真正解除人們生育的后顧之憂。因